EDIZIONE NON DEFINITIVA |
PRESIDENZA DEL PRESIDENTE MASSIMO D'ALEMA
(La Commissione approva il processo verbale della seduta precedente).
Seguito dell'esame del progetto di legge di revisione della parte seconda della Costituzione (C. 3931 - S. 2583).
PRESIDENTE. L'ordine del giorno reca il seguito dell'esame del progetto di legge di revisione della parte seconda della Costituzione.
Ricordo che avevamo sospeso l'esame dell'articolo 79 relativo alla pubblica amministrazione, già pubblicato nell'allegato della seduta precedente.
Riprendiamo i nostri lavori con l'esame della nuova formulazione dell'articolo 79, rispetto alla quale il relatore, sulla base della discussione svolta (sono state sollevate molte obiezioni sul secondo comma), proporrà alcune modifiche.
CESARE SALVI, Relatore sulla forma di governo. Sul secondo comma la collega Dentamaro aveva sollevato diverse obiezioni delle quali, almeno in parte, occorre tener conto. Ricordo in particolare quella relativa all'uso del termine «eccezioni» con riferimento al ricorso da parte della pubblica amministrazione a strumenti diversi rispetto a quelli del diritto comune. Propongo quindi la seguente formulazione del secondo comma, parzialmente diversa da quella precedente: «Le pubbliche amministrazioni, salvo i casi previsti dalla legge per ragioni di interesse pubblico, agiscono in base alle norme del diritto privato,
». Non ritorno sulle argomentazioni già esposte ma sulla materia mi rifaccio all'intervento del collega Pellegrino. Mi pare che con questa integrazione, buona parte delle obiezioni mosse dalla Collega Dentamaro possano considerarsi accolte, perché viene eliminato il carattere dell'eccezionalità che avrebbe conseguenze anche in sede di interpretazione e di applicazione della normativa vigente.
Il collega Servello si era soffermato in particolare sul principio di ragionevolezza. Le considerazioni da lui svolte effettivamente corrispondono all'evoluzione del diritto e al significato della formula. Però dopo un'attenta riflessione ed in base all'apporto che lui ha dato alla nostra discussione, mi pare che il principio di ragionevolezza, proprio in quanto esprime l'esigenza di un rapporto tra mezzi e fini, già particolarmente valutato dalla giurisprudenza della Corte costituzionale in tema di eccesso di potere legislativo, cioè di interpretazione dell'articolo 3 della Costituzione, possa essere assunto con riferimento all'attività della pubblica amministrazione.
FRANCESCO SERVELLO. Come principio generale.
CESARE SALVI, Relatore sulla forma di governo. La Commissione Minervini, formata da autorevoli studiosi, che aveva il compito di affrontare il tema delle disfunzioni e delle illiceità verificatesi nella pubblica amministrazione, al fine di migliorare l'azione amministrativa e di prevenire attività e condotte illegittime, più volte ha sottolineato come il prevalente ricorso agli strumenti del diritto comune possa aiutare ai fini di un migliore e più trasparente funzionamento
GIULIANO URBANI. Credo che il testo illustrato dal relatore possa considerarsi largamente soddisfacente, anche perché, come lui stesso ha ricordato, ha finito per giovarsi non poco di una discussione molto analitica e dettagliata che ci ha consentito di passare dalla formulazione precedente a quella attuale che è innovativa su molte questioni rilevantissime per il funzionamento complessivo della pubblica amministrazione. Cito solo due esempi: alla fine dell'articolo 79, ultimo comma, è prevista la possibilità di individuare il responsabile di ogni procedimento e, nell'ambito dell'articolo 80, sono previsti gli istituti relativi alle promozioni e retribuzioni, così come quelli relativi alla rilevazione dei costi.
Credo, quindi, che possa essere espresso un parere positivo.
Chiederei però al relatore due piccole integrazioni o modifiche. Per quanto riguarda l'articolo 80 proponiamo di inserire al terzo comma, dopo le parole «Agli impieghi si accede mediante», le parole «concorsi o altre», per non giungere al paradosso di escludere del tutto le modalità concorsuali che dovrebbero essere la regola generale per gran parte degli impieghi.
La seconda modifica riguarda l'ultimo comma dell'articolo 80, laddove recita «Promozioni e retribuzioni sono stabilite tenendo conto anche del merito e della produttività individuali». Noi riteniamo che il verbo «tenendo conto» renda superflua la congiunzione «anche», perché ovviamente si riferisce a parametri mai esclusivi per definizione ma complementari.
Nel chiedere al relatore un parere sull'introduzione di queste piccole modifiche, desidero esprimere vivo apprezzamento per il lavoro compiuto.
FAUSTO MARCHETTI. Sono già intervenuto su questi articoli sui quali non mi sembra siano state proposte sostanziali modifiche, perché quella testé presentata dal relatore che prevede la sostituzione delle parole «salvo le eccezioni» con le parole «salvo i casi» non muta la scelta di fondo del testo per la quale le pubbliche amministrazioni agiscono, in generale, in base alle norme del diritto privato. Anche con la modifica che egli propone rimane eccezionale il non ricorso alle norme del diritto privato. Confermo, quindi, quanto ho detto in precedenza.
Mi associo alla richiesta di introdurre al terzo comma dell'articolo 80 dopo le parole «Agli impieghi si accede mediante», le parole «concorsi». Anzi, io sarei più netto e riscriverei il comma come segue: «Agli impieghi si accede mediante concorso, salvo i casi previsti dalla legge», come peraltro prevede l'attuale Costituzione.
Per quanto riguarda l'ultimo comma dell'articolo 80, chiedo che venga eliminato l'ultimo periodo, non perché quelli ivi richiamati siano elementi da non prendere in seria considerazione ai fini delle promozioni e delle retribuzioni, ma perché ritengo che quanto detto nella prima parte del comma, cioè il richiamo alla contrattazione collettiva, sia assorbente rispetto ad ogni altra considerazione. Non credo che si possa da un lato richiamare la contrattazione collettiva e dall'altro, in un testo nel quale si prendono in considerazione le norme del diritto privato, inserire per i dipendenti pubblici elementi particolari. Se si fa riferimento alla contrattazione collettiva, si dovrà tener conto del trattamento complessivo del pubblico dipendente, compreso l'aspetto delle promozioni e delle retribuzioni.
GIOVANNI PELLEGRINO. Ho già espresso la mia piena adesione al testo del
MARIDA DENTAMARO. Signor presidente, non sottrarrò molto tempo ancora ai lavori della Commissione per soffermarmi su questo articolo. Desidero comunque che resti agli atti la mia opinione per la quale la modifica introdotta oggi dal relatore, come del resto già osservato dal senatore Marchetti, non ha alcuna rilevanza sostanziale.
Rimane il rapporto di regola ad eccezione fra il diritto privato e quello amministrativo come disciplina dell'azione delle pubbliche amministrazioni; un rapporto che non posso condividere perché rischia concretamente di eliminare il principio di funzionalizzazione dell'attività amministrativa, creando amplissime aree di puro e semplice arbitrio da parte di chi, di volta in volta, gestisce il potere amministrativo sia esso organo politico o burocratico.
Avrei ritenuto condivisibile una precisazione nel senso che, solo dopo che la pubblica amministrazione abbia costituito un rapporto con un privato mediante un provvedimento o un accordo, la disciplina da applicare fosse civilistica affinché non esistano differenze tra un vincolo negoziale, costituito tra due privati, e un vincolo di rapporto costituito tra un privato e una pubblica amministrazione. A questa innovazione forte, perché avrebbe significato l'eliminazione di qualsiasi potestà di autotutela della pubblica amministrazione rispetto ad atti non generali, avrei dato la mia adesione posto che avrebbe comportato davvero l'eliminazione di aree di privilegio in rapporti che, in paesi di tradizione ordinamentale diversa dalla nostra, sono disciplinati dal diritto comune. Poiché non condivido l'impostazione data, preannuncio dunque un voto contrario.
Vi sono anche altri aspetti che non mi convincono. Uno di questi è costituito dalla previsione generica di atti di organizzazione diversi da regolamenti e statuti che la legge istitutiva dovrebbe individuare, il che - a mio avviso - consente di indicare in Costituzione una categoria riferibile agli ordini di servizio. Non condivido affatto tale previsione, così come non condivido il riferimento a criteri di efficienza, di efficacia e di economicità alla sola organizzazione delle pubbliche amministrazioni e non alla loro azione.
Altrettanto gravissima è la previsione, contenuta nell'ultimo comma, che la conclusione dei procedimenti amministrativi è garantita «con decisione espressa e motivata», perchè rende incostituzionale ogni forma di silenzio-rifiuto o di silenzio-assenso, cioè di quegli istituti rilevanti dal punto di vista dell'effettività della tutela delle posizioni individuali nei confronti della pubblica amministrazione.
Vedo una intrinseca contraddittorietà tra questa regola del diritto privato, che così com'è formulata è riferita persino agli atti di programmazione, alla pianificazione e alle decisioni che vi attuano, e la conservazione della stessa denominazione di pubblica amministrazione: sarebbe forse valsa la pena di dire «gli uffici costituiti presso gli enti pubblici».
Avendo già ampiamente enunciato le motivazioni che mi avevano indotto a proporre al relatore modifiche non stravolgenti la sua stessa intenzione e ritenendo che la formulazione alla quale si è giunti vada oltre le intenzioni di chi sostiene l'evoluzione dell'ordinamento nel senso del diritto comune - che è condivisibile se ragionevolmente condotta - ribadisco l'espressione di un voto contrario e propongo il seguente testo, alternativo a quello predisposto dal relatore, dell'articolo 79: «Le pubbliche amministrazioni operano nell'interessa delle comunità,
FRANCESCO SERVELLO. Vorrei ringraziare il relatore Salvi per aver chiarito i limiti del principio generale di ragionevolezza sulla scorta del diritto anglosassone e di alcune sentenze della Corte costituzionale.
Mi riservo di intervenire sulla questione dei concorsi e delle rappresentanze sindacali quando si passerà all'esame dell'articolo 80, rispetto al quale i gruppi di alleanza nazionale e di forza Italia avevano presentato delle proposte.
LUCIANO GASPERINI. Signor presidente, interverrò sull'articolo 79. Secondo me è pleonastico affermare, al primo comma, che le pubbliche amministrazioni operano nell'interesse dei cittadini: le pubbliche amministrazioni sono preposte ad operare nell'interesse dei cittadini; semmai andrebbe specificato che operano secondo principi di parzialità e ragionevolezza, che costituiscono i paradigmi fondamentali. È evidente che si deve operare nell'interesse dei cittadini e sancendolo significa quasi gettare discredito sull'imparzialità della pubblica amministrazione.
Nel secondo comma è giusto sancire che le pubbliche amministrazioni agiscono in base alle norme del diritto privato, perché ciò consente di parificare il privato al pubblico, ma l'eccezione deve essere ristretta. Mi permetto di dare un modesto suggerimento perché l'eccezione deve essere tale, non diventare regola come spesso accade: più propriamente direi «salve le eccezioni previste dalla legge per ragioni di preminente interesse pubblico», altrimenti ogni interesse potrebbe essere pubblico facendo così rientrare dalla finestra ciò che vogliamo cacciare dalla porta.
Signor presidente, consiglierei di eliminare l'individuazione secondo la legge istitutiva, perché l'attuale formulazione cozza contro i principi del federalismo ai quali intendiamo orientare la nostra nuova Carta costituzionale. Quindi «l'organizzazione delle pubbliche amministrazioni è disciplinata da autonomi regolamenti, statuti e atti di organizzazione, in base a criteri di efficienza, di efficacia e di economicità».
Al successivo comma, infine, direi che «i procedimenti amministrativi sono disciplinati con appositi regolamenti» affinché il testo sia in linea con i principi di federalismo che intendiamo accettare.
Signor presidente, se mi è consentito, darei un ultimo suggerimento in relazione al fatto che le pubbliche amministrazioni operano nell'interesse dei cittadini; in linea con questo alveo di pensiero, direi - con riferimento all'articolo 80 - che «i dipendenti delle pubbliche amministrazioni sono al servizio dei cittadini» non della Repubblica ed operano esclusivamente nel loro interesse. Dunque toglierei quell'inciso dall'articolo 79 per aggiungerlo al successivo articolo 80, dato che preliminarmente viene l'interesse dei cittadini al cui servizio - non a quello della
ETTORE ANTONIO ROTELLI. Dichiaro il mio voto contrario agli articoli 79 e 80, nel testo proposto dal relatore, analogamente a quanto preannunciato dalla collega Dentamaro. Le formulazioni non sono assolutamente idonee ad incoraggiare la riforma della pubblica amministrazione, che invero costituiva l'aspetto più interessante della modifica costituzionale, nei suoi effetti.
I testi proposti rappresentano un passo indietro rispetto alle formulazioni presentate a giugno: presumibilmente anche la burocrazia ministeriale ha fatto valere le sue esigenze fino ad ottenere disposizioni che sono sostanzialmente innocue.
Osservo che si afferma che «le pubbliche amministrazioni operano nell'interesse dei cittadini, secondo principi di imparzialità, ragionevolezza e trasparenza», mentre «l'efficienza, l'efficacia e l'economicità» sono inserite soltanto come criteri della disciplina relativa all'organizzazione della pubblica amministrazione. Credo che si sarebbe dovuto stabilire il contrario e cioè che l'efficienza e l'efficacia (non occorreva l'economicità) sono i criteri in base ai quali opera la pubblica amministrazione, mentre l'imparzialità, la ragionevolezza (ma quest'ultima non era necessaria) e la trasparenza riguardano la disciplina.
È scomparso l'obbligo di un controllo interno di gestione da parte di tutte le pubbliche amministrazioni. È scomparso l'esame preventivo degli effetti organizzativi dei provvedimenti che si adottano. È scomparsa la produttività come elemento costitutivo della retribuzione e della continuità del rapporto di lavoro. Soprattutto non vi è più alcun cenno al fatto che non vi debba essere una amministrazione statale decentrata, che non vi debba essere un'amministrazione regionale decentrata, che non vi debba essere - se c'è - una amministrazione provinciale decentrata, perché vi può essere l'accorpamento nella regione anche dell'amministrazione statale regionale e un accorpamento nella provincia dell'amministrazione statale provinciale e così via.
Osservo infine che è stato del tutto ignorato addirittura un principio fondamentale; quello, che non viene solitamente citato, contenuto nell'articolo 5; il principio per il quale la Repubblica «attua nei servizi che dipendono dallo Stato il più ampio decentramento amministrativo». Siamo ad una formulazione che non rispetta quello che rimane, non essendo stato modificato, un principio fondamentale, quello del massimo decentramento amministrativo dello Stato.
Per tutti questi motivi che mi sono limitato a ricordare succintamente, il mio voto sarò contrario.
AGAZIO LOIERO. Desidero semplicemente ringraziare il relatore Salvi per l'ottimo lavoro svolto. Il CCD aderisce pienamente al testo del relatore ed esprime vivo apprezzamento per un tema che non è secondario nella nostra vita associata.
PRESIDENTE. Prima di passare al voto sull'articolo 79, credo sia opportuno comprendere bene quali modifiche accettate dal relatore.
CESARE SALVI, Relatore sulla forma di governo. Oltre a quella già indicata, accetto la proposta del senatore Pellegrino; limiterei però la correzione all'aggiunta, dopo le parole «con decisione espressa e motivata» delle altre «o con accordo», senza ulteriori specificazioni, perché il punto può essere sostitutivo, integrativo e così via.
Per quanto riguarda le altre considerazioni, invece, lascerei il testo nel modo seguente (e mi scuseranno i colleghi se non entro ulteriormente nel merito): «Le pubbliche amministrazioni operano nell'interesse dei cittadini, secondo principi di imparzialità, ragionevolezza e trasparenza. Sono distinte dagli organi di direzione politica, che ne determinano gli indirizzi e i programmi e ne verificano i risultati.
PRESIDENTE. Passiamo al voto sull'articolo 79.
FAUSTO MARCHETTI. Annuncio il mio voto contrario.
ROLANDO FONTAN. Anche il gruppo della lega nord esprimerà voto contrario visto che il relatore non ha minimamente discusso delle nostre proposte, che a noi sembrano sensate. Alla luce del ferreo accordo che si vuole fare a tutti i costi, passando sopra a qualsiasi altra proposta, non vi è possibilità di affrontare questi argomenti.
CESARE SALVI, Relatore sulla forma di governo. Collega Fontan, abbiamo a lungo discusso in Comitato ristretto questa materia; bastava essere presenti in quella sede per partecipare alla elaborazione del testo.
PRESIDENTE. Pongo in votazione l'articolo 79 così come corretto con le osservazioni accolte dal relatore.
(È approvato).
Risultano conseguentemente respinti gli altri emendamenti ad esso riferiti, non integralmente assorbiti, come da elenco in allegato.
Avverto che il relatore ha predisposto, sulla base dei lavori del Comitato ristretto e degli emendamenti presentati, una nuova formulazione dell'articolo 80 (v. allegato Commissione bicamerale).
ROLANDO FONTAN. Desidero brevemente illustrare due proposte, oltre a quella già illustrata dal collega Gasperini.
Nell'ultimo comma dell'articolo viene finalmente introdotto il principio del merito e della produttività individuali e proprio per la tutela dei lavoratori riteniamo sia ormai il tempo che nella nuova Costituzione si consideri anche il costo della vita. Proponiamo quindi di aggiungere un riferimento del genere: «e del costo della vita in loco». La formulazione può essere ovviamente modificata, ma ci pare molto importante inserire questo riferimento, proprio a tutela - ripeto - del lavoro e soprattutto dei lavoratori.
Nello stesso articolo si afferma che «agli impieghi si accede mediante procedure selettive» e noi vorremmo si inserisse un principio di priorità per i residenti, almeno per una quota, proprio al fine di garantire quella pubblicità, imparzialità ed efficienza che voi stessi avete inserito nel testo.
Riteniamo infatti che il criterio della residenza vada in direzione della pubblicità, imparzialità ed efficienza dell'azione della pubblica amministrazione.
LUCIANO GASPERINI. Vorrei, signor presidente, aggiungere una brevissima osservazione,
PRESIDENTE. Abbiamo lungamente discusso per stabilire che la pubblica amministrazione opera nell'interesse dei cittadini, ma i dipendenti delle pubbliche amministrazioni non sono al servizio dei singoli cittadini, sono al servizio della Repubblica. Lei, collega, ripropone un tema che è stato lungamente discusso e poi risolto nel senso che sappiamo. Per questo nell'articolo 79 si è scritto che le pubbliche amministrazioni operano nell'interesse dei cittadini, mentre - ripeto - i dipendenti delle pubbliche amministrazioni sono al servizio della Repubblica, che è composta dallo Stato centrale, dalle regioni, dalle province e dai comuni, secondo la dizione già adottata.
STEFANO PASSIGLI. Desidero esprimere una perplessità sulla proposta dell'onorevole Urbani tendente a sopprimere la parola «anche» nell'ultimo periodo del quarto comma dell'articolo 80. Affermare che le promozioni e le retribuzioni sono stabilite anche tenendo conto del merito e della produttività individuali significa confermare che, almeno per certi livelli della carriera, vale o continua a valere, come criterio, il principio dell'anzianità. Qui si parla di produttività individuale, che chiaramente è difficile da misurare a certi livelli della carriera. Abolire la parola «anche» potrebbe indebolire il riferimento - a mio avviso necessario nella pubblica amministrazione, a certi livelli della carriera - al criterio dell'anzianità. In questo senso credo che potremmo accedere alla proposta solo se il relatore esplicitasse che la volontà del legislatore, anche in caso di abolizione della parola «anche», rimane quella di una combinazione di questi diversi criteri. Meglio sarebbe, però, mantenere la parola «anche» come si è deciso in sede di Comitato ristretto dopo aver esaminato questo punto.
FRANCESCO SERVELLO. Signor presidente, aspettavo una risposta del relatore su alcune questioni che avevo sollevato nella seduta precedente, ma ho visto che la risposta è nel testo ed è negativa.
Mi riferisco innanzitutto ad un punto, che non avevo sollevato la volta scorsa, relativo al primo capoverso; non certo per eliminare il riferimento alla Repubblica, per carità; si è già discusso ampiamente sulle ragioni della opportunità di riferirsi al bene dei cittadini nell'articolo 79 e, come ha correttamente ora riferito il presidente, alla Repubblica nell'articolo 80 con riferimento ai dipendenti delle pubbliche amministrazioni; alla Repubblica nella sua composizione di regioni, province e quant'altro.
Nel primo comma dell'articolo 80, però, si afferma inoltre che «è garantita la pari opportunità tra donne ed uomini». Non vedo la necessità di porre tale questione, che è già risolta nell'articolo 37 della Costituzione, che recita «la donna lavoratrice ha gli stessi diritti e, a parità di lavoro, le stesse retribuzioni che spettano al lavoratore». Non capisco per quale motivo occorre riproporre un principio generale che la Costituzione ha già prescritto, in modo molto semplice ma anche molto chiaro, nella parte per noi intangibile in questo momento.
Per quanto riguarda inoltre il terzo comma, avevamo proposto unitamente ad altre forze politiche, tra cui forza Italia, il principio del concorso. Viceversa nel testo figura ancora una espressione assolutamente
PRESIDENTE. Do ora la parola al relatore, onorevole Salvi, per precisare le modifiche intende apportare al testo.
CESARE SALVI, Relatore sulla forma di governo. Per quanto riguarda il primo comma, come ha già detto il presidente, la formula «sono al servizio della Repubblica» va letta in connessione con la previsione di cui articolo 79 dell'interesse dei cittadini.
Il riferimento alla pari opportunità ha una funzione, che si può condividere o meno. Capisco che si possa non essere d'accordo, ma ritengo giusto introdurre tale previsione in Costituzione. Il fine è quello di consentire alle pubbliche amministrazioni il compimento di azioni positive rispetto a quelle che vengono definite azioni affermative in relazione al ruolo delle donne. La proposta peraltro è contenuta in un emendamento del collega Urbani che mi è sembrato giusto recepire nel testo.
Per quanto concerne il terzo comma, accolgo la richiesta dei colleghi Urbani, Marchetti e Servello di inserire il riferimento ai concorsi, nella formulazione proposta dall'onorevole Urbani. Quindi, dopo la parola «mediante» propongo di aggiungere «concorsi o altre» procedure selettive.
In merito al quarto comma, vorrei far presente che sono state sollevate due questioni, una riguarda il primo periodo e l'altra il secondo.
In merito al primo periodo, vorrei dire al collega Servello che ho tenuto conto del suo rilievo, ma ritengo che questa formulazione vada mantenuta perché il punto di riferimento, la norma chiave, è la costituzionalizzazione dell'applicazione delle leggi generali ai pubblici dipendenti, salvo che per categorie determinate dalla legge. Si dovrà poi stabilire cosa riguardino queste leggi generali, quella che viene chiamata la «privatizzazione» del rapporto di pubblico impiego, un processo che deve andare avanti. Esse riguardano il rapporto di lavoro (proprio la materia di cui all'articolo 39 sulla rappresentanza sindacale), la contrattazione collettiva e la tutela giurisdizionale, che deve avvenire, secondo quanto prevede il testo in esame, secondo le leggi generali. Le stesse leggi che in materia di rappresentanza sindacale e di contrattazione collettiva si applicano al dipendente privato, si applicano
PRESIDENTE. Dobbiamo introdurre la scala mobile in Costituzione (Commenti del senatore Rotelli)!
FAUSTO MARCHETTI. Il terzo comma prevede «Agli impieghi si accede mediante procedure selettive, nel rispetto dei principi di pubblicità, imparzialità ed efficienza». Vorrei capire meglio il concetto di efficienza.
PRESIDENTE. Significa che i concorsi devono essere espletati in tempi ragionevoli, perché a volte sono lunghissimi.
CESARE SALVI, Relatore sulla forma di governo. La logica è questa: uno dei motivi della crisi dell'istituto concorsuale per l'accesso al pubblico impiego risiede nelle norme che lo disciplinano e nella lungaggine dei tempi, che portano a risultati quando ormai sono trascorsi anni, si sono consolidate situazioni che si determinano ope legis. I concorsi devono invece essere strumenti efficienti, soprattutto sul piano della durata temporale. La risposta data dal presidente corrisponde allo spirito della norma.
FRANCESCO SERVELLO. Prendo atto delle precisazioni del relatore, che sostanzialmente confermano quello che avevo detto in ordine alla ripetizione di un principio generale della Costituzione per quanto attiene alla pari opportunità tra donne e uomini. Se vogliamo sottolinearlo anche in questa parte della Costituzione non è un male e in qualche misura può anche essere un bene.
Per quanto riguarda il terzo comma, si è ragionevolmente giunti ad un'intesa di cui prendo atto con soddisfazione, perché in questo modo non scompare dalla pubblica amministrazione il principio del concorso per affidare poi tutto a selezioni assolutamente ingovernabili e ingovernate, dati i tempi che corrono.
Ho visto che invece è rimasto tetragono il nostro relatore sulla parte sindacale; mi rendo conto di ciò, non solo per le sue origini, ma anche per una sua deformazione di carattere quasi professionale, ma non è un male. Sarebbe stata preferibile la dizione «sul o sui» rapporti di lavoro, ma la definizione della rappresentanza sindacale e della contrattazione collettiva non produce effetti negativi, anche perché, come ho già detto, l'articolo 39 lo prevede e non distingue tra lavoratori pubblici e privati. Si tratta infatti di una previsione generale in cui quindi non sono ricompresi anche i lavoratori pubblici.
FAUSTO MARCHETTI. Vorrei esprimere la mia astensione sull'articolo 80, tenendo conto che la modifica introdotta prevede i concorsi. Resto perplesso sulla previsione del principio dell'efficienza delle procedure attraverso le quali accedere all'amministrazione pubblica.
Credo che i principi siano solo quelli della pubblicità e dell'imparzialità, mentre l'efficienza dovrebbe essere garantita attraverso norme ordinarie che prevedendo procedure, le quali devono salvaguardare le esigenze di una seria selezione, consentano anche tempi ragionevoli. Non mi sembra opportuno collocare alla stessa altezza il principio di pubblicità ed imparzialità con quello di efficienza in relazione alle procedure per l'espletamento di concorsi o di altre modalità selettive.
La mia astensione sull'articolo 80 è complessiva, visto che non ho chiesto di procedere ad una votazione per parti separate. Essenzialmente la mia contrarietà riguarda l'ultima parte del quarto comma a cui ho fatto riferimento in precedenza.
PRESIDENTE. Pongo in votazione l'articolo 80, come riformulato.
(È approvato).
Risultano conseguentemente respinti tutti gli emendamenti ad esso riferiti e non integralmente assorbiti, come da elenco in allegato.
Passiamo all'esame dell'articolo 81, riformulato dal relatore sulla base dei lavori del Comitato ristretto e degli emendamenti presentati (v. allegato Commissione bicamerale).
FRANCESCO TABLADINI. Presidente, si tratta di una questione più di etica che di sostanza. Propongo che, oltre a determinate figure istituzionali quali magistrati, militari di carriera in servizio attivo, funzionari e agenti di polizia, rappresentanti diplomatici e consolari all'estero, vengano inseriti in tale articolo anche i direttori di testate giornalistiche, esclusi naturalmente gli organi di informazione di parte politica.
Il mio emendamento prevede che con legge approvata dalle due Camere si possono stabilire limitazioni. Preferirei fosse inserito il termine «si devono» stabilire limitazioni al diritto di iscriversi a partiti politici. Ella non mi sta ascoltando, quindi credo che la mia voce sia scritta sulla sabbia del deserto.
PRESIDENTE. Ho ascoltato benissimo.
FRANCESCO TABLADINI. Ritengo che quella che pongo - ripeto - sia più una questione di etica che di sostanza, ma che dovrebbe essere recepita in questo contesto.
PRESIDENTE. Il primo testo che prevede «si possono stabilire» potrebbe essere riformulato nel seguente modo: «La legge approvata dalle due Camere stabilisce».
FRANCESCO TABLADINI. Avrebbe più o meno lo stesso significato.
PRESIDENTE. Esatto. È un problema di formulazione, certamente la sua prima proposta è ammissibile, ma non la seconda, perché i direttori delle testate giornalistiche non sono funzionari della pubblica amministrazione e quindi non si possono stabilire limitazioni ai diritti individuali. Il nostro può essere un auspicio, ma non altro.
FRANCESCO TABLADINI. Mi perdoni, ella sa benissimo quale sia la valenza dell'informazione nell'ambito della democrazia. Credo si tratti di un valore assolutamente riconosciuto. In questa sede stiamo riformando la Costituzione e credo che la modifica da me proposta possa essere introdotta indipendentemente dalle questioni di principio cui ella ha accennato.
LUCIANO GASPERINI. Probabilmente il senatore Tabladini voleva dire che il direttore di una testata giornalistica può avere più influenza di un rappresentante consolare all'estero per indirizzare come vuole l'opinione pubblica.
PRESIDENTE. Ma quello che stiamo affrontando non è un problema di influenza. Non prevediamo infatti la possibilità di tali limitazioni in relazione all'influenza, trattandosi di incompatibilità tra le funzioni che queste particolari categorie di funzionari pubblici svolgono al servizio della Repubblica e la loro appartenenza ad una parte politica. È evidente che il particolare ruolo che svolge il Capo delle forze armate è incompatibile con il diritto di iscriversi a partiti politici: il problema non è se esso possa essere influente o meno.
Non possiamo stabilire limitazioni di diritti politici di cittadini direttori di testate giornalistiche, perché questo è contrario ai principi stabiliti in Costituzione. Possiamo esprimere un auspicio, ma non possiamo impedire loro, in un paese democratico, di iscriversi ad un partito politico. Sarà possibile alla prossima elezione padana, ma momentaneamente in Italia non si può!
FRANCESCO TABLADINI. Mi scusi, presidente, ma credevo che lei avesse capito lo spirito del mio emendamento, che è quello di evitare o quanto meno limitare che una piacente signorina nel corso di una crisi politica possa permettersi di dire in un telegiornale «Fausto, ripensaci!». Era questo lo spirito con il quale era stato proposto l'emendamento, comunque lo ritiro. Mantengo, invece, la proposta di sostituire, alla prima riga, «possono» con «devono».
PRESIDENTE. Non so se sarà accolta, ma questa proposta è comunque ammissibile. L'altra invece no, in quanto contraria ai diritti umani.
MARCO BOATO. Ritengo si possa mantenere la formulazione proposta dal relatore.
PRESIDENTE. Non mi sono pronunciato sul merito, poiché non spetta a me. Il mio è un giudizio di ammissibilità, sarete voi a discutere sul merito dell'emendamento. A me non compete.
CESARE SALVI, Relatore sulla forma di governo. Prima di tutto, chiedendo scusa per non averlo fatto prima e per iscritto, propongo una norma aggiuntiva, che per un difetto di coordinamento non compare sui testi stampati e riprende il secondo comma dell'attuale articolo 98 della Costituzione, estendendolo ai membri delle assemblee regionali: «I pubblici impiegati che siano membri del Parlamento e delle assemblee regionali non possono conseguire promozioni se non per anzianità». Intanto, penso che debba essere mantenuta la norma che l'attuale Costituzione già prevede con riferimento ai membri del Parlamento, poiché è giusta e per ovvie ragione di buon gusto; credo, poi, che vada estesa anche ai membri delle assemblee regionali.
Per quanto riguarda la questione della limitazione del diritto di iscrizione a partiti politici, sono anch'io favorevole al mantenimento dell'attuale testo della Costituzione, non condividendo qualsiasi altra soluzione o formulazione qui proposta. Punto vero è che la politicizzazione in questi settori degli apparati pubblici - a parte la questione di ammissibilità - e nei luoghi di potere non si esprime attraverso l'iscrizione ad un partito politico. Chi si
FRANCESCO TABLADINI. Si tratta di una questione di etica, più che di sostanza.
CESARE SALVI, Relatore sulla forma di governo. Chi vuole fare politica sotto banco, collegandosi a questo o a quel centro di potere o a questo o quel partito, si guarderà bene dall'iscriversi a quel medesimo partito politico. Ciò detto, manterrei la norma così com'è, nell'attuale testo costituzionale.
PRESIDENTE. Dopo questa replica del relatore, chiedo al senatore Tabladini se desideri che sia posto prima in votazione il suo emendamento.
FRANCESCO TABLADINI. Credo che la proposta di sostituire il «possono» con «devono» - l'unica che viene mantenuta - possa essere posta in votazione.
PRESIDENTE. Senza dubbio. Le chiedevo soltanto se insistesse nella sua richiesta dopo che il relatore ha spiegato che la formulazione da lui proposta riproduce il testo della Costituzione attuale. Si tratta di una norma di garanzia che secondo il relatore non richiede innovazioni.
Comunque, poiché il senatore Tabladini insiste nel chiedere la votazione, pongo in votazione la proposta di sostituire, al primo comma dell'articolo 81, le parole «si possono» con le parole «si devono».
(È respinta).
Sulla base del calcolo numerico, senatore Gasperini, la proposta mi sembra respinta, più che approvata. Il calcolo è difficile perché hanno votato 5 milioni di persone, quindi ci vuole un po' per fare lo scrutinio! Almeno così, ad occhio, mi è sembrato che abbiano partecipato alla votazione almeno 5 milioni di persone, anzi 5 milioni e 200 mila, mi scusi! Manca Maroni, purtroppo, altrimenti avrebbe provveduto lui, ad occhio, a fare il calcolo.
Comunque ribadisco che la proposta è stata respinta.
Pongo ora in votazione l'articolo 81 nel testo proposto dal relatore.
(È approvato).
Risultano respinti tutti gli altri emendamenti ad esso riferiti e non integralmente assorbiti, come da elenco in allegato.
Abbiamo così esaurito la parte relativa alla pubblica amministrazione.
Prima di passare all'esame della materia concernente la giustizia, dobbiamo riprendere una questione assai significativa, e che pure avevamo accantonato, sulla quale in sede di Comitato si è svolta una lunga discussione e rispetto alla quale vi è una riformulazione presentata dall'onorevole Calderisi. Mi riferisco all'articolo 85, concernente il numero dei parlamentari; il testo era già stato distribuito ai colleghi nel corso della seduta del 21 ottobre scorso, ma ora verrà distribuito nuovamente.
La proposta emendativa reca la firma del collega Calderisi poiché in sede di Comitato non si è registrato un accordo e quindi, alla fine, non c'è una proposta del Comitato stesso, che rechi la firma della relatrice Dentamaro. Tuttavia, la proposta Calderisi ha raccolto in quella sede una parte significativa di consensi.
Come certamente ricordate, nel testo approvato a giugno avevamo deciso di ridurre il numero dei deputati a 400 ed a 200 quello dei senatori. La proposta Calderisi, invece, introduce un criterio che prevede anche un margine di oscillazione, rinviando alla legge ordinaria, cioè alla legge elettorale, la determinazione del numero. Questo criterio è quello della proporzionalità tra il numero dei deputati e quello degli abitanti e stabilisce l'oscillazione tra il rapporto di uno a 100 mila e di uno a 140 mila o frazione superiore alla metà; dal testo distribuito non risulta, ma la discussione aveva portato a questa correzione. La formulazione contenuta nel
FRANCESCO SERVELLO. Quello distribuito è il testo definitivo della proposta?
PRESIDENTE. Come ho precisato, in luogo di «a cinquantamila» si era convenuto di far riferimento alle parole «alla metà», poiché scrivere «50 mila» poteva lasciare intendere che ci si dovesse riferire al rapporto di uno a 100 mila, mentre non è così. Si deve fare riferimento ad una «frazione superiore alla metà» dell'intero; intero che, però, non è determinato.
FRANCESCO SERVELLO. Non comprendo perché, allora, abbiate distribuito questo testo.
PRESIDENTE. L'ho precisato ed ho chiesto scusa.
MARCO BOATO. Prima di discutere nel merito, desidero osservare che questa formulazione tecnica non è chiara. Cosa vuol dire «non inferiore ad uno ogni 140 mila o frazione superiore alla metà»? Tecnicamente non capisco cosa voglia dire.
PRESIDENTE. Vuol dire che per una determinata circoscrizione elettorale il numero dei deputati sarà in proporzione, come stabilito qui, al numero degli abitanti in ragione di uno ogni X, intendendosi per X un numero compreso tra 100 mila e 140 mila. Inoltre, se ci sarà una frazione superiore alle metà dell'intero ci sarà un deputato in più altrimenti no. È abbastanza semplice, dal momento che non abbiamo definito l'intero, il riferimento è alla metà; se parliamo di «50 mila», si lascia intendere che l'intero sia 100 mila.
MARCO BOATO. Questa sua precisazione sul concetto di metà l'ho capita e la condivido. Non mi è chiaro, invece, il riferimento alle circoscrizioni elettorali, che nel testo non c'è.
Qui si fa riferimento al censimento e, in generale, al numero dei deputati per ogni Camera, ma non alle circoscrizioni elettorali. Una cosa è un arrotondamento per cui da 420 deputati si passa a 421 - faccio un esempio -, altra cosa è un arrotondamento per ogni circoscrizione elettorale, al quale mi sembra che lei facesse riferimento. Prima di discutere nel merito, vorrei che fosse chiara la norma sul piano tecnico.
PRESIDENTE. Sì, certo. È giusto.
FRANCESCO SERVELLO. Vorrei comprendere cosa significhi in termini numerici, cioè con riferimento al numero dei deputati da eleggere, questa banda di oscillazione tra 100 mila e 140 mila. Facciamo l'ipotesi che ci si fermi a 100 mila: cosa significa tradotto in numero di deputati?
PRESIDENTE. Circa 550 parlamentari, a meno che la divisione in circoscrizioni ed il sistema dei resti non determini una lievitazione. È chiaro che qui si pone il delicato problema tecnico che è stato posto dall'onorevole Boato e rispetto al quale occorrerebbe un chiarimento.
SERGIO MATTARELLA. Ripeto sommariamente quanto già ho avuto modo di dire: la banda di oscillazione prevista è molto ampia, va all'incirca da 400 a 570 deputati. Si tratta di una banda di oscillazione enorme, che da al legislatore di ciascuna legislatura la facoltà di rimodellare la legge elettorale in maniera amplissima, con la possibilità di aumentare il numero dei deputati quasi del 50 per cento. Credo che sia una banda eccessiva, che andrebbe quanto meno ristretta.
STEFANO PASSIGLI. Vorrei pregare l'onorevole Calderisi, che è da sempre fautore del sistema maggioritario, di ritirare l'emendamento, almeno in questa fase, per un approfondimento che avverrà nelle aule. La ragione di questo mio invito è che stabilire tale tertium genus, come lo chiama l'onorevole Mattarella, porta alla possibilità che con legge ordinaria, quindi in ogni legislatura, le maggioranze varino il criterio, quindi il numero dei collegi, quindi si modifichi la base del principio maggioritario, che vorrebbe una qualche stabilità dei collegi nel tempo. Cambiare i collegi, con legge ordinaria, in ogni legislatura può dar luogo a quel noto fenomeno con cui una maggioranza può, appunto modificando il numero, ridisegnare i collegi a proprio vantaggio.
Direi che c'è un problema di base da approfondire di più, che va al di là del numero dei deputati che vogliamo prevedere; quindi, senza voler negare le intenzioni di flessibilità che animavano l'onorevole Calderisi, lo pregherei di soprassedere in questa fase per approfondire meglio il tutto per le Assemblee.
ROLANDO FONTAN. Questo emendamento è tra la presa in giro e la truffa. Ho fatto rapidamente due conti: poiché l'Italia unita consta di circa 56 milioni di abitanti, dividendo per centomila risultano circa 560 parlamentari (una cifra tutto sommato considerevole), mentre dividendo per 140 mila ne risultano 400. La differenza tra 560 e 400 non è considerevole ma abissale.
Decidere di non decidere, cioè di rinviare ad una legge successiva che potrà scegliere tra 400 e 560 parlamentari (ne consegue anche la relatività del numero dei senatori) mi pare sia veramente una presa in giro, anzitutto verso i cittadini italiani ed ovviamente anche verso i padani. Si vuol far credere che qui cambia tutto, che finalmente si è lavorato per ridurre il numero dei parlamentari; invece si riduce di pochissimo. Mi pare una vergognosa furbata di Calderisi.
Bisogna poi richiamare il fatto che operare un rinvio alla legge elettorale significa che c'è la volontà precisa di non decidere ora e di rimandare tutto ad una futura legge, quando ci saranno tempi migliori. Magari una maggioranza (non dico quella attuale, perché può cambiare) potrà decidere che sarà meglio fissare il numero a 420 e non a 520 perché ciò risponde meglio alle esigenze di vincere le elezioni.
Mi pare quindi si tratti di una furbata, di una truffa verso i cittadini e comunque di un'impostazione completamente antidemocratica.
PRESIDENTE. Prima di dare la parola all'imputato, per così dire, cioè all'onorevole Calderisi, l'onorevole Elia voleva intervenire.
GIUSEPPE CALDERISI. Come lei ha ricordato, presidente, ho presentato questo emendamento accogliendo elementi emersi dal dibattito in modo significativo da parte di molti colleghi: c'era un orientamento a fare passi avanti sul problema del numero dei parlamentari.
Non sono tra quelli che più si appassionano al tema; vorrei solo evitare demagogie sulla questione del numero dei deputati: questa è la cosa che mi interessa di più politicamente, mentre la soluzione può essere l'una o l'altra. Bisogna però evitare demagogie e arrivare in Assemblea fornendo una soluzione, che certamente potrà essere perfezionata, che si avvicini a quello che intendiamo stabilire.
Credo che questo sia un passo avanti: si fornisce un criterio, quello del rapporto con la popolazione. È un'indicazione precisa contenuta nel nostro testo. Come ricordava il presidente Elia, in altre Costituzioni (in Francia o in Germania) non si prevede il numero dei parlamentari; in Spagna si prevede una banda di oscillazione che è del 25 o del 33 per cento, a seconda che si prenda come base 300 o 400 deputati. Si tratta di un'oscillazione che mi sembra dello stesso ordine di quella prevista in questa sede; naturalmente, essa si può ritoccare, ma non credo che il problema sia questo.
Non condivido la considerazione del collega Mattarella. Questa soluzione può consentire al legislatore di stabilire un numero fisso ma anche un meccanismo di seggi variabili: purché si resti all'interno di quella fascia, egli potrà stabilire un numero fisso o - a seconda della legge elettorale - un numero variabile di seggi. Esiste quindi un grado di flessibilità in questa soluzione.
All'osservazione del collega Boato credo si possa rispondere prevedendo, dopo le parole «o frazione superiore alla metà», le parole «per ogni circoscrizione»; lasciamo quindi intendere che esisteranno circoscrizioni che toccherà al
PRESIDENTE. Attualmente il problema non è nel vago: si parla di 400 deputati e quindi è piuttosto preciso.
GIUSEPPE CALDERISI. Dicevo «nel vago» nel senso che è una soluzione che potrebbe essere cambiata.
PRESIDENTE. Mi sembra invece che stiamo cercando di riportarlo nel vago!
FAUSTO MARCHETTI. Stiamo effettivamente cercando di riportare nel vago una questione sulla quale la Commissione si era pronunciata con chiarezza; poi si è tornati a porre il problema.
Su questo tema ci siamo già espressi chiaramente sia con l'intervento dell'onorevole Cossutta che con quello della senatrice Salvato, ai quali non credo di dover aggiungere molto. Non mi pare ci siano novità; la discussione è nata perché molti colleghi ritengono che il numero dei parlamentari fissato nel testo del 30 giugno sia eccessivamente contenuto e vogliono elevarlo: questo è il motivo reale che sta alla base dell'emendamento Calderisi.
Noi invece riteniamo che il numero previsto sia ben calcolato rispetto alla riforma che si è delineata ed ai poteri che vengono trasferiti alle regioni e agli enti locali. Il ruolo del Parlamento dovrebbe restare centrale (siamo sostenitori di questa tesi) ma non c'è dubbio che le sue competenze diminuiscono perché una serie di materie vengono trasferite completamente alla competenza di altri livelli istituzionali.
La direzione verso cui occorre andare è quella scelta il 30 giugno: un forte contenimento del numero dei parlamentari. La soluzione che viene prospettata (come già rilevava la senatrice Salvato in una precedente occasione, visto che i termini della questione erano già noti) darebbe quanto meno la possibilità di fissare un numero veramente alto di parlamentari rispetto alle novità che vengono introdotte nel testo costituzionale. Credo che questo meccanismo alimenterebbe la tendenza al rialzo che - si sa - sicuramente sarà presente nelle aule parlamentari. Penso invece che la Commissione dovrebbe dare un segnale preciso confermando le scelte che ha compiuto su questo punto a giugno.
MARCO BOATO. Non ho una posizione rigida su questo tema e convengo con il collega Calderisi che sul numero dei parlamentari si rischia di fare molta demagogia: non bisogna sottoporsi a questa tentazione. Credo però sia stato un errore non aver vagliato l'ipotesi di Calderisi nell'ambito del Comitato ristretto. Come lei ricorda, in una seduta in cui si cominciò a discutere il problema proposi la sospensione del dibattito in Commissione plenaria affinché il Comitato ristretto potesse valutare tutti gli aspetti politici e tecnici connessi alla materia.
Vedo invece che al Comitato ristretto non è stato più sottoposto il tema in discussione e che ora si riproduce lo stesso dibattito di qualche giorno fa. Le perplessità sono forti, al di là delle intenzioni - che condivido - del collega Calderisi.
Una prima perplessità è stata compiutamente espressa dall'onorevole Mattarella, sulla quale convengo; in subordine, proporrei pertanto di ridurre la «forchetta» e prevedere - al posto di 100 e 140 mila - 120 e 140 mila, lasciando quel minimo di elasticità che è necessaria, dal momento che spesso i collegi non possono essere ritagliati in modo assolutamente rigido. Ci vuole un minimo di elasticità, ma quella prevista dall'emendamento Calderisi è troppo elevata.
PRESIDENTE. Per la verità, abbiamo discusso nel Comitato ristretto...
MARCO BOATO. Ma non di questo argomento.
PRESIDENTE. Sono convinto delle virtù taumaturgiche del Comitato ristretto, che poi è composto dai membri qui presenti meno qualcuno...
MARCO BOATO. Con più elasticità e con minori rigidità.
MARIO GRECO. In Comitato ristretto non vennero mai discussi i 200 senatori e 400 deputati (ovviamente, l'ipocrisia sta nella politica); il numero magico di giugno non fu mai discusso in Comitato ristretto e per convenzione fu stabilito che si poneva con l'impegno di rivederlo. Negli interventi abbiamo detto che dovevamo rispondere ad una logica, ad un criterio; la logica contenuta nell'emendamento Calderisi è stata discussa nel Comitato ristretto!
PRESIDENTE. È quello che stavo dicendo anch'io.
ADRIANA PASQUALI. Anch'io come il senatore Boato ritengo che, nonostante si sia discusso in precedenza di questo tema in Comitato ristretto - peraltro più agganciato all'ipotesi del numero fisso di 400 deputati e 200 senatori - un fatto, sui cui ha richiamato la nostra attenzione il presidente Elia e di cui finora non abbiamo tenuto conto, vada considerato e
FRANCESCO TABLADINI. Quanti sono intervenuti prima, in particolare l'onorevole Boato, si sono già soffermati sulla problematica riguardante il Senato, per cui accettando i 100 mila abitanti ci ritroveremmo un Senato con circa 500 parlamentari.
Per la parte politica che rappresento sarei tentato di proporre un numero di 50 mila; tuttavia, visto che sono qui sotto un aspetto istituzionale, ritengo che sarebbe molto più logico fissare un numero e mi sembra che quello di 140 mila abitanti sia congruo anche per le aspettative che possono avere i cittadini.
Ripeto: l'aspetto del Senato non è trascurabile, ma mi sembra che sia stato già ampiamente illustrato dal collega Boato. Quindi, invito a lavorare sul numero di 140 mila abitanti che mi sembra logico; altrimenti ci troveremmo un Parlamento composto di oltre 1200-1300 persone.
FABIO MUSSI. Intervengo brevissimamente per ribadire la posizione del gruppo della sinistra democratica: ridurre il numero dei parlamentari. Saremmo favorevoli all'emendamento Calderisi se la nostra posizione fosse quella di mantenere o aumentare il loro numero perché l'effetto di tale emendamento spinge sicuramente in questa direzione. Il numero che conta di questo emendamento è 100 mila, che porta automaticamente come effetto a cascata - non rappresenta un rischio, ma una sicurezza - già denunciato dal collega Boato un incremento del numero dei parlamentari. Non ci sembra saggio, motivato, seriamente giustificato, per cui ci dichiariamo contrari a questo emendamento e favorevoli al testo già discusso in questa Commissione.
AGAZIO LOIERO. Sono convinto che l'imbuto nel quale ora ci troviamo dipende prevalentemente dal fatto - l'ha detto poc'anzi il collega Grillo - che l'impegno della relatrice Dentamaro sul tema del Parlamento, puntellato da molti studi e da un impegno istituzionale forte, arrivato al numero dei parlamentari è stato svincolato da ogni premessa logica; si è trattato di un numero immaginato in maniera arbitraria.
Ci troviamo ora in una situazione di grandissima difficoltà. Peraltro, si era detto che non ci saremmo occupati della legge elettorale; si è invece discusso a lungo nel Comitato Parlamento. La posizione di Calderisi era quella che si poteva accettare di più perché nell'indicare una banda di oscillazione non stabiliva un numero fisso.
A questo punto anch'io ritengo che il dato vada meglio delibato in un Comitato ristretto; già oggi pomeriggio possiamo affrontare questo tema. Lasciarlo così, senza rete, al Parlamento è a mio avviso un errore anche grave.
LUIGI GRILLO. Prendo la parola per una puntualizzazione dopo l'intervento del collega Mussi. Anticipando la conclusione, condividiamo l'opportunità di ritornare in Comitato ristretto e di compiere un'ulteriore valutazione della proposta da affidare alla sede plenaria.
Vorrei però dire, ribadendo, che il numero vago al di là delle apparenze era
NATALE D'AMICO. Riconfermo la posizione favorevole alla riduzione del numero di parlamentari; avevamo proposto quello di 475, in vista dell'eventualità che fosse possibile non ritoccare i collegi elettorali, cosa che per molti versi potrebbe essere desiderabile. Peraltro anche con la formulazione del collega Calderisi - visto l'accordo in materia elettorale, al quale noi siamo contrari ma di cui prendiamo atto, emerso a margine della bicamerale - bisognerebbe rivedere i collegi, quindi non ci sarebbe questo vantaggio.
La motivazione favorevole alla riduzione del numero dei parlamentari è molto semplice: per alcuni versi il Parlamento italiano ha già dimostrato di essere piuttosto pletorico e comunque nel momento in cui perde poteri normativi verso l'Unione europea e le regioni questo orientamento mi sembra ragionevole.
Voteremo quindi in senso contrario all'emendamento Calderisi.
FRANCESCO SERVELLO. È notorio che alleanza nazionale, ma anche il Polo per le libertà, nella sua campagna elettorale ha proclamato la necessità della riduzione del numero dei parlamentari. Confermiamo questo principio che abbiamo tradotto nel giugno scorso nella riduzione del numero di deputati a 400 e dei senatori a 200.
È chiaro che da giugno a oggi sono intervenute alcune novità: qualche criterio diverso riferito al numero dei parlamentari in questa o in quella nazione dell'Unione europea; qualche variazione, anche connessa a quanto fatto da giugno a oggi, circa i poteri della Camera e quelli residuali del Senato, con l'inclusione della metà dei senatori per la composizione delle assemblee straordinarie con la partecipazione dei comuni, delle province e delle regioni.
Se volete andare al Comitato ristretto, si vada pure. Penso tuttavia, sulla base dell'esperienza delle ultime settimane, che in questa sede e in questo momento non interverrà un'intesa su questo argomento: sono troppe le spinte, molte volte anche demagogiche, esercitate su questo terreno e su questo argomento. Molto meglio allora che ognuno si assuma le proprie responsabilità davanti alla Camera dei deputati in ordine ad un principio, ad un criterio che possa dare luogo ad una definizione del problema, fuori da bande di oscillazione così ampie da riportare quasi all'attuale numero i deputati e quindi gli stessi senatori.
Pur aderendo all'ipotesi di una riscrittura nell'ambito del Comitato ristretto, confermo, a nome di alleanza nazionale, che siamo comunque per la riduzione del numero dei parlamentari. Questa è l'attesa, anche in relazione ai nuovi compiti e ai poteri diretti riconosciuti alle regioni dalla Costituzione, con una conseguente
PRESIDENTE. Mi sembra che prevalga la necessità di riesaminare la materia nel Comitato ristretto. Tuttavia, credo che il problema non sia quello di individuare una logica, perché si tratta di scelte politiche. Non credo che quando nella Costituzione spagnola è stato indicato «non meno di 300 e non più di 400» siano state fatte delle tabelline, perché si tratta di una scelta politica.
Dal punto di vista logico, data la riforma del bicameralismo verso la quale stiamo andando, il collegamento tra numero di deputati e numero di senatori è privo di qualsiasi logica. Potremmo benissimo stabilire che i senatori sono 200, perché la connessione aveva un senso in ragione del bicameralismo perfetto.
GIUSEPPE CALDERISI. Signor presidente, io sono contrario al Senato integrato.
PRESIDENTE. Lasciamo la logica fuori da tutto ciò. Qui vi sono ragioni politiche, opportunità e valutazioni politiche. Posso capire che si ritenga che ragioni di opportunità politica sconsigliano una riduzione troppo drastica del numero dei parlamentari, in relazione alla necessità di garantire una rappresentanza pluralistica, perché non c'è dubbio che tale riduzione opera implicitamente una semplificazione del sistema politico, cosa che alcuni possono ritenere auspicabile e altri no. Nella riduzione non vi è soltanto demagogia, ma vi è anche un'idea di semplificazione del sistema politico; è troppo semplice ridurla ad un'istanza demagogica. Si tratta comunque di una scelta politica che possiamo anche rinviare ad un Comitato ristretto ma che richiederà un confronto politico. Non inviterei i colleghi ad inventare criteri pseudologici per sciogliere la questione: si potrebbe dire che il numero di 400 corrisponde al parametro oggettivo di 1 ogni 141 mila abitanti, un parametro logico e numerico. Lasciamo stare; è una scelta politica. Se in questo momento non siamo nelle condizioni di assumerla, approfondiamo la discussione e poi decideremo.
GIUSEPPE CALDERISI. Sono d'accordo sul rinvio al Comitato ristretto dell'approfondimento della questione, però mi sembra che anche questa mattina siano state fatte molte demagogie, anche da chi diceva che non bisogna farne.
Voglio ricordare che in Inghilterra vi sono 655 parlamentari nella Camera dei comuni, perché vi è un buon rapporto Governo-Parlamento. Il Cancelliere dello scacchiere, per esempio, può bloccare leggi di spesa o di minore entrata. È un'altra concezione del rapporto Governo-Parlamento: questo è quello che conta, non il numero.
PRESIDENTE. Questa è una sua legittima opinione. Le potrei obiettare che in Inghilterra ci sono 655 deputati perché c'è una sola Camera elettiva.
GIUSEPPE CALDERISI. Sì, ma c'è un diverso rapporto Governo-Parlamento e nessuno magari pensa che il problema del funzionamento sta nel ridurre eccessivamente il numero dei parlamentari. Sono d'accordo anch'io su una riduzione significativa ma non eccessiva, perché questa porta solo a considerazioni vicine alle logiche assembleari per le quali il problema del funzionamento sta nella riduzione eccessiva del numero dei parlamentari per ridare al meccanismo assembleare la possibilità di funzionare.
Bisogna stare molto attenti perché un buon funzionamento dipende in parte dal numero ma anche da un diverso rapporto Governo-Parlamento.
PRESIDENTE. Vorrei difendere il diritto del senatore Servello a dire che intende muoversi in coerenza con gli impegni presi con gli elettori, un orientamento che ha una sua logica e non può essere definito demagogico.
FRANCESCO SERVELLO. È politico.
GIUSEPPE CALDERISI. Vorrei chiedere alcuni chiarimenti su alcuni ordini di questioni. In primo luogo vorrei ricordare che dovremmo affrontare il problema del coordinamento che coinvolge anche questioni sostanziali. Cito come esempio che in alcuni articoli abbiamo stabilito norme opposte: nell'articolo 113 abbiamo previsto che i disegni di legge che riguardano i fondi perequativi sono approvati con la stessa procedura della legge finanziaria e quindi con voto definitivo della Camera, mentre nell'articolo 64, per gli stessi fondi perequativi, abbiamo stabilito che i disegni di legge sono approvati dalle due Camere. Questo per dire che il lavoro di coordinamento riguarderà inevitabilmente scelte su alcuni aspetti contraddittori.
Vorrei anche chiedere che venga predisposto, anche con la collaborazione degli uffici e dei relatori, un quadro delle norme transitorie che dovremo affrontare e che riguardano non soltanto il problema dell'elezione del Presidente della Repubblica (in proposito dovremo specificare che, ad esempio, entro sei mesi dall'entrata in vigore della legge costituzionale si svolgono le elezioni e nel momento in cui entra in funzione il nuovo Presidente della Repubblica eletto a suffragio universale diretto, cessa il mandato del Presidente eletto in base alle vecchie norme), ma anche quelli delle Camere e di tutti gli altri organi previsti. Dovremo, quindi, fare un inventario delle norme transitorie e dei problemi connessi, alcuni dei quali dovranno essere affrontati dal Parlamento che vara la riforma ed altri dal nuovo Parlamento. Dobbiamo stabilire la tempistica oltre che il merito delle norme transitorie.
Credo che dobbiamo andare in aula se non con il testo delle norme transitorie quanto meno con l'inventario dei problemi che sono estremamente complessi.
Invito i relatori, ciascuno per le parti di competenza, ad affrontare questo tipo di problematica, anche con l'ausilio degli uffici.
PRESIDENTE. Mi pare giusto. Non appena avremo ultimato l'esame degli emendamenti, dovremo procedere al coordinamento del testo. Qualora emergessero correzioni di sostanza, bisognerà riconvocare la Commissione per sottoporle l'approvazione di tali correzioni.
Per quanto attiene alle norme transitorie, alcune di esse sono state individuate nel corso dei lavori, ma è evidente che dobbiamo procedere ad una ulteriore loro definizione, ovviamente nel caso in cui venga approvato il testo costituzionale.
La seduta è sospesa fino alle 16.
La seduta, sospesa alle 12,50, è ripresa alle 16,10.
PRESIDENTE. Passiamo all'esame degli articoli da 119 a 133, riferiti alle disposizioni in materia di giustizia (v. allegato Commissione bicamerale).
Ritengo giusto che il relatore spieghi il senso delle modifiche introdotte sulla base dei lavori del Comitato ristretto e degli emendamenti presentati.
MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. Signor presidente, poiché non abbiamo molto tempo a disposizione farò integralmente riferimento al testo della relazione scritta, allegata al verbale della seduta di giugno, per l'illustrazione dell'impianto complessivo dell'articolato.
Mi limiterò ad indicare le modifiche rispetto al testo approvato senza motivarle, anche perché sono convinto che nel corso del dibattito sui vari articoli, i colleghi manifesteranno il loro consenso o dissenso facendo emergere le problematiche su cui, come sempre accade, interverrò o replicherò.
Viene innanzitutto modificato il Titolo VI che non è più intitolato «La magistratura» bensì «La giustizia»; la sezione I, del Titolo VI - che come l'attuale è diviso in due sezioni - si intitola «Gli organi»
PRESIDENTE. Passiamo all'esame dell'articolo 119.
GIULIO MACERATINI. A nostro giudizio - e risparmiando alla Commissione il richiamo di tutte le questioni che in argomento sono state avanzate e che tutti conoscono - questo testo dell'articolo 119 è comunque il risultato di un'evoluzione che anche nella mente del relatore ha portato - come si può chiaramente vedere confrontando i due testi - ad una sintesi che si è ritenuto superasse i problemi.
Secondo noi i problemi non sono superati. La mia proposta - che poi illustrerò brevemente - è la seguente: il secondo periodo del secondo comma dell'articolo 119 del testo approvato dalla Commissione a giugno dovrebbe sostituire il secondo periodo del terzo comma del testo proposto dal relatore. Al posto della formula per cui le norme sull'ordinamento giudiziario assicurano il coordinamento interno dell'ufficio del pubblico ministero ed il coordinamento, ove necessario, delle attività investigative tra gli uffici del pubblico ministero si dovrebbe scegliere la dizione più asciutta: le norme sull'ordinamento giudiziario assicurano il coordinamento interno e l'unità di azione degli uffici del pubblico ministero.
In questo modo si otterrebbe il risultato di assicurare il coordinamento interno degli uffici del PM e quello ancora più significativo di garantire l'unità di azione tra gli stessi uffici, che è un problema irrisolto e che potrebbe portare - come abbiamo già fatto osservare, sia pure invano - ad un universo giudiziario somigliante ad un arlecchino, per cui a Taranto si fa una cosa, a Palermo un'altra, a Trento un'altra ancora. Se invece c'è una cosa unificante nel tessuto nazionale è l'uso e l'interpretazione della legge; ci
FAUSTO MARCHETTI. Presidente, noi avremmo preferito che fosse rimasta l'espressione: i giudici e i magistrati del pubblico ministero sono soggetti soltanto alla legge. Per ciò che riguarda la proposta ora avanzata dal collega Maceratini, siamo contrari e riteniamo che anche il secondo periodo del terzo comma del testo proposto dal relatore dovrebbe essere soppresso e non sostituito dal secondo periodo del secondo comma del testo di giugno. Infatti, né l'unità di azione né il coordinamento realizzano l'esigenza per cui il pubblico ministero sia veramente soggetto soltanto alla legge.
GIOVANNI RUSSO. Presidente, come ha ricordato l'onorevole Maceratini questa proposta del relatore rappresenta un tentativo di mediazione tra posizioni diverse.
In Comitato ristretto abbiamo dichiarato di accettarla, anche se per quanto riguarda il primo periodo del terzo comma dell'articolo 119 nel testo del relatore avremmo preferito - e preferiremmo tuttora - una formula più semplice, quella del primo periodo del secondo comma dell'articolo 119 nel testo di giugno, secondo la quale i giudici e i magistrati del pubblico ministero sono soggetti soltanto alla legge. Essa esprime con maggiore chiarezza ed in modo più asciutto quel concetto di indipendenza dei singoli magistrati - sia giudicanti che del pubblico ministero - che ci sembra un punto essenziale.
Avevamo accettato la formula del relatore, che distingue tra i giudici soggetti soltanto alla legge ed i magistrati del pubblico ministero indipendenti da ogni potere, proprio nell'ottica di un tentativo di mediazione, riconoscendo peraltro che anche questa formula garantisce ciò che ci sta a cuore, cioè l'indipendenza del pubblico ministero.
Siamo invece nettamente contrari alla proposta di introdurre nell'articolo 119 il concetto di unità di azione del pubblico ministero. Giudichiamo pericolosa tale formula e credo sia bene averne consapevolezza. È stata una conquista realizzata nel tempo il superamento della gerarchizzazione dei magistrati del pubblico ministero. L'indipendenza del pubblico ministero deve essere anche all'interno dell'ufficio; il pubblico ministero che rappresenta l'accusa all'udienza deve essere libero di valutare in relazione ai risultati del dibattimento e di formulare sotto la sua personale responsabilità le proprie richieste.
C'è naturalmente - lo riconosciamo - un'esigenza di coordinamento dell'ufficio che mi pare sia ben espressa dalla formula proposta dal relatore: le norme sull'ordinamento giudiziario assicurano il coordinamento interno dell'ufficio del pubblico ministero, ma non l'unità di azione.
Quanto al coordinamento tra i diversi uffici, anche qui bisogna essere chiari: un conto è il coordinamento delle attività investigative, ciò che avviene ad esempio oggi relativamente alle competenze della Direzione nazionale antimafia, altro conto è il coordinamento tra gli uffici, perché in qualche maniera anche un coordinamento tra gli uffici del pubblico ministero rimanda ad una sorta di gerarchizzazione che deve essere a tutti i costi evitata.
Abbiamo detto che con questa seconda parte della Costituzione vogliamo garantire di più i cittadini. Ebbene, io credo che sia una garanzia dei cittadini l'indipendenza del pubblico ministero e l'esclusione di qualunque rapporto gerarchico all'interno dell'ufficio e, ancor più, tra gli uffici del pubblico ministero.
Saremmo quindi favorevoli al mantenimento della formula proposta dal relatore, anche se - ripeto - esprimiamo una
MARCELLO PERA. Anch'io mi associo all'emendamento suggerito dal collega Maceratini per l'introduzione dell'espressione «unità di azione» dopo o prima del coordinamento interno, così come era previsto nel testo approvato dalla Commissione e rimasto per parecchi giorni successivamente.
La ragione per cui il coordinamento interno non è sufficiente deriva dalla natura stessa del coordinamento, che non è, anzi è l'opposto della gerarchia, nella quale esiste il capo di un ufficio che dà direttive e imposizioni. Il coordinamento in quanto tale avviene tra figure, tra persone che sono alla pari e fungibili, per cui se non assicuriamo anche l'unità d'azione, ci possiamo trovare non solo di fronte al fenomeno che suggeriva il collega Maceratini di una procura con un atteggiamento diverso da un'altra, ma anche di fronte al fenomeno assai più degenere della personalizzazione delle figure di ogni singolo pubblico ministero. Siccome il coordinamento intanto è necessario in quanto c'è un ufficio, se vogliamo fare in modo che almeno quell'ufficio abbia un'unità d'azione - qui non si richiede un'unità d'azione su tutto il territorio nazionale, ma all'interno dei singoli uffici - occorre che questo concetto sia reso esplicito, perché altrimenti - ripeto - il solo coordinamento interno non assicura il fine dell'unitarietà dell'azione.
Vorrei far osservare che ho contato almeno nove emendamenti presentati da vari gruppi - Parenti, Pera; Zecchino, Bressa; Lisi, Maceratini; Marini; Manca, D'Amico; Pettinato; Masi, Bicocchi - tutti tendenti ad introdurre questo principio dell'unità d'azione. Poiché nel testo della Commissione era contenuto, desidererei che fosse mantenuto, proprio per evitare quel fenomeno degenere cui ho fatto riferimento.
LUCIANO GASPERINI. Signor presidente, suggerirei una semplificazione di questo articolo. La giustizia è amministrata in nome del popolo, questo è evidente. Aggiungerei: «I giudici e i magistrati del pubblico ministero sono indipendenti da ogni potere e godono delle garanzie stabilite nei loro riguardi dalle norme sull'ordinamento giudiziario e sono soggetti soltanto alla legge». Punto e basta.
Con questo farei un'opera di coordinamento. Se vogliamo ribadire il concetto che sono sottoposti e soggetti soltanto alla legge, questo deve riguardare sia i giudici sia i pubblici ministeri; ambedue, come del resto tutti i cittadini, sono sottoposti soltanto alla legge. Sarebbe quindi giusto che l'organo giudicante, i giudici che giudicano in nome del popolo italiano e i magistrati del pubblico ministero nelle loro rispettive competenze con queste garanzie di indipendenza - ecco la coordinazione - fossero soggetti soltanto alla legge.
Toglierei l'ultimo inciso del terzo comma proposto dal relatore, perché può provocare seri equivoci. Che cosa significa questo coordinamento? Significa alla fin fine che l'organo superiore del pubblico ministero, il magistrato di rango superiore può coordinare il magistrato di rango inferiore. Che cosa significhi questo coordinamento, sarebbe meglio spiegarlo bene; altrimenti, metteremmo «una pezza» che potrebbe dare adito a numerosi equivoci. Il coordinamento può anche essere suggerimento, insegnamento, illuminazione, consiglio.
Se vogliamo semplificare questo articolo, direi che potremmo farlo nel modo da me suggerito.
SALVATORE SENESE. È stato già detto che noi ci riconoscevamo nel testo da ultimo proposto, che tuttavia non
MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. Come molti colleghi da varie parti hanno ricordato, questa formulazione del nuovo terzo comma riguardante i magistrati del pubblico ministero è il frutto di un faticoso ma, ritengo, positivo lavoro di mediazione tra diverse proposte. In particolare, la prima parte di quel terzo comma deriva da una formulazione del senatore Zecchino, la seconda parte da una formulazione che integra proposte della sinistra democratica, alcune mie e di altri gruppi e viene incontro a richieste avanzate dai colleghi Pera, Parenti ed altri nel corso del dibattito.
Credo che a questo punto se modificassimo l'impianto di questo comma ogni gruppo tornerebbe alle caselle di partenza, come del resto è stato spiegato chiaramente poco fa: i gruppi che hanno accettato questo terzo comma, l'hanno accettato come proposta di mediazione nel faticoso sforzo di trovare su una materia così delicata un punto di equilibrio.
Questo è il motivo per cui sono contrario a rimettere tutto in discussione (perché questo avverrebbe), quindi agli emendamenti sull'unità di azione (il collega Gasperini, all'opposto, non chiede neppure il coordinamento, ritenendo che già quello sia eccessivo, per cui va in una direzione opposta).
Devo dire per la verità che il collega Pettinato addirittura ha predisposto emendamenti espliciti che prevedono la non gerarchizzazione in Costituzione, quindi è andato in una direzione diversa. Tutti gli interventi, che esprimono esigenze rispettabilissime, fanno capire che ciascuno dei colleghi o dei gruppi presenterebbe una sua proposta di testo su questo faticoso terzo comma riguardante il pubblico ministero. Io stesso per cinque proposte successive ho presentato una formulazione che prevedeva la soggezione soltanto alla legge sia dei giudici sia dei magistrati del pubblico ministero. Però, per venire incontro ad un problema che i colleghi di forza Italia in particolare ripetutamente e fondatamente mi hanno posto nel corso del dibattito, ho riformulato il testo, tenendo conto delle esigenze degli altri gruppi ed utilizzando le espressioni contenute in un emendamento Zecchino.
Ho voluto ricordare la genesi di questo comma perché, se ne rimettiamo in discussione i singoli segmenti, è ovvio che il faticoso tentativo di trovare una formulazione equilibrata che si faccia carico del diverso modo di esprimere l'indipendenza del giudice rispetto a quella del PM (il primo è un singolo soggetto solo alla legge, mentre il secondo è indipendente ma fa anche parte di un ufficio e quindi ha un'esigenza di coordinamento), torniamo alla casella di partenza, cioè al febbraio scorso. Suggerisco di non farlo, perché è evidente che il faticoso lavoro che il relatore ha compiuto per rispondere positivamente alle esigenze che i diversi gruppi hanno prospettato verrebbe annullato. Solo per questo motivo propongo di non accogliere gli emendamenti e di votare il testo.
PRESIDENTE. Vorrei sapere dai colleghi Maceratini e Pera se ritengano di accogliere l'invito del relatore.
GIULIO MACERATINI. Il motivo per cui la proposta del collega Boato non può
MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. Come lei sa questo è l'articolo fondamentale sul quale ci siamo impegnati, con lei per primo, per molti mesi.
GIULIO MACERATINI. Allora lo ritiriamo. È un prestito fiduciario che facciamo al relatore.
MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. La ringrazio.
MARCELLO PERA. Questa è la prima votazione sul tema e se questo orientamento costituisse un precedente per tutti gli articoli, saremmo di nuovo al «prendere o lasciare».
MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. Non ho detto questo, ho solo ricostruito la genesi di questo comma.
MARCELLO PERA. Allora ritiro l'emendamento.
FRANCESCO D'ONOFRIO. Ritirato l'emendamento non avrei motivo di parlare, ma desidero sottolineare che mi è sembrato opportuno ciò che il relatore ha detto in sede di replica. Egli non ha preteso dirci che il compromesso generale sul testo è un «prendere o lasciare», ma ha fatto riferimento a questo specifico articolo. Ritirare l'emendamento non significa abbandonare altri temi ma rappresenta un gesto di intelligenza e cortesia nei confronti della richiesta del relatore. Per questo sono lieto che l'emendamento sia stato ritirato.
PRESIDENTE. Senatore Gasperini, alcuni colleghi proponevano di inserire nell'articolo la garanzia dell'unità di azione degli uffici del pubblico ministero che avrebbe rafforzato in senso gerarchico - qualcuno temeva - il funzionamento dell'ufficio. Lei aveva una posizione diametralmente opposta, cioè intendeva eliminare anche il riferimento al coordinamento. Il relatore ha invitato tutti a considerare questo un punto di compromesso che prevede non una gerarchia ma un coordinamento in una forma più blanda. Vorrei sapere se anche lei accetti questa ipotesi di compromesso, dato che gli altri colleghi hanno ritirato le rispettive proposte.
LUCIANO GASPERINI. Purché non costituisca precedente.
PRESIDENTE. Qui non si costituiscono precedenti, nel senso che di volta in volta siamo liberi di decidere.
FAUSTO MARCHETTI. Avevo posto lo stesso problema.
MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. Il mio appello era rivolto anche al collega Marchetti.
PRESIDENTE. Lei chiede di tornare al testo di giugno.
FAUSTO MARCHETTI. Trovo peggiore il testo di giugno nella parte relativa al coordinamento e all'unità d'azione. Ora vi è soltanto il coordinamento nei confronti del quale rimaniamo fortemente critici perché, a nostro avviso, anche questo è un elemento che spinge nella direzione della gerarchizzazione. Esprimeremo un voto soltanto sul testo.
PRESIDENTE. Votiamo il testo, ferma restando la possibilità per ciascuno di presentare in aula gli emendamenti. Mi pare che a questo punto i termini della discussione siano chiari; si tratta di decidere quale formulazione portare in aula.
FAUSTO MARCHETTI. Desidero preannunciare l'astensione del gruppo di rifondazione comunista sull'articolo 119.
(È approvato).
Risultano conseguentemente respinti tutti gli emendamenti non integralmente assorbiti, come da elenco in allegato.
Passiamo all'articolo 120 che ha subito una modificazione di coordinamento.
MARIO GRECO. Con riferimento all'intervento del relatore che ha accolto gli emendamenti che andavano nel senso di espungere la congiunzione «anche», che vuol dire molte cose, chiedo alla Commissione se sia il caso di andare oltre in questa direzione. Intendo dire che mi sarei aspettato l'accoglimento dell'emendamento Parenti ed altri C.120.8, presentato a giugno, con il quale ci eravamo permessi di proporre la modifica del sesto ed ultimo comma dell'articolo, stabilendo che la partecipazione diretta del popolo all'amministrazione della giustizia fosse limitata alle sole questioni di fatto, lungi dal porre in dubbio l'istituto della giuria popolare che è previsto nell'ultima parte dell'articolo 102 dell'attuale Costituzione e che risponde ad un'esigenza avvertita soprattutto dai paesi della socialdemocrazia secondo cui ogni persona deve essere giudicata dai propri pari.
Tuttavia, ritengo - ecco perché mi rivolgo al relatore ed ai commissari - che non sarebbe del tutto sbagliato inserire in Costituzione, dopo l'esperienza fatta con le giurie popolari, il limite della partecipazione diretta del popolo alle sole questioni di fatto. Ricordo a me stesso quello che diceva Beccaria: «Destrezza ed abilità si richiedono nella ricerca delle prove del delitto e specifica professionalità nell'interpretazione e nell'applicazione delle leggi».
Credo che il semplice buonsenso del pater familias possa servire soltanto per risolvere questioni di fatto, ma non per interpretare le leggi.
GIOVANNI PELLEGRINO. A me va bene la modifica proposta dal relatore che non è di solo coordinamento. Vorrei segnalare che essa pone un problema immediato di norme transitorie. Nel nostro ordinamento abbiamo giudici onorari non per giudizi di sola equità. Quindi, nel momento in cui passasse questo testo, che io approvo...
MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. Collega Pellegrino, le norme rimangono all'articolo 126, quinto comma. La questione, quindi, è vera, ma è già risolta.
GIOVANNI PELLEGRINO. E quindi qual è il coordinamento?
MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. Su richiesta del collega Greco e di altri, ho soppresso la parola «anche» riferita a questo tipo di giudici che possono essere istituiti esclusivamente «al fine di giudizi di sola equità». Si tratta di una funzione pre-giurisdizionale, mentre quella cui lei fa riferimento la trova al quinto comma dell'articolo 126, che resterebbe. In questo senso il problema è stato già risolto.
TIZIANA PARENTI. Faccio notare al relatore - la questione è importante anche se può sembrare solo tecnica - che se nel primo comma dell'articolo 120 afferma che «la funzione giurisdizionale è unitaria» non può poi all'articolo 131 prevedere che «contro le decisioni della Corte di giustizia amministrativa il ricorso in cassazione è ammesso per i soli motivi inerenti alla giurisdizione». In questo caso il sistema non sarebbe più unitario; lo è se il ricorso è possibile anche per violazione di legge e non solo per motivi inerenti alla giurisdizione. Quindi si deve decidere: o si cancella la prima norma oppure il quinto comma dell'articolo 131. Diversamente la prima norma rappresenta un'affermazione non sostenibile alla luce dell'altro articolo.
Non ho compreso bene se si possono presentare o comunque considerare emendamenti; ne posso fare anche a meno, tanto mi pare che sia ormai l'aula
PRESIDENTE. Quindi lei propone la soppressione del quarto comma?
TIZIANA PARENTI. Avevo presentato l'emendamento C.120.36, ma siccome gli emendamenti non si possono discutere
PRESIDENTE. Abbiamo adottato un criterio generale, che è quello di discutere sulla base dei testi elaborati dal Comitato ristretto, ma in diversi casi abbiamo votato emendamenti che alcuni colleghi consideravano assolutamente essenziali. La votazione quindi non è esclusa; cerchiamo solo di limitarla.
TIZIANA PARENTI. L'emendamento, che è brevissimo, sostituisce il quarto comma con il seguente: «La legge disciplina l'attribuzione della giurisdizione in materia tributaria a sezioni specializzate presso il giudice ordinario».
PRESIDENTE. L'emendamento sostituisce l'intero comma o soltanto il secondo periodo?
TIZIANA PARENTI. L'intero comma, signor presidente.
PRESIDENTE. D'accordo.
GIULIO MACERATINI. Signor presidente, sono parzialmente d'accordo con la collega Parenti e non credo di essere il solo. Guardo con sospetto i giudici speciali e quindi sarei per l'abolizione. Dove però l'accordo finisce è quando si parla della giustizia tributaria, perché in quel caso sono d'accordo che venga conservata anche nel doppio grado; è l'unica eccezione che, a mio giudizio, abbia una sua giustificazione anche scientifica di autonomia della materia. Per il resto il giudice speciale è, a mio avviso, un pericolo, di cui è presente il ricordo nel testo proposto dal relatore, perché quest'ultimo si è preoccupato di limitare al primo grado la facoltà del giudice speciale, ma ciò non toglie che sempre di giudice speciale si tratta, con tutte le conseguenze del caso.
GIULIO MACERATINI. I risvolti penali della giustizia tributaria non possono essere esaminati dai giudici tributari, ma dai magistrati ordinari.
TIZIANA PARENTI. Allora costituzionalizziamo le commissioni tributarie...
FAUSTO MARCHETTI. Signor presidente, anche noi abbiamo presentato un emendamento - si tratta dell'emendamento Marino S.120.16 - per vietare la istituzione di giudici speciali, per cui si propone al secondo comma di affermare che «non possono essere istituiti giudici straordinari o giudici speciali». Conseguentemente abbiamo proposto di eliminare tutto il quarto comma dell'articolo, che prevede invece questa possibilità, con riferimento anche alla giustizia tributaria; per quest'ultima abbiamo proposto una formulazione simile a quella della collega Parenti: «La legge disciplina modi e forme di attribuzione a sezioni specializzate presso il giudice ordinario della giurisdizione in materia tributaria».
Credo si perderebbe davvero un'occasione se nella revisione della seconda parte della Costituzione non si prevedesse il superamento dell'attuale situazione in materia di giustizia tributaria. È un tema di grandissimo rilievo. Ritengo che la situazione attuale vada superata e l'emendamento da noi presentato va esattamente in questa direzione, mentre il testo attuale costituzionalizzerebbe addirittura la previsione di giudici speciali per la giustizia tributaria. Se pensiamo a quelle che sono le commissioni tributarie, credo che possiamo maggiormente confermarci nell'esigenza di non avere mai giudici speciali, tanto meno in una materia come quella tributaria.
SALVATORE SENESE. Signor presidente, per quanto riguarda l'apertura che si fa ai giudici speciali in materia diversa dalla penale e soltanto per i giudizi di primo grado, essa è giustificata dall'osservazione che occorre assolutamente deflazionare il carico di controversie che l'estendersi della legislazione porta a gravare sulla giurisdizione ordinaria in primo luogo, ma anche amministrativa, determinando le note difficoltà di funzionamento dell'una e dell'altra. L'esperienza comparativa che spesso viene invocata ci dice che in paesi simili al nostro, come la Francia e l'Inghilterra, man mano che si estende il campo della regolazione giuridica il legislatore al tempo stesso istituisce degli organismi - spesso sono organismi paritari, formati da soggetti estranei all'organizzazione giudiziaria - deputati a risolvere le controversie che insorgono in materia di locazione, di responsabilità civile, di controversi tra consumatori e produttori e così via.
Tutto ciò non abbiamo potuto farlo fino ad oggi per la drasticità del divieto di istituire giudici speciali, che è frutto del clima particolare che contrassegnava gli anni 1946 e 1947: il termine «giudice speciale» evocava il tribunale speciale, quindi si è introdotto un assoluto divieto. Cito per i colleghi, molti dei quali sono tecnici, gli studi di Taruffo, di Chiarloni, di Denti, i quali hanno detto: questa è una strozzatura costituzionale ad una razionalizzazione della giustizia.
Questa norma non spezza poi l'unità giurisprudenziale, perché il giudice speciale è competente solo per il primo grado, dopo di che la controversia torna nell'alveo della giurisdizione ordinaria, quindi il diritto verrà formato dagli organi superiori della giurisdizione ordinaria. Questa è la ragione per la quale abbiamo aperto questa finestra ai giudici speciali.
La norma successiva, sempre contenuta nel quarto comma, che introduce un'eccezione allargata per la giustizia tributaria, si giustifica o si giustificava con la considerazione che nel 1993 abbiamo messo in piedi un nuovo sistema di giustizia tributaria che sembra non dare cattivo esito. Comunque, proprio nello spirito di tentativo di accordo che deve contrassegnare i nostri lavori, dichiaro, anche a nome del gruppo, che potremmo rinunciare alla seconda parte, lasciando
MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. Lei suggerisce di eliminare il secondo periodo del quarto comma o di sostituirlo con diversa formulazione?
SALVATORE SENESE. Di toglierlo. A questo punto le commissioni tributarie sarebbero degli altri giudici speciali ma ricompresi nel regime generale. Questo non perché sia convinto di tale soluzione, perché mi pare che quello sia un sistema che già funziona; abbiamo avuto un'illustrazione assai puntuale proprio qui nel corso di un'audizione; tuttavia, poiché capisco che vi possono essere resistenze a ciò, mi pare che su questo punto si possa ragionevolmente tentare di trovare un'intesa.
Infine, per quanto riguarda l'osservazione della collega Parenti relativa all'articolo 131, non abbiamo nulla in contrario alla soppressione dell'ultimo comma, che così recita: «Contro le decisioni della corte di giustizia amministrativa il ricorso in cassazione è ammesso per i soli motivi inerenti alla giurisdizione». Resterà poi affidato al legislatore ordinario, ai sensi del secondo comma dello stesso articolo 131, lo stabilire quando è ammesso il ricorso per cassazione in questi casi. Questa è la nostra posizione.
TIZIANA PARENTI. Vorrei un chiarimento su questa giustizia tributaria come giudice speciale, anche se resta in primo grado. Il problema della giustizia tributaria è la frammentazione, per cui abbiamo il giudice penale, il giudice tributario, ciascuno con tempi molto lunghi. Ma comunque ogni violazione tributaria, o quasi tutte le violazioni tributarie hanno un profilo penale, anche per fatti assolutamente formali. Pertanto, se diciamo che dobbiamo raccogliere tutti in capo ad un soggetto e quindi ad una sezione specializzata, ma del giudice ordinario che faccia un giudizio immediatamente complessivo, è un discorso valido, per evitare la frammentazione. Tuttavia il profilo penale non lo possiamo spostare neanche in primo grado, perché questo non si può assegnare a nessun altro.
MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. Osservo che se venisse accolta la proposta del collega Senese, alla quale non sono contrario, perché io ho introdotto questa previsione per la giustizia tributaria non di mia iniziativa, ma in quanto nel Comitato mi fu richiesto di farlo, a quel punto quanto contenuto nel suo emendamento non occorrerebbe più prevederlo esplicitamente perché già il terzo comma così recita: «Presso gli organi giudiziari ordinari e amministrativi possono istituirsi sezioni specializzate per determinate materie, anche con la partecipazione di cittadini idonei estranei alla magistratura».
A quel punto potremmo semplicemente non fare menzione della questione relativa alla giustizia tributaria in Costituzione e tutto verrebbe demandato alla legge ordinaria per quanto riguarda anche l'ipotesi che lei prospetta con il suo emendamento. Non occorre a questo punto prevederlo esplicitamente. Mi pare che troveremmo una soluzione equilibrata tra le due istanze che sono state prospettate.
TIZIANA PARENTI. Al secondo comma si potrebbe prevedere che «non possono essere istituiti giudici straordinari o giudici speciali».
MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. Questa è altra questione, che in questo momento non ha nulla a che fare con la giustizia tributaria. Ho sentito il suo intervento, come lei sa abbiamo discusso per mesi di questa materia in sede di Comitato e mi pareva fosse prevalsa l'opportunità di mantenere questa ipotesi di maggiore elasticità della risposta di giustizia alle domande differenziate che emergono. La questione specifica da lei posta con il suo emendamento potrebbe invece essere risolta nel sistema sopprimendo puramente e semplicemente il secondo periodo del quarto
LUCIANO GASPERINI. Siamo d'accordo per quanto riguarda il primo comma. Sul secondo comma vorremmo esprimere una precisa considerazione: non possono essere istituiti giudici straordinari e speciali. I magistrati ordinari ed amministrativi possono decidere, con delle sezioni specializzate, anche in materia di giustizia tributaria. Noi temiamo che quando al quarto comma si dice che «possono essere istituiti giudici speciali esclusivamente per determinate materie diverse da quella penale» apriamo un varco. Che cosa significa questo? Cosa potrà fare questo giudice speciale? Un attentato alla Costituzione è materia penale o materia politica? Il cittadino che commette un qualcosa contro la Costituzione che però non costituisce azione penalmente rilevante può essere sottoposto ad un giudizio speciale? Io ricordo la triste memoria dei giudici speciali istituiti durante il fascismo, per cui ritengo che sia da eliminare qualunque figura di giudice speciale, e proprio perché la funzione giurisdizionale è unitaria ed è esercitata da giudici ordinari e amministrativi è bene che ai giudici ordinari e amministrativi sia devoluto tutto il compito della giustizia in Italia.
Siamo d'accordo sul quinto comma. Ho sentito con attenzione le parole del senatore Greco e dell'onorevole Parenti in relazione all'ultimo comma dell'articolo 120. Ho esperienza in materia di processi di Corte d'assise e ricordo perfettamente che quando vengono decise questioni di diritto i giudici cosiddetti non togati e popolari si affidano al consiglio dei giudici togati. Allora distinguerei: il giudice popolare interviene su questioni di fatto, nelle quali porta l'esperienza, la volontà, la coscienza popolare; non può intervenire in questioni di diritto, per le quali sono necessari un approfondito studio ed una coscienza giuridica, oltre che una conoscenza delle leggi. Pertanto suggerisco questa aggiunta, se il relatore è d'accordo: «La legge regola i casi e le forme della partecipazione diretta del popolo all'amministrazione della giustizia quale giudice sulle questioni di fatto, assicurando anche per essi l'indipendenza». Anche per questi giudici popolari, infatti, deve essere assicurata indipendenza. Qui vi è una manchevolezza della legge: questi giudici popolari sono indipendenti? Ne è assicurata la loro indipendenza? Possono avere pressioni da varie parti?
Direi, dunque, che anche per l'ultimo comma vada aggiunta la questione del fatto, perché il popolo può capire del fatto mentre difficilmente capisce del diritto e si appiattisce alle regole ad esso dettate dai giudici togati. Anche per questi ultimi è poi necessaria la garanzia dell'indipendenza.
GIOVANNI PELLEGRINO. Signor presidente, sarei del parere di non toccare il quarto comma e di lasciarlo così com'è. Per quanto riguarda la prima parte il collega Senese ha detto cose esattissime: va riaffidata alla società la possibilità di scremare i conflitti che nella soluzione finale vengono affidati alla giurisdizione togata. Ecco il senso di questa disposizione: fare impegnare la giurisdizione togata sin dall'inizio, in prima battuta, su conflitti «bagatellari» è una cosa che non è propria di tutte le società complesse moderne. Diciamo che è la cultura ad andare in questa direzione. Non capisco perché oggi dobbiamo attestarci su una posizione che trovo culturalmente arretrata.
FRANCESCO D'ONOFRIO. Chiedo alla cortesia del collega Boato un attimo di pazienza in più su un tema come questo, che sembra non appassionare l'opinione esterna alla nostra Commissione e che invece rappresenta, a mio giudizio, la sostanza delle decisioni che stiamo per prendere, molto più del dibattito sul pubblico ministero e i rapporti con il giudice ordinario. Se è possibile chiedo quindi ai colleghi un attimo di attenzione perché si tratta di materia di estrema delicatezza.
Il costituente del 1948, che aveva alle spalle l'esperienza del tribunale speciale fascista, ritenne opportuno sanzionare che da quel momento in poi non si sarebbero potuti istituire giudici speciali. E da allora siamo vissuti con una giurisprudenza costituzionale che ha progressivamente cancellato pezzi, frammenti, segmenti pseudo giurisdizionali di fatto politicamente dipendenti da autorità politiche.
Adesso ci troviamo di fronte ad una disposizione di proposta costituzionale che io ritengo di gravità estrema, perchè quando si dice che possono essere istituiti giudici speciali esclusivamente per determinate materie diverse da quella penale, credo che siamo in tanti a sapere che non esiste alcun criterio oggettivo per discriminare la materia penale da quella che penale non è. Da cento anni si discute se esistano criteri discriminanti: talvolta il regime sanzionatorio, la privazione della libertà, della vita, del bene; talvolta sono le fattispecie incriminatrici; tra l'altra sono un mix dell'una e dell'altra. Non esiste un criterio costituzionalmente determinato per escludere la giurisdizione penale anziché quella che penale non è.
Mi chiedo, nel votare questo articolo, se siamo veramente consapevoli del fatto che in base a tale disposizione sarebbe consentito un tribunale speciale che, per esempio, privi i cittadini dei diritti politici. Ciò non è sanzione penale nel senso in cui vi è privazione della libertà; non è privazione del bene materiale l'espropriazione; è privazione della sostanza del diritto di cittadinanza.
Mi auguro che le considerazioni della collega Parenti e degli altri possano far breccia in questo momento nella nostra intelligenza. Autorizzare tribunali speciali in questa situazione storico-istituzionale del nostro paese assume le caratteristiche di un passo indietro gravissimo in ordine ai principi elementari di libertà. Mi auguro che si voti contro, altrimenti mi auguro che, a differenza dei grandi dibattiti che si sono fatti sul tema del pubblico ministero, si apra nel paese una grande battaglia di libertà per non far passare alla Camera una norma come questa. Chiedo alla cortesia dei colleghi di non considerare la proposta come tecnica ma come un incredibile passo indietro di civiltà giuridica del nostro paese.
TIZIANA PARENTI. Signor presidente, vorrei sapere su cosa si voti. Su un emendamento totalmente o parzialmente soppressivo del quarto comma?
PRESIDENTE. Quando avremo completato il dibattito e raccolto le proposte di tutti sarà ordinata la votazione, com'è naturale.
GIOVANNI RUSSO. Una brevissima considerazione sulla corte d'assise.
La formula, che è poi quella della Costituzione vigente, lascia completamente aperta la questione dell'eventuale riforma dei giudizi di assise, in quanto è detto che la legge regola i casi e le forme della partecipazione diretta del popolo all'amministrazione
PRESIDENTE. Sì, estranei sono quelli che non appartengono all'ordine giudiziario.
MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. Per quanto riguarda la proposta del senatore Greco e di altri colleghi, trovo che essa sia forte e molto nobile, però cambieremmo sistema: in qualche modo, infatti, significherebbe introdurre nel sistema italiano il ruolo che la giuria ha nel sistema anglosassone; cambierebbe completamente l'impianto del nostro sistema. Non sono comunque contrario come ipotesi in astratto, ma mentre non ho nulla da dire sul fatto che vengano presentati emendamenti di questo tipo, che hanno la loro legittimità e che ci portano anche a discuterne, non è invece immaginabile che oggi pomeriggio tramite un emendamento si cambi totalmente l'impianto che abbiamo costruito; non è possibile che ciò avvenga senza neppure un minimo di lavoro istruttorio portato avanti in sede di Comitato ristretto, che come lei sa, senatore Greco, ha lavorato per mesi su questa materia.
Non sto quindi dicendo di non mettere in votazione il suo emendamento; se lei ritiene, il presidente lo porrà in votazione e servirà a promemoria per il futuro. Però credo che in questa sede ed in questo modo sia difficilmente immaginabile un totale cambiamento di questa natura. Ciò non perché questa non sia la sede per decidere ma perché questa è la sede per decidere su materie a proposito delle quali è opportuna una preventiva istruzione da parte delle articolazioni della Commissione bicamerale. È solo per questo motivo che esprimerò un parere contrario, non perchè questa proposta non abbia dignità; anzi, ha un'enorme forza che, però, va in una direzione completamente diversa rispetto al nostro impianto.
Per quanto riguarda l'intervento del collega D'Onofrio, debbo dire che l'ho ascoltato con molta preoccupazione, perché se intendessimo fare ciò che lui prefigura è ovvio che sarei totalmente d'accordo con lui ed in disaccordo con il testo che ho scritto insieme ai colleghi. Anche qua vale lo stesso ragionamento: che è una preoccupazione che ora spiegherò come potremmo eventualmente escludere nel modo più radicale.
La ratio della norma è stata esattamente spiegata dai colleghi Senese e Pellegrino. Anzi, quando il collega d'Onofrio all'inizio del proprio intervento ha ricordato l'esperienza dei tribunali speciali durante il fascismo, pensavo che terminasse dicendo che il costituente, nel 1946-47, solo a sentir parlare di speciale come aggettivo in materia di giustizia, giustamente si allarmasse. Questo ha comportato che, come è stato sostenuto precedentemente, si verificasse una sorta di strozzatura costituzionale (è stata usata questa efficace espressione a mio avviso) rispetto ad una possibile risposta di giustizia più elastica, molteplice nei confronti delle diversificate domande di giustizia moltiplicatesi nella società complessa, essendo trascorso mezzo secolo dal 1948. A fronte di quella premessa pensavo si arrivasse a dire che, pur comprendendo le preoccupazioni del costituente nel 1948 - lo capisco anch'io e l'ho scritto nella relazione stampata - oggi possiamo usare senza più tabù il significato tecnico dell'aggettivo «speciale», non il significato totalitario o di istituzione di uno Stato totalitario attribuitogli dal regime fascista.
PRESIDENTE. Naturalmente il secondo comma è in relazione al quarto.
MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. Le due questioni sono connesse; qualora sul quarto comma prevalesse un'opinione contraria, sarebbe ovvio coordinare anche il secondo comma.
PRESIDENTE. Rivolgendomi al collega Senese, vorrei dire che il senatore D'Onofrio ha manifestato una preoccupazione in ordine al rischio che la norma consenta l'istituzione di giudici speciali in materie attinenti a diritti fondamentali dei cittadini.
A parte il fatto che si parla di giudici speciali esclusivamente per il primo grado di giudizio - senza evidentemente spezzare l'unitarietà della giurisdizione e la appellabilità -, si tratta semmai, come è stato sostenuto, della possibilità di avere una risposta più flessibile alla domanda di giustizia che si scarica esclusivamente sulla magistratura ordinaria: l'esempio potrebbe essere il giudice degli sfratti, senza con ciò cancellare i diritti politici. Sotto questo profilo il relatore ha suggerito la possibilità di una formulazione che specifichi l'esclusivo riferimento alla materia civile per escludere il sospetto manifestato dal collega D'Onofrio.
SALVATORE SENESE. Capisco l'esigenza, si potrebbe dire infatti che una controversia relativa alla decadenza da un diritto politico rientri nella giurisdizione civile. Potremmo recuperare l'istanza sia escludendo espressamente la materia relativa ai diritti politici o ai diritti fondamentali, accanto a quella penale (e sarebbe la formula più semplice); sia utilizzando una formulazione completamente diversa che non evochi nemmeno il nome di «giudice speciale», il quale nel nostro paese fa pensare immediatamente al tribunale speciale fascista. Proporrei in alternativa la seguente formulazione: «La legge può prevedere che la risoluzione di controversie tra privati o nei confronti delle pubbliche amministrazioni e non relative a diritti fondamentali sia attribuita in primo grado ad organismi imparziali che operano con procedimento contenzioso». Questa versione potrebbe rassicurare dal punto di vista dell'impatto immediato, oltre a consentire l'istituzione dei cosiddetti arbitrati obbligatori che il legislatore ha tentato spesso di introdurre nei cinquant'anni trascorsi, allo scopo di rispondere alla crisi della giurisdizione civile, e che la Corte costituzionale ha correttamente cassato sulla base della norma vigente.
Un'ultima considerazione. Dopo l'appassionato appello del collega D'Onofrio prego i colleghi di valutare con freddezza e lucidità la situazione. In una norma che considero fondamentale, alla quale arriveremo, si stabilisce che la legge deve
PRESIDENTE. Credo che questa formulazione, ancorché complessa, venga incontro alle preoccupazioni espresse da diversi colleghi.
SERGIO MATTARELLA. Signor presidente, non sono riuscito a leggere questo testo, ho soltanto ascoltato le parole del collega.
PRESIDENTE. Non stavo procedendo alla votazione, abbiamo pregato la segreteria di fotocopiare il testo.
SERGIO MATTARELLA. Credevo fosse una questione personale tra i colleghi Boato e Senese.
MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. Ho invitato i colleghi a pronunciarsi sulla questione sollevata dal senatore D'Onofrio che a me è sembrata eccessiva; poiché occorre farsi carico di tutti i problemi emersi, ho chiesto a lei e ai colleghi che più hanno lavorato sulla materia, di pronunciarsi.
PRESIDENTE. Siamo di fronte a tre questioni. La prima è relativa all'ultimo comma dell'articolo 120 rispetto al quale porrei in votazione l'emendamento Parenti C.120.8 posto che la questione recata dall'emendamento C.120.38 mi sembra risolta dato che nell'articolo 128 è contenuta la norma che prevede la garanzia dell'indipendenza. Sotto questo profilo mi sembrerebbe ripetitivo, anche se discuteremo se la parola «estranei» sia valida o debba essere modificata; il principio tuttavia esiste.
Chiedo che ci si pronunci innanzitutto sull'emendamento Parenti ed altri C. 120.8, su cui il relatore ha espresso parere contrario.
TIZIANA PARENTI. Non insistiamo per la sua votazione e preannuncio che lo ripresenteremo in Assemblea, perché sul punto non vi è mai stata una discussione. Mi meraviglio però della posizione del relatore (lo dico tra parentesi) perché non si cambia assolutamente nulla...
MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. È una proposta che ha assoluta dignità.
TIZIANA PARENTI.
nel nostro sistema, anzi è una conseguenza logica del codice vigente.
MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. Forse, se fossimo riusciti a valutarla collegialmente nel Comitato sul sistema delle garanzie, può darsi che una certa consapevolezza sarebbe stata più chiara a me ed ai colleghi. Quello che ha detto l'onorevole Mattarella vale non solo per gli emendamenti che redigiamo all'ultimo momento, ma soprattutto per le grandi questioni su cui è difficile improvvisare una posizione larga di convergenza nell'ambito della Commissione, se prima non vi è stata un'istruttoria, anche su problemi cui personalmente ho riservato il massimo rispetto.
PRESIDENTE. Invito l'onorevole Senese a dare lettura del suo emendamento che, pur distribuito in copia, non risulta, almeno a me, di semplice lettura e può darsi anche di comprensione. Mi sembrano, infatti, poco chiari alcuni incisi.
SALVATORE SENESE. Concordo sulla lettura, ma spero che la sua comprensione abbia una sorte diversa. Addirittura potremmo inserire dopo le parole «Non possono essere istituiti giudici straordinari o giudici speciali» (così ripetiamo la norma classica), le seguenti: «La legge può prevedere che la risoluzione di controversie tra privati o nei confronti delle pubbliche amministrazioni e non relative a diritti fondamentali» (ho usato il termine fondamentali in modo da essere ancora più cautelati) «sia attribuita, in primo
PRESIDENTE. Questo emendamento sarebbe sostitutivo del primo periodo del quarto comma. Poi dovremmo votare la parte relativa alla giustizia tributaria.
SERGIO MATTARELLA. Presidente, esprimo sommessamente qualche dubbio su questa formulazione, che in realtà non prevede ipotesi diverse dalla formulazione attuale, salvo che appare più complicata, perché prevedendo «controversie tra privati o nei confronti delle pubbliche amministrazioni» esclude che siano penali, come è previsto nel testo attuale. Si aggiunge soltanto che si tratta di organismi imparziali, ma questo mi pare abbastanza ovvio, perché i giudici straordinari o speciali devono essere tali. Non vedo in che cosa questo emendamento modifichi nella sostanza l'attuale formulazione, se non rendendola un po' più complicata.
PRESIDENTE. Il problema è che l'attuale formulazione è contestata, onorevole Mattarella.
SERGIO MATTARELLA. Vorrei capire - ripeto - in cosa cambia rispetto alla formulazione attuale.
PRESIDENTE. Cambia nel senso che questa formulazione non ingenera il sospetto che si voglia istituire un giudice speciale per conculcare i diritti politici dei cittadini: di questo abbiamo discusso sino ad ora.
SERGIO MATTARELLA. Presidente, vorrei chiarire un aspetto. Deve essere detto se sia possibile o meno che vi sia un giudice speciale, perché una formulazione che ingeneri incertezza su questo aspetto e renda ambigua la previsione è forse la peggiore.
Quello previsto dall'emendamento Senese, è un giudice speciale o no? Se non lo è, è meglio dire che non è ammesso; se lo è, è preferibile dirlo con chiarezza. In questo modo il testo risulta di oscura interpretazione e sarà oggetto di controversia stabilire se esso consenta o meno un giudice speciale: ciò mi pare sbagliato.
GIOVANNI PELLEGRINO. Noto una difficoltà, forse mia, a cogliere il senso della discussione. Il divieto di istituire i giudici speciali riguarda un giudice che nasce tale e resta tale nei vari gradi di giudizio. Quindi, prevedere che non possono essere istituiti giudici speciali significa che alla fine saranno il giudice ordinario o amministrativo a pronunciare la parola definitiva sulla risoluzione della controversia.
L'inciso ulteriore dell'onorevole Boato apre lo spazio ad una fase di primo grado e cioè che l'accesso alla giurisdizione ordinaria e amministrativa avvenga direttamente in secondo grado attraverso un filtro che viene lasciato in primo grado alle realtà locali, per esempio, a commissioni padane, lombarde o pugliesi.
Si tratta di evitare questo monopolio della magistratura professionale che parta dall'inizio, perché porta all'ingolfamento ed alla non soluzione rapida delle controversie. Se abolissimo la giurisdizione tributaria e scaricassimo tutto sul giudice ordinario, condanneremmo il contenzioso tributario alla paralisi definitiva. Il problema è capire che bisogna andare in direzioni deflattive, dando alla società la capacità di «scremare» i conflitti e di affidare alla giurisdizione togata, al giudice ordinario e amministrativo, quelli che non riesce a «scremare».
Vorrei dire al senatore D'Onofrio che il tribunale speciale era tale perché in grado di appello non operava la Corte di appello ordinaria, ma quella speciale, unico grado del tribunale speciale.
Che senso avrebbe attentare ai diritti politici con il giudice speciale di primo grado, quando poi in appello subentra il giudice ordinario? Ma quale disegno senza senso potrebbe dar luogo a pericoli di questo genere? Si tratta di capire che una commissione di automobilisti e di
GIULIO TREMONTI. Sull'emendamento in questione vorrei esprimere una considerazione positiva ed una negativa. È positiva l'idea che certe materie del contendere siano definite con una logica di economia giuridica diversa da quella ordinaria. È negativa la scelta della declinatoria del secondo grado di giudizio, perché in secondo grado vi sarebbe un giudice vero e in primo grado qualcosa di abbastanza tipico nella definizione del soggetto e della procedura di giudizio. Per differenza, se in secondo grado vi è un giudice vuol dire che in primo grado vi è qualcosa di diverso e trovo davvero singolare la tipicità dell'organismo e della procedura.
Infine, poiché l'esperienza in materia fiscale è in qualche modo indicativa dei problemi che si pongono nel contenzioso cosiddetto di massa, non è che il primo grado di giudizio sia di per sé un fattore di riduzione di effetto malthusiano, perché di solito vi è un rapporto di uno a uno. Chi arriva in primo grado prosegue anche nel secondo grado ed i meccanismi di diseconomia e di disincentivo si sviluppano sul piano amministrativo, raramente nel passaggio dal primo al secondo grado di giudizio.
TIZIANA PARENTI. Avevamo già ammesso i giudizi di equità all'articolo 122 e all'articolo 126 avevamo previsto i «magistrati onorari per tutte le funzioni attribuite a giudici di primo grado». Mi chiedo che bisogno vi sia di prevederne altri ancora, dal momento che vi sono già due tipi di giudizio.
MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. Quello cui ha fatto riferimento è già previsto in Costituzione e si tratta di un'altra questione; potrebbe essere, per esempio, un giudice di pace.
TIZIANA PARENTI. Appunto, quello che già esiste, così come gli arbitrati che sono già previsti e non si possono costituzionalizzare. Basta che vi sia la previsione del giudice di equità e dei giudici onorari.
MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. Potremmo andare avanti nella discussione ancora per molte ore, però stiamo ripetendo in sede plenaria un dibattito che si è già svolto in altra sede, un dibattito in cui ovviamente ogni collega che ritiene di intervenire riapre tutte le questioni.
È ovviamente l'onorevole D'Alema a presiedere e andremo avanti nella discussione, tuttavia faccio notare che essa non ci porterà da nessuna parte. Chi non ha partecipato ai lavori istruttori ritiene che ogni comma stimoli qualche considerazione, quindi riproporrà tutte le questioni. Voi sapete che su questa materia abbiamo lavorato per decine e decine di sedute e, purtroppo, siamo stati privati dell'apporto di qualche collega, che invece avremmo gradito avere in quella sede.
Dunque - dopo di che mi rimetto alla volontà della Commissione ed al modo in cui il presidente la guiderà - chiederei al collega D'Onofrio, che comunque con il suo intervento ha stimolato un chiarimento che va al di là di ogni ragionevole dubbio sul fatto che la portata della norma vada in una direzione completamente diversa ed inferiore rispetto ai problemi che egli ha sollevato con preoccupazione, se questo dibattito, che risulterà agli atti istruttori della Commissione, non possa, almeno in questo momento, fugare le preoccupazioni che ha legittimamente sollevato e non sia possibile rimanere al testo della prima parte del quarto comma, esaminando in un secondo momento la questione della giustizia tributaria. Chiederei, cioè, al collega D'Onofrio se non si ritenga soddisfatto della discussione, che ha chiarito le sue preoccupazioni.
FRANCESCO D'ONOFRIO. Non credo di avere un particolare compito nella seduta plenaria. So quanto sia faticoso lavorare in Comitato ristretto, ritenere - come ritiene il collega Boato - di avere raggiunto un risultato complessivamente buono ed accettabile e poi vedere la Commissione plenaria discutere nuovamente, ma temo due conseguenze negative. Se i dubbi espressi in questo momento anche da me, e prima di me dalla collega Parenti, certamente non fondati sulla base di ciò che ho ascoltato, sono, ciò nonostante, ricostruibili sulla base di ciò che si legge ed alla luce dell'esperienza italiana, mi pare che sia difficile accettare un testo dicendo che, però, non va interpretato in un certo modo ed in aula potrà essere modificato.
Noi possiamo fare due cose diverse - mi rendo conto che questo è punto molto delicato -: o esclusivamente dire «per determinate materie diverse da quelle concernenti i diritti fondamentali garantiti in Costituzione» e allora in questo caso mi sentirei garantito che le garanzie costituzionali non sono toccate...
MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. D'accordo. Se il presidente consente, dichiaro di accettare questa formulazione.
FRANCESCO D'ONOFRIO. Mi sembra che ciò traduca un dibattito che tranquillizza.
PRESIDENTE. «
diverse da quelle relative ai diritti fondamentali garantiti dalla Costituzione», che hanno un altro tipo di tutela, compresa la possibilità di ricorso diretto alla Corte costituzionale, tanto per fare un esempio.
TIZIANA PARENTI. Perché non parliamo di materia civile e basta?
MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. «diverse da quella penale» - perché, ovviamente, lasciamo l'esclusione per la materia penale - «e da quelle relative ai diritti fondamentali garantiti dalla Costituzione». Proporrei, a questo punto, di chiudere la discussione, altrimenti questa notte saremo ancora qui.
PRESIDENTE. Si è, dunque, chiarito entro quali limiti e con quali finalità ci sia il riferimento alla possibilità di istituire giudici speciali per il giudizio di primo grado.
Mi pare, tuttavia, che molti colleghi vogliano comunque che sia posta in votazione la proposta emendativa che prevede di mantenere, al secondo comma dell'articolo 120, la previsione della proibizione assoluta per i giudici straordinari o speciali. Nel caso di approvazione, cadrebbe conseguentemente il primo periodo del quarto comma dell'articolo.
Pongo in votazione tale proposta emendativa.
Se è approvata, è la fine di tutto e, dopo una lunga discussione, la proposta, ad occhio, sembra risultare approvata.
Il relatore chiede, comunque, che si proceda alla controprova (Commenti del senatore Lisi).
MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. Soprattutto chiedo di contare. Non essendo riuscito io a contare e poiché nessuno lo ha fatto, ho chiesto di poter contare.
PRESIDENTE. Va bene, procederò io stesso a contare i favorevoli e i contrari.
(È approvata).
Quindi, rimane l'attuale testo del primo periodo del secondo comma dell'articolo 102 della Costituzione.
Per quanto riguarda il secondo periodo del quarto comma dell'articolo 120, cioè quello relativo alla giustizia tributaria
ROBERTO MARONI. Mi scusi, presidente, ma poiché sono stati presentati diversi emendamenti, alcuni dei quali recitavano «e speciali», altri «o speciali», vorrei sapere se il testo approvato sia con la «e» o con la «o».
PRESIDENTE. Ho fatto riferimento espressamente al ripristino del testo attuale della Costituzione, che recita: «Non possono essere istituiti giudici straordinari o giudici speciali».
ROBERTO MARONI. Va bene.
PRESIDENTE. La proposta Senese è stata ritirata. Il quarto comma cade interamente, poiché esso fa riferimento a giudici speciali per il giudizio di secondo grado in materia tributaria ed è proibito istituirne.
SERGIO MATTARELLA. Mi domando, presidente, se prima di procedere non sia il caso di riflettere sulle conseguenze del voto.
PRESIDENTE. Sulle conseguenze del voto, caro Mattarella, spero che abbia riflettuto chi lo ha espresso.
SERGIO MATTARELLA. Io non discuto e rispetto il voto. Mi pongo soltanto il problema se, prima di procedere, non sia il caso di riflettere sulla portata delle conseguenze del voto.
PRESIDENTE. È evidente che abbiamo reso incostituzionale la riforma del procedimento in materia tributaria.
SERGIO MATTARELLA. Non solo quella, presidente.
MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. L'unica cosa che si può fare, anche se non risolve il problema, è di riproporre l'emendamento Senese.
PRESIDENTE. Abbiamo rinviato tutto al giudice ordinario. Abbiamo fortemente rafforzato il potere dei giudici ordinari e dei pubblici ministeri. Abbiamo fatto un bel lavoro! Siamo per i magistrati, c'è generale soddisfazione in platea.
È esattamente la riprova che non c'è una logica in ciò che si fa. Comunque sia, cosa ci possiamo fare! (Commenti del senatore Lisi).
Per quanto concerne la questione della giustizia tributaria, si potrebbe porre in votazione l'emendamento Parenti C.120.36, che prevede l'attribuzione della giurisdizione in materia tributaria a sezioni specializzate presso il giudice ordinario, in modo da limitare l'effetto «devastante» dell'ultima votazione sull'ordinamento esistente. In questo modo si rinvia tutto al giudice ordinario.
GIOVANNI RUSSO. Presidente, esistendo comunque il terzo comma dell'articolo 120, credo non sia necessaria una previsione espressa, dato che esso rende già possibile l'istituzione di sezioni specializzate per determinate materie.
PRESIDENTE. Credo che si rientri nella clausola generale: è meglio lasciare le cose come stanno.
SERGIO MATTARELLA. Mi chiedo se, a somiglianza di quanto fatto dall'Assemblea costituente nel 1948, non potremmo prevedere in norma transitoria di salvare almeno quanto attualmente già esiste, accompagnando il voto appena espresso con una norma transitoria che salvi quanto c'è, come si fece nel 1948.
PRESIDENTE. Poiché ci siamo limitati a ripristinare la norma della Costituzione vigente, presumo che quello che c'è sia compatibile con quest'ultima.
MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. Era una norma riferita ad altre giurisdizioni speciali: suggerirei, anche in questo caso, di non improvvisare. La Commissione ha voluto approvare quella soppressione; ora andiamo avanti. Se dovremo prevedere norme transitorie, lo faremo in coda all'esame del testo. Non credo - ripeto - che sia il caso di improvvisare, dopo averlo in qualche misura già fatto, a mio parere.
PRESIDENTE. Ora valuteremo se l'attuale ordinamento della giurisdizione tributaria sia o meno compatibile con la norma che stiamo approvando. Poiché mi pare evidente che non si voleva mettere in discussione ciò, qualora sorgesse un problema di incostituzionalità, proporremo una norma transitoria per evitare danni.
Fatta salva questa garanzia, pongo in votazione l'articolo 120 nel testo del relatore, come modificato.
(È approvato).
Risultano conseguentemente respinti tutti gli emendamenti non integralmente assorbiti, come da elenco in allegato.
Passiamo all'esame dell'articolo 121.
GIANCLAUDIO BRESSA. Vorrei chiederle di porre in votazione il mio emendamento C.121.2.
PRESIDENTE. È senza alcun dubbio precluso, dato che abbiamo già votato in questa materia.
GIANCLAUDIO BRESSA. Volevo avere questa conferma.
PRESIDENTE. Lo trovo sorprendente, sinceramente. Capisco che questa è una materia che appassiona fino ad obnubilare, ma prendere la parola per farsi dire che un emendamento è precluso lo trovo stupefacente!
SERGIO MATTARELLA. Vorrei chiedere un chiarimento al relatore, presidente. Nel secondo comma dell'articolo 121 nel testo proposto dal relatore è scomparsa la locuzione «su iniziativa del pubblico ministero» per quanto riguarda il procedimento di responsabilità patrimoniale. Vorrei chiederne il motivo e su iniziativa di chi si eserciterà l'attività giurisdizionale qui indicata.
MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. So che la Corte dei conti ci ha mandato un appunto urgente sulla questione...
SERGIO MATTARELLA. Io non l'ho ricevuto!
MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. Ma la presidenza l'ha ricevuto!
SERGIO MATTARELLA. Mi pongo il problema di chi attiverà il procedimento.
MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. È ovvio che lo attiverà un pubblico ministero. Quello che noi (dico noi perché è stato il Comitato ristretto a proporre di non far riferimento all'iniziativa del pubblico ministero e se vogliamo reintrodurlo non ho nulla in contrario)
SERGIO MATTARELLA. Con il permesso del presidente, vorrei dire...
MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. Posso rispondere alla sua domanda? Dicevo che nel Comitato ristretto si è deciso di non pregiudicare o precostituire in Costituzione l'esistenza o meno di un pubblico ministero ad hoc presso la giurisdizione amministrativa, lasciando al legislatore ordinario la scelta se determinare o meno questa figura.
È evidente che se c'è un'azione di responsabilità, c'è l'iniziativa di un pubblico ministero; se questa iniziativa venga
SERGIO MATTARELLA. Premesso che non volevo interrompere il relatore e che pensavo avesse terminato il suo intervento, vorrei esprimere una preoccupazione. È evidente che dovrebbe essere previsto un organismo che attiva il procedimento; i lavori preparatori hanno un senso e, essendo stato approvato un certo testo a giugno, se sopprimiamo quell'inciso si può creare l'equivoco che il procedimento può essere attivato anche su iniziativa di altri soggetti.
MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. Se c'è questo equivoco, sono disposto a chiarirlo immediatamente.
SERGIO MATTARELLA. È una scelta da fare: io non sarei favorevole alla previsione di altri soggetti che investissero direttamente l'autorità giudicante. Comunque il problema intepretativo si pone.
MARIDA DENTAMARO. Vorrei chiederle, presidente, di porre in votazione il mio emendamento S.121.23, che sostituisce al «non criterio» di riparto di giurisdizione delle materie omogenee indicate dalla legge un altro criterio, quello di attribuire alla giurisdizione amministrativa tutti gli atti ed i rapporti in cui si faccia questione di pubbliche funzioni e di pubblici servizi.
Vorrei risparmiare alla Commissione il tempo di illustrazione dell'emendamento perché è un tema sul quale mi sono già soffermata nel mese di giugno.
Ricordo molto brevemente che quello su cui il relatore insiste nell'ultima proposta non è un criterio, è una delega in bianco al legislatore ordinario, tra l'altro tecnicamente inesatta, perché materie omogenee sono, per esempio, l'agricoltura, l'industria. Allora, supponiamo che si attribuisca ad una delle due giurisdizioni la materia industria; significherebbe che in quell'ambito si giudica di contrattualistica e di espropriazioni, per cui non si dà alcuna indicazione.
Anche a seguito di un confronto con altri colleghi - ricordo gli interventi del collega Pellegrino - si era ritenuto invece che la considerazione di pubbliche funzioni o pubblici servizi esaurisse veramente quella parte di rapporti specialistici sui quali è opportuno mantenere già in Costituzione un'indicazione di giurisdizione amministrativa.
Condivido l'intervento del collega Mattarella a proposito della necessità di ripristinare l'iniziativa del pubblico ministero per i giudizi di responsabilità contabile. Dico anzi che il testo di giugno è anche eccessivamente vago, nel senso che non prevede specificamente l'istituzione di un ufficio del pubblico ministero presso il giudice amministrativo, per cui segnalo l'emendamento C.121.8, per il quale si dovrebbe specificare l'istituzione di un apposito ufficio del pubblico ministero. Segnalo tra l'altro che questo agevolerebbe anche l'applicazione della normativa transitoria, perché, se consideriamo che stiamo facendo confluire in un unico ordine giudiziario amministrativo-contabile magistrati - appunto - amministrativi e contabili, dobbiamo anche avere presente problemi pratici, quantitativi, di numeri, di confluenza di magistrati. Istituire delle procure presso i tribunali regionali di giustizia amministrativa e la
ORTENSIO ZECCHINO. Vorrei segnalare, rispetto al tema della soppressione dell'inciso sull'iniziativa del pubblico ministero, della quale in qualche modo mi sono fatto promotore nel Comitato, che nella versione precedente era inevitabile l'attribuzione della competenza al pubblico ministero presso la magistratura ordinaria - così è scritto - la qual cosa andrebbe esattamente in direzione opposta rispetto a tutti gli orientamenti di non accrescere i poteri del pubblico ministero stesso.
La soppressione, però, non deve essere interpretata nel senso della ricerca di un altro soggetto, perché il legislatore ordinario - lo voglio segnalare - potrebbe fare la scelta di legittimare la vittima del danno patrimoniale secondo la più classica delle soluzioni adottate in altri paesi.
LUCIANO GASPERINI. Io metterei la menzione del pubblico ministero, perché quest'ultimo esercita una funzione molto spesso non solo di iniziativa, ma anche di intervento ad adiuvandum dell'inerzia delle parti; rappresenta la collettività, dà un impulso diverso alla procedura.
Quindi, per me è necessario far figurare l'esistenza del pubblico ministero e la sua iniziativa, che è importante per il suo potere-dovere di impulso, ma anche di correzione degli errori altrui e di supplenza nel caso di vacanza delle parti interessate. Insisterei quindi, se il relatore è d'accordo, per aggiungere la figura e il ruolo del pubblico ministero nell'ambito della giurisdizione amministrativa.
GIOVANNI PELLEGRINO. Sul primo comma, volevo far osservare alla collega Dentamaro che quando si usa l'espressione «materie», la si usa come criterio attributivo di una competenza: si vuole chiarire che si passa dal riparto di giurisdizione fondato sulla distinzione interesse-diritto - su cui la collega è d'accordo nel superamento - ad un criterio di attribuzione di competenza per materia.
Ha ragione la collega nel ritenere che l'espressione «per la tutela giurisdizionale nei confronti della pubblica amministrazione» può oggi non essere pienamente soddisfacente. Vorrei in proposito richiamare all'attenzione la formulazione dell'emendamento S.121.37 che noi troveremmo più appropriata «sulla base di materie omogenee indicate dalla legge riguardanti l'esercizio di pubblici poteri o la tutela di interessi generali». Penso che potrebbe accontentare tutti, dare al legislatore ordinario un criterio nel determinare la competenza per materia del giudice amministrativo.
Vorrei però dire che il termine «materie» non fa riferimento all'industria, ma alle materie di competenza del giudice amministrativo, secondo il criterio civilistico per cui la competenza può essere o per valore o per materia; qui si tratta di una competenza per materia.
ERSILIA SALVATO. Chiedo che venga messo in votazione il nostro emendamento C.121.11 sostitutivo del terzo comma dell'articolo 121 sui tribunali militari.
A noi sembra più idonea la dizione che i tribunali militari sono istituiti solo in tempo di guerra, non per il tempo di guerra; c'è una differenza, è preferibile farli istituire in presenza di una guerra dichiarata.
Non siamo favorevoli a che gli stessi tribunali militari intervengano in occasione dell'impiego delle Forze armate fuori dai confini nazionali, perché tale impiego è disciplinato dall'articolo 11 della Costituzione. D'altra parte, noi stessi, ogni qualvolta vi è stata una missione all'estero, l'abbiamo intesa come umanitaria e di pace; in questo caso sarebbe preferibile individuare una competenza della giustizia ordinaria e non dei tribunali militari. Recita infatti l'emendamento da noi presentato: «I tribunali militari sono istituiti solo in tempo di guerra e hanno giurisdizione soltanto per i reati militari commessi da appartenenti alle Forze armate».
GIOVANNI RUSSO. Vorrei associarmi alle considerazioni del collega Pellegrino. Effettivamente un'individuazione delle materie che si attribuiscono alle competenze dei giudici amministrativi credo sia necessaria. La formula può essere quella indicata da Pellegrino e riferita ai pubblici poteri o alla tutela di interessi generali.
MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. Non ho capito a quale emendamento si riferisce.
PRESIDENTE. Agli identici emendamenti C.121.56 e S.121.37.
GIOVANNI RUSSO. Per completezza vorrei ricordare la formula di cui si è discusso nel Comitato ristretto, che mi pare ugualmente appropriata: «per la tutela giurisdizionale nei confronti della pubblica amministrazione o nel settore dei pubblici servizi. Nell'ambito di questa ampia materia la legge determina specificamente le materie che attribuisce al giudice amministrativo».
PRESIDENTE. Quindi, la formulazione contiene la definizione di «ambito».
GIOVANNI RUSSO. Avrei delle riserve sulla formula della collega Dentamaro, nella quale sembra che tutti gli atti indicati - e lo sono in termini molto generali - obbligatoriamente debbano essere attributi alla competenza del giudice amministrativo. Lascerei alla legge la determinazione delle materie in questo ambito.
NATALE D'AMICO. Non so come lei intenda procedere sul secondo comma, ma desidero esprimere brevemente la mia opinione. Mi pare che debba esistere un pubblico ministero che abbia l'iniziativa e che questa debba essere solo di un pubblico ministero, il quale sia istituito presso un giudice amministrativo. Uno dei problemi sui quali, con diverse opinioni, ci stiamo misurando è relativo alla possibilità che aver riaffermato l'obbligatorietà dell'azione penale in realtà attribuisca un amplissimo potere discrezionale ai pubblici ministeri penali. Eviterei di attribuire allo stesso pubblico ministero questa ulteriore funzione che preferirei fosse affidata ad un pubblico ministero istituito presso un giudice amministrativo.
PRESIDENTE. Mi pare che siano state individuate le questioni sulle quali dobbiamo pronunciarci.
MARIDA DENTAMARO. Vorrei chiedere ai colleghi della sinistra democratica se siano disposti a sostituire nel loro emendamento l'espressione «interessi generali» con le parole «pubblici servizi». Infatti parlare di interessi generali non ha significato, perché la legge disciplina anche i rapporti tra due soggetti, sempre in vista di un interesse generale. L'espressione è assolutamente insignificante in Costituzione.
MASSIMO VILLONE. Propongo ai colleghi di sopprimere la parte relativa alla tutela di interessi generali, lasciando solo quella riguardante l'esercizio di pubblici poteri.
MARIDA DENTAMARO. Sono d'accordo.
PRESIDENTE. Mi pare vi sia una convergenza sulla proposta di aggiungere a conclusione del primo comma, dopo le parole «sulla base di materie omogenee indicate dalla legge» le seguenti: «riguardanti l'esercizio di pubblici poteri».
Il relatore condivide?
PRESIDENTE. Pongo in votazione tale proposta.
(È approvata).
Passiamo al secondo comma.
MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. Propongo di ripristinare a scanso di equivoci - che non c'erano -
GIOVANNI RUSSO. Vorrei fare una proposta che tende a tener conto delle osservazioni fatte, evitando però l'uso delle parole «pubblico ministero» che lascia nell'ambiguità...
PRESIDENTE. Vi è una proposta dell'onorevole D'Amico.
GIOVANNI RUSSO. La mia proposta è quella di aggiungere al secondo comma il seguente periodo: «La legge stabilisce a quali soggetti spetta promuovere l'azione di responsabilità». Lasciamo così che sia la legge a stabilire se si istituisce un pubblico ministero presso il giudice amministrativo, se si attribuisce la legittimazione alle pubbliche amministrazioni danneggiate, se debba essere il pubblico ministero presso il giudice ordinario. Mi pare che vi sia un rinvio alla legge che non pregiudica la soluzione.
PRESIDENTE. Qui si parla della responsabilità patrimoniale dei pubblici funzionari nelle materie di contabilità pubblica e nelle altre specificate dalla legge.
Vi è stata un'obiezione al secondo comma e qui desidero sottolineare che la forma in cui questa obiezione è pervenuta su carta intestata del consiglio di presidenza e dell'associazione dei magistrati della Corte dei conti è sinceramente molto negativa. L'obiezione è pervenuta a me, al relatore, al presidente del Comitato per le garanzie, onorevole Giuliano Urbani, ai capigruppo all'interno della Commissione bicamerale e, infine, a tutti i componenti della medesima.
Non sono contrario al dialogo e neppure all'esercizio di una ragionevole pressione, ma nel dire che l'ultimo testo diramato dal relatore - testo che peraltro è stato lungamente discusso nel Comitato ristretto e come tale poi è stato diramato - accorda completa impunità a tutti gli amministratori e funzionari pubblici che dilapidano i beni e i valori addirittura della collettività mi pare che, a tutela di un legittimo interesse corporativo, si adoperino argomenti francamente - questi sì - sconcertanti, che destano vivo sconcerto e fortissima preoccupazione. Capisco le ragioni di organico che sono state apportate e ho il massimo rispetto per gli organici, però penso che si debba rispettare anche il Parlamento.
Detto questo, credo che la questione sia così definita: vi è chi propone che si precisi già nella norma costituzionale che l'iniziativa compete ad un pubblico ministero istituito presso il giudice amministrativo, a scanso di equivoci come ha detto l'onorevole D'Amico, oppure, in alternativa, si propone di lasciare alla legge il compito di precisare quale soggetto abbia la titolarità dell'iniziativa nei confronti di pubblici funzionari in materia di responsabilità patrimoniale, cioè che non si pregiudichi la norma costituzionale decidendo l'istituzione di un pubblico ministero apposito. Questo è il punto ancora aperto, fermo restando che tutti convengono sull'opportunità di superare questa formulazione che nella sua sinteticità farebbe pensare che non ci sia la previsione di un soggetto titolare dell'azione di responsabilità nei confronti dei pubblici funzionari.
MASSIMO VILLONE. Desidero proporre una lieve correzione puramente formale alla formula indicata dal collega Russo che potrebbe essere del seguente tenore: «La legge stabilisce i soggetti che promuovono l'azione di responsabilità».
PRESIDENTE. Onorevole D'Amico, non vi è dubbio che il testo più lontano sia in questo caso quello più determinato, cioè quello che lei propone. Se lei lo chiede, lo
NATALE D'AMICO. Chiederei che venisse posta in votazione l'istituzione del pubblico ministero.
PRESIDENTE. D'accordo. Qual è il parere del relatore?
MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. Per i motivi che ho accennato prima, sarei contrario a questa proposta, mentre sono favorevole o alla pura e semplice reintroduzione dell'espressione «su iniziativa del pubblico ministero» o all'ultima formulazione proposta dal collega Russo e rielaborata dal collega Villone, perché lascia aperta non solo l'iniziativa del pubblico ministero ma anche l'eventuale pluralità di soggetti che promuovono l'azione di responsabilità. Mi sembra che possa essere opportuno questo inserimento in Costituzione. Quindi, no all'ipotesi D'Amico, ma sì alla proposta Mattarella di ripristinare il testo, che del resto avevo tolto su richiesta...
SERGIO MATTARELLA.
che per la verità coincide con quella D'Amico.
MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. In questo caso no; se la proposta è di ripristinare il testo precedente sono d'accordo; alla proposta D'Amico ed eventualmente Mattarella non sono d'accordo; sì invece alla proposta più elastica Villone-Russo, perché ci permette di non irrigidire la soluzione in Costituzione, lasciando aperta ad una eventuale pluralità di soggetti l'azione di responsabilità; esattamente l'opposto di quello che veniva paventato nel comunicato cui faceva riferimento il presidente poco fa.
NATALE D'AMICO. Premesso che quel comunicato non l'ho letto e avrei piacere di leggerlo, non ho capito, nell'opinione del relatore e quindi nel testo così come lo abbiamo approvato, quale sarebbe in realtà il pubblico ministero. Sarebbe quello penale?
MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. Non sarebbe predeterminato in Costituzione; si lascia aperto al legislatore bicamerale di definire il punto, anche in relazione alla evoluzione di questa giurisdizione, senza irrigidire la soluzione in Costituzione.
PRESIDENTE. Vorrei pregare il relatore di lasciar cadere il testo originario perché questo era stato corretto sulla base di una osservazione fatta nel Comitato ristretto dal senatore Zecchino. Secondo tale osservazione, a mio giudizio non infondata, il riferimento al pubblico ministero, senza ulteriore specificazione, appariva inequivocabilmente tale da far pensare al pubblico ministero istituito presso il giudice ordinario.
In realtà le alternative sono due: o decidiamo che vi è un pubblico ministero presso il giudice amministrativo che diventa il titolare di questa azione, oppure lasciamo la questione indeterminata, aggiungendo dopo le parole «nelle altre materie specificate dalla legge» le altre «La legge stabilisce altresì i soggetti titolari dell'azione di responsabilità».
In questo modo si riafferma che debbono esistere soggetti titolari di tale potere, ma non si decide qui la loro istituzione.
MASSIMO VILLONE. Potrebbe essere un difensore civico, per fare un esempio banale, presidente.
MARCELLO PERA. Con questa formula potrebbe essere anche un pubblico ministero penale?
PRESIDENTE. Teoricamente sì, anche se - anche per il modo in cui siamo giunti a questa decisione - l'equivoco secondo cui il titolare di tale azione di responsabilità è il pubblico ministero penale viene a cadere: sarà poi la legge a determinare la pluralità dei soggetti titolari. Teoricamente la legge potrebbe inserire in questo elenco di soggetti anche il pubblico ministero penale; non lo esclude ma mi
MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. In questi casi non succederebbe il fatto di avere l'azione penale e contemporaneamente quella di risarcimento prima ancora che sia definita la responsabilità penale; cosa che invece oggi succede. Forse quindi si semplificherebbe anche qualche problema, dal punto di vista della giustizia.
PRESIDENTE. Credo che i termini della questione siano ormai abbastanza chiari. Credo vada posta in votazione innanzitutto la proposta D'Amico per l'introduzione dell'inciso «su iniziativa del pubblico ministero istituito presso di esso».
MARIDA DENTAMARO. Voterò a favore dell'emendamento dell'onorevole D'Amico, associandomi innanzitutto alle sue considerazioni svolte precedentemente per stigmatizzare qualsiasi forma di condizionamento o pressione da parte di qualsiasi magistratura su questa Commissione e sul Parlamento. Tuttavia, già in tempi non sospetti, quindi assai prima che pervenisse alla Commissione in questa fase dei lavori la missiva della Corte dei conti, avevo presentato un emendamento proprio in questo senso ed anche assai prima che si giungesse a parlare di norme transitorie e quindi ad immaginare gli eventuali futuri problemi di organico.
Sono invece favorevole ad un chiarimento netto in Costituzione della officialità dell'azione di responsabilità e della sua titolarità esclusiva in capo ad un apposito pubblico ministero istituito presso il relativo giudice, perché lasciare aperto lo spazio ad altri soggetti significherebbe dare al legislatore ordinario la possibilità di scelte anche pericolose e delicatissime.
L'azione di responsabilità - non il giudizio, lo sottolineo - può avere forti componenti anche di valutazione politica di comportamenti amministrativi, per cui è inopportuno anche lasciare la possibilità di agire alle vittime del danno, che sarebbero gli enti pubblici e la collettività; sarebbe, ad esempio, inopportuno lasciare ad amministratori di amministrazioni successive la possibilità di agire contro quelli che li hanno preceduti. Sul difensore civico abbiamo dibattuto a lungo il gradimento o meno di questa figura in Costituzione, ma credo che qui si tocchi una sfera di rapporti talmente delicati rispetto ai quali è assolutamente opportuna la titolarità esclusiva della azione in capo ad un pubblico ministero, che peraltro non può coincidere con il pubblico ministero che esercita l'azione penale, proprio per ragioni di eccesso di concentrazione di poteri in capo a tale pubblico ministero, nonché per ragioni culturali molto precise, che sono le stesse che ci hanno indotto alla scelta di un giudice della pubblica amministrazione distinto dal giudice ordinario.
La cultura del diritto amministrativo resta radicata in questa giurisdizione che abbiamo stabilito di conservare ed è quindi assolutamente coerente la scelta di mantenere distinte anche le procure.
GIOVANNI PELLEGRINO. Desidero esprimere una contrarietà rispetto a questo emendamento e manifestare sorpresa per come a volte le idee persistano anche quando i fatti e la realtà ne dimostrano le conseguenze negative.
Non voglio dire che le proposte dei colleghi D'Amico e Dentamaro derivano da quell'episodio che abbiamo stigmatizzato, perché questo sarebbe fare un grave torto a questi colleghi, però credo non sia dubbio che l'episodio stigmatizzato è l'effetto della proposta che ci viene oggi riproposta. Se noi abbiamo un pubblico ministero contabile, quel pubblico ministero identificherà nella propria funzione il presidio della legalità ed il presidio di quegli alti valori. Questo è il punto con il quale non ci vogliamo misurare. Finché esisterà un pubblico ministero che può fare una sola cosa, esercitare l'azione contabile, noi avremo questo tipo di eccessi; è fatale. Ecco perché sono favorevole, invece, all'ipotesi di Russo: lasciamo
FAUSTO MARCHETTI. Mi dichiaro d'accordo con la proposta Russo.
PRESIDENTE. Come un collega suggerisce, con riferimento alla proposta Russo, anziché dire «stabilisce i soggetti che promuovono» si potrebbe dire «i titolari dell'azione di responsabilità»; mi sembra più proprio.
MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. «La legge determina i titolari dell'azione di responsabilità».
PRESIDENTE. Pongo in votazione l'emendamento D'Amico C.121.9.
(È respinto).
Pongo in votazione la proposta Russo ed altri di aggiungere, alla fine del secondo comma, il periodo: «La legge determina i titolari dell'azione di responsabilità».
(È approvata).
Passiamo alla proposta della senatrice Salvato, tesa a sopprimere all'ultimo comma la previsione di tribunali militari in tempo di pace, i quali si costituiscano in occasione dell'impiego delle forze armate fuori dai confini nazionali, nonché a stabilire la limitazione della possibilità di istituire tribunali militari in tempo di guerra.
MARIO GRECO. Poiché è stata introdotta l'aggiunta «possono esserlo», che è diversa dalla formulazione originaria, chiedo al relatore se non si debba ripensare a questa facoltà che viene data e che trova il tempo che trova. Dico che in Costituzione non occorre essere troppo rigidi ma neppure dare semplicemente indicazioni molto generiche. Abbiamo visto che anche per recenti fatti l'impiego delle forze armate ci è stato imposto come un'esigenza impellente. Ora mi chiedo se invece di dire «possono esserlo in occasione dell'impiego delle forze armate fuori dai confini nazionali», non sia più opportuno eliminare le parole «possono esserlo» lasciando la formula «in occasione dell'impiego delle forze armate».
PRESIDENTE. Tuttavia, come lei vede, qui c'è un parere esattamente opposto. Non intendo intervenire nel merito della questione, sulla quale la Commissione si pronuncerà, però credo che esista un problema delicato. Attualmente il tribunale militare esiste anche in tempo di pace, com'è noto, tuttavia in tempo di pace applica norme diverse da quelle che applica in tempo di guerra. Se prevediamo che il tribunale possa essere istituito anche in tempo di pace, manteniamo questa diversità normativa. Il problema è abbastanza delicato, perché è ovvio che non si può pensare che in occasione dell'impiego delle forze armate si applichi il codice militare di guerra.
ANTONIO LISI. Ho l'impressione che il problema si possa superare soltanto mantenendo la previsione attuale, cioè con i tribunali militari in tempo di guerra ed in tempo di pace che sono soltanto specificamente per i reati commessi dagli appartenenti alle forze armate. Questo comprenderà tutto ciò che si potrà fare.
CESARE SALVI. Pur tenendo conto delle osservazioni del collega Spini, credo che se il problema è solo quello della procura competente per territorio lo si può risolvere in sede di disciplina processuale. Tuttavia mi pare che la distinzione, che emerge anche per quanto riguarda la legislazione applicabile, tra vero e proprio stato di guerra e missioni internazionali che hanno finalità di pace giustifichi il fatto di riservare ai tribunali militari soltanto le vere e proprie situazioni di guerra. Del resto, nella norma sostanziale abbiamo tenuto a distinguere molto bene fra le due situazioni, cioè fra uno stato di guerra e le missioni internazionali. Pertanto, l'emendamento della senatrice Salvato mi sembra meritevole di accoglimento.
LUCIANO GASPERINI. Ritengo che l'emendamento della senatrice Salvato sia condivisibile, in quanto dobbiamo distinguere il tempo di guerra dal tempo di pace. Il riferimento alla possibilità che il tribunale militare eserciti la sua funzione anche nel caso dell'impiego delle forze armate fuori dai confini nazionali non vuol dir niente; non sappiamo se significa tempo di guerra o tempo di pace. Limitiamo l'eccezione...
PRESIDENTE. In tempo di pace, perché è allora che si fanno le missioni militari all'estero. Si possono fare anche in tempo di guerra, ma qui ci si riferisce, evidentemente, a quelle previste in tempo di pace.
LUCIANO GASPERINI. Quindi manteniamo per il tempo di guerra questo codice rigoroso.
PRESIDENTE. Porrò in votazione l'emendamento Cossutta ed altri C.121.11, essendo il più radicale, perché qualora passi il principio che i tribunali militari sono istituiti soltanto in tempo di guerra, diverrebbe superflua qualsiasi altra discussione relativa all'applicazione del codice.
Pongo in votazione tale emendamento intendendolo come sostitutivo del primo periodo del terzo comma.
(È approvato).
Si dà pertanto mandato al relatore di coordinare il testo sulla base del principio approvato.
MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. Manterrei comunque - chiedo l'attenzione della collega Salvato - l'ultimo periodo: «La legge assicura che il relativo procedimento si svolga comunque nel rispetto dei diritti inviolabili della persona».
PRESIDENTE. Anche in tempo di guerra i diritti della persona sono inviolabili.
PRESIDENTE. Pongo in votazione i primi due commi dell'articolo 121.
(Sono approvati).
Pongo in votazione l'ultimo comma dell'articolo 121, così come emendato.
(È approvato).
Risultano conseguentemente respinti tutti gli emendamenti relativi all'articolo 121, non integralmente assorbiti come da elenco in allegato.
Passiamo all'esame dell'articolo 122.
Poiché su tale articolo vi è stata una lunga discussione, prima di vedere come si intenda procedere vorrei sapere se vi siano colleghi che desiderino intervenire per chiedere che siano posti in votazione emendamenti rilevanti rispetto al testo proposto dal relatore.
ROLANDO FONTAN. Intervengo sull'ordine dei lavori, signor presidente. Avendo già presentato una richiesta formale, cioè che vengano discussi due nostri emendamenti, tra cui quello interamente sostitutivo dell'articolo 122, chiediamo che se ne tenga conto.
PRESIDENTE. L'emendamento Fontan C.122.122, interamente sostitutivo, prevede la separazione in due ordini dei pubblici ministeri e dei giudici e che i due consigli superiori siano integralmente eletti, non modificando gli equilibri, dal Parlamento.
NATALE D'AMICO. Intervengo anch'io sull'ordine dei lavori, signor presidente. A mio avviso la Commissione dovrebbe valutare l'opportunità di sospendere i lavori e di riprenderli domani mattina, perché mi sembra che su questa materia non vi sia accordo e che la discussione che ci apprestiamo a fare, comunque impegnativa, occuperebbe molto tempo e forse assumerebbe toni più legati ai simboli che ai contenuti concreti. Riterrei opportuno, considerata anche l'ora, attendere domani mattina, cioè avere più tempo per una discussione serena e, se del caso, verificare se sia possibile raggiungere una linea di accordo maggiore su una questione così importante.
PRESIDENTE. Lei suppone che domani mattina la discussione sarà più serena?
NATALE D'AMICO. Comunque avremmo più tempo per svolgere una discussione che immagino si preannunci piuttosto lunga.
PRESIDENTE. Proprio perché sono preoccupato del fatto che la discussione possa essere lunga non escluderei di iniziarla stasera, considerato che ad un certo punto dovremo anche finire. La mia preoccupazione è esattamente contraria.
Siccome questa questione è stata lungamente discussa, può darsi che si possa anche votare senza un ulteriore dibattito, che del resto non è obbligatorio; è sufficiente una dichiarazione di voto.
MARIO GRECO. Alla discussione sull'articolo 122 sono collegati altri problemi che verranno sollevati, proprio in rapporto alla soluzione che verrà adottata per tale articolo, anche per gli articoli che seguono. Aderisco pertanto alla proposta dell'onorevole D'Amico, perché la soluzione dell'articolo 122 è legata ad altri articoli, per esempio il 126.
PRESIDENTE. Considerato che il gruppo della lega ha chiesto che si voti sull'emendamento interamente sostitutivo dell'articolo, vorrei sapere, rispetto al testo del relatore, se vi siano gruppi che propongano di votare la formulazione proposta a giugno. Quali sono i punti di grande rilevanza su cui saremmo chiamati
ANTONIO LISI. A me sembra utile e necessario votare questo emendamento.
PRESIDENTE. Quindi, lei chiede che si ripristini il testo di giugno.
ANTONIO LISI. Sì, là dove è detto: «Il Consiglio superiore della magistratura ordinaria si compone di una sezione per i giudici e di una sezione per i magistrati del pubblico ministero».
PRESIDENTE. Quindi, il testo di giugno, perché, come lei vede, nella nuova formulazione c'è uno spazio bianco.
ANTONIO LISI. Gli spazi bianchi ci hanno sempre preoccupato.
PRESIDENTE. È chiaro che se venisse ripristinata quella previsione, il quinto comma cadrebbe. Ci sono altre proposte emendative? (Commenti del senatore Gasperini). Prima di esaminare e votare subemendamenti, occorre votare il testo; qualora questo venisse adottato, potrebbe essere corretto.
ORTENSIO ZECCHINO. In relazione all'articolo 122 chiediamo che si ritorni al testo originario del quarto comma, rispetto al quale chiediamo la votazione dell'emendamento S.122.216 da noi presentato.
PRESIDENTE. Ha chiesto la parola l'onorevole Folena.
PIETRO FOLENA. Veramente l'avevo chiesta prima, sull'ordine dei lavori, dal momento che non condividevo la proposta di rinvio della seduta a domani. Mi pare tuttavia che la questione sia superata.
PRESIDENTE. Ritengo possa ritenersi definito il quadro delle proposte su cui pronunciarsi con una discussione, se si vuole, e comunque con un voto. In sostanza si propone di ripristinare la previsione costituzionale delle due sezioni del Consiglio superiore della magistratura. Non so se i colleghi abbiano avuto la possibilità di esaminare l'emendamento Zecchino, perché occorre che i proponenti si mettano d'accordo sulla formulazione.
Vi è una proposta interamente sostitutiva presentata dalla lega secondo la quale la magistratura è separata in due ordini autonomi, il che comporta l'istituzione di due consigli superiori, ambedue di elezione parlamentare. A questo emendamento C.122.122 è stato presentato un subemendamento per l'elezione popolare del pubblico ministero. È una proposta globalmente innovativa, che propone la radicale riforma del sistema. (Commenti del deputato Boato). La definizione del sistema elettorale non è prevista in Costituzione.
Considerata la complessità della materia, raccoglierei le iscrizioni a parlare senza aggiornare la seduta. Non so cosa possa accadere nel corso della notte; personalmente penserei di dedicarmi ad altro anziché riflettere sulla questione di cui si dibatte da molto tempo. Non so se vi siano dei candidati per far ciò, ma poiché non mi risulta che vi siano, penso che la discussione possa serenamente iniziare sin da ora e protrarsi fino alle 20. Se non vi sono colleghi che si iscrivono a parlare, procederemo alle votazioni.
FRANCO MARINI. Considerati i tempi giustamente ristretti fissati dal presidente, per questa sera, mi limiterò a sviluppare una considerazione sintetica per motivare quanto sottolineato dal senatore Zecchino, ossia il ripristino della previsione delle due sezioni del Consiglio superiore della
MARCELLO PERA. Anch'io intervengo sulla questione delle due opzioni che abbiamo di fronte tra le due sezioni ed il Consiglio superiore unico.
Esprimo la mia adesione all'ipotesi delle due sezioni per una serie di ragioni,
LUCIANO GASPERINI. Siamo perfettamente convinti che la parità di posizione tra accusa e difesa e l'esaltazione della terzietà del giudice si possa realizzare solamente con una netta separazione della figura, del ruolo, delle carriere e dell'estrazione del pubblico ministero dal giudice del dibattimento.
Debbo anche fare riferimento, e forse mi serve in questa sede, alla mia esperienza professionale. La difesa non è mai stata posta sullo stesso piano dell'accusa. Faccio solo un esempio: nel nostro paese, se un difensore si azzarda a mettere la testa dentro una camera di consiglio, viene veramente cacciato in malo modo, ma se vi entra un pubblico ministero ne esce quando vuole e nessuno si scandalizza.
Voglio dire che la convivenza nello stesso palazzo, l'osmosi tra una funzione e l'altra, il colloquio continuo tra pubblico ministero e colui che deve giudicare, creano inevitabilmente un sentimento di imbarazzo per quanto riguarda la difesa. Evidentemente questa comunanza di vita,
AGAZIO LOIERO. Su questo problema delle due sezioni, presidente, si è svolto un grande dibattito nel Comitato ristretto, così come si è svolto nel paese, ed è stato profuso dal relatore un grande sforzo di mediazione. Però noi consideriamo che ci sono temi sui quali il reticolo della mediazione è privo di senso e che ci sono punti cardine di un tema che vanno affrontati con un sì o con un no.
Crediamo che su questo tema complesso della giustizia l'idea di tenere distinte le funzioni del giudice da quelle del pubblico ministero sia decisiva, poiché si tratta di un tema che ha direttamente a che vedere con le libertà individuali, con le garanzie dei cittadini e con le loro prerogative in uno Stato di diritto. A sostegno di questa tesi abbiamo indicato la situazione esistente in tutto l'occidente civile, abbiamo chiesto risposte ai nostri quesiti, abbiamo ricordato che in tutta Europa, tranne in Italia ed in Francia, le carriere sono separate, così come lo sono in America, in Canada, in Australia e in tutto il mondo civile. Si risponde facendo cenno ad una sorta di sperimentalità della legge, in attesa che maturino anche in Italia condizioni europee. Si risponde con un continuo rinvio alla legge ordinaria, sia pure bicamerale. Ma legge ordinaria significa maggioranza semplice, esposta agli umori del momento; questi, magari, riflettono anche gli umori del paese, ma noi siamo legislatori e non possiamo cibarci di quegli umori. Attraverso umori - lo voglio dire - si alimenta una sorta di antiparlamentarismo. Guardate cosa è successo oggi a proposito della riduzione del numero dei parlamentari: ben sapendo che avrebbe difficoltà a passare in aula, tale riduzione è stata cavalcata da quasi tutti i gruppi - non da lei, presidente, per la verità - con un po' di demagogia, anzi con parecchia. Dunque, lo ripeto, rinvio alla legge ordinaria significa maggioranza semplice e la maggioranza semplice riduce lo spirito costituzionale, che è quello di trovare intese larghe in difesa di valori comuni o largamente condivisi. Chiedo scusa al collega Maceratini, ma vorrei proseguire nel mio intervento.
Il relatore si domanda perché immaginare un Parlamento schizoide, che andrebbe in direzione opposta al dettato costituzionale. Rispondo: per la semplice ragione che il Parlamento spesso lo è stato. Migliaia di provvedimenti legislativi lo dimostrano e senza andare lontano. Faccio riferimento, ad esempio, alla legge Rebuffa: io no ero dalla parte di Rebuffa, eppure ricordo che il Parlamento, respingendola, è andato totalmente contro quella che era stata una posizione referendaria; quindi il Parlamento può camminare a seconda degli umori del paese.
PRESIDENTE. L'esempio è mal scelto, senatore Loiero, perché in quell'occasione, secondo me, il Parlamento è andato in senso opposto rispetto agli umori del paese.
AGAZIO LOIERO. Ciò che volevo dire è che il Parlamento segue comunque alcuni umori, magari della maggioranza del momento.
In questi mesi, presidente, sui vari temi all'attenzione della Commissione bicamerale - forma di Stato, forma di governo, Parlamento - davanti alle difficoltà si è fatto sempre riferimento all'Europa, come parametro di valutazione e come chiave per uscire dalla difficoltà. Adesso l'impressione è che su questo tema, forse involontariamente, si finisca per essere condizionati da ambienti esterni. Questa è la verità. D'altra parte, noi restiamo sulle posizioni del presidente di questa Commissione, il quale, davanti ad un tentativo di ingerenza esterna da parte di altri poteri nei lavori della Commissione, espresse un no fermissimo. Non vorrei che dessimo l'impressione di essere forti, molto forti con i deboli e deboli con i forti. Abbiamo distrutto - voglio ricordarlo - il Consiglio di Stato, che è uno
PIETRO FOLENA. Il gruppo della sinistra democratica è contrario ad entrambi gli emendamenti presentati, quello dei parlamentari della lega e quello dei colleghi Lisi e Marini. Siamo contrari perché difendiamo lo sforzo che il relatore ha fatto nella formulazione dell'articolo 122 qui riproposto; uno sforzo di alta mediazione fra posizioni che erano e rimangono diverse al nostro interno.
Quello dell'articolo 122 non è il testo della sinistra democratica; questa proposta avanzata dal relatore non è il nostro testo originario né quello che ancora qualche settimana fa avevamo suggerito; è un testo - ciò vale anche per norme successive - che si sforza di riconoscere ragioni e verità interne presenti nelle differenti posizioni sottoposte in questi mesi alla Commissione bicamerale.
Credo quindi che, pur non essendoci nulla di male nella possibilità di scegliere e di decidere, con spirito costituente noi facciamo anzitutto una valutazione politica che viene prima di quelle tecniche. Ne avrei di valutazioni tecniche da fare. Una riguarda il dubbio sul fatto che il Presidente della Repubblica, eletto direttamente dai cittadini, debba rimanere - come nella Costituzione del 1948 - Presidente anche del Consiglio superiore della magistratura. Un altro riguarda la composizione di quest'ultimo: il passaggio dai due terzi ai tre quinti non è, a mio modo di vedere, motivato da un diverso impianto istituzionale di questo organismo.
Altro è l'impianto dei colleghi della lega, che dicono: tutti di nomina politica; ciò stravolgerebbe gravemente il principio dell'indipendenza della magistratura, sottoponendola di fatto al Parlamento. Ma è una scelta del tutto legittima. Del resto, i colleghi della lega propongono tutta una serie di norme particolari, compresa quella sull'elezione dei pubblici ministeri (non so se le procedure per questa elezione sarebbero analoghe a quelle sperimentate domenica nel nord Italia): ma in ogni caso, è un metodo in vigore in altri paesi. È comunque una linea che ha una sua forza, una sua lucidità: è qualcosa di molto chiaro.
Pur essendoci critiche ad una parte di questa mediazione, siamo tuttavia convinti che il senso politico di quello che si è fatto nel corso di queste settimane potrebbe trovare, nella formulazione proposta dal relatore, un punto importante di risposta. Voglio qui interloquire con l'onorevole Marini perché ho ascoltato con attenzione il suo intervento. Egli ci ha detto che il problema è di intervenire sullo squilibrio che c'è nel processo, in particolare in quello penale. Giusto: sono d'accordo. Questo è uno dei grandi problemi che sia per via costituzionale sia per via di legge ordinaria dobbiamo, anche con una certa efficacia e rapidità, risolvere. La domanda è: risolviamo questo problema organizzando due sezioni del CSM? Prima di dire qualcosa
PRESIDENTE. Sono iscritti a parlare l'onorevole Boselli, la senatrice Dentamaro; seguirà un intervento del relatore, un breve dichiarazione di voto del senatore Elia e poi voteremo.
ENRICO BOSELLI. Io.
PRESIDENTE. Si iscrive anche lei? Anche lei?
CESARE SALVI. Allora, non possiamo terminare questa sera.
PRESIDENTE. Come eravamo prima, si poteva concludere; come siamo adesso, mi pare più difficile.
DOMENICO FISICHELLA. Si può votare domani.
GIULIO MACERATINI. Lei intendeva concludere alle 20, aveva detto.
PRESIDENTE. Chiedo scusa, onorevole Boselli, a questo punto può darsi che le dia la parola domani mattina.
Sono iscritti a parlare l'onorevole Boselli, la senatrice Dentamaro, i senatori Lisi, Maceratini, Rigo, Marchetti, l'onorevole D'Amico, il presidente Elia, il senatore Rotelli per una breve dichiarazione di voto e il relatore.
AGAZIO LOIERO. Rinuncio al mio intervento.
PRESIDENTE. La ringrazio, ma ciò non sposta a questo punto i termini generali della questione.
Considero chiuse le iscrizioni a parlare e rinvio alla seduta di domani alle 9.30 il seguito dell'esame e le votazioni: il primo iscritto a parlare, ripeto, è l'onorevole Boselli (al quale rinnovo le mie scuse).
La seduta termina alle ore 19.55.