PRESIDENZA DEL PRESIDENTE MASSIMO D'ALEMA
(La Commissione approva il processo verbale della seduta precedente).
Seguito dell'esame del progetto di legge di revisione della parte seconda della Costituzione (C. 3931 - S. 2583).
PRESIDENTE. L'ordine del giorno reca il seguito dell'esame del progetto di legge di revisione della parte seconda della Costituzione.
Chiedo scusa ai colleghi per il ritardo con cui iniziamo la seduta, ma vi è stato qualche problema di riscrittura dei testi degli articoli e degli emendamenti sulla base del lavoro svolto dal Comitato, che si è concluso ieri nella serata inoltrata.
Riprendiamo l'esame degli articoli concernenti il sistema delle garanzie (v. allegato Commissione bicamerale), e dei relativi emendamenti già pubblicati nell'apposito fascicolo, cominciando dall'articolo 82, nel testo riformulato dal relatore sulla base dei lavori del Comitato ristretto. È stato formulato anche un articolo 82-bis che propone di reintrodurre nel testo costituzionale il Consiglio nazionale dell'economia e del lavoro. Tale proposta, come potete constatare, è firmata da alcuni colleghi, primo fra tutti l'onorevole Elia, ma non è ascrivibile al Comitato ed al relatore, perché sulla materia non vi era consenso: abbiamo quindi deciso di rimettere la questione alla Commissione. Naturalmente, tale proposta verrà presa in considerazione dopo l'esame dell'articolo 82.
Prego il relatore di illustrare rapidamente le novità relative all'articolo 82, dopo di che potremo passare alla discussione ed al voto.
MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. Spero che i colleghi dispongano del testo datato 23 ottobre e non di quello del giorno precedente, il quale, dopo il dibattito svoltosi ieri nel Comitato ristretto, ha subito alcune modifiche che tengono conto delle esigenze prospettate dai vari colleghi.
L'articolo 82 riguarda le autorità di garanzia o di vigilanza e la nuova formulazione, rispetto al testo approvato il 30 giugno scorso, in qualche modo riempie di contenuto l'espressione, volutamente indeterminata, che faceva riferimento - scusate il gioco di parole, che però è volontario - a «determinate materie». Quel testo, infatti, recitava: «Per lo svolgimento di attività di garanzia o di vigilanza su determinate materie la legge può istituire apposite autorità». Il secondo comma prevedeva poi - e prevede tuttora - l'attribuzione al Senato della Repubblica dell'elezione dei «titolari delle autorità di garanzia e di vigilanza», con una maggioranza particolarmente qualificata, ossia quella dei «tre quinti dei suoi componenti», nonché il rinvio alla legge (che è sempre legge bicamerale, in questi casi: non occorre specificarlo, perché è stabilito nell'articolo 98, che abbiamo già approvato) per l'indicazione della durata del mandato, dei requisiti di eleggibilità e delle condizioni di indipendenza.
Per quanto riguarda il primo comma, nel dibattito svoltosi ieri in Comitato ristretto è sembrato opportuno fare esplicitamente riferimento non a «determinate materie», ma alla materia dei diritti e delle libertà garantiti dalla Costituzione. Il
FRANCESCO SERVELLO. Signor presidente, concordo con la proposta elaborata ieri dal Comitato ristretto; devo però esprimere le mie perplessità per l'ultimo comma, sulla base dell'esperienza maturata. Infatti, o la disposizione secondo cui le autorità «riferiscono alle Camere sui risultati dell'attività svolta» è inutile, oppure bisogna renderla un po' più incisiva. Abbiamo l'esempio della Commissione bicamerale per la vigilanza dei servizi radiotelevisivi, la quale, per legge, è chiamata a riferire annualmente, presentando una relazione al Parlamento: ebbene, io non vedo questa relazione da diversi anni, credo di aver discusso l'ultima sei o sette anni fa (Commenti). No, no, io mi riferisco ad una lunga esperienza, in cui vi è stata una presenza, come diceva prima il relatore Boato, interna corporis, con un incontro delle varie autorità relative all'informazione. Pregherei quindi di verificare se non sia il caso di aggiungere almeno l'aggettivo «annualmente», in modo che
GIULIO MACERATINI. Vorrei soltanto far presente che la formulazione che ci è stata sottoposta è indubbiamente di compromesso e quindi capisco le motivazioni che l'hanno suggerita ed anche i risultati, che forse non sono completamente risolutivi del problema. La questione delle authorities nasce infatti e si evidenzia per un motivo molto importante, cioè si tenta, non solo in Italia, ma un po' in tutto il mondo dove queste strutture sono state create, di aggirare il ruolo dell'autorità giudiziaria, sia essa ordinaria o amministrativa. Quindi il problema è di vedere se si possa, attraverso un organo amministrativo, compiere questa operazione di dribbling della funzione giudiziaria in senso lato. Per alcuni aspetti ciò è considerato necessario, per altri preoccupante. Abbiamo allora individuato una soluzione che non dice nulla, perché stabilisce che la legge potrà istituire tali autorità in determinate materie che, concernendo diritti e libertà garantiti dalla prima parte della Costituzione, creano la struttura di cui stiamo parlando. Alla fine di tutto questo lavoro, però, penso che il meccanismo delle authorities dovrà essere ancora studiato, in riferimento all'aspetto della loro operatività rispetto all'autorità giudiziaria. A me sembra infatti insostenibile, come da alcune parti si è affermato, che queste authorities possano fare a meno di un controllo e di una verifica giurisdizionale, nel senso che ne rimarrebbero al di fuori in quanto si estrapolerebbe a loro vantaggio un tema cui esse sole sarebbero deputate, lasciando fuori dalla materia, ripeto, ogni altro controllo. In quel caso, si tratterebbe di vere autorità; diversamente, sarebbero strumenti di raccordo puramente amministrativo tra certe materie e l'attività che ne consegue e allora il controllo dell'autorità giudiziaria rimarrebbe inevitabile.
Ho fatto tali affermazioni non per contestare il testo del relatore, ma solo perché almeno resti traccia del fatto che la Commissione bicamerale ha la consapevolezza di non aver individuato una soluzione definitiva del problema, ma di essersi limitata ad indicare che potranno essere istituite tali autorità. Basti ricordare che già a proposito del testo - di legge ordinaria - istitutivo di un'authority si discuteva se vi fosse competenza anche dell'autorità giudiziaria amministrativa di primo grado o solo del Consiglio di Stato: ciò dimostra quale congerie di problemi interpretativi possa nascere da una simile disposizione. C'è chi dice, come il senatore Pellegrino, che è meglio affrontare nella Costituzione il problema, che comunque si porrebbe in altre sedi. Tale affermazione è giusta, tuttavia non dobbiamo far apparire la nostra Commissione come un gruppo di persone non consapevoli della complessità e delicatezza del problema.
In conclusione, accettiamo questo testo, sapendo tuttavia che con esso non avremo risolto il problema della funzione per la quale le autorità si erano in un primo tempo immaginate, né quello della loro effettiva operatività, nel tempo presente ed in quello immediatamente successivo al lavoro della Commissione bicamerale.
LEOPOLDO ELIA. Intervengo solo per chiarire alcuni aspetti che riguardano un po' le intenzioni e un po' il fondamento della norma, la cui lettera non esprime le finalità per cui si è doverosamente intervenuti. Le autorità in questione, che riflettono il peso sempre maggiore non dico della tecnocrazia, ma certamente del ricorso a tecnici, ad esperti, in zone grigie in cui non si può distinguere nettamente tra indirizzo politico e contributo dell'esperienza tecnica, comportano però alcuni dubbi, anche di costituzionalità, se istituite con legge puramente ordinaria. Vi è infatti il problema della deroga al principio della separazione dei poteri, perché in queste autorità si assommano poteri normativi, paragiurisdizionali ed anche amministrativi, in termini di vigilanza di certi settori. Si è inteso allora superare questi eventuali dubbi di costituzionalità sancendo nella Costituzione la
MASSIMO VILLONE. Desidero innanzitutto esprimere la mia adesione a molte delle considerazioni svolte dal collega Elia, il quale ha appena indicato i motivi che sono alla base della scelta di inserire in Costituzione una norma che abbia come specifico oggetto le autorità. Sulla preoccupazione che è emersa soprattutto in rapporto alla magistratura, va però sottolineato - ed è quello che intendo ora fare - che tale preoccupazione non ha ragione di essere. Con questa norma costituzionale, in realtà, guardiamo ad altro problema, che è quello non della tutela giurisdizionale su categorie di atti, ma delle funzioni di governo eventualmente previste o che debbano eventualmente svolgersi nelle materie che sono invece poi riferite alle autorità. È il problema, che prima Elia ricordava, del rapporto con l'indirizzo politico, della sottrazione di certi ambiti - giusta o sbagliata che sia - al tipico esercizio di scelta di indirizzo politico.
GIOVANNI PELLEGRINO. Condivido pienamente le considerazioni appena svolte dal collega Villone. Anch'io trovo che il testo proposto costituisca un miglioramento rispetto a quello precedente e voterò a favore. Resta, però, la mia personale insoddisfazione, che si riallaccia a quanto detto da ultimo dal senatore Villone ed esposto anche dal senatore Elia: ritengo che in questa materia avremmo dovuto compiere una scelta più coraggiosa, cioè affrontare già in questa sede costituente il problema dei limiti del sindacato giurisdizionale degli atti delle autorità.
MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. Lei sa che a giugno avevamo avanzato una proposta in questo senso ma la Commissione non la accolse.
GIOVANNI PELLEGRINO. Lo so, comunque resto del parere che la scelta che avevamo compiuto a giugno fosse preferibile. Dobbiamo andare verso un sistema complessivo dei controlli che sia assolutamente indipendente, ma che abbia al suo interno il requisito del pluralismo e della equiordinazione.
Pensare di poter avere un controllo autonomo ed indipendente che però vada per piani sovrapposti significa innescare vicende che giungono alla definizione della regola del caso concreto in termini di tale lentezza da non giovare all'andamento complessivo delle cose. Però ho preso atto già a giugno che i tempi non sono maturi per una riflessione di questo tipo, quindi, sia pure con questa riserva, voterò a favore del testo che è stato proposto dal relatore.
FAUSTO MARCHETTI. Presidente, mi sembra che anche dalla discussione di questa mattina emergano ulteriori elementi di perplessità in ordine alla scelta che si va a compiere, sulla stessa opportunità di inserire in Costituzione la previsione di autorità la cui figura non è chiara. È stato detto nettamente dalle avvertenze del senatore Elia ed emerge anche dalle considerazioni del collega Villone nonché da quelle del collega Pellegrino, il quale giustamente, essendo sostenitore di queste autorità, vorrebbe delinearle più nettamente. Inserire in Costituzione figure così vaghe e dai contorni così indefiniti mi sembra una scelta del tutto errata. Le stesse perplessità che avanzava il collega Maceratini mi sembra che non siano state minimamente fugate dagli interventi che sono stati svolti.
Qualora il testo resti questo e lo si ponga in votazione, comunque l'osservazione della opportunità di inserire che il riferimento alle Camere sia annuale, in modo da non renderlo puramente eventuale ma periodicizzarlo, mi sembra senz'altro da accogliere.
Ripeto: soprattutto per la vaghezza delle espressioni contenute in questo articolo 82 e per la indeterminatezza che non risolve alcun problema, anzi rischia di creare ulteriore confusione, perché non si saprà, poi, quali siano le autorità da sottoporre alla procedura, anche di nomina, prevista da questo articolo, con
PRESIDENTE. Possiamo ora passare alla votazione dell'articolo.
FRANCESCO SERVELLO. Il relatore non mi ha dato alcuna risposta.
PRESIDENTE. Ha ragione, senatore Servello, e, se mi permette, vorrei fare io un'osservazione sulla questione che lei ha posto. Credo che non sia priva di valore la previsione costituzionale che queste autorità debbano riferire alle Camere. È certamente possibile ma sicuramente difficile che tale previsione non ottenga risultato, poiché ha grande forza.
Ho, invece, dei dubbi sulla utilità che si stabilisca in Costituzione una cadenza annuale. Innanzitutto perché si tratta di organismi molto diversi: in qualche situazione sarà necessaria una cadenza più ristretta, per altri organismi potrà essere sufficiente anche una cadenza più lunga. Inoltre, credo che dobbiamo lasciare una certa flessibilità, di costituire commissioni così come di svolgere audizioni. Comprendo la questione che lei pone ma - ripeto - ho dei dubbi a stabilire come norma costituzionale una scadenza temporale rigida per una gamma di organismi che coprono funzioni e responsabilità molto diverse. Penso, pertanto, che si possa lasciare il testo così com'è e contare sul fatto che questa previsione costituzionale consente al Parlamento di attivare, nelle forme più diverse, la possibilità di ascolto.
Ribadisco di avere dei dubbi rispetto alla previsione di una scadenza annuale: trattandosi di organismi diversi, potrebbe rilevarsi una gabbia troppo stretta, o, in qualche caso, una previsione a troppo lunga scadenza e, sinceramente, mi pare poco adatto ad un testo costituzionale stabilire scadenze temporali. Noi affermiamo un principio, poi starà al Parlamento farlo valere, stabilendo scadenze in relazione ai compiti specifici di ciascun organismo. Non è che non si sia riflettuto su questo punto, anzi con il relatore abbiamo anche scambiato opinioni al riguardo.
MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. Addirittura, nella proposta che avevo originariamente redatto era previsto il termine «annualmente». Poi, riflettendo - e il presidente ha espresso pienamente anche il mio pensiero - è sembrato più opportuno non inserire in Costituzione tale scadenza.
FRANCESCO SERVELLO. Ringrazio il presidente ed il relatore per questa risposta, così come il collega Marchetti che si è soffermato sulla questione. Lei, presidente, in teoria ha ragione; purtroppo, la pratica che è intervenuta in tutto il dopoguerra le dà torto. Tuttavia, poiché è speranzoso e io non voglio, in questo momento, ferire le sue speranze, preannuncio che voteremo a favore. Speriamo bene!
PRESIDENTE. La ringrazio. Comunque, se nel paese rimane l'abitudine a violare la Costituzione, non credo che prevedere che il riferimento debba avvenire annualmente risolva nulla. Il problema vero è quello di creare l'abitudine a non violare le norme della Costituzione.
Pongo in votazione l'articolo 82 nel testo proposto dal relatore.
(È approvato).
Risultano conseguentemente respinti tutti gli emendamenti ad esso riferiti.
Passiamo all'articolo 82-bis, cioè quello relativo alla Banca d'Italia, elaborato dal relatore sulla base dei lavori del Comitato ristretto e degli emendamenti presentati.
Seguirà l'articolo sul difensore civico ed infine esamineremo la proposta aggiuntiva riguardante il Consiglio nazionale dell'economia e del lavoro.
MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. Per quanto riguarda la questione Banca d'Italia, che è di grandissima rilevanza e delicatezza, come tutti i colleghi sanno, si ricorderà che nella seduta del 26 giugno, a fronte di numerose
PRESIDENTE. Nessun altro chiedendo di parlare, pongo in votazione l'articolo 82-bis.
(È approvato).
Passiamo all'articolo 82-ter, elaborato dal relatore sulla base dei lavori del Comitato ristretto e degli emendamenti presentati.
MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. Come i colleghi ricordano, nel dibattito svoltosi nel giugno scorso fu avanzata su questo punto una proposta molto ampia da parte del relatore. Nel corso del dibattito, su sollecitazione di molti colleghi, ridussi fortemente il contenuto di quella proposta di norma costituzionale. Seguì poi un dibattito molto acceso - ricordo in particolare un intervento molto aspro della collega Parenti contro tale ipotesi - e la proposta del relatore non fu approvata.
Durante i mesi estivi e nei giorni scorsi, esaminando con gli uffici il fascicolo degli emendamenti, abbiamo riscontrato che molti emendamenti ripropongono la figura del difensore civico; si tratta tra l'altro di emendamenti che recano la firma di numerosissimi esponenti del gruppo di forza Italia, compresa la collega Parenti, la quale ha appunto sottoscritto un emendamento per l'introduzione in Costituzione del difensore civico. Per questo mi sono fatto carico di questa proposta, che ora valuteremo obiettivamente.
In sede di Comitato ristretto ieri abbiamo esaminato una proposta di norma più ampia da me presentata, che prevedeva il rinvio alla legge anche sotto il profilo del coordinamento con analoghi istituti previsti da comuni, province e regioni. Il collega Rotelli, che mi dispiace non vedere in questo momento perché in qualche modo ho risposto ad una sua
MASSIMO VILLONE. Io sono dell'idea che questo articolo 82-ter vada messo da parte e dimenticato. Personalmente esprimo quindi un avviso del tutto contrario alla sua approvazione. Intanto penso che esso prospetti una concezione sbagliata del difensore civico, che non può essere visto come un organo di garanzia nei rapporti tra cittadini e pubblica amministrazione. Il difensore civico nasce e vive non nella prospettiva della garanzia di situazioni soggettive, ma in quella della efficienza della pubblica amministrazione; questa è la sua vera ragion d'essere.
Il difensore civico va quindi visto nella chiave della capacità della pubblica amministrazione non già di rispondere a criteri di legalità ma in modo efficiente ed efficace alle domande dei cittadini; la garanzia va vista nel sistema giurisdizionale, come è giusto che sia. Non possiamo guardare all'istituto del difensore civico come se fosse una specie di minigiudice amministrativo interno all'amministrazione pubblica; se così fosse ne deriverebbero conseguenze sul modo di operare su questo soggetto, con effetti - io penso - del tutto negativi.
L'alleggerimento dei controlli, cui faceva riferimento il collega Boato e che noi giustamente abbiamo posto in essere, va letto, in termini di sistema, nello spostamento di queste garanzie nel sistema giurisdizionale in senso proprio. Il difensore civico va correttamente lasciato a scelte di politica legislativa che abbiano a che fare con l'efficienza dell'amministrazione. In questo senso è del tutto appropriato che se ne occupi la I Commissione della Camera, mentre sarebbe, a mio avviso, del tutto inappropriato un inserimento di questo genere in Costituzione come istituto necessario. Il mio avviso, dunque, è in proposito del tutto contrario.
GIOVANNI RUSSO. Condivido le perplessità del collega Villone e penso che, se si vuole davvero introdurre questa figura nella Costituzione, si debbano avere per lo meno due cautele. La prima è quella di non rendere questa figura obbligatoria e costituzionalmente vincolata. La seconda è di chiarire bene che non si tratta di un organo di garanzia nei rapporti tra cittadini e pubblica amministrazione; è giusto infatti il rilievo del collega Villone; l'organo di garanzia è il giudice amministrativo nel disegno complessivo che abbiamo elaborato.
Proporrei pertanto la seguente formulazione: «La legge può istituire l'ufficio del difensore civico a garanzia della efficienza della pubblica amministrazione nei rapporti con i cittadini».
GIOVANNI PELLEGRINO. Forse, presidente, non è casuale che provengano tutte dallo stesso gruppo queste indicazioni, anche in parte contraddittorie. In realtà fa parte della nostra cultura occuparci molto delle garanzie del cittadino e viviamo un momento di passaggio di fase che forse non consente ancora una focalizzazione piena dei problemi.
Osservo innanzitutto che distinguere questo problema tra garanzie ed efficienza mi sembra una forzatura. In realtà il cittadino vuole anche essere garantito dall'inefficienza della pubblica amministrazione. Vorrei dire che questa inefficienza è spesso causa di un torto che il cittadino subisce: il ritardo costituisce un torto e quindi garantendo l'efficienza e la tempestività delle risposte anche il cittadino viene in qualche modo ad essere garantito.
Il problema di fondo, però, è che indubbiamente, pensando al migliore dei mondi possibili, tutti noi abbiamo in anni passati pensato che il sistema delle garanzie potesse essere affidato per intero alla giurisdizione, ma la realtà delle moderne società complesse ci fa dire che questo è illusorio, perché nel momento in cui l'intero compito della garanzia viene affidato al sistema giurisdizionale, quest'ultimo si ingolfa a tal punto da non funzionare più e da non garantire più. Ecco la necessità di andare invece verso un sistema di controlli fatto di interazione e pluralismo. Debbono esserci più momenti di attivazione di un possibile controllo.
Il nostro compito, come dicevo prima a proposito delle autorità, sarà poi quello di chiarire quali siano i problemi e i rapporti interni ed entro quali limiti si possa andare verso una effettiva equiordinazione dei vari momenti. L'attività del difensore civico sarà sindacabile, potrà essere valutata dal giudice penale, anche a fini di omissione? Sono tutti problemi che dovremo affrontare nel futuro; probabilmente è necessario che le cose comincino a funzionare per poterle poi sistemare veramente bene. In questa prospettiva, una previsione così scarna, che non chiarisce nemmeno - secondo me opportunamente, perché il dibattito non è maturo - quale sia il livello di localizzazione del difensore civico: difensore civico unico nazionale, una struttura burocratica enorme, o una funzione che...
MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. Sarà la legge a questo punto a stabilirlo.
GIOVANNI PELLEGRINO. ...potrà localizzarsi più opportunamente a livello più basso, a livello di autonomie locali o a livello regionale.
In questa prospettiva di un cammino iniziato, che lascia appena intravedere dove ci potrà condurre, io sono favorevole all'inserimento di questa norma nel testo costituzionale.
LEOPOLDO ELIA. Mi rendo conto della perplessità che può sollevare una norma scarna come questa, ma va anche considerato il fatto che con le leggi più recenti ed anche con la prima parte della revisione della Costituzione in materia di federalismo abbiamo praticamente abolito tutti i controlli preventivi; in tale contesto, unitamente alla preoccupazione per il carico di contenzioso giudiziario veramente esorbitante, credo sia opportuno avere un organo che, più che essere di garanzia, concorra a prevenire il ricorso al giudice, promuovendo la tutela del cittadino sia nei confronti dell'inefficienza e delle omissioni della pubblica amministrazione sia con un controllo ex post, cioè mediante riesame, perché l'amministrazione di fronte al rilievo del difensore civico possa anche riesaminare il proprio comportamento o la propria decisione.
Si tratta dunque di un'attività che non tocca certamente i compiti giurisdizionali in quanto tali e vorrebbe invece prevenire l'intervento del giudice. Il ricorso continuo al giudice costituzionale ed a quello amministrativo
MARIDA DENTAMARO. Mi pare assolutamente inopportuno introdurre in Costituzione norme così formulate che sostanzialmente finiscono con il consegnare al legislatore ordinario una scatola vuota, senza dare nessun tipo di indicazione in ordine alle funzioni concrete che questo organo dovrebbe svolgere. Norme così scarne e asciutte si giustificano quando un istituto, un principio ha già ricevuto nella prassi, nella dottrina, nella giurisprudenza un'elaborazione sufficiente, alla quale in qualche modo anche implicitamente si possa fare richiamo per interpretare poi la norma costituzionale. Nel caso del difensore civico certamente non è così, tant'è che gli interventi precedenti dei vari colleghi hanno fatto riferimento a piani diversi di operatività e di esercizio delle funzioni; si è parlato in maniera abbastanza indistinta ed equivoca di garanzia, di efficienza, di controllo, di paragiurisdizione.
Del resto, questa norma così formulata non ottiene nemmeno lo scopo di rendere obbligatoria l'istituzione del difensore civico, almeno a me non pare che sia così. E da parte poi di quali amministrazioni? Centrale, locali, regionali? È semplicemente una norma definitoria, che anche sotto questo profilo tecnicamente non ha la formulazione di una norma costituzionale; il difensore civico è organo di garanzia ...
MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. All'articolo 83 troverà una norma che presenta la stessa struttura.
MARIDA DENTAMARO. Sta di fatto che il Consiglio di Stato è un corpo che già esiste, per cui la Costituzione ne va a definire le funzioni; il difensore civico esiste in alcune amministrazioni, non in altre. Ripeto: in questo modo si dà una copertura costituzionale che non significa obbligatorietà. Tra l'altro, non dimentichiamo che è un istituto sperimentato senza particolare successo, senza particolare significato lì dove è stato introdotto.
Se poi si pensa attraverso l'introduzione del difensore civico di «compensare» la soppressione dei controlli di legittimità, anche qui mi pare che non ...
MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. Non è questa l'intenzione.
MARIDA DENTAMARO. Da parte di qualcuno dei commissari sembrerebbe invece di sì. Mi pare che siamo completamente fuori tiro perché i controlli che sono stati soppressi nel nuovo testo sul federalismo avevano una strutturazione, un significato molto preciso; qui invece siamo nel mondo del vago e dell'indefinito: non č giustificato - ripeto - introdurlo in Costituzione né sul piano dei principi, né sul piano dell'utilità complessiva per l'ordinamento.
Nulla impedisce allo stato anche senza questa norma costituzionale di istituire il difensore o difensori civici con legge ordinaria; questa norma non aggiunge nulla, può solo diventare fonte di equivoci.
DOMENICO NANIA. Esprimo invece il mio parere favorevole su questo articolo, condividendo il ragionamento sia dell'onorevole Boato che, in maniera più particolareggiata, dal senatore Elia. Né ci convince il riferimento fatto dal senatore Villone alla natura del difensore civico, perché se fosse vera la tesi sostenuta avremmo veramente una sorta di doppione, lo stesso ruolo e la stessa attività che debbono svolgere gli organi di direzione politica. Infatti, nelle norme che riguarderanno la pubblica amministrazione il compito di controllarne l'efficienza è affidato agli organi di direzione politica; quindi, dovremmo addirittura pensare ad un'evoluzione del difensore civico in questa direzione.
Crediamo invece che il difensore civico abbia dimostrato nei fatti di essere un istituto di grande significato con riferimento all'attività della pubblica amministrazione. In una situazione in cui abbiamo completamente eliminato ogni tipo di controllo preventivo, rappresenta un'occasione per garantire ancora una volta i cittadini sui comportamenti della pubblica amministrazione.
Sarà una norma definitoria, sarà una norma di indirizzo, ma senza dubbio può accrescere complessivamente il livello di garanzia e di controllo nella società civile italiana.
MARIO GRECO. Dichiaro il mio voto favorevole all'istituzione del difensore civico. Pur recependo le preoccupazioni espresse dalla collega Dentamaro, vorrei sottolineare che prevedere in Costituzione questa figura, già istituita dal legislatore con una legge del 1990, potrebbe rappresentare uno stimolo perché venga meglio regolamentata dalle autonomie locali. Avere un difensore civico a livello nazionale, con una regolamentazione che poi verrà elaborata in maniera più specifica, può essere di stimolo e di sollecitazione a che tutte le amministrazioni e le entità territoriali adottino i regolamenti di esecuzione della norma prevista in astratto dalla legge n. 142 del 1990.
L'importanza del difensore civico è anche quella che è stata evidenziata dal senatore Nania, per cui mi dichiaro favorevole all'inserimento in Costituzione di questo nuovo organo di garanzia destinato a svolgere una funzione di raccordo tra i cittadini e la pubblica amministrazione.
CESARE SALVI. La posizione del gruppo della sinistra democratica è a favore del difensore civico, al di là di legittimi dissensi di singoli.
PRESIDENTE. Dato che lei ha voluto addirittura portare in campo la posizione del gruppo della sinistra democratica - che da qualche tempo non si avvertiva più! - c'è una questione importante: il senatore Russo ha proposto una diversa formulazione dell'articolo.
CESARE SALVI. Ci rimettiamo alle considerazioni del relatore.
FAUSTO MARCHETTI. Desidero confermare la nostra precedente posizione di contrarietà all'inserimento in Costituzione di questo istituto soprattutto per le motivazioni prima espresse dalla collega Dentamaro: l'indefinitezza dei termini qui assunti, il fatto che si vorrebbe attribuire a questo istituto funzioni sostitutive in seguito alla soppressione dei controlli prevista nelle proposte fin qui approvate.
Credo che eventualmente il ruolo sia del tutto diverso; se si è convinti che determinati controlli dovevano restare, allora non si dovevano togliere. Non possono essere sostituiti attraverso una figura che eventualmente svolge una funzione largamente diversa da quella che quei controlli avrebbero dovuto esercitare. Il fatto di togliere determinati controlli dovrebbe essere un elemento di fiducia nella capacità democratica degli enti di corrispondere alle esigenze al di fuori dei controlli fin qui previsti; semmai postula esigenze di espansione di democrazia e di autocontrollo all'interno di questi enti.
MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. Desidero innanzitutto ringraziare tutti i colleghi intervenuti nella discussione che è stata comunque utile.
Vorrei dire da ultimo al collega Marchetti intervenuto poco fa che nella proposta originaria da me formulata a giugno c'era esattamente tutto quello che egli aveva richiesto e tuttavia si era pronunciato in senso contrario anche allora ...
FAUSTO MARCHETTI. Evidentemente non ci intendiamo.
MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. L'ho detto rispettando quella posizione.
FAUSTO MARCHETTI. Cosa avrei richiesto?
MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. Quello che lei ha proposto adesso, ma non voglio riaprire il dibattito.
FAUSTO MARCHETTI. È meglio così.
MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. Mi pare di capire - da parte del collega Marchetti e di qualche altro, oltre alla collega Dentamaro - che non si voglia introdurre in Costituzione questa figura.
Oltre al fatto che le costituzioni più recenti e alcune antiche la prevedono al loro interno - anzi, questo istituto ha una storia lunghissima - vorrei far rilevare dal punto di vista sociologico, non giuridico, che in genere gli utenti del difensore civico - che in molte regioni, collega Dentamaro, funziona benissimo (Commenti della senatrice Dentamaro)... È altra questione, parlo dal punto di vista sociologico e mi riferisco alla sua affermazione secondo cui l'istituto non funziona - sono in genere le persone meno abbienti; quelle più abbienti si rivolgono al loro difensore o tutore politico per risolvere i loro problemi, mentre le persone più semplici (voglio usare un linguaggio semplice) quando hanno problemi di rapporto con la pubblica amministrazione che non riescono a risolvere, ritengono che ci sia un ritardo o un'ingiustizia, vanno dal difensore civico.
Da questo punto di vista, il collega Pellegrino ha detto una cosa assolutamente saggia quando ha affermato che immaginare che la risposta a questi problemi in una società complessa debba essere sempre e solo di carattere giurisdizionale è un gravissimo errore. Questa figura - convengo con la collega Dentamaro sul fatto che possa essere prevista anche fuori dalla Costituzione, è ovvio - svolge anche una funzione di prevenzione del contenzioso giurisdizionale tra cittadini e pubblica amministrazione; quindi, sotto questo profilo ha un ruolo neutrale e di garanzia, non un ruolo di garanzia in senso giurisdizionale, tanto è vero che è collocata non nel titolo VI riguardante la giustizia e la magistratura, ma in questo titolo relativo alle autorità di vigilanza e agli organi ausiliari; è collocata all'interno della Costituzione in una posizione completamente diversa dagli organi giurisdizionali. In questo senso, le preoccupazioni che ci possano essere equivoci interpretativi sono chiarite non solo dal tipo di interventi che ci sono stati ma dalla stessa collocazione nella Carta costituzionale di questa norma, la quale non ha nessun rapporto con gli organi giurisdizionali, i quali sono tutti esclusivamente collocati all'interno di quello che sarà il nuovo titolo VI della seconda parte della Costituzione.
Per quanto riguarda la proposta del collega Russo, presidente, preferisco l'ipotesi da me proposta, perché l'ho formulata dopo averla ripetutamente asciugata a seguito delle obiezioni, delle riserve, delle proposte dei colleghi (ultime quelle manifestate ieri dal Comitato ristretto). Le suggerirei tuttavia di mettere preliminarmente in votazione la formulazione proposta
GIOVANNI RUSSO. Accetto la riformulazione del relatore. Preciso che la mia proposta tendeva ad evitare equivoci su un punto: quest'organo non è destinato a risolvere i conflitti tra cittadini e pubblica amministrazione.
MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. Non c'è dubbio: non è un organo giurisdizionale.
GIOVANNI RUSSO. Parlare di «garanzia dei rapporti» può in qualche modo indurre all'equivoco. Comunque, chiarito questo punto, la formulazione del relatore mi sta bene, soprattutto perché rinvia alla legge la valutazione sull'opportunità - o meno - di istituire l'ufficio.
PRESIDENTE. Ed anche la valutazione su come l'organo dovrà essere eventualmente strutturato, anche in relazione agli istituti esistenti a livello regionale.
GIORGIO REBUFFA. Vorrei far registrare il mio voto contrario, anche perché in sede di votazione non è possibile far risultare agli atti la propria posizione.
Riassumerò brevemente i motivi ai quali è dovuto il mio atteggiamento contrario. Innanzitutto si tratta di un ulteriore appesantimento in un testo già abbastanza pesante. In secondo luogo, può anche darsi che questa figura funzioni bene (come dice l'onorevole Boato), ma per quanto è a mia conoscenza funziona «ad intermittenza», in modo baluginante. Infine, si tende a costruire un altro apparato, con un testo che lascia le cose molto vaghe ed indefinite: aggiungiamo così un'ulteriore ragione di indefinitezza a quelle già esistenti.
MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. Ricordo nuovamente ai colleghi qual è la formulazione definitiva della norma: «La legge può istituire l'ufficio del difensore civico quale organo di garanzia nei rapporti tra il cittadino e la pubblica amministrazione».
PRESIDENTE. Pongo in votazione questa riformulazione dell'art. 82-ter.
(È approvata).
È stata formulata, sulla base degli emendamenti presentati e degli orientamenti emersi in Comitato ristretto, a firma dei colleghi Soda, Elia, Nania, D'Onofrio, Cossutta e Dondeynaz, la seguente proposta: «Il Consiglio nazionale dell'economia e del lavoro è sede delle rappresentanze sociali e istituto di alta consulenza degli enti costitutivi della Repubblica.
La legge approvata dalle due Camere disciplina la sua composizione e le sue funzioni». Si tratterebbe - a questo punto - dell'articolo 82-quater.
GIORGIO REBUFFA. Sono sostanzialmente d'accordo con la proposta dei
STEFANO PASSIGLI. Suggerirei di eliminare da questa stringata e già asciutta formulazione l'espressione «sede delle rappresentanze sociali». In realtà le rappresentanze sociali hanno anche altre sedi: inserire questa espressione nella Costituzione sembrerebbe prefigurare il Consiglio come sede privilegiata, per esempio, della concertazione. Francamente non riconoscerei in Costituzione questo ruolo al Consiglio nazionale dell'economia e del lavoro. Mi sembra che la stessa esigenza più volte rappresentata dagli esponenti del CNEL sia soddisfatta dalla formulazione «è istituto di alta consulenza».
GIUSEPPE VEGAS. Non mi soffermo, presidente, sulla circostanza particolare che ci troviamo a registrare: nella prima fase di esame il CNEL era l'unica soppressione o «pulitura» della vecchia Costituzione; adesso tende a riemergere.
Vorrei però dire che l'importanza ed il rilievo di un organo non dipendono dal fatto che è previsto dalla Costituzione, ma sono legati a ciò che esso realmente fa. Lo abbiamo visto con la Banca d'Italia: ora si pensa di inserirla nella Costituzione, ma ha sempre esercitato un ruolo di grandissimo rilievo anche in precedenza. Lo stesso vale per l'avvocatura dello Stato, per esempio. In sostanza la mera esteriorità di una previsione costituzionale non nobilita un organo che non ne è degno né, viceversa, può abbattere il rilievo di un organo che ne è degno. Mi sembra dunque che la questione sfiori, per certi aspetti, il nominalismo.
Sul contenuto della norma, vorrei dire che il testo è molto migliore rispetto alla precedente versione della medesima proposta. Tuttavia permangono alcuni problemi.
Innanzitutto, la questione della rappresentanza sociale si presta ad un dubbio invincibile: chi decide come pesano le varie parti sociali? Finché la rappresentanza è totalitaria, cioè politica, il meccanismo è chiaro: scelgono i cittadini attraverso il voto. Quando - invece - la rilevanza va «pesata», si va verso una zona nebulosa che come tale si presta all'arbitrio e tende ad impedire che sia trovata una soluzione con un valore veramente democratico (e non sto a parlare di sconfinamento verso un sistema di carattere corporativo).
Si è parlato, inoltre, di un istituto «di alta consulenza». Vorrei sapere cosa significhi «alta consulenza» nel nostro sistema amministrativo. Nell'articolo successivo si dice che «Il Consiglio di Stato è organo di consulenza»: il CNEL, allora, è una sorta di istanza superiore rispetto al Consiglio di Stato? È il «caporale» del Consiglio di Stato? Questo non ha alcun senso dal punto di vista amministrativo.
Il testo della proposta prosegue poi: «... di alta consulenza degli enti costitutivi della Repubblica». Dobbiamo ritenere che le circoscrizioni comunali (visto che le abbiamo costituzionalizzate) possano richiedere un parere al CNEL? Francamente mi sembra che si superi la soglia della serietà...
Per questa serie di motivi che ho compendiato molto sinteticamente credo che il testo proposto non sia accoglibile.
ETTORE ANTONIO ROTELLI. Mi soffermo in particolare sull'espressione «enti costitutivi della Repubblica», presidente. Essi sono definiti nel primo comma dell'articolo 1: sono i comuni, le province, la regione e lo Stato. Nel secondo comma abbiamo stabilito che comuni, province e regioni sono enti autonomi, dotati di autonomia. Dunque, secondo questa proposta, i comuni di Napoli, Milano, Torino o Bari, le regioni Puglia, Lombardia,
FRANCESCO SERVELLO. A parte l'espressione latina del collega Rotelli, presidente, penso che non si registri un contrasto di natura costituzionale. Se, infatti, sopprimiamo l'espressione «sede delle rappresentanze sociali» - come è stato proposto - e lasciamo la formulazione «istituto di alta consulenza degli enti costitutivi della Repubblica», non significa che il Consiglio nazionale dell'economia e del lavoro possa prevaricare su competenze, ruoli ed autonomie degli enti locali e delle regioni. Questi ultimi possono avvelersene, ma possono anche non ricorrere alla consulenza del Consiglio. Lo stesso vale per il Governo, che è libero di chiedere una consulenza a fronte della disponibilità che il Consiglio darà in ogni momento.
In sostanza se depuriamo la proposta qui presentata dell'espressione «sede delle rappresentanze sociali», il CNEL potrà svolgere una funzione di alta consulenza nei confronti del Parlamento, del Governo e degli altri enti costitutivi della Repubblica. D'altra parte già la qualifica dell'istituto («Consiglio nazionale dell'economia e del lavoro») fa riferimento in sé a tutte le parti sociali interessate.
È bene che un organo di consulenza sia previsto nella Costituzione, anche perché un ente di questa natura - centrale, ma che può avere anche propagini regionali o locali quando gli sia richiesto un parere - potrebbe essere uno strumento utilizzabile in qualunque momento dalle autorità centrali.
In definitiva, esprimiamo parere favorevole su questa proposta.
FRANCESCO D'ONOFRIO. Concordo con quanto detto dal collega Servello, soprattutto a confutazione delle preoccupazioni espresse dai colleghi Rotelli e Vegas. Qui non si afferma che la consulenza sia obbligatoria per gli enti costitutivi della Repubblica né si dice che è una consulenza amministrativa o giuridico-amministrativa, come è per il Consiglio di Stato. Non si prevede, inoltre, che il CNEL sia la sede unica delle rappresentanze sociali.
Mi sembra che il testo - molto essenziale, ma anche fortemente innovativo - sia adeguato alle trasformazioni intervenute in questa parte della Costituzione. Il dibattito sulla legge relativa al nuovo CNEL (perché di nuovo Consiglio si tratterebbe) sarà la sede per sciogliere molti dei nodi richiamati.
Il testo della proposta, nella sua novità, mi sembra ineccepibile. Voterò dunque a favore.
GIULIANO URBANI. Signor presidente, annuncio il mio voto contrario su questo articolo e per la verità anche all'ipotesi che venga mantenuto il testo della Costituzione vigente, per la ragione molto semplice che quel testo ha avuto nella precedente Assemblea costituente motivazioni che configurano una natura geneticamente ideologica di quell'organo il quale, proprio per la sua ambivalenza ideologica, poi ha conosciuto una stagione autunnale di triste decadenza.
Apprezzo molto l'asciuttezza del nuovo testo, perché precedenti formulazioni che ci erano state proposte dimostravano la totale insostenibilità di un testo più analitico. Apprezzo dunque che sia stato compiuto uno sforzo nel senso della sintesi, ma questa sintesi, pur ridotta all'osso, poggia su tre concetti che sono di un'ambiguità che a me sembra veramente intollerabile in un testo costituzionale.
Il primo pilastro è quello contenuto nella formula «sede delle rappresentanze sociali». Già il senatore Passigli ha avuto modo di dimostrare la pericolosità di un'espressione del genere, che tra l'altro non sarebbe che un autentico falso, per la semplice ragione che le rappresentanze sociali sono in un paese come il nostro di tale numero e tale diversità da non consentire nessuna loro ragionevole rappresentanza in un organo del genere. Il
SERGIO MATTARELLA. È quella fatta in pianura, la consulenza bassa!
GIULIANO URBANI. Allora siamo al ridicolo di cui parlava l'amico Rotelli! Credo che l'interruzione dell'onorevole Mattarella sia molto utile perché dà una dimostrazione ulteriore del ridicolo di questa formulazione.
Ma dove poi il ridicolo raggiunge vette ineguagliabili è a proposito del terzo cosiddetto pilastro: «gli enti costitutivi della Repubblica».
In altra parte del testo abbiamo usato l'espressione: «La Repubblica è costituita da...». Usavamo un participio passato che - credo non sfugga a nessuno - ha un significato molto diverso negli Stati federali rispetto agli Stati che aspirano ad un riordinamento federativo ma che federali geneticamente non sono. Negli Stati federali, infatti, gli enti costitutivi si sa benissimo quali sono, e cioè gli Stati federati, ma negli Stati che aspirano ad una riorganizzazione federale e federativa gli enti costitutivi da questo punto di vista nessuno li conosce. Il fatto che la Repubblica sia costituita... è cosa diversissima, ripeto, nella storia della genesi dal fatto di disporre di enti costitutivi.
La conclusione è che, pur apprezzando lo sforzo compiuto dai colleghi di proporci un emendamento così asciutto, la sintesi della quale hanno dato così buona prova continua a fondarsi su tre espressioni che sono l'una più indifendibile dell'altra.
PRESIDENTE. Prendo atto del fatto che un gruppo numeroso di qualificati colleghi, di rappresentanti di gruppi diversi, avvertono il bisogno di un ripensamento rispetto alla decisione, che avevamo assunto, di cancellare la previsione costituzionale del Consiglio nazionale dell'economia e del lavoro. Non mi sfugge che questo è il punto di arrivo di una riflessione, di una pressione, di una discussione, di cui io stesso ho avuto notizie. Personalmente non sono partecipe di questo bisogno; lo registro. Se però dovessi affidarmi alla mia opinione, direi che non avverto la necessità impellente di ripristinare questo organismo, che d'altro canto ci è apparso - altrimenti saremmo stati pazzi a votarne il superamento - come un organismo largamente svuotato della sua ispirazione originaria e meritevole quanto meno di un profondo ripensamento.
Ritenevo e ritengo che l'eliminazione della previsione costituzionale potesse dar luogo anche ad un ripensamento vero e proprio del ruolo di questo organismo, e forse molti degli amici che si sono dati da fare per mantenere la previsione costituzionale del CNEL farebbero meglio a darsi da fare per mantenere un'attività vitale di tale organismo. I leader dei principali movimenti sindacali o della Confindustria, se attribuissero al CNEL un ruolo vitale, cioè se ne facessero una sede importante di rappresentanza delle forze sociali, farebbero meglio che non premere sulle forze politiche per mantenerlo in Costituzione, perché a quel punto ci sarebbe una necessità reale di tale organismo.
Se si deve mantenere come un appunto, fermo restando a mio giudizio che nell'interesse di questo organismo dovremmo promuoverne o sollecitarne una profonda riforma che adesso non siamo in grado di disegnare... (Commenti).
Ho capito, ma il problema è se lo vogliamo mantenere in termini tali da sollecitare attraverso una legge bicamerale
GIORGIO REBUFFA. E mantenendo anche il terzo comma che è una clausola di rinvio alla legge ordinaria.
PRESIDENTE. È il secondo comma che parla di funzioni che gli sono attribuite dalla legge.
Sono dell'opinione che l'iniziativa legislativa, che è una pura finzione, debba essere tolta al CNEL in sede di riforma di tale organismo. Se la mantenessimo costituzionalmente, creeremmo un vincolo inutile. Questa formulazione rimane invece meno vincolante, rinvia ad una legge, riduce il CNEL ad un organo di consulenza; non ripristina per il CNEL l'iniziativa legislativa, che non è stata mai esercitata: era un'opinione caduca ed è caduta. Raccogliendo dunque lo spirito e direi quasi la lettera della sua proposta, onorevole Rebuffa, credo che risolviamo la questione in termini più accettabili, perché altri aspetti possono creare i problemi ai quali Rotelli si è riferito con espressione sintetica ma calzante.
ARMANDO COSSUTTA. Condivido la proposta che il presidente ha avanzato.
MASSIMO VILLONE. Signor presidente, perché non votiamo sul principio se dare copertura costituzionale o no a questo organismo e poi ci occupiamo della formula? Personalmente voterei a favore della formula ma contro la copertura costituzionale.
MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. La ringrazio intanto, signor presidente, per le osservazioni che ha fatto perché mi tolgono dall'imbarazzo di esprimere le mie valutazioni. Condivido la quasi totalità delle considerazioni che con molta puntualità e molto equilibrio ha svolto il presidente e dichiaro che personalmente sono contrario - come mi pare di capire siano Villone ed altri colleghi - a mantenere la previsione costituzionale
FRANCESCO SERVELLO. Non sei uno storico.
MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. Collega Servello, ha capito benissimo: era una forma di rispetto verso alcuni colleghi della sua parte politica. Dicevo che risentiva di una cultura da «Camera dei fasci e delle corporazioni». Era una cultura organicistica, che per certi versi aveva permeato anche alcuni aspetti della dottrina sociale della Chiesa in quegli anni: lo dico io che sono cattolico, credente. È rimasto il principio fondamentale di sussidiarietà recuperato da Delors, ma se leggessimo la Quadragesimo anno, riconosceremmo alcuni elementi di questa cultura.
L'artefice principale della proposta fu Costantino Mortati, il quale due o tre anni dopo scrisse delle parole - che vi lessi a giugno e che non vi riproporrò oggi - critiche e autocritiche sull'introduzione; fu il primo lui, l'artefice di quell'istituto, a riflettere criticamente e a più riprese anche altri esponenti del mondo politico, che poi hanno fatto parte del CNEL sia pur per un breve periodo, sono ritornati su quelle riflessioni critiche. Gino Giugni ha scritto che nonostante ripetuti tentativi di rivitalizzazione, tutto è stato inutile.
Questo non vuol essere un giudizio sul presidente pro tempore De Rita, su illustri membri come Silvia Costa, Riggio e altri colleghi che conosciamo, perché hanno fatto parte del Parlamento - i quali oggi sono componenti del consiglio, ma domani potrebbero essere nuovamente parlamentari -, su sindacalisti autorevolissimi, su membri della Confindustria o della Confagricoltura: ripeto, non è un giudizio ad personam su di loro. Riformare un istituto non significa attaccarlo; quando si procede alla riforma di un istituto non si critica chi, pro tempore, ne è membro; è il modello delle relazioni e del conflitto sociale, della storia politica, economica e sociale del nostro paese che si è orientato da tutt'altra parte in cinquant'anni. Non vi è stato un solo momento di questi cinquant'anni in cui quel modello, prefigurato in Costituzione, abbia avuto qualche rilevanza! Tant'è vero che il terzo comma è rimasto totalmente desueto e caduto di fatto in desuetudine, anche se scritto in Costituzione, perché non è stato quello lo strumento attraverso cui è passata la regolazione dei conflitti.
Il collega De Rita - lo considero collega come sociologo - è una persona di grandissima cultura, intelligenza e capacità di elaborazione: più di quello che lui ha fatto per reinventare quel modello, credo non si potesse fare. Mi inchino allo sforzo che lui e i suoi colleghi del CNEL hanno compiuto, ma è uno sforzo vano perché vorrebbe conchiudere, all'interno del CNEL rivisitato, i rapporti tra la società civile e lo Stato: questo si dice, perché eliminando dalla Costituzione il CNEL, si sopprime la società civile dalla Costituzione. Ma è un modello che non esiste perché la società civile non è rappresentata in quell'istituto dove sono
FRANCESCO SERVELLO. Non sono categorie incivili, però.
MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. È quello che sto dicendo. Ripeto, queste categorie svolgono sì un lavoro meritorio, ma è immaginabile che tutto ciò rappresenti il modello costituzionale dei rapporti tra società civile e Stato?
Sull'onda delle riflessioni svolte poc'anzi dal presidente, a cui non attribuisco le mie, vorrei richiamare i colleghi a riflettere. Essendo stato destinatario io per primo delle sollecitazioni che credo abbiano ricevuto anche tutti gli altri colleghi, perché non c'è forza politica o sindacato che non abbia qualcuno che si sia fatto vivo, mi domando se sia possibile verificare dal punto di vista storico, politico e costituzionale se questo modello abbia retto a cinquant'anni di storia repubblicana, se abbia senso cioè mantenere la copertura costituzionale ad un modello che non ha retto in nessuna fase della vita repubblicana, non per colpa di chi fa parte del CNEL, ma perché è l'istituto stesso ad aver dimostrato, fin dalle origini, di essere fuori dallo sviluppo storico, politico e costituzionale italiano.
DOMENICO NANIA. Concordiamo con la proposta del presidente D'Alema.
LEOPOLDO ELIA. Concordo con la proposta del presidente e del collega Rebuffa. Confesso che ero già in una fase di prosciugamento, perché il mio testo era più che altro una motivazione da sottoporre a sfoltimento. Quest'opera di sfoltimento si è compiuta, me ne compiaccio e aderisco.
Desidero far presente che la nostra decisione di giugno fu un po' frettolosa, perché ignorò che in tutti i paesi esiste un consiglio economico e sociale: esiste in Francia e nelle democrazie che si vanno costituendo all'est...
MASSIMO VILLONE. Non in Costituzione, però.
LEOPOLDO ELIA. Sì, molte volte anche in Costituzione. Se fosse esterno alla Costituzione, sarebbe un comitato qualsiasi. Il punto fondamentale è, secondo me, che la rappresentanza delle categorie produttive di cui parla l'articolo 99 può avere una funzione - e la ha negli altri paesi - per creare i presupposti della concertazione e per dare voce a una serie di soggetti che altrimenti sarebbero esclusi dal circuito di rilevanza costituzionale.
L'iniziativa legislativa non è stata esercitata perché l'ultima legge esige l'unanimità, che si raggiunge solo tra gli angeli. L'esperienza europea, sganciata dal corporativismo dalla Camera dei fasci e delle corporazioni - perché negli altri paesi tutto questo non c'è stato - e da quant'altro, consiglia di agire affinché questa presenza sia utilizzata.
MASSIMO VILLONE. Signor presidente, possiamo votare preliminarmente sul principio?
PRESIDENTE. Hanno chiesto di intervenire i colleghi Urbani e D'Onofrio.
GIULIANO URBANI. Signor presidente, se avevo apprezzato lo sforzo dei colleghi per produrre un testo così sintetico, devo dire che apprezzo ancor di più lo sforzo da lei compiuto per superare le difficoltà. Francamente, proprio perché viene dal presidente, mi permetto di formulare alcune considerazioni per invitarla a ritirare la sua proposta che potrebbe rivestire una gravità maggiore. Signor presidente, dico questo perché lei ha formulato la proposta di inserire in Costituzione un organo del quale sapremmo qualcosa sulla composizione, ma nulla in ordine alle competenze e ai poteri (non aggiungo sulla responsabilità e sulla limitazione dei suoi poteri), né sulla loro natura.
FRANCESCO D'ONOFRIO. Signor presidente, il dibattito fin qui svolto fa capire che in Parlamento la materia sarà molto discussa. Mi chiedo se sia preferibile che all'esame parlamentare venga sottoposto un vuoto, affinché la discussione ruoti intorno alla decisione se riempirlo o meno, oppure se sia meglio riempirlo, con il suggerimento da lei dato, e fare in modo che la Camera e il Senato elimininino totalmente la previsione o prevedano altre funzioni da attribuire. Ritengo che nel rapporto tra la Commissione bicamerale e le Camere sia molto più corretto che le decisioni circa l'eliminazione di un istituto dalla Costituzione vigente siano ragionevolmente assunte dal plenum. Siamo favorevoli al mantenimento della previsione costituzionale del CNEL tant'è che votammo contro l'emendamento Urbani e Vegas, tendente alla soppressione; oggi non abbiamo deciso in seguito a pressioni di chicchessia e vorrei evitare il sospetto che le decisioni siano dettate da pressioni. Si tratta di orientamenti culturalmente divisi, che ci vedono divisi in quest'aula: non vi è nulla dei Fasci e delle corporazioni. Si deve immaginare che nel nuovo ordinamento della Repubblica - non stiamo risistemando il vecchio, ma mutando radicalmente quello vigente - le forze sociali probabilmente non individueranno più nel Parlamento la sede del confronto sulle politiche governative perché sarà l'esecutivo il loro interlocutore ed il Senato, proprio perché posto a garanzia della libertà e del federalismo, potrà essere la sede idonea all'elaborazione di nuova legislazione sul CNEL, capace di introdurre novità reali atte a garantire la pluralità delle istituzioni, non solo nelle istituzioni, ciò che rappresenta un punto decisivo di confronto politico.
A differenza del collega Urbani, le chiedo, signor presidente, di mantenere la sua proposta, alla quale riconosco saggezza istituzionale: sarà il plenum della Camera e del Senato a decidere definitivamente.
ANTONIO SODA. Signor presidente, aderisco alla sua proposta. Intendo rimarcare
PRESIDENTE. Prima di passare alle votazioni, vorrei precisare al collega Urbani che io non ho avanzato alcuna proposta che possa o debba ritirare. Qui è stata avanzata una proposta firmata dai colleghi Elia, Nania, D'Onofrio, Soda, Cossutta e Dondeynaz. Quindi, sono loro che, eventualmente, dovrebbero ritirarla. Io non ho proposto nulla. Di fronte a tale proposta, che è stata presentata, e che non viene ritirata, da tanto numerosi e qualificati colleghi, io mi sono limitato a proporre correzioni, onde evitare di introdurre in Costituzione formulazioni che mi sembrano equivoche e che possono essere dannose. Ripeto, io non ho proposto nulla; la proposta è venuta dai colleghi che ho citato e che non intendono ritirarla; né io posso farlo a nome loro. Io ho svolto un compito tipicamente presidenziale, direi di servizio.
ANTONIO SODA. Signor presidente, noi la ritiriamo aderendo alla proposta...
PRESIDENTE. Ho suggerito una diversa formulazione.
Ciò detto, porrò anzitutto in votazione il principio, come ha chiesto il collega Villone: se la Commissione intenda reintrodurre nel testo costituzionale la previsione del Consiglio nazionale dell'economia e del lavoro. Nel caso che la Commissione sia di questo avviso, proporrò la concreta formulazione della proposta, perché - ripeto - compito del presidente è cercare di fare in modo che vi sia una formulazione (ma non è la mia formulazione) che, come mi suggerisce il collega Elia, sia la meno dannosa possibile.
Pongo in votazione il principio di reintrodurre in Costituzione la previsione del Consiglio nazionale dell'economia e del lavoro.
(È approvato).
Secondo l'onorevole Boato ha prevalso, con 18 voti a favore e 16 contro, l'opinione di reintrodurre il principio suddetto, e l'onorevole Boato fa fede, in quanto è uomo leale anche nel caso in cui debba certificare una sua sconfitta. È comunque evidente che su questa questione torneremo a discutere in Assemblea.
Mi sembra che tutti i proponenti convengano sulla formulazione che avevo suggerito sulla scorta della proposta del collega Rebuffa; l'articolo 82-quater risulta del seguente tenore: «Il Consiglio nazionale dell'economia e del lavoro è composto, nei modi stabiliti dalla legge, di esperti e di rappresentanti delle categorie
MICHELE SALVATI. Signor presidente, devo dire, se dobbiamo entrare nel merito di questa materia, che l'espressione «categorie produttive» mi lascia un poco perplesso dopo cinquant'anni dalla sua prima introduzione e formulazione. Le categorie produttive sono i tessili, i postelegrafonici e altri di questo genere, per cui apprezzo moltissimo la semplicità della redazione che lei propone, ma - ripeto - l'espressione suddetta non può che lasciare piuttosto perplessi, data la sua specificità. Inoltre, suona anche un po' di corporativismo di vecchio stampo. Per esempio, una formulazione del tutto diversa ma più ragionevole potrebbe essere la seguente: «Il Consiglio nazionale dell'economia e del lavoro», se si vuole si può anche aggiungere 'delle autonomie sociali', «è formato da rappresentanti delle forze sociali ed economiche, nonché da esperti... È organo di consulenza...». Quindi, propongo di sostituire l'espressione «categorie produttive» con «forze sociali ed economiche».
PRESIDENTE. Credo che il concetto di forze sociali ed economiche, che ha una forte suggestione giornalistica, non sia ancora entrato nella letteratura giuridica. Siccome introducendo questo emendamento la materia diventa emendabile ad libitum (diciamo che si tratta di un nuovo testo, pur essendo antico in realtà), credo sia bene ragionarci per l'aula, senza affrettare in questa sede formulazioni che - ripeto - nell'immediato possono suonare meglio, certamente al nostro orecchio che è più avvezzo a sentir parlare di forze sociali che non di categorie produttive, ma che possono risultare imprecise dal punto di vista di una formulazione giuridica.
Pongo quindi in votazione l'articolo aggiuntivo 82-quater nella riformulazione di cui prima ho dato lettura.
(È approvato).
Passiamo all'esame dell'articolo 83, elaborato dal relatore sulla base dei lavori del Comitato ristretto (Commenti dell'onorevole Calderisi).
Onorevole Calderisi, capisco che oggi lei non è tra i protagonisti - diciamo così - perché si è passati ad una tematica che l'appassiona di meno, però noi siamo tenuti ad andare avanti nei nostri lavori.
Rispetto all'articolo 83, che il relatore propone nel testo approvato a giugno, ricordo che il collega Mattarella ha presentato gli emendamenti C.83.41 e C.83.62.
SERGIO MATTARELLA. In realtà, si trattava di un unico emendamento che, per comodità sistematica degli uffici, è stato diviso in due (la prima parte sul Consiglio di Stato, la seconda sulla Corte dei conti). Concettualmente si tratta comunque di un unico emendamento. Altri emendamenti a mia firma sono quelli presentati in giugno e riprodotti nel fascicolo con l'automatismo di cui si è allora parlato.
PRESIDENTE. In sostanza, l'emendamento Mattarella C.83.41 reintroduce, in forme che devono essere individuate dalla legge, una funzione di giurisdizione amministrativa superiore per il Consiglio di Stato; mentre il successivo emendamento Mattarella C.83.62 si muove nello stesso senso per quanto attiene alla Corte dei conti, in quanto reintroduce per la stessa una funzione di giurisdizione in materia di responsabilità amministrativa.
SERGIO MATTARELLA. Non ripeterò tutte le considerazioni fatte nella discussione che su questo punto abbiamo svolto a giugno e che vide la Commissione approvare il testo che il relatore adesso ripropone con uno scarto assai limitato. Mi limito ad enunziare gli argomenti.
La soluzione che il relatore ha avanzato è quella di istituire un organo di giurisdizione che sostanzialmente assommi le funzioni giurisdizionali della
LEOPOLDO ELIA. Penso che non sia in gioco una questione di nuovo o di antico, di moderno o di meno moderno, ma sia in gioco un giudizio di funzionalità. Allora, sul piano della funzionalità devo dire che la scelta del sistema tedesco si innesterebbe su un tronco diverso da quello che in Germania è il presupposto della creazione di un'alta corte amministrativa, come ci sono un'alta corte per il diritto civile ed un'alta corte per il diritto penale. I Lander, le regioni hanno una loro struttura giurisdizionale: rispetto a questo c'è un'ultima istanza di carattere nazionale, che presuppone la struttura giurisdizionale dei singoli laender. Qui siamo in una situazione diversa, una situazione che rimane più vicina a quella francese, poiché i TAR assomigliano ai tribunali amministrativi francesi; quindi non vedo la ragione per introdurre una innovazione che, almeno per un certo periodo, produrrebbe un impoverimento del livello sia della funzione giurisdizionale sia di quella consultiva. Infatti, è inutile illudersi: in un paese che non è riuscito a costruire una scuola della pubblica amministrazione degna di questo nome bisogna servirsi dei corpi, più o meno scelti, di cui si dispone; non è possibile rinunciarvi in un periodo di codificazione anche delle leggi amministrative, in cui si istituisce una sezione normativa del Consiglio di Stato - come si è istituita con una delle leggi Bassanini, forse meno considerata ma di un certo rilievo, almeno su questo punto -. Ritengo che rischiamo un doppio impoverimento, perché gli attuali consiglieri sarebbero costretti a scegliere tra il Consiglio di Stato consultivo e questa corte amministrativa; almeno per un lungo periodo di tempo non utilizzeremmo tutte le forze, le capacità e le energie che potremmo utilizzare.
GIOVANNI PELLEGRINO. Presidente, per una volta tanto parlerò più a lungo di quanto in genere faccia, ma penso che sia necessario un chiarimento di fondo, su questa materia, anche con colleghi come Elia e Mattarella, ai quali mi lega una positiva valutazione della storia di alcuni istituti come il Consiglio di Stato e la Corte dei conti.
Sul piano astratto non ci sarebbe niente di anomalo nell'imputare controllo e giurisdizione ad uno stesso organo. Questo per lo meno per me, che ritengo che la giurisdizione partecipi del più vasto mondo del controllo neutrale. Però qui noi ci siamo misurati non su ciò che il controllo di legittimità poteva essere in astratto ma su ciò che è diventato nella effettività dell'ordinamento. Noi non siamo mai riusciti - perché è stata la stessa valutazione che la giurisdizione ha fatto del controllo - ad attribuire al controllo se non un momento di natura meramente amministrativa, quindi un qualche cosa che per nulla partecipava alla neutralità del controllo che è propria della giurisdizione. Sono stati i giudici amministrativi a spiegarci che l'atto di controllo positivo non accresce la presunzione di legittimità dell'atto né davanti al giudice amministrativo, né davanti al giudice ordinario, né davanti al giudice contabile. È stato il giudice contabile a spiegarci che il controllo positivo non esime il controllato da un'eventuale giudizio di responsabilità. Il giudice amministrativo è riuscito addirittura ad inventarsi la impugnabilità dell'atto negativo di controllo della Corte dei conti attraverso lo schermo della impugnazione del comportamento dell'amministrazione che si adeguava a quell'atto di controllo negativo. Quindi è stato nella effettività dell'ordinamento che la giurisdizione e il controllo sono divenuti due cose diverse.
Pertanto, questo testo che porta nel settore della pubblica amministrazione il controllo separandolo dalla giurisdizione non fa altro che registrare una effettività del nostro ordinamento determinata dalla giurisdizione, da come i giudici hanno concretamente modellato questo istituto.
SERGIO MATTARELLA. Sono stati presentati emendamenti conseguenti anche su questo, collega Pellegrino.
GIOVANNI PELLEGRINO. Allora discutiamone tutti insieme. Discutiamo di tutto questo nell'ambito del settore delle garanzie, perché potrei anche votare a favore ma solo dopo aver capito quali siano tutte le conseguenze. Cioè, i consultori e i controllori partecipano dello statuto
SALVATORE SENESE. Presidente, qui rischia di riaprirsi un dibattito che, per la verità, è stato molto ampio ed ha occupato per moltissime ore il Comitato sistema delle garanzie. I temi che sono stati sollevati, sia a favore dell'emendamento Mattarella sia, da ultimo, nell'intervento del collega Pellegrino, che sostanzialmente condivido, sono stati sviscerati in giornate e giornate di lavoro all'interno del Comitato. Credo che ragioni di buon senso, prima di ogni altra cosa, non ci consentano di ripercorrere tutto quel travaglio e quei ragionamenti.
Ma la cosa che a me pare importante sottolineare è che il punto di approdo di quel travaglio teneva conto in un modo assolutamente attento della situazione di disagio e di sofferenza che oggi si determina all'interno del nostro ordinamento proprio per la commistione di funzioni consultive e funzioni giurisdizionali in capo al Consiglio di Stato; commistione che è vano pensare di risolvere - come pure, devo darne atto, si preoccupa il collega Mattarella - pensando ad interventi di legislazione ordinaria. Valga per tutti un esempio che in qualche modo riprende, ma rovesciandolo, l'argomento che è stato svolto dal collega Elia: in sede ordinaria è in corso una legislazione di riforma per quanto riguarda le incompatibilità dei magistrati, le assegnazioni ai magistrati di incarichi cosiddetti extragiudiziari e così via; in tale sede abbiamo cominciato a tentare di stabilire un regime rigoroso per cui i giudici facciano i giudici ed altri, invece, facciano i consulenti, i capi di gabinetto, i capi di uffici vari presso i ministeri, tentando per quanto possibile di coinvolgere in questa disciplina anche i magistrati amministrativi. Si è visto che la cosa non può funzionare, perché se ci si muove secondo una linea di ragionevole precisione, quindi si esclude la possibilità per il magistrato amministrativo di partecipare ad una serie di organismi, allora ha ragione il collega Elia nel dire che si sguarniscono i ministeri; io, che sono relatore di questa pratica, ho ricevuto segnalazioni da tutti i ministri i quali affermano di non poter andare avanti se viene tolto loro quel polmone, dal momento che non abbiamo una scuola nazionale di pubblica amministrazione come avviene in Francia, non abbiamo una categoria... (Interruzione del deputato Mattarella).
No, è il contrario.
A questo punto noi diciamo che questa riforma non disconosce i meriti e l'apporto che da queste grandi professionalità, che è vanto del nostro paese aver creato - ed in questo senso sono perfettamente d'accordo con il collega Pellegrino e con gli altri - è venuto al nostro paese in una situazione istituzionale squilibrata. Diciamo semplicemente di separare decisamente la funzione consultiva, che si avvarrà di tali professionalità che saranno però inserite soltanto in questa funzione, dalla funzione giurisdizionale. Una parte di queste professionalità svolgerà esclusivamente funzioni giurisdizionali, senza peraltro precludere - lo diceva già il collega Pellegrino - che la provvista dei giudici amministrativi, soprattutto quelli della Corte superiore amministrativa,
SERGIO MATTARELLA. Collega Senese, questo testo è stato approvato per due voti di maggioranza con il concorso anche casuale di un gruppo generalmente assente. Quindi, se vi è un argomento su cui riflettere oggi, è proprio questo.
SALVATORE SENESE. Sì, ma di tanto in tanto la storia ha anche le sue astuzie: se non vi fosse stata quella casualità, probabilmente avremmo avuto tre mesi per riflettere e rimettere in piedi tutta un'altra cosa. Il fatto è che oggi, 23 ottobre, arriviamo con questo testo e con questa proposta di modifica.
Ma, collega Mattarella, c'è un'altra considerazione da fare. Conosco ed apprezzo molti consiglieri di Stato e so bene che da una parte della dottrina, molto minoritaria e molto vicina al Consiglio di Stato, vi è oggi una pressione del tutto legittima, anzi salutare, perché si rimediti questa scelta. Debbo però dire che la grande maggioranza degli studiosi in tutti i convegni saluta invece questa soluzione come veramente innovativa, garantista e feconda per il nostro ordinamento di giustizia.
Per questo sarei abbastanza sconcertato da un voto che, magari senza la presenza casuale che vi era il 26 giugno, ma anche senza molte altre presenze significative, rimettesse oggi in questione tale punto che, ripeto, è stata la pietra di partenza di tutta l'elaborazione in materia di garanzia. Su questo vorrei con forza richiamare l'attenzione dei colleghi.
GIUSEPPE VEGAS. A titolo personale sono favorevole all'emendamento Mattarella, tanto è vero che, insieme ai colleghi Scognamiglio, Cossiga ed altri, ho presentato l'emendamento di analogo tenore che reca il numero S.83.19. Mi permetto inoltre di chiedere la votazione, relativamente al secondo comma dell'articolo 83, del mio emendamento S.83.26 che mira a far svolgere dalla Corte dei conti anche un controllo di legalità.
Se consideriamo la nuova struttura del bilancio dello Stato, verifichiamo che il bilancio si è destrutturato per la parte legale e quindi esiste la necessità di trovare un organo di raccordo che svolga anche questo tipo di verifica, altrimenti la componente della legalità sparisce in tutta la gestione del denaro pubblico, il che mi sembrerebbe francamente l'affermazione di un principio fonte di pericolosità per tutto il maneggio del pubblico denaro.
MARIDA DENTAMARO. Qualche breve considerazione a sostegno del mantenimento del testo già approvato dalla Commissione all'esito del lungo ed approfondito dibattito ricordato poco fa dal collega Senese. Si tratta di considerazioni esattamente speculari a quelle svolte invece dall'onorevole Mattarella per illustrare e
ETTORE ANTONIO ROTELLI. Signor presidente, è nella giornata odierna che la grande occasione si trasforma nella sua grande disfatta, della quale naturalmente non mi compiaccio. Poco fa si è votato per la restaurazione del CNEL: il corporativismo cattolico, che non è affatto privo di parentele con il corporativismo fascista - ripeto: che non è affatto privo di parentele con il corporativismo fascista -, ha celebrato i suoi fasti. Con il voto che ci accingiamo a dare sul Consiglio di Stato ripristiniamo la continuità di questo organo. Con i voti che ci accingiamo ad esprimere oggi pomeriggio sulla burocrazia ristabiliamo la continuità della pubblica amministrazione.
PRESIDENTE. Visto che lei ha questa influenza, potrei darle un elenco di cose che potrebbe spiegare ai nostri colleghi!
ETTORE ANTONIO ROTELLI. Benissimo, ho passato tutta la vita a spiegarlo a tutti, ai comunisti e ai fascisti; non vedo perché non dovrei spiegarlo anche ai leghisti e naturalmente ai democristiani!
FRANCESCO SERVELLO. Il bello è che gli ex fascisti l'hanno votato!
ETTORE ANTONIO ROTELLI. A giugno votai a favore della bozza Boato; in questa occasione rinnovo la mia dichiarazione di voto.
Vi sono state alcune occasioni nelle quali il presidente della Commissione - nei cui confronti nutro molto più che rispetto e per il quale ho votato a suo tempo - ha manifestato il suo voto. Ritengo che il presidente se non vuole trasformare la grande occasione in una grande disfatta sulle cose che contano - che non sono il comma primo ma queste cose - debba partecipare a questa votazione votando; comunque questo, se permette, è il consiglio che gli do.
MARIO GRECO. Il mio breve intervento non riguarda i primi tre, ma l'ultimo comma dell'articolo 83 relativo all'Avvocatura dello Stato.
Non vorrei che questa mia ulteriore osservazione provocasse le simpatiche censure del collega Rotelli, il quale spesso mi dice che voglio difendere a tutti i costi l'Avvocatura dello Stato. Non sono uno strenuo difensore, perché a me già va bene così come è stato costituzionalizzato
PRESIDENTE. Incauto il suo intervento perché ha suscitato la richiesta immediata di votazione di un emendamento soppressivo dell'ultimo comma!
MARIO GRECO. Ho premesso che andrebbe bene anche la formulazione attuale.
PRESIDENTE. Lei ha evocato un tema in relazione al quale mi è immediatamente pervenuta la richiesta di votazione soppressiva. Se si fosse accontentato! Ha voluto eccedere (Commenti)! Non fa niente, voteremo; siamo in democrazia.
MARCELLO PERA. Vorrei anch'io richiamarmi ad una discussione - il mio intervento ha come tema il Consiglio di Stato - che avvenne nel Comitato garanzie. Una discussione molto lunga, che occupò molto tempo, che cominciò addirittura partendo dall'idea della giurisdizione unica (ricordo che in particolare il relatore Boato era favorevole a questo concetto). La discussione si protrasse a lungo; dalla giurisdizione unica ci fu una retrocessione verso la giurisdizione unitaria (che non è la stessa cosa) e almeno la bipartizione di questa giurisdizione unitaria in amministrativa e ordinaria. Quando si arrivò al punto della giurisdizione amministrativa ci fu nel Comitato un accordo abbastanza ampio, che poi fu recepito dalla Commissione plenaria, su due punti: la separazione dei ruoli e delle funzioni (nel caso specifico del ruolo consultivo e di quello giurisdizionale); la distinzione di status tra coloro che esercitano queste diverse funzioni, che ricoprono questi diversi ruoli.
Auspico che questi due punti non vengano rimessi in discussione per varie ragioni, in primo luogo perché la distinzione dei ruoli e delle funzioni, che qui è stata recepita nel testo presentato dal relatore, valeva non soltanto per queste ma anche per altre funzioni. In altri termini, l'accettazione della distinzione di ruoli e funzioni - nel caso specifico consuntivo e giurisdizionale - fu ed è prodromica di altre distinzioni tra giurisdizionali e non giurisdizionali.
Ecco perché mi auguro che il collega Senese, che è intervenuto con molta dottrina e passione a difendere quell'accordo che è recepito dal testo, avrà altrettanta dottrina e passione quando si parlerà di altre distinzioni di funzioni e di ruoli, rispetto alle quali - ripeto - questo accordo fu prodromico.
Temo che la distinzione tra la funzione consultiva e giurisdizionale non sarebbe rispettata neppure se limitassimo la funzione consultiva a questioni di carattere generale o atti normativi, in pratica essendo molto spesso difficile distinguere tra gli atti generali e quelli particolari. D'altro canto, rimettere in questione la distinzione degli status tra il consulente e il giudice (in questo caso amministrativo) avrebbe ripercussioni notevoli su altri istituti, come il Consiglio superiore della
FRANCESCO D'ONOFRIO. Intervengo per una mozione d'ordine. Alla luce del dibattito così serio ed impegnato, mi chiedo se non sia opportuno esaminare Consiglio di Stato insieme a Corte dei conti e giurisdizione, perché qui si è molto discusso sulla giurisdizione unica o unitaria, i consigli superiori unici o unitari; la questione potrebbe essere discussa e votata insieme alle altre due.
Chiedo quindi formalmente di rinviare la questione al momento in cui si esaminerà l'organizzazione della giurisdizione nel nostro Paese, perché la giurisdizione amministrativa non è irrilevante rispetto all'insieme della giurisdizione.
PRESIDENTE. Abbiamo sviluppato questa discussione, adesso. Naturalmente discuteremo di questo argomento nell'ambito del tema della giurisdizione qualora si accetti l'impostazione che è stata proposta dal relatore. Oramai siamo nelle condizioni di concludere perché abbiamo lungamente discusso se si debba operare o meno questa separazione non soltanto di funzioni ma anche di status, come ha spiegato il collega Pera, che ha anche proiettato una analogia su altre e future distinzioni, una analogia ben argomentata ...
MARCELLO PERA. Un vincolo di coerenza!
PRESIDENTE. È una analogia, perché è difficile pensare che i pubblici ministeri siano dei consulenti, siano estranei dalla giurisdizione! Comunque, la questione è stata affrontata in una lunga discussione, peraltro non nuova; adesso decidiamo! Diventa un puro rinvio del voto, non mi sembrerebbe giusto ...
MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. Appunto perché la discussione è stata ampia, devo dire che avevo avanzato la proposta di D'Onofrio ieri in Comitato ristretto; il collega Mattarella del tutto legittimamente si oppose e quindi abbiamo oggi deciso di affrontare questa materia, cosa che abbiamo fatto in modo ampio.
Devo dire che il dibattito è stato utilissimo; è ovviamente legittimo che il collega Mattarella ed altri abbiano riproposto una questione che pongono, come il collega Senese ha ricordato, dall'inizio dei lavori, non della Commissione, ma addirittura del Comitato sul sistema delle garanzie.
Mi richiamo agli interventi dei senatori Pellegrino, Senese e della relatrice Dentamaro; condivido anche l'intervento del collega Pera e la sostanza di quello del collega Rotelli, non dei giudizi così drastici, che francamente non mi sento di condividere, né dell'espressione ultronea «soppressione del Consiglio di Stato». Stiamo attribuendo al Consiglio di Stato esclusivamente la funzione consultiva, mentre attribuiamo esclusivamente alla Corte di giustizia amministrativa e ai tribunali di giustizia amministrativa la funzione giurisdizionale...
SERGIO MATTARELLA. La differenza è molto sottile.
MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. C'è quindi una valorizzazione di queste due funzioni, che però vengono nettamente separate: l'una rientra negli organi consultivi - questo vale anche per la Corte dei conti e per la giurisdizione ...
SERGIO MATTARELLA. Collega relatore, Bisanzio era molto ...
MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. Collega Mattarella, lei sa che abbiamo discusso, come il senatore Senese ha ricordato, decine di volte della questione. Le ho dato atto dell'assoluta correttezza e legittimità di riproporre in
SERGIO MATTARELLA. Solo una puntualizzazione, presidente. Ovviamente rispetto in pieno posizioni differenti ed avvisi contrari espressi in sede di voto. Vorrei però porre in dubbio e contestare che l'accoglimento di questi emendamenti metterebbe in discussione o a rischio l'intero impianto delle garanzie: questo obiettivamente non è vero.
FRANCESCO SERVELLO. Annuncio il voto favorevole di alleanza nazionale alla proposta del relatore. Esprimo nel contempo una speranza: che si realizzi quanto previsto nel terzo comma dell'articolo. La norma prevede, infatti: «La legge assicura l'indipendenza dei due istituti e dei loro componenti di fronte al Governo». L'esperienza ci dice che, al contrario, le nomine sono state ampiamente effettuate con criteri politici, anche designando ex esponenti politici di questa o quell'area. Ciò naturalmente contrasterebbe con il terzo comma dell'articolo in esame. Speriamo bene.
PRESIDENTE. Passiamo ai voti.
La prima proposta emendativa, come è stato detto, tende a reintrodurre la duplicità di funzioni del Consiglio di Stato.
Pongo in votazione l'emendamento Mattarella C.83.41.
(È respinto).
Il secondo emendamento ha tenore analogo, ma riguarda la Corte dei conti.
Pongo in votazione l'emendamento Mattarella C.83.62.
(È respinto).
Il senatore Vegas ha chiesto la votazione del suo emendamento S.83.26, tendente ad aggiungere una funzione giurisdizionale (cioè una competenza sul controllo di legalità) a quelle riconosciute alla Corte dei conti. Qual è il parere del relatore su questa proposta?
MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. Su questo tema abbiamo già ampiamente discusso a giugno. Il controllo di legalità non ha più senso, anche perché la previsione del controllo di efficienza e di economicità è molto più moderna. Il mio parere è dunque contrario.
PRESIDENTE. Sta bene.
Pongo in votazione l'emendamento Vegas S.83.26.
(È respinto).
Passiamo all'esame delle proposte soppressive della previsione costituzionale della Avvocatura dello Stato. Il parere del relatore?
PRESIDENTE. Pongo in votazione congiuntamente gli identici emendamenti Parenti C.83.72, Alborghetti C.83.73, Parrelli C.83.82, Paissan C.83.32, Salvi S.83.31, Pieroni S.83.24, Pastore S.83.213, Rotelli S.83.207 e Besostri S.83.102, soppressivi del quarto comma dell'articolo 83.
(Sono respinti).
MARIO GRECO. Ritiro l'emendamento S.83.214, presidente.
PRESIDENTE. Sta bene.
Pongo in votazione l'articolo 83.
(È approvato).
Risultano conseguentemente respinti tutti gli emendamenti ad esso riferiti.
Avverto che il Comitato ristretto è convocato per le ore 15, mentre la Commissione sospende i suoi lavori fino alle 16.30.
La seduta, sospesa alle 13.15, è ripresa alle 16.40.
PRESIDENTE. Passiamo all'articolo 134, al quale il relatore ha apportato una serie di modificazioni (che adesso brevemente ci illustrerà), sulla base dei lavori del Comitato ristretto e degli emendamenti presentati (alcune sono atti dovuti, mentre una ha un carattere più sostanziale) (V. allegato Commissione bicamerale).
MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. Indico dapprima, perché è più semplice, le modifiche introdotte come atto dovuto a seguito delle statuizioni che abbiamo assunto nelle materie precedentemente votate dalla Commissione.
Per quanto riguarda la lettera b), ho ritenuto di rendere esplicito quello che comunque è già contenuto nel testo dell'articolo 115, ultimo comma. Poiché nel testo approvato a giugno era semplicemente scritto «nei casi stabiliti dalla Costituzione» per quanto riguarda le controversie relative alla legittimità costituzionale dei regolamenti, e poiché i casi stabiliti dalla Costituzione allo stato si riducono a quello previsto dal combinato disposto del secondo e dell'ultimo comma dell'articolo 115, per completezza e chiarezza ho ritenuto di precisarlo. Si tratta quindi delle controversie relative alla legittimità costituzionale dei regolamenti che disciplinano l'organizzazione dell'amministrazione statale. È dunque una modifica puramente di forma: la sostanza l'abbiamo già deliberata.
Vengo fra un momento alle lettere c) e d), avvertendo che con l'aggiunta della lettera d) cambia l'elencazione delle lettere: per questo a partire dalla lettera d) le lettere nel testo da me proposto sono in neretto. Alla lettera f), dove è scritto «sui ricorsi in materia di elezione del Presidente della Repubblica, si aggiunge »e delle relative cause di inelegibilità e incompatibilità« perché così abbiamo deliberato nel testo sulla forma di governo nel titolo che riguarda il Presidente della Repubblica. Quindi anche questa è una semplice conseguenza di ciò che abbiamo deliberato.
Analogo riferimento devo fare per quanto riguarda la nuova lettera g), avendo deliberato nel testo sul Parlamento la possibilità di ricorso alla Corte costituzionale in materia di elezione dei componenti delle due Camere, nei casi stabiliti appunto in quel testo, l'ho inserito esplicitamente. C'è dunque una nuova lettera g) che, conseguentemente a quanto già deliberato in sede di esame del testo sul Parlamento, prevede che la Corte costituzionale giudica «sui ricorsi in materia di elezione dei componenti delle due Camere, nei casi stabiliti dalla Costituzione».
Quelli elencati fin qui sono atti dovuti, nel senso che sono le conseguenze che ho
GIOVANNI RUSSO. Considero migliorativa la modifica illustrata dal relatore rispetto al testo approvato nel mese di giugno; tuttavia conservo una perplessità che intendo comunicare alla Commissione. Come può verificarsi un conflitto tra comune e provincia e tra Stato e regioni? Se un conflitto riguardasse una legge dello Stato o della regione invasiva della competenza attribuita ai comuni, sarebbe risolto dall'articolo 60 e dunque rientrerebbe nella previsione della lettera a) dell'articolo 134 relativo alle controversie relative alla legittimità costituzionale delle leggi e degli atti aventi forza di legge.
Al di fuori di questa ipotesi possiamo soltanto immaginare un atto amministrativo dello Stato che esorbiti dalla sua sfera di competenza ed invada quella dei comuni. Il rischio che corriamo, secondo me, è che di fronte a qualunque atto amministrativo di cui sia controversa la competenza, sia ammissibile il ricorso alla Corte costituzionale anziché, come mi parrebbe logico, il ricorso al giudice amministrativo, che è giudice degli atti amministrativi, posto che sarebbe un atto viziato da incompetenza. Se dovesse sorgere un problema di costituzionalità, sarebbe il giudice amministrativo ad investire della questione la Corte: quale spazio può esistere, se non questo, che allargherebbe in maniera impropria le competenze della Corte costituzionale? Rassegno alla Commissione la mia perplessità affinché mi vengano forniti chiarimenti.
Un'altra perplessità la avverto nei confronti della lettera i). Nel dibattito sviluppatosi sul ricorso diretto vi sono alcune tesi diverse. Secondo taluni è necessario, o opportuno, il ricorso diretto contro le leggi, ma in questo caso non è così, ossia non si ammette un ricorso diretto senza il filtro del giudice ordinario o amministrativo in riferimento a vizi di costituzionalità delle leggi; si ammette un ricorso diretto dei cittadini contro un atto del pubblico potere che violi i diritti fondamentali garantiti dalla Costituzione e dunque qualunque atto rientra nell'oggetto del ricorso. È vero che vi è un rinvio alla legge costituzionale - il che garantisce una valutazione attenta -, ma è altrettanto vero che siamo in presenza di un ampliamento notevole, con il rischio di introdurre un quarto grado di giurisdizione, perché anche dopo la sentenza passata in giudicato si può lamentare che l'atto, oggetto di quel giudizio, ha violato un mio diritto.
So che la norma è il frutto di un equilibrio raggiunto nel mese di giugno in virtù del rinvio alla legge costituzionale e non insisto, ma ho voluto manifestare la mia perplessità alla Commissione anche se potrebbe essere superata proprio dal rinvio alla legge costituzionale.
PRESIDENTE. Avverto che il senatore Greco ha proposto di sostituire la lettera g) con la seguente formulazione: «sui ricorsi diretti avverso le leggi e gli atti aventi forza di legge dello Stato e delle regioni, quando non sia ammessa alcuna altra forma di tutela giurisdizionale, secondo condizioni, forme e termini di proponibilità stabiliti con legge costituzionale».
MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. È una materia che abbiamo ampiamente discusso, anche se la sua riproposizione è legittima. Tuttavia, non riaprirei il dibattito.
PRESIDENTE. Soltanto nel caso in cui si chiedesse una votazione...
MARIO GRECO. Intervengo per illustrare la mia proposta sostitutiva che, purtroppo, ho dovuto riferire alla lettera g) perché il Comitato ristretto non provvede tempestivamente a fornirci i testi, per cui ci troviamo nella difficoltà di indicare la formulazione ultima.
Premetto di condividere senz'altro l'esigenza o, quanto meno, l'opportunità di introdurre in Costituzione il ricorso diretto alla Corte, in quanto è utile per evitare di continuare a lasciare questa garanzia alla sola, insufficiente forma di accesso alla Corte attraverso il giudizio incidentale. Tuttavia, ho formulato questo emendamento all'ultima parte del nuovo testo proposto dal relatore perché se lo lasciamo nella formula proposta credo, come è stato sottolineato da chi mi ha preceduto, che potrebbe esservi un eccesso di genericità e di omnicomprensività. A proposito poi dell'altra formula, a proposito dei diritti fondamentali garantiti dalla Costituzione, che ho modificato nel modo che vedremo poi, vorrei evitare l'insorgenza di possibili contrasti. Parlare, infatti, di ricorsi contro atti dei pubblici poteri potrebbe significare comprendervi anche gli atti nei cui confronti sono esperibili o sono già stati esperiti gli ordinari rimedi giurisdizionali. Vi è il rischio - mi sembra che lo sottolineasse anche il senatore Russo - di trasformare la Corte in una sorta di quarta istanza giurisdizionale.
Per altro verso, parlare poi in Costituzione di tutela dei diritti fondamentali potrebbe far sì che sul piano concreto questa risulti limitata, e comunque si potrebbe dar luogo a disorientamenti, considerato che la categoria dei cosiddetti
FAUSTO MARCHETTI. Su questo punto introdotto dal relatore, cioè lo sdoppiamento della lettera c), per cui, per quanto riguarda i conflitti di attribuzione tra province e comuni si rimanda ad una legge costituzionale, credo che nel momento in cui la Commissione ha compiuto le scelte relative alle garanzie costituzionali da attribuire a province e comuni sia difficile sottrarre questo tipo di conflitti di attribuzione al giudizio della Corte costituzionale. Dal punto di vista teorico, dopo le scelte fatte mi sembra abbastanza difficile non pervenire a questo. Qui si ammette che la Corte giudicherà anche su questi conflitti ma si rinvia alle modalità stabilite con legge costituzionale. Mi pare che se conflitto di attribuzione c'è le modalità debbano essere le stesse con le quali si solleva il conflitto di attribuzione negli altri casi previsti.
Per altro, ove si ritenesse di mantenere il testo del relatore, che ha svolto considerazioni di natura pratica relative alle difficoltà che la Corte incontrerebbe ad affrontare anche l'estensione del suo giudizio ai conflitti di attribuzione fra province e comuni, credo che tali difficoltà resteranno, e non vorrei che si scrivesse di rinviare alla legge costituzionale nell'aspettativa che questa legge non verrà. Dopo le scelte che abbiamo fatto, ritengo che anche i conflitti di attribuzione debbano essere immediatamente attribuiti alla competenza della Corte senza attendere una legge costituzionale.
Comunque, se resterà la scelta proposta dal relatore, cioè di rinviare ad una legge costituzionale, credo che quest'ultima dovrebbe eventualmente affrontare soltanto il tema delle modalità, perché se conflitto di attribuzione c'è mi sembra difficile limitare il concetto; perché allora non si prevede che vi sono casi di conflitto di attribuzione sui quali la Corte decide ed altri sui quali non decide? Se conflitto di attribuzione c'è la Corte, sia pure eventualmente rinviando alla legge costituzionale - se passa la tesi del relatore - dovrebbe semplicemente limitarsi ad intervenire sulle modalità attraverso le quali pervenire al giudizio su questi specifici conflitti di attribuzione.
Mi riferirei anche all'articolo 135 per associarmi alle perplessità sollevate dal collega Spini a proposito della divisione in sezioni. Capisco i motivi che hanno indotto il relatore a riproporre questa soluzione ma vorrei dire che se la Commissione riterrà di accettare la scelta di lasciare alla Corte la possibilità di organizzarsi in sezioni bisognerebbe prevedere non solo che la Corte nell'esercitare questa sua possibilità di organizzarsi in sezioni determini competenze ma anche stabilire fin d'ora che le sezioni devono essere rispettose del rapporto previsto nel primo comma. Infatti, le fonti di legittimazione e la provenienza dei giudici che compongono la Corte sono diverse. Noi abbiamo qui una Corte i cui membri - al di là del merito se vada bene o meno la composizione indicata nel primo comma - avranno provenienze diverse; dunque la composizione delle sezioni, se alle sezioni si deve andare, dovrà tener conto dell'equilibrio previsto nel primo comma che, appunto, deve essere trasferito nelle sezioni. Diversamente, andremmo a snaturare la soluzione configurata per la Corte costituzionale.
Voglio anche dire che comunque, dopo le scelte che la Commissione ha compiuto riguardo al Presidente della Repubblica eletto direttamente dal popolo - con la configurazione che al Presidente è data, i poteri che gli sono attribuiti, ancor più dopo l'ultima discussione che si è svolta in questa sede e nella quale il tentativo di presentarlo, nonostante l'elezione diretta, come un garante è stato abbandonato dai
PRESIDENTE. Il senatore Marchetti ha affrontato anche l'articolo 135.
FAUSTO MARCHETTI. Poiché l'onorevole Spini ha fatto alcuni riferimenti, io ho aggiunto anche queste ultime considerazioni.
PRESIDENTE. Non c'è nulla di male, l'ho rilevato solo per precisare che non deve ora aprirsi il dibattito sull'articolo 135.
LEOPOLDO ELIA. Lascerò in sospeso per una ulteriore riflessione da parte dell'Assemblea il problema sollevato circa quali materie resterebbero per i conflitti di attribuzione in cui siano parte province e comuni e soprattutto il problema del rapporto con gli interventi del giudice amministrativo, mentre concentro l'attenzione sulla lettera i) e sulla proposta Greco.
Sono favorevole a che ci sia una larga devoluzione alla futura legge costituzionale, perché molti criteri elaborati, per esempio, da altre corti costituzionali riguardo all'interesse attuale del ricorrente od a tutta una serie di presupposti per la legittimazione al ricorso siano disciplinati in quella sede o, addirittura, nella giurisprudenza della Corte, che certamente dovrà attrezzarsi per esaminare un numero di ricorsi che l'esperienza dimostra essere molto alto. Però su un punto, che è nella proposta Greco, farei un'eccezione: prevedere che la Corte giudichi nei ricorsi diretti per la tutela nei confronti dei pubblici poteri «quando non sia ammessa alcuna altra forma di tutela giurisdizionale» significa evitare un quarto grado contro le sentenze definitive della Cassazione o la cosa giudicata. Altrimenti ci poniamo in contraddizione con tutto quello che sosteniamo, riguardo alla giustizia, in altre parti, cioè che i processi debbono avvenire in tempi ragionevoli e che dobbiamo metterci in regola con quanto stabilito nella Convenzione europea sui diritti dell'uomo, in base alla quale siamo continuamente condannati dalla Corte di Strasburgo perché i nostri processi non finiscono mai. Questo mi pare un punto che potrebbe meritare un'eccezione, perché mentre è già larga la categoria delle leggi e degli atti aventi forza di legge contro cui si può ricorrere, invece molto più ristretta dovrebbe essere quella contro atti dei pubblici poteri diversi dalla legge, altrimenti diventa inevitabile il quarto grado di giudizio e, a mio avviso, non ce lo possiamo permettere. Non ce lo possiamo permettere perché quando c'è la tutela giurisdizionale che si esaurisce nella sentenza definitiva, veramente non dovremmo indulgere a questo tipo di ricorso, per non prolungare indebitamente procedimenti giurisdizionali che, secondo quanto proponiamo nelle altre regole, dovrebbero svolgersi in modo tale da essere più celeri e non più lenti, come invece avverrebbe in questo caso. Inviterei, pertanto, i colleghi a riflettere sulla possibilità di fare un'eccezione riguardo a questo punto: va bene devolvere molto alla legge costituzionale, però con questo limite, di evitare comunque la moltiplicazione dei ricorsi alla Corte contro atti giurisdizionali.
STEFANO PASSIGLI. Il relatore ha correttamente ricordato che comuni e province sono sufficientemente tutelati quando vi sia un caso di legge o atto avente valore di legge che invade la competenza stabilita dalla norma costituzionale a favore, appunto, di comuni e province; quindi la lettera d) verte su conflitti di attribuzione originanti da atti amministrativi. Di questo credo che si possa essere certi. Allora, se la lettera d) verte solo su conflitti di attribuzione relativi ad atti amministrativi in cui siano parte province e comuni, siamo in presenza di un universo vastissimo; mi chiedo, pertanto, se vogliamo affidare alla Corte costituzionale un compito di filtro o di griglia, cosa la Corte in realtà dovrebbe fare. Perché questa o rinvierà ad un giudizio incidentale...
STEFANO PASSIGLI. Le regioni sono diversamente disciplinate; hanno potestà legislativa, quindi non è la stessa cosa. Inoltre, anche il numero dei casi che si possono scaricare sulla Corte - è una delle preoccupazioni che da più parti è stata sollevata - nel caso delle regioni è molto diverso.
Torno a dire: la legge costituzionale o rinvia alla già esistente possibilità di sollevare in via incidentale il quesito di legittimità costituzionale in sede di giudice amministrativo, oppure dovrebbe identificare atti o materie che siano immediatamente impugnabili presso la Corte ed atti o materie, invece, per i quali valga l'attuale regime. Francamente, mi sembra che creiamo una difficoltà notevole e forse la lettera d) potrebbe tranquillamente essere cassata senza pregiudicare l'impianto complessivo, anzi rendendo assai facile il funzionamento della Corte; forse, al limite, persino rendendo non necessaria l'organizzazione in sezioni anche su questo (ma questo non mi sembra essere elemento determinante). Direi che, comunque, non verremmo sicuramente meno alla tutela di fondo che diamo a comuni e province, poiché questa rimarrebbe attraverso il procedimento usuale già esistente.
Per quanto riguarda la lettera i), esprimo un parere fondamentalmente positivo sulla proposta Greco, però con un'avvertenza: in tale proposta si parla di ricorsi diretti avverso le leggi e gli atti aventi forza di legge di Stato e regioni, io credo che a questo punto dovremmo comunque includere la dizione «per la tutela dei diritti fondamentali garantiti dalla Costituzione». Qui parliamo di singoli cittadini, per cui semmai l'accesso diretto alla Corte deve valere per la tutela di diritti fondamentali avverso atti e leggi che li vengano a violare e quando non sia ammessa alcuna altra forma di tutela giurisdizionale. Alla preoccupazione che sollevava ora il collega Elia credo si possa obiettare che in fondo non è ammessa altra forma di tutela giurisdizionale quando si sono esauriti i gradi di giudizio. Se vogliamo, possiamo esplicitarlo, aggiungendo dopo le parole «tutela giurisdizionale» le altre «purché non siano stati esauriti i gradi di giudizio» o purché non vi sia sentenza ormai passata in giudicato, ma nel concetto che non vi è più possibilità o forma di tutela giurisdizionale è anche il fatto che si siano esaurite le varie tappe del giudizio.
SERGIO MATTARELLA. Per quanto riguarda l'articolo 134, condivido la proposta del relatore, mi sembra però di aver capito che si discute anche l'articolo 135.
PRESIDENTE. No, alcuni colleghi vi hanno fatto cenno, ma avevo pregato di limitare la discussione all'articolo 134.
SERGIO MATTARELLA. D'accordo, mi iscrivo a parlare sull'articolo successivo.
MARCELLO PERA. Intervengo sull'articolo 134 ed in particolare sul ricorso diretto alla Corte di cui alla lettera i). Vorrei innanzitutto ricordare brevissimamente l'iter della nostra discussione su questo punto. Vi furono delle obiezioni iniziali alla introduzione di questo istituto; vi fu poi un'ampia discussione prima in Comitato e poi in aula; si addivenne così ad un accordo tra posizioni diverse. Ricordo che vi era una formula molto ampia proposta con un emendamento che avevo sottoscritto insieme ad altri colleghi. Ricordo in particolare una discussione con il collega Senese, che prevedeva una formulazione più ristretta. Tutti ricorderanno che arrivammo così alla formulazione attuale, la quale eliminava a sua volta una precedente dizione: «ove non siano più possibili gradi di giurisdizione»; quella clausola fu introdotta per evitare il quarto grado di giurisdizione, ma poi fu tolta perché ci rendemmo conto che quella
MARIO GRECO. Allora ho bisogno di chiarire la mia posizione. Il mio emendamento originario era soppressivo dei ricorsi diretti. Adesso invece mi sono reso conto che vi è un'altra possibilità e quindi ho concordato in via preliminare sul ricorso diretto, apportando solo alcune correzioni. Quindi, caro Marcello, quando tu dici che io sono contrario ai ricorsi diretti dici qualcosa di inesatto. Io mi pongo il problema se in questo modo non si creino gravi difficoltà interpretative sui diritti fondamentali che non esistono né nella nostra Costituzione, né nella giurisprudenza né nella dottrina, in particolar modo anche per le considerazioni più che esatte fatte dal collega Elia quando ha fatto presente che ci lamentiamo per un verso delle lungaggini dei procedimenti e quindi della giurisdizione e per un altro verso vogliamo invece allargare all'infinito queste possibilità del cittadino. Io sono d'accordo sul ricorso diretto; ecco perché ho fatto un passo indietro rispetto a quell'emendamento totalmente soppressivo della ex lettera g) ora lettera i).
MARCELLO PERA. Completando il mio intervento, signor presidente, devo dire che comprendo la posizione del collega Greco; la ritengo legittima e rispettabile, ma ribadisco che la posizione ufficiale del gruppo di forza Italia è di accoglimento di questo punto che consideriamo una grande conquista di civiltà a tutela delle libertà fondamentali dei cittadini.
GIOVANNI PELLEGRINO. Signor presidente, io tutto sommato non mi sposterei dal testo approvato a giugno. Vorrei dirlo con chiarezza ai colleghi di forza Italia, nella coscienza che si tratta di una norma bandiera o messaggio e che nel momento in cui si proverà a scrivere questa legge costituzionale si dovrà constatare necessariamente che nel nostro ordinamento le ipotesi di interessi meritevoli di tutela che non trovino spazi di tutela nel nostro amplissimo sistema giurisdizionale sono veramente residuali.
Questa idea di un'alta Corte di giustizia, come Corte di ultima e disperata istanza nasce in ordinamenti molto diversi dai nostri, che non conoscono l'appello integralmente devolutivo e l'ampia ricorribilità per Cassazione che noi conosciamo; abbiamo addirittura il ricorso per Cassazione contro la sentenza di rinvio dalla Cassazione, per cui si può anche avere una seconda fase di rinvio dalla Cassazione ed in realtà ci può essere addirittura teoricamente, anche se non avviene, una specie di sequenza infinita che non si chiude mai.
Siccome però forza Italia dà un grande significato a questa norma come messaggio di massimo ampliamento delle garanzie, direi che non è il caso di aprire ora un problema politico su questo punto e quindi personalmente voterò contro ogni emendamento modificativo.
PRESIDENTE. È stato precisato che l'intervento del senatore Pellegrino vale
MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. Vi sono tre ordini di problemi che occorre affrontare. Anzi il primo non lo affronterò in questa sede e ne discuteremo semmai con riferimento all'articolo 135. Il primo ordine di problemi, dunque, come conseguenza delle scelte che abbiamo già fatto e come è ovvio che sia nel nuovo ordinamento introdotto, è l'aumentato carico di competenze e poteri, e quindi anche oneri, che graverà sulla Corte costituzionale.
Si tratta di un problema delicato; il collega Spini lo ha affrontato con una certa forza, ma come sanno tutti i colleghi del comitato sulle garanzie, ne abbiamo discusso decine di volte; non è materia che venga introdotta oggi; è stato il tema fondamentale su cui abbiamo riflettuto e di cui ci siamo fatti pienamente carico, però ovviamente dobbiamo guardare all'organo in funzione del sistema complessivo e non all'organo in funzione di sé stesso perché questo non sarebbe corretto e coerente con le nostre scelte riformatrici. Accantono però ora tale questione per affrontarla, ripeto, con riferimento all'articolo successivo.
Per quanto riguarda l'ultima lettera dell'unico comma dell'articolo 134, vorrei dire con molto garbo al collega Greco che l'ipotesi di limitare il ricorso diretto alle leggi o agli atti aventi forza di legge rischia di essere contraddittoria. Avverso le leggi non è mai ammessa alcuna forma di tutela giurisdizionale. L'istituto del ricorso diretto, per come l'abbiamo previsto (riconosco piena legittimità alla sua proposta emendatrice, senatore Greco, perché non entro nel merito del pluralismo interno ai gruppi parlamentari: ognuno di noi è chiamato a rispondere anche del suo ruolo personale) dopo aver vagliato tutte le ipotesi alternative, compresa quella da lei proposta oggi, onorevole Greco (e quella cui hanno fatto riferimento il collega Elia ed altri), ci è sembrato il più garantista per i cittadini e per la Corte al tempo stesso.
Il senatore Pera ha giustamente ricordato che abbiamo introdotto il riferimento alla legge costituzionale quale filtro parlando di condizioni, forme e termini di proponibilità. Quindi questa legge costituzionale sarà in grado di affrontare tutta la problematica emersa oggi e non dobbiamo definirla in Costituzione. La lettera i) dell'articolo 134 non potrà diventare operante finché non sarà stata approvata quella legge costituzionale che avrà fissato condizioni, forme e termini di proponibilità per i ricorsi di cui stiamo parlando.
Anch'io, come il gruppo di forza Italia - come ho sentito dire dal collega Pellegrino -, considero questa norma fondamentale per la nostra Carta costituzionale. Al tempo stesso siamo consapevoli della necessità di prevedere filtri molto rigorosi, se non vogliamo rischiare di vanificare il significato della norma. È una norma di chiusura del sistema dal punto di vista delle garanzie avendo come riferimento il cittadino nei rapporti con i pubblici poteri per quanto riguarda i diritti fondamentali garantiti dalla Costituzione.
Se il collega Greco accettasse questi chiarimenti, che in qualche modo rispondono ad una problematica che egli ha sollevato e che in parte sta dietro il nostro lavoro precedente e in parte dovremo riaffrontare in sede di esame della legge costituzionale, mi permetterei di invitarlo a ritirare la sua proposta sostitutiva che ci ha consentito di dar luogo a questo chiarimento.
MARIO GRECO. Come ho fatto altre volte, a seguito del chiarimento del relatore Boato e anche della garanzia che sarà una legge costituzionale a fissare forme, termini e condizioni di proponibilità dei ricorsi, dichiaro la mia disponibilità a ritirare la mia proposta.
MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. La ringrazio molto e credo che anche questo dialogo parlamentare sarà molto utile per chi dovrà interpretare le norme.
STEFANO PASSIGLI. Chiedo al relatore se su questo punto accetterebbe la
MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. No, perché ciò può essere previsto nella legge costituzionale. Dico a Passigli la stessa cosa che ho detto a Greco: quella dizione era addirittura contenuta in una delle mie bozze, presentata il 3 giugno. In base al dibattito svoltosi in Commissione l'avevo riformulata. Ora quindi riapriamo (com'è ovvio che accada in questi passaggi) problematiche che avevamo già affrontato e risolto non nel senso di non riconoscere l'esattezza delle posizioni di Elia, Greco e Passigli ma di demandare alla legge costituzionale la risoluzione di quelle questioni.
Un ultimo aspetto riguarda invece i conflitti di attribuzione. Quanto è stato detto sui comuni e sulle province vale anche per le regioni. Non a caso, la legge del 1953 sulla Corte costituzionale affronta la materia, occupandosi delle regioni. Non dobbiamo dimenticare, però, che abbiamo già approvato l'articolo 55: altrimenti parliamo di «ordinamento federale della Repubblica» (in assenza del collega D'Onofrio lo ricordo io perché suggerii di inserire subito questo aggettivo) e poi di Repubblica costituita da comuni, province, regioni e Stato.
Nel dibattito ci siamo trovati di fronte a due posizioni contrapposte. Alcuni - mi sembra l'onorevole Passigli - hanno proposto di sopprimere la lettera d) dell'articolo 134; altri - come il collega Marchetti - hanno proposto invece di mantenere la lettera c) originaria. Sono due esigenze simmetricamente contrapposte. Una cancella la possibilità di conflitti di attribuzione in cui siano parti i comuni e le province, l'altra la prevede sempre e comunque senza alcun filtro. Mi è sembrato rappresentasse una mediazione alta e non un compromesso prevedere il principio in Costituzione in coerenza con l'articolo 55 e prevedere anche che la legge costituzionale non fissi solo le modalità ma anche i casi di possibile conflitto. È proprio quello che fa anche la legge vigente, al capitolo relativo ai conflitti di attribuzione al capo III, concernente in questo caso i poteri dello Stato e i conflitti fra Stato e regioni e tra regioni.
Propongo quindi di demandare alla legge costituzionale la determinazione dei casi e delle modalità. Anche in questo caso, il terreno di confronto più ampio (la possibilità di sollevare conflitti di attribuzione) o più ristretto si sposterà al momento in cui discuteremo della legge costituzionale. Per questi motivi e proprio perché nei dibattiti precedenti erano emerse spinte contrapposte (ma ritengo che non possiamo recedere dalle scelte di fondo che abbiamo già compiuto approvando i primi articoli della seconda parte della Costituzione) riconfermo la mia proposta di mantenere la lettera d). Essa, inoltre, viene incontro ad alcune preoccupazioni sollevate dal collega Spini nel suo intervento.
Riproporrei quindi questo testo, che è stato filtrato da una grande quantità di riflessioni che alcuni colleghi hanno anche ricordato durante il dibattito.
PRESIDENTE. L'unica proposta emendativa formalmente presentata per l'esame in questa sede, e fermi restando quelli relativi all'esame in Assemblea, è stata ritirata dal senatore Greco.
STEFANO PASSIGLI. Presidente, le chiedo di porre in votazione separatamente la lettera d) dell'articolo 134 del testo del relatore.
PRESIDENTE. Senz'altro, onorevole Passigli.
Pongo in votazione la proposta di sopprimere la lettera d) del testo del relatore.
(È respinta).
Pongo in votazione l'articolo 134 nel testo del relatore.
(È approvato).
Risultano conseguentemente respinti tutti gli emendamenti riferiti a tale articolo,
SERGIO MATTARELLA. Presidente, vorrei suggerire l'opportunità di sopprimere il penultimo comma di quest'articolo, che prevede la possibilità per la Corte di organizzarsi in sezioni, determinandone le competenze. Sinceramente mi riesce difficile immaginare una differenziazione per competenza della funzione di giurisdizione costituzionale, essendo quest'ultima per sua natura indivisibile, quale che sia l'oggetto cui si applicano i parametri di costituzionalità. Ciò sarebbe tanto più vero se le sezioni si riferissero alla distinzione di provenienza dei giudici di cui al primo comma dell'articolo 135: ciò sarebbe ancora più pericoloso perché porterebbe ad una differente giurisprudenza.
Tuttavia, già il semplice organizzarsi in sezioni con competenze diverse crea a mio avviso problemi molto gravi perché - ripeto - i parametri di costituzionalità sono identici a qualunque oggetto debbano applicarsi. La distinzione di competenze mi sembra quindi ardita: suggerisco di sopprimere questo comma e di lasciare la Corte così com'è, con la sua garanzia di unicità di orientamento giurisprudenziale.
LEOPOLDO ELIA. Vorrei premettere che non ho presentato un emendamento perché è stata data assicurazione che si potrà votare alternativamente per una formazione più ridotta della Corte (16 membri) rispetto a quella prevista nel primo comma, che è di 20 membri.
Sono favorevole a mantenere più basso il numero dei componenti della Corte, limitandolo a 16, per due motivi. Il primo è che c'è una sorta di legge sociologica per cui più un organo aumenta di componenti più diminuisce di autorevolezza. È inutile approfondire ora la ragione del fenomeno, perchč č facile intuirla; ma è certo che la Corte suprema americana ha un prestigio così elevato non solo perché i suoi componenti durano in carica a vita ma anche perché sono solo 9. Andare ad aumentare il numero dei componenti è piuttosto grave. Possiamo tuttavia giustificare un piccolo aumento (da quindici a sedici) per la quota di giudici eletta dal collegio speciale, da considerarsi come organo federale (formato dai rappresentati di regioni, province e comuni nel Senato in sessione speciale). In sostanza l'articolazione federale dello Stato può giustificare un piccolo incremento nel numero dei componenti, mentre altrettanto non si può dire per la motivazione dell'aumento del lavoro. Non mi sembra una buona giustificazione: sarebbe non degna di una Corte costituzionale. Innanzitutto di questo passo si potrebbe arrivare ad un aumento indefinito; in secondo luogo, una scelta del genere suggerisce altre situazioni in cui ad ogni aumento di lavoro si decidono nuove assunzioni o nuovi concorsi.
Qui la situazione è molto diversa. Occorre assicurare - come ha detto Mattarella - una collegialitā unitaria. Specialmente in presenza dei ricorsi popolari dividere le competenze per materia, in sezioni diverse, è estremamente difficile. Tra l'altro, occorrerebbe prevedere casi in cui il plenum sia chiamato a decidere a fronte di giurisprudenze contrastanti fra diverse sezioni. Si tratta di una serie di inconvenienti che effettivamente dovrebbero essere evitati.
Queste motivazioni mi spingono ad optare per una dimensione più ristretta della Corte. Il caso della Corte tedesca è diverso, in quanto si comincia fin dal principio con diciotto membri (nominati nove dal Bundestag e nove dal Bundesrat). Ma accrescere in modo così significativo il numero (cinque giudici in più) mi pare lesivo della capacità di autorevole intervento da parte della Corte.
In sintesi la mia preferenza va nettamente a favore di un numero contenuto, in pratica con l'aumento di un componente in relazione all'articolazione federale dello Stato anche perchč questo eviterebbe la divisione.
MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. La mia proposta di composizione della Corte (venti giudici) è stata avanzata dichiarando - in Comitato ristretto - che sarei stato totalmente aperto ad un'ipotesi alternativa di sedici componenti, sulla quale mi sarei rimesso alla Commissione. Si tratterebbe di una composizione definibile sinteticamente «4 per 4», a seconda della provenienza delle nomine: Presidente della Repubblica, supreme magistrature, Senato della Repubblica, sistema delle autonomie.
Su questo punto credo sia il caso di continuare a riflettere, calcolando anche che il passaggio da quindici a sedici o da quindici a venti non rappresenta un salto così enorme da determinare disfunzioni nell'attività della Corte. Naturalmente può provocare problemi; ed il collega Elia li ha esposti con grande precisione. Personalmente non darò un parere favorevole o contrario: mi rimetto alla decisione della Commissione. Sarei però contrario al mantenimento del numero di quindici, semplicemente perché si aprirebbe un problema di squilibrio tra le varie componenti. Certo non è impossibile prevedere che una delle fonti di nomina elegga tre componenti invece di quattro, ma sarebbe inelegante. Nei casi di parità, poi, prevale sempre il voto del presidente e comunque la Corte non sempre funziona - come tutti sappiamo - a pieno regime per quanto riguarda la composizione.
Altra questione delicata - affrontata poco fa dal collega Mattarella - riguarda la possibilità che per l'esercizio delle proprie attribuzioni la Corte possa organizzarsi in sezioni, determinandone le competenze. È un problema reale: lo abbiamo ripetutamente discusso in sede di Comitato ed io stesso ho prima avanzato e poi accantonato una norma di questo tipo. La mia scelta deriva da una valutazione complessiva delle competenze della Corte. La Corte costituzionale tedesca - che non rappresenta un sistema lontano o astruso rispetto al nostro - funziona effettivamente in sezioni. Certo, possono emergere problemi: esattamente quelli che il collega Mattarella ha sottolineato con molta acutezza e precisione. Ma mi pare anche che la Corte tedesca stia assicurando una notevole funzionalità, anche di fronte ad un aumentato carico. Per esempio, è già possibile il ricorso diretto di fronte alla Corte tedesca, che rappresenta un impegno molto gravoso (ecco perché noi abbiamo previsto il filtro della legge costituzionale).
Se i colleghi condivideranno questa ipotesi, riterrei opportuno introdurre una
PRESIDENTE. In sostanza il relatore, tenendo conto sia delle preoccupazioni in relazione all'aumento del numero (in particolare Elia se ne è fatto portavoce) sia delle preoccupazioni in relazione alla possibilità che la composizione per sezioni determini problemi sulla composizione delle medesime in rapporto alla titolarità di nomina, avanza questa ulteriore proposta: andare a sedici, introducendo quindi (così la norma acquisterebbe un significato più stringente) il criterio, nel caso della organizzazione in sezioni, di una composizione equilibrata in relazione alla provenienza dei giudici per titolarità di nomina.
SERGIO MATTARELLA. Sono due proposte separate.
PRESIDENTE. Sì, sono due questioni separate, tuttavia connesse nella proposta del relatore. Potranno comunque essere esaminate e votate separatamente.
MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. Il presidente Elia mi faceva notare adesso che nell'ipotesi della facoltà di autorganizzazione in sezioni la legge costituzionale, che prevede il filtro, potrebbe avere il terminale nella Corte
GIOVANNI PELLEGRINO. Capisco l'alternativa, sedici o venti. Abbiamo però talmente aumentato i compiti della Corte che passare da quindici a venti non mi sembra un modo di togliere autorevolezza alla Corte. Tutto sommato quindi sarei favorevole ai venti.
Vorrei però spendere qualche parola sull'opportunità di mantenere nell'articolo la possibilità per la Corte di organizzarsi in sezioni, con un suggerimento, se il relatore me lo consente. Espungerei le parole «determinandone le competenze» perché in realtà in Cassazione, in Consiglio di Stato esiste già un'articolazione per sezioni. È un criterio di massima di attribuzione degli affari, che non diventa però un criterio di competenza.
MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. Però accetterebbe l'aggiunta sull'assicurazione dell'equilibrio nella composizione delle sezioni?
GIOVANNI PELLEGRINO. Questo lo possiamo dire, ma di fatto finirebbe per funzionare così. Mi sembra molto importante (e vorrei che il presidente Elia mi scusasse se ciò che sto per dire suonasse come un'impertinenza) l'articolazione in sezioni. Non è affatto vero che il numero dei componenti di un collegio giudicante sia garanzia di una maggiore riflessione e di un maggior contributo alla decisione; molto spesso finisce per portare necessariamente a decisioni più frettolose. Quale carico di relazioni è giusto che abbia il singolo componente? Tre, cinque. Questo significa fare collegi, udienze che debbono valutare ottanta affari (cioè cinque per sedici), quindi è necessario che ottanta affari siano decisi nella stessa camera di consiglio, con l'esclusione che ciascuno dei componenti possa conoscere bene tutte le problematiche di tutte le ottanta cause. Questo è un vecchio mito che ci portiamo dietro da quando le sezioni unite erano composte da quindici magistrati. Dare quindi la possibilità alla Corte, nella sua autorganizzazione, di creare collegi più leggeri significa metterla in condizioni di funzionare maggiormente e questo penso sia l'obiettivo che tutti intendiamo raggiungere. Sono pertanto favorevole ai venti; eliminerei soltanto quella determinazione di competenze che mi sembra un fatto rigido: è la legge a determinare la competenza, la misura concreta della giurisdizione del singolo organo, quindi il termine «competenza» non mi sembra esatto.
LEOPOLDO ELIA. La collegialità nelle discussioni della Corte finora è stata piena, cioè non quella finta o ridotta collegialità che si è verificata in parecchi organismi giurisdizionali anche se non si è usato quell'accorgimento che la Corte suprema americana adotta perché si impegnino tutti i membri fin dal principio su una causa; in America non c'è il relatore, quindi tutti sono alla pari, impegnati a studiare gli atti. Da noi, nonostante vi sia il relatore, che indubbiamente ha un ruolo non indifferente, l'esperienza - almeno quella che ho avuto io - dimostra che finora si è mantenuta questa collegialità vera, con una serie di interventi motivati e con una preparazione specifica.
Il mio timore è che si verifichi quello che accade in altri organi, in cui al ruolo ci sono decine e decine di cause e si corre, si corre anche troppo. Invece qui alla Corte bisognerebbe che si corresse di meno, perché le questioni sono più delicate e di portata maggiore. Questo è un punto che merita di essere tenuto in considerazione.
MARCELLO PERA. Per quanto riguarda la possibilità per la Corte di organizzarsi in sezioni, esprimo il mio parere favorevole. Tuttavia anch'io concordo sull'opportunità di fermarsi alle parole «può organizzarsi in sezioni», espungendo le altre «determinandone le competenze», per evitare uno dei rischi dell'articolazione in sezioni, cioè l'eccessiva specializzazione.
MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. Diciamo che vorrebbero farlo autonomamente.
MARCELLO PERA. Questa ed altre cose dovrebbero e potrebbero farsi autonomamente. Anche in riferimento all'omogeneità ed unitarietà della giurisprudenza, è possibile che in un regolamento della Corte sia previsto, per esempio, che un giudice di una sezione, o più di uno, possa avere il diritto di richiedere la commissione plenaria. Mi fermerei a quel punto, proprio per maggiore rispetto dell'autodeterminazione della Corte.
Circa il numero, non sono favorevole al numero di venti, che mi sembra veramente eccessivo, anche con la possibilità dell'articolazione in sezioni. È evidente che il maggior numero non significa disbrigo di maggior carico di lavoro, maggiore efficienza; non necessariamente è così. Il numero di venti è già proprio di una Commissione parlamentare del Senato; non è molto facile raggiungere quel grado di omogeneità o di unitarietà che occorrerebbe per una giurisprudenza così delicata. D'altro canto, un maggiore numero non significa neppure maggiore attenzione o rigore.
Sarei quindi favorevole a riportare il numero a sedici, introducendo - qui sì - la par condicio sulle fonti di nomina. Tutti e quattro i soggetti - il Capo dello Stato, il Parlamento, la magistratura e le regioni - devono essere direttamente coinvolti. Quando ho detto «regioni» il relatore mi ha guardato con un po' di stupore; per essere sincero, sarei favorevole a regioni-regioni, non a quel collegio che a me pare decisamente assai pletorico: un collegio di rappresentanti di 115 province e 8 mila comuni...
MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. Forse il collega Pera in questo momento non ha letto il testo così formulato: i cinque giudici sono nominati da un collegio formato dai rappresentanti di regioni, province e comuni che integrano il Senato della Repubblica in sessione speciale. Quello è il collegio, non è formato da tutti i rappresentanti di comuni, province e regioni; è già un collegio predeterminato, quello che integra il Senato in sessione speciale, perché quello rappresenta il sistema delle autonomie.
MARCELLO PERA. Quindi, un collegio formato da rappresentanti delle regioni che sono stati eletti nel Senato ...
MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. Certo, regioni, province e comuni, quelli che integrano il Senato in sessione speciale. Ho usato la terminologia del testo «Parlamento»; se in futuro modificassimo quello, modificheremmo anche questo.
MARCELLO PERA. Ho qualche perplessità analoga; avrei preferito le regioni ...
MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. Tuttavia, dobbiamo sempre ricordarci dell'articolo 55 che abbiamo votato: «La Repubblica è costituita dai comuni, dalle province, dalle regioni e dallo Stato».
MARCELLO PERA. Con questa precisazione, il richiamo a questo principio, ribadisco l'opportunità del numero sedici con questa articolazione paritaria.
STEFANO PASSIGLI. A me sembra che la questione del numero così come quella dell'organizzazione in sezioni in ultima analisi dipenderà in sede di esame da parte delle aule dal carico di funzioni che finiremo con l'assegnare alla Corte.
Al momento resto comunque favorevole alla possibilità di un'organizzazione in sezioni, malgrado le considerazioni che vengono fatte. È vero che esiste il rischio di una difformità nella giurisprudenza, così come è vero che in passato l'esperienza
MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. È una facoltà.
STEFANO PASSIGLI. Credo sia corretto attribuire alla Corte l'organizzazione in sezioni, fermandosi a quel punto.
Quanto al numero, se prevediamo un'organizzazione in sezioni, è bene che queste siano il più possibile ampie, che quindi il numero complessivo sia di venti e non di sedici; questo consente oltre tutto di non andare a toccare i numeri già assegnati alle varie fonti (aggiungiamo i cinque nominati dalle regioni in conseguenza dell'impianto generale che accingiamo a dare alla forma di Stato).
Se un'argomentazione può essere sviluppata - solo perché rimanga agli atti - sulle fonti, direi che forse occorrerà ripensare la fonte di nomina presidenziale (Presidenza della Repubblica). So bene che chi vuole mantenere la nomina in capo al Presidente della Repubblica di cinque giudici costituzionali pensa che in questa maniera ne sottolineiamo le funzioni di garanzia e non invece un possibile ruolo di potere di governo; tuttavia, se assumesse una valenza politica come potrebbe accadere in seguito all'elezione diretta, credo che a un dato momento nelle aule potremmo ripensare a questa cosa.
Segnalo solo un punto emendativo (per questo intervenivo). Proporrei di eliminare al secondo comma, laddove è scritto che i giudici della Corte costituzionale sono scelti tra magistrati anche a riposo, professori ordinari e avvocati, l'espressione «anche a riposo» per due ordini di considerazioni. In primo luogo, essendo eletti per nove anni, andremmo sicuramente a pensare a giudici che sfiorano gli ottanta anni, ma non è tanto questa la questione. Non vedo perché si debba discriminare tra i magistrati e i professori ordinari fuori ruolo che, lasciando quell'espressione solo per i magistrati, non sarebbero nominabili nella Corte. Credo che quell'espressione sia una concessione che viene dall'attuale formula della Costituzione, che non si debba fare alcuna differenza in sede di elettorato passivo eliminando quell' «anche a riposo». Oltre tutto, non si dice che non si può nominare chi sia stato magistrato o professore ordinario, perché in realtà l'indicazione ha il valore di identificare portatori di competenze specifiche; lasciare quella specificazione per i magistrati elimina la possibilità nell'altro caso; direi che varrebbe la pena di eliminarla.
MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. Ho mantenuto «anche a riposo» perché è nella Costituzione vigente, dove ho potuto ...
STEFANO PASSIGLI. Poiché innoviamo tutto ...
MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. Però se togliamo quell'«anche a riposo», poiché ci si riferisce ai magistrati delle giurisdizioni superiori, un magistrato a riposo a quel punto non può più essere nominato.
STEFANO PASSIGLI. Va bene, a settanta e più anni ...
MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. Settantadue. Comunque, è solo per spiegare che la conseguenza c'è ...
STEFANO PASSIGLI. Allora, perché non un fuori ruolo di somma dottrina costituzionale? O tutti o nessuno; nessuno, forse è meglio.
PRESIDENTE. Gli avvocati non vanno mai a riposo.
Pongo in votazione (alternativamente, rispetto alla proposta di sedici) quella di elevare a venti il numero dei giudici.
(È approvata).
GIULIO MACERATINI. Originariamente ero interessato alla divisione in sezioni, ma, come il relatore sa, ero anche interessato ad un altro aspetto che viene trattato nell'articolo successivo, quello della dissenting opinion, che aveva una sua giustificazione rispetto al complesso dei giudici costituzionali. Non capisco - e chiedo al relatore, se crede, di darmi chiarimenti - come siano compatibili il principio della divisione in sezioni e quello della dissenting opinion, sulla base del quale qualcuno potrebbe dire: «Poiché non facevo parte della sezione, non ho deciso io». Sono quindi scettico sul principio della divisione in sezioni per salvare il secondo principio, quello della dissenting opinion, che a me sembra molto importante.
PRESIDENTE. La dissenting opinion si esprimerà nell'ambito della sezione chiamata a pronunciarsi su un determinato affare.
MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. Nel sistema tedesco ci sono tutt'e due gli istituti. Ovviamente il giudice che sta nella sezione che ha emesso quella sentenza esprimerà, se lo ritiene, la dissenting opinion.
FAUSTO MARCHETTI. Trovo collegato il problema della composizione delle sezioni alla scelta. Pertanto, mentre l'unico argomento a favore della divisione in sezioni è quello di far fronte all'enorme carico di lavoro, se non si garantisce che la composizione delle sezioni rispetti gli equilibri previsti nel primo comma, si registra una contraddizione di fondo. Mi trovo dunque in difficoltà nel votare in astratto senza sapere come saranno composte le sezioni.
PRESIDENTE. Se posso esprimere la mia opinione, noi qui introduciamo una facoltà per la Corte costituzionale (e non per l'asilo Mariuccia). Dobbiamo presumere che la Corte costituzionale, nel momento in cui ha questa facoltà, provveda ad organizzarsi secondo criteri di equilibrio che a me sembra incredibile vengano dettati in Costituzione. Ci regoliamo in questo modo proprio perché parliamo del funzionamento di un supremo organo costituzionale di garanzia, così come non dettiamo in Costituzione i regolamenti delle Camere perché presupponiamo che si organizzino secondo principi di ragionevolezza.
FAUSTO MARCHETTI. Dobbiamo rispettare le scelte di fondo che sono state compiute e che sono all'origine anche degli equilibri che vengono stabiliti nel primo comma. La Corte non può essere arbitra di ripartirsi al suo interno in sezioni che non rispettino questi equilibri. Quindi non si tratta di asilo infantile; si tratta della Corte, per l'appunto.
PRESIDENTE. Si suppone che lo sappiano.
FAUSTO MARCHETTI. Se non glielo si dice, non sono minimamente tenuti a garantire questi equilibri nelle sezioni.
CESARE SALVI. Voglio far rilevare al collega Marchetti che è un valore da salvaguardare la provenienza dall'una o dall'altra fonte rispetto alla Corte costituzionale. Se istituzionalizzassimo che in base alla provenienza possono determinarsi conseguenze organizzative, in qualche modo daremmo un'indicazione che vincola il giudice rispetto alla fonte di provenienza, mentre, una volta eletti, secondo me è giusto che siano considerati tutti sullo stesso piano.
PRESIDENTE. Se si richiede di votare prima sui criteri di composizione delle sezioni e poi sulla eventuale specificazione per quanto attiene alla determinazione o meno delle competenze, per me è lo stesso. Sembrava che avesse maggiore logica votare prima il principio e poi le eventuali determinazioni del principio. Poiché però c'è un collega che dice che voterebbe in un senso o nell'altro a seconda che vi siano o meno queste garanzie, possiamo invertire l'ordine logico delle votazioni.
SERGIO MATTARELLA. Presidente, si vota abitualmente prima l'emendamento più lontano dal testo, che è quello soppressivo.
PRESIDENTE. È una richiesta ineccepibile dal punto di vista regolamentare.
Pongo in votazione la proposta di sopprimere il penultimo comma del testo in esame.
(È respinta).
ANTONIO LISI. Signor presidente, c'è forse un problema di conflitto di interessi per il collega Boato?
PRESIDENTE. Non fa parte delle categorie ammesse. Bisognerebbe chiedere come avrebbe votato l'onorevole Spini, che è assente.
Pongo in votazione la proposta di sopprimere, al penultimo comma, le parole «determinandone le competenze».
(È approvata).
Passiamo alla proposta del relatore, formulata per venire incontro ad una specifica richiesta, di aggiungere «in modo da assicurarne una equilibrata composizione in relazione alla titolarità di nomina dei giudici».
Credo comunque che l'obiezione del collega Salvi abbia un fondamento. È una obiezione di principio perché si istituisce una classificazione dei giudici costituzionali sulla base di chi li nomina.
MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. Ritiro la formulazione che ho presentato, e quindi resta il testo: «Per l'esercizio delle proprie attribuzioni la Corte può organizzarsi in sezioni».
FAUSTO MARCHETTI. Non sono affatto insensibile alla considerazione del collega Salvi, che tuttavia mi conferma ulteriormente nella inopportunità di istituire le sezioni.
PRESIDENTE. La Corte comunque è sovrana. Noi stabiliamo una facoltà. Se poi i giudici della Corte costituzionale per svolgere i grandi compiti che gli abbiamo attribuito saranno spinti ad organizzarsi in sezioni, lo faranno; se saranno invece preoccupati di evitare i rischi di una differenziazione nella giurisprudenza, non lo faranno. Non è che noi li obblighiamo ad organizzarsi in sezioni.
MARIO GRECO. Vorrei richiamare l'attenzione della Commissione sul mio emendamento S.135.204, tendente ad aggiungere al secondo comma, dopo la parola «esercizio», le seguenti «o gli iscritti nell'albo dei patrocinanti procuratori presso le giurisdizioni superiori». Qualora con l'eliminazione delle parole «anche a riposo» riferite ai magistrati, si ritenesse possibile l'accesso alla Corte da parte di chi, pur non avendo venti anni di esercizio, risulti iscritto all'albo dei praticanti procuratori dinanzi alle giurisdizioni superiori, ritirerei la mia proposta; qualora tale possibilità non potesse essere prevista, insisterei per la votazione.
L'interpretazione è che l'eliminazione della proposizione «anche a riposo» consenta ad un magistrato con cinque anni di attività e con l'iscrizione all'albo dei patrocinanti presso le giurisdizioni superiori, perché ha titolo per farlo, di accedere. Dico questo perché vi sono professionisti i quali, pur non avendo venti anni di esercizio, sono abilitati a patrocinare di
GIOVANNI RUSSO. Non concordo con la proposta del collega Greco. Va considerato che l'iscrizione all'albo speciale della Cassazione attualmente - cioè a seguito dell'eliminazione dei procuratori - si consegue dopo dodici anni di esercizio. Confermando i venti anni di esercizio, fissati dalla Costituzione, facciamo riferimento ad un'esperienza professionale: se un magistrato, dopo essersi iscritto all'albo della Cassazione, viene nominato come avvocato, è giusto che sia in possesso di un'esperienza di avvocato, non di magistrato. Nella categoria degli avvocati è giusto prevedere la presenza di professionisti che abbiano un numero di anni di esercizio dell'attività sufficientemente elevato.
PRESIDENTE. Il senatore Russo si è pronunciato contro sostenendo che la norma costituzionale prevede venti anni di esercizio professionale a garanzia di professionalità; con questa proposta l'arco temporale verrebbe ridotto a dodici anni, perché di fatto dopo dodici anni è possibile l'iscrizione nell'albo dei patrocinanti in Cassazione.
MARIO GRECO. Si può dire che ho parlato contro i miei interessi, perché sono un magistrato in aspettativa.
PRESIDENTE. Nessuno parla di interessi.
MARIO GRECO. Ho solamente evidenziato che magistrati con meno di venti anni di esercizio possono accedere, mentre chi ne ha magari più di sette non può. Ripeto, si tratta di un principio di uguaglianza tra professionisti.
GIOVANNI RUSSO. Signor presidente, mi auguro che non passi la proposta, ma in caso di approvazione non potremmo inserire in Costituzione la figura dei procuratori perché non esistono più.
MARIO GRECO. No, esistono ancora.
PRESIDENTE. Pongo in votazione l'emendamento Greco ed altri S.135.204.
(È respinto).
Pongo in votazione l'articolo 135.
(È approvato).
Risultano così respinti tutti gli emendamenti riferiti a tale articolo, non integralmente assorbiti, come da elenco in allegato.
Passiamo all'articolo 136, rielaborato dal relatore sulla base dei lavori del Comitato ristretto e degli emendamenti presentati.
MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. Per quanto riguarda questo articolo, le uniche modifiche sono conseguenti alle proposte approvate.
Segnalo agli uffici che forse vi è una «o» di troppo alla seconda riga del secondo comma allorché si dice « la Corte dichiara l'illegittimità costituzionale di una legge o di un atto avente forza di legge o di un regolamento»: ripeto, due «o» non sono stilisticamente belle.
PRESIDENTE. Pongo in votazione l'articolo 136.
(È approvato).
Risultano conseguentemente respinti tutti gli emendamenti riferiti a tale articolo, non integralmente assorbiti, come da elenco in allegato.
Passiamo all'esame dell'articolo 137.
LEOPOLDO ELIA. Signor presidente, vorrei segnalare che si corre il pericolo di una forte politicizzazione, perché malgrado l'apparente limitazione ai diritti fondamentali, specialmente nel caso che si ammetta contemporaneamente il ricorso individuale si rischia di far diventare la Corte la terza Camera. Ci si dovrebbe limitare, al massimo, alla tutela dello statuto dell'opposizione. Prevedere i diritti fondamentali
VALDO SPINI. Concordo con il senatore Elia, perché questo può dar luogo ad un secondo ostruzionismo parlamentare.
MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. Ci si riferisce al periodo successivo all'entrata in vigore della legge, non a quello antecedente.
VALDO SPINI. Come ha sostenuto giustamente il professor Elia, semmai si dovrebbe pensare ad una collocazione più precisa dello statuto dell'opposizione.
STEFANO PASSIGLI. Signor presidente, sono nettamente contrario al testo che, se accolto, ci indurrebbe a ripensare all'intera composizione della Corte, soprattutto alla sua articolazione in sezioni.
PRESIDENTE. Non dimentichiamo che il ricorso alla Corte avverso una legge l'abbiamo ammesso per tutti i cittadini.
STEFANO PASSIGLI. Infatti lei ricorderà che molti di noi sostennero che, una volta esperiti i gradi di giudizio o, comunque, in mancanza di un'altra tutela giurisdizionale...
PRESIDENTE. È difficile proibire ad un quinto dei parlamentari di godere di un diritto riconosciuto a tutti i cittadini.
STEFANO PASSIGLI. Questo snatura il ruolo della Corte che da organo giurisdizionale diventa un organo di giurisdizione politica. Nella giurisprudenza costituzionale vi è stato un forte elemento di politicizzazione, in taluni casi di politicità, ma credo che la previsione di una sede di appello configuri la terza Camera. Con il mantenimento della nomina presidenziale e la previsione che il Presidente nomini i giudici - che rimangono in carica per nove anni - configuriamo una composizione che risente degli orientamenti politici di un Presidente il quale, essendo eletto direttamente, non potrà sfuggire a qualche politicità nella sua carica, anche se rimanesse un Presidente di garanzia; a maggior ragione indurremmo un forte processo di politicizzazione, cosa che in talune Corti costituzionali è avvenuto, sia pure in determinati momenti. La Corte suprema degli Stati Uniti nel periodo roosveltiano fu un esempio tipico di Corte politicizzata, con conseguenze abbastanza negative nel rapporto con la Corte e gli altri poteri.
Proprio per queste ragioni, se il testo restasse così com'è e non fosse emendato, credo che dovremmo ripensare all'articolazione in sezioni e, soprattutto, alle fonti di nomina dei giudici.
GIOVANNI RUSSO. Condivido anch'io le perplessità su questa norma per le ragioni che già sono state espresse. È vero, infatti, che avremmo un ricorso contro una legge già entrata in vigore ma si tratterebbe di un ricorso nell'immediatezza della legge, per cui si collocherebbe, in qualche modo, in prosecuzione di un dibattito parlamentare, esponendo la Corte ad una presa di posizione il cui significato potrebbe essere quello di essere a favore o contro i due schieramenti che si sono determinati sulla legge.
Oltre a questo inconveniente ne vedo un altro: quello di indurre la Corte ad una decisione in tempi rapidi su una legge appena approvata, il che potrebbe pregiudicare un giudizio di costituzionalità più attento e più approfondito, quale quello che segue oggi attraverso l'incidente di costituzionalità.
L'ultima osservazione è la seguente: dicendo che questi ricorsi sono ammessi per violazione dei diritti fondamentali garantiti dalla Costituzione introdurremmo una duplice valutazione di costituzionalità da parte della Corte, nel senso che essa non sarebbe più soltanto giudice in generale della costituzionalità della legge ma, in certi casi, giudice di una incostituzionalità di grado più elevato. Paradossalmente, quindi, sotto questo profilo potremmo avere un giudizio di conformità alla Costituzione più severo e,
MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. La discussione che stiamo svolgendo è di grande rilevanza e come i colleghi sanno, è del tutto legittima perché ripropone la questione che abbiamo amplissimamente affrontato nel Comitato sul sistema delle garanzie e ampliamente discusso nelle sedute di giugno, prima quando abbiamo adottato il testo base, poi quando abbiamo votato sulla Corte costituzionale.
Debbo dire che proprio per venire incontro, ancora una volta, ad alcune delle riserve e perplessità, che hanno anche un fondamento (non ci sono rigidità al riguardo), laddove era stato previsto il ricorso da parte di una minoranza parlamentare qualificata - un quinto dei componenti di ogni Camera - per questioni di legittimità costituzionale direttamente alla Corte, abbiamo introdotto la limitazione che questo ricorso possa avvenire solo per violazione dei diritti fondamentali garantiti dalla Costituzione, la ulteriore delimitazione che comunque questo comma non entri in vigore finché non vi sarà una legge costituzionale che ne stabilisca altresì le condizioni, i limiti e le modalità di proposizione. Dunque, più garanzie, più filtri, più limitazioni, più condizioni per evitare qualunque rischio di politicizzazione e di ostruzionismo, che non può verificarsi perché questo ricorso avviene dopo che la legge è entrata in vigore.
Ritengo del tutto legittimo da parte dei colleghi riproporre le questioni, però a chi le ha poste vorrei dire che proprio in risposta alle loro obiezioni a giugno abbiamo riformulato il testo con queste fortissime restrizioni e limitazioni. Se adesso abbiamo approvato, come prima ricordava il presidente D'Alema, l'ultima lettera del primo articolo, che prevede, però con queste fortissime limitazioni, la possibilità di ricorso per i cittadini e volessimo però cancellarla qui per quanto riguarda qualificate minoranze parlamentari, credo che creeremmo uno squilibrio nell'intero sistema delle garanzie costituzionali.
Non ci può essere nessun abuso di questa norma perché è limitata solo alla violazione dei diritti fondamentali ed è soltanto attivabile attraverso una legge costituzionale che ne stabilisca condizioni, limiti e modalità.
Il collega Spini pone un problema reale, ma questo è lo statuto delle opposizioni e questa è la collocazione perché è quella delle garanzie costituzionali.
VALDO SPINI. Ma quale certezza avrà un Governo di fare una manovra economica dopo una cosa di questo genere?
MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. La manovra economica non c'entra nulla, stiamo parlando di violazione dei diritti fondamentali garantiti dalla Costituzione. È assolutamente escluso che un Parlamento, a meno che non sia folle, possa fare una legge costituzionale che preveda la manovra di bilancio tra i casi in cui si ricorre alla Corte costituzionale per violazione dei diritti fondamentali.
PRESIDENTE. Basta escluderlo nella legge costituzionale, che attiverà questa facoltà che, presumibilmente, considerato che abbiamo stabilito che bisogna farne un centinaio, sarà attuata tra mezzo secolo: se pensiamo ai tempi con cui sono stati attivati gli istituti previsti dalla Costituzione del 1948, ci rendiamo conto che, mediamente, ci sono voluti dieci anni. Quindi, è un pericolo molto lontano.
PRESIDENTE. La Corte costituzionale è stata istituita nel 1956, le regioni nel 1970, il CSM nel 1958...
LEOPOLDO ELIA. Signor presidente, porrei anche un problema di ordine dei lavori. Se non sono stati presentati emendamenti, allora non si può toccare nulla, altrimenti deve essere possibile un melius re perpensa. Qui ciò che a me non convince non è la cautela del rinvio alla legge costituzionale, per me è sbagliato l'istituto che politicizza al massimo l'attività della Corte con questo ricorso che ha il carattere dell'immediatezza subito dopo la promulgazione della legge. Quindi, visto che c'è un dissenso, procediamo con votazioni separate.
PRESIDENTE. Senatore Elia, sono stati presentati numerosissimi emendamenti soppressivi di questo comma. È del tutto evidente, quindi, come l'approvazione o meno di questa norma, che possiamo votare qui, dipenderà poi dalle aule della Camera e del Senato. Ripeto, gli emendamenti soppressivi ci sono, si tratta semplicemente di decidere se su questo punto, che costituì oggetto di una lunghissima discussione e che alla fine fu risolto nel senso che introducendo il filtro della legge costituzionale in qualche modo si prevedeva un elemento di garanzia, vogliamo andare in aula con la previsione di questo istituto o vogliamo invece sopprimerlo qui e poi discutere in Assemblea se rimetterlo o meno. È evidente come su questo tema vi siano due posizioni che si affrontano e che si affronteranno fino all'ultimo. Tutto qui, per cui non ci sarebbero problemi a procedere con votazioni separate.
Pongo in votazione congiuntamente gli identici emendamenti Spini C.137.1, Nardini C.137.2, Cambursano C.137.3, Parrelli C.137.4, Brancati C.137.5, Cananzi C.137,6, Cento C.137.7, Folena C.137.8, Russo Spena S.137.10, Salvi S.137.11, Russo S.137.101, Bertoni S.137.5 e Malavenda C.137.24.
(Sono respinti).
Pongo in votazione l'articolo 137.
(È approvato).
Passiamo ora all'esame degli articoli relativi alla pubblica amministrazione, iniziando con l'articolo 79, elaborato sulla base dei lavori del Comitato ristretto e degli emendamenti presentati.
FRANCESCO SERVELLO. Io desidero, presidente, porre alcuni quesiti.
PRESIDENTE. Il relatore risponderà direttamente ai quesiti e alle proposte emendative che potranno essere avanzate.
La parola all'onorevole Servello.
FRANCESCO SERVELLO. Ieri sera io ho suscitato una disputa di carattere giuridico, che poi è diventata di carattere culturale, in ordine ad una espressione che ricorre nel primo capoverso dell'articolo 79, cioè il principio della ragionevolezza. Il collega Soda mi ha riportato a Cartesio ed allora io ho fatto qualche ricerca per vedere di cosa si tratti effettivamente.
Ho così appreso che il principio di ragionevolezza viene considerato un corollario del principio di uguaglianza (di cui all'articolo 3 della Costituzione), che è stato elaborato dalla Corte costituzionale con sentenze del 1963 e del 1965, ispirandosi al principio analogo elaborato dalla giurisprudenza anglosassone.
In base al principio di ragionevolezza, le disposizioni normative contenute in atti aventi valore di legge debbono essere adeguate o congruenti rispetto al fine perseguito dal legislatore. Si verifica, pertanto, violazione della ragionevolezza in caso di contraddizione all'interno di una disposizione legislativa, oppure tra essa ed il pubblico interesse perseguito.
Il principio costituisce pertanto un limite al potere discrezionale del legislatore, al quale impedisce un esercizio arbitrario dei suoi poteri. Infatti, la verifica della cosiddetta ragionevolezza di una legge comporta l'indagine sui suoi presupposti di fatto, la valutazione della congruenza tra mezzi e fini e tra gli stessi fini. A tale scopo si ricorre ai lavori preparatori della legge, alle circolari ministeriali ed ai precedenti storici dell'istituto.
PRESIDENTE. Su questo punto mi sembra che la dizione «mediante procedure selettive» includa ovviamente anche il concorso.
FAUSTO MARCHETTI. Signor presidente, ritengo che gli attuali articoli 97 e 98 della Costituzione soddisfino l'esigenza di fissare principi per la pubblica amministrazione.
Non credo che se la pubblica amministrazione in Italia ha lasciato tanto a desiderare e tante critiche si possono rivolgere al funzionamento di una struttura, la cui riforma sarebbe veramente la grande riforma da realizzare, ciò sia dovuto agli attuali articoli 97 e 98 della Costituzione. In questo senso non sento l'esigenza di introdurre particolari novità, anche perché i principi fissati in quelle norme consentono la scelta degli strumenti più vari per la loro attuazione. Non sono norme di grande rigidità, se non su alcuni punti essenziali, che mi sembra debbano essere comunque salvaguardati. Per esempio l'esigenza che veniva ora richiamata del concorso: non credo che la formula di «procedura selettiva» sia equivalente a quella del concorso. Peraltro per le esigenze che possono porsi di talune eccezioni, già l'articolo 97 prevede che le procedure possano essere derogate nei casi stabiliti dalla legge. In questo senso insisterei anch'io, come il collega Servello, perché sia esplicitata la formula del concorso nel terzo comma dell'articolo 80.
Credo che il riferimento all'interesse dei cittadini non andrebbe inserito in questo punto del testo perché ritengo che la pubblica amministrazione operi nell'interesse di tutta la popolazione presente sul territorio nazionale; certo prima di tutto, anche per la prevalenza numerica e perché sono destinatari naturali dell'azione delle pubbliche amministrazioni, dei cittadini, ma anche di tutte le persone che si trovano nel nostro paese e si trovano in rapporto con la pubblica amministrazione. Sarebbe veramente carente quella pubblica amministrazione che nel suo operare non tenesse conto di tutta la complessità della presenza di persone che
MAURIZIO PIERONI. Desidero intervenire sull'ultima parte del testo su cui si è già diffuso il collega Marchetti per chiedere brevemente alcuni chiarimenti al relatore. Probabilmente vi è un equivoco, che attribuisco alla mia interpretazione e non alla stesura del relatore. Oso però pretendere che tale equivoco venga sciolto perché potrebbe trasferirsi anche su altri punti successivamente.
Dire che le pubbliche amministrazioni agiscono in base alle norme del diritto privato credo travalichi in qualche modo una intenzione che ritengo sia di strumentalità da questo punto di vista. Che le pubbliche amministrazioni possano giovarsi di tutti gli strumenti del diritto privato per liberarsi dai lacci e lacciuoli che ne affliggono le capacità operative, è fuori discussione: ritengo che qualsiasi forza politica debba convenirne. Ma dire che le pubbliche amministrazioni agiscono in base al diritto privato nella Carta costituzionale mi sembra un po' stravolgente, soprattutto alla luce della precisazione contenuta nella frase successiva, «salve le eccezioni previste dalla legge per ragioni di interesse pubblico». Quale legge non viene emanata per ragioni di interesse pubblico? O noi partiamo dal presupposto che il fatto stesso che esista una legge escluda il ricorso alle norme del diritto privato, ovvero ogni legge dovrebbe declinare, quando ricorra il caso, la ragione dell'interesse pubblico che prevede l'eccezione rispetto a tali norme.
Da questo punto di vista tutto diventerebbe molto macchinoso e farraginoso: penso a tutto il comparto urbanistico, alle norme ed alle prassi messe in moto proprio a fini di snellimento dell'attività della pubblica amministrazione, come la legge n. 142, le due leggi Bassanini, eccetera. Penso ad istituti che abbiamo persino contrastato, come gli accordi di programma o le conferenze di servizio: tutti strumenti che sono al di fuori del
MARIDA DENTAMARO. Anch'io vorrei intrattenermi sul secondo comma dell'articolo 79 e sulle modifiche introdotte dal relatore, che rappresentano una novità assoluta non solo rispetto al testo di giugno (il che certamente rientrava nelle attese di questa seconda fase dei lavori), ma anche rispetto all'andamento del dibattito e al tipo di confronto che c'è stato nella fase precedente, sia in Commissione plenaria sia in Comitato ristretto. Già questa circostanza, a mio avviso, dovrebbe indurre ad una riflessione un po' più approfondita su questo tema.
Si introduce qui un principio assolutamente dirompente rispetto alla nostra tradizione giuridica; non ritengo che ad essa ci debbano legare motivi di particolare affezione se ci sono ragioni serie per discostarcene, ma dobbiamo guardare alla base di questa tradizione ed alle ragioni giuridiche di un ordinamento amministrativistico cosiddetto a diritto speciale, che cioè conosce nei vari settori in cui operano le pubbliche amministrazioni una disciplina appunto speciale, il diritto amministrativo. Ciò non esclude affatto che esista una fascia di rapporti in cui le amministrazioni agiscono iure privatorum, né che possa esistere un'ulteriore categoria di rapporti in cui si usino alternativamente ed indifferentemente strumenti di diritto privato e pubblico.
La ragione per cui il nostro ordinamento è a diritto amministrativo e non a diritto comune è solennemente costituzionalizzata nello stesso testo dell'articolo 79 che ci viene proposto, al primo comma, laddove si dice che le pubbliche amministrazioni operano nell'interesse dei cittadini. La differenza fondamentale tra l'attività privata, la manifestazione di autonomia privata e l'attività amministrativa, cioè l'esercizio di funzioni pubbliche, sta proprio nella funzionalizzazione di queste ultime alla soddisfazione di interessi che non sono di titolarità del soggetto agente ma di altri, vale a dire la collettività ed i cittadini nel loro insieme. L'attività della pubblica amministrazione è cioè vincolata da un vincolo di scopo che la funzionalizza e che non è assolutamente conciliabile con l'impiego puro e semplice degli strumenti della normazione privatistica, che invece sono adeguati all'esercizio di una condizione di autonomia e non di una funzione: in quest'ultima non sono rilevanti i motivi né l'interesse soggettivo perseguito, salve naturalmente le possibili situazioni di illiceità.
L'obiezione normalmente formulata a questa impostazione è di carattere comparatistico e consiste nel richiamo agli ordinamenti cosiddetti di common law; ma la storia e la filosofia di questi ordinamenti sono completamente diverse dalla nostra. Si tratta di ordinamenti in cui lo Stato o comunque la mano pubblica esercitava un intervento estremamente limitato rispetto allo svolgersi dei rapporti economico-sociali dei cittadini; si limitava ad esercitare le funzioni fondamentali ed ineliminabili dello Stato (ordinamenti liberali quasi puri), quali la tutela dell'ordine e della sicurezza pubblici.
Oggi questa situazione si va modificando e nei paesi cosiddetti di common law la pubblica amministrazione agisce nell'ambito dei rapporti economico-sociali; quegli ordinamenti si stanno amministrativizzando. Con una norma come questa andremmo assolutamente in controtendenza e si impedirebbe la soddisfazione di quelle esigenze di garanzia delle situazioni individuali e soprattutto di imparzialità che sono in modo ineliminabile collegate all'utilizzazione di una normativa specifica.
La normativa speciale non consiste solo nell'esercizio di autorità; quest'ultima è collegata a tutti gli istituti di garanzia. Se mettiamo sullo stesso piano privato e pubblica amministrazione ci illudiamo di aver fatto un passo avanti sul piano della tutela, ma in realtà abbiamo escluso qualsiasi possibilità di controllo sull'attività della pubblica amministrazione diversa
CESARE SALVI, Relatore sulla forma di governo. Le ragioni di interesse pubblico sono collegate al motivo per cui la legge può introdurre limitazioni, non all'attività della pubblica amministrazione, come mi pare emerga evidentemente dal testo.
MARIDA DENTAMARO. La legge è sempre nell'interesse pubblico: sotto questo aspetto, sarebbe assolutamente pleonastico...
CESARE SALVI, Relatore sulla forma di governo. Se fosse questo il criterio, potremmo fare a meno di una Costituzione: la logica di questa norma è che la deroga al diritto comune va introdotta solo qualora sussista una ragione di interesse pubblico che la giustifichi; il che è tutt'altra cosa rispetto al fatto che la pubblica amministrazione - come è ovvio - deve sempre operare nell'interesse pubblico. Confondiamo due cose diversissime.
MARIDA DENTAMARO. Se consideriamo solo in via esemplificativa i settori dove opera la pubblica amministrazione, mi chiedo come si possa agire in base alle norme del diritto privato per la disciplina del territorio (edilizia, urbanistica, autorizzazioni ambientali): tutti settori che costituiscono magna pars dell'operare delle pubbliche amministrazioni, rispetto ai quali la disciplina dovrebbe essere posta - secondo questa logica - sempre in via di eccezione. Questo mi sembra assolutamente paradossale.
Data l'ora e considerato che la Commissione sta lavorando a ranghi un po' ridotti, non voglio dilungarmi ulteriormente su questo punto. Ritengo che l'introduzione di una norma del genere non sia oggi giustificata da un sufficiente approfondimento. Tra l'altro, non so se potrebbe bastare una normativa transitoria, ma una disposizione come questa renderebbe incostituzionale una mole enorme di legislazione amministrativa che oggi opera in tutti i settori (è stata calcolata in circa 150 mila testi normativi). In sostanza dobbiamo veramente riflettere a fondo prima di determinare simili conseguenze.
Ho presentato alla presidenza un emendamento soppressivo dell'intero secondo comma dell'articolo 79. Non sono contraria, in linea di principio, al riconoscimento del risarcimento del danno ingiusto cagionato a terzi: ci mancherebbe che le amministrazioni non dovessero risarcire. Ma probabilmente la disposizione potrebbe trovare una migliore collocazione nel capitolo dedicato alla tutela, cioè alla giustizia amministrativa.
CESARE SALVI, Relatore sulla forma di governo. Cosa c'entra la giustizia amministrativa se parliamo di diritto civile?
MARIDA DENTAMARO. Vi sono proposte per le quali il risarcimento del danno dovrebbe essere affidato all'unico giudice della pubblica amministrazione, che abbiamo indirettamente istituito questa mattina votando nuovamente per la soppressione della funzione giurisdizionale della Corte dei conti.
CESARE SALVI, Relatore sulla forma di governo. Sarebbe in assoluta controtendenza rispetto alle moderne esigenze del diritto: non soltanto sarebbero mantenuti privilegi ed immunità, ma addirittura sarebbe previsto un giudice speciale per i danni causati al cittadino dalla pubblica amministrazione. Sono francamente sconcertato.
MARIDA DENTAMARO. Credo che questo dibattito possa e debba essere rinviato, anche perché la prossima settimana ci si occuperà non soltanto della
GIOVANNI PELLEGRINO. Presidente, i problemi sollevati sono molti e complessi. Tuttavia devo dire che sento muovere al testo del relatore critiche che non condivido e che, a mio avviso, nascono da sostanziali fraintendimenti.
Il testo traduce aspirazioni che non sono recenti nel dibattito culturale. Vorrei ricordare l'insegnamento di un maestro al quale mi sento debitore - penso - non meno della collega Dentamaro: Massimo Severo Giannini. Già in un passato non vicino egli scriveva che molti mali della nostra burocrazia dipendono dal fatto che quasi sempre l'amministrazione avrebbe potuto agire più utilmente secondo le norme del diritto privato, mentre ciò non avveniva. Non mi sembra, però, che il testo proposto dal relatore determini nel suo complesso questa pericolosa rivoluzione copernicana o un capovolgimento integrale del sistema. Mi pare, anzi, che da un lato registri tendenze evolutive già in atto nell'ordinamento, dall'altro introduca principi di grande civiltà, come il risarcimento del danno ingiusto cagionato a terzi dalla pubblica amministrazione. Inoltre, le scelte che probabilmente compiremo in tema di ordinamento giudiziario sdrammatizzeranno il problema del giudice competente a decidere sul danno. Una volta stabilita una divisione di competenze per materia, con due giudici completamente equiordinati, ciascuno di essi sarà capace di offrire piene garanzie, anche di indipendenza, al cittadino.
Il primo comma prevede che le pubbliche amministrazioni operino nell'interesse dei cittadini, secondo principi di imparzialità, ragionevolezza e trasparenza. Al collega Servello vorrei dire che il criterio di ragionevolezza è già attuale nella valutazione della legittimità dell'azione amministrativa: ogni giorno i nostri giudici amministrativi annullano provvedimenti
MAURIZIO PIERONI. Scusa se ti interrompo, ma vorrei un chiarimento. Poiché ho sentito numerosi esempi in cui vale l'eccezione, mi fai qualche esempio in cui vale la norma?
GIOVANNI PELLEGRINO. Non ho capito.
MAURIZIO PIERONI. Poiché l'urbanistica, l'ambiente, l'energia sono tutte questioni in cui questo ricorso alla norma non si può fare, vorrei qualche esempio...
GIOVANNI PELLEGRINO. Una volta che tu hai scelto il tuo partner contrattuale secondo queste regole che ormai sono di mercato e che si mischiano alle regole di evidenza pubblica, e fai un contratto di appalto, la regola che avrai con quell'appaltatore sarà una regola paritaria, cioè quella del diritto civile.
MARIDA DENTAMARO. Ma questo significa che «i rapporti tra privati e
GIOVANNI PELLEGRINO. Vorrei proporre al relatore di eliminare la parola «eccezioni» e dire «salvo le norme dettate per ragioni di interesse pubblico». Penso infatti che a questo punto tutto si sdrammatizzi, perché le norme sul procedimento sono norme di interesse pubblico, quelle sulla pianificazione sono norme di interesse pubblico...
MAURIZIO PIERONI. Scusami se ti interrompo ancora. Si sdrammatizza tutto; il nostro gruppo nulla avrebbe da eccepire alla linea di ragionamento da te svolta, ove si dicesse non «le pubbliche amministrazioni agiscono» ma «i rapporti tra le pubbliche amministrazioni e i privati». Allora sarebbe chiaro. Il mio timore è che si vanifichino accordi di programma, conferenze di servizi, in cui tu hai un'interlocuzione con il privato ed ogni volta devi prevedere una norma ad hoc. Se si tratta di ciò che ci hai testé configurato e se questa è l'intenzione del relatore, si tratta dei rapporti tra la pubblica amministrazione e i privati.
GIOVANNI PELLEGRINO. Si tratta di riconoscere in Costituzione una cosa che già esiste, il fatto che vi è ormai un grosso settore di diritto comune in cui l'operatore pubblico e quello privato agiscono sulla base delle stesse regole, nei rapporti interrelazionali.
SERGIO MATTARELLA. Condivido le preoccupazioni e le osservazioni della senatrice Dentamaro. Prevedere che le pubbliche amministrazioni come regola operino con gli strumenti di diritto privato e soltanto in caso di eccezione con altri strumenti muta le condizioni delle pubbliche amministrazioni e muta anche, per alcuni profili, la natura pubblica delle amministrazioni. Altra cosa è, come ricordava poc'anzi Pellegrino secondo l'insegnamento di Giannini, che, laddove adeguate, le amministrazioni adoperano norme e strumenti di diritto privato, ma non come regola che ne muta la condizione. Altra cosa è anche che nell'interlocuzione nei rapporti con terzi vengano privilegiate - non sempre questo è possibile - le norme di diritto privato, altra cosa è fare di questo una regola, rispetto alla quale andrebbero configurate eccezioni. Ciò muterebbe, infatti, la condizione della pubblica amministrazione ed il suo stesso modo di essere.
Credo pertanto che sarebbe opportuno riflettere maggiormente, presidente. Questa norma è particolarmente gravida di conseguenze, è importante non meno di altre su cui più si è discusso, non meno di altre su cui discuteremo la settimana prossima. Sarebbe quindi consigliabile riflettere adeguatamente.
GIOVANNI PELLEGRINO. Vorrei fare un esempio per chiarire la questione: l'impiego. Oggi non stiamo dicendo con questa norma che l'amministrazione assume chi vuole, il cugino, il fratello, il parente. No, deve assumere secondo procedure selettive, che garantiscano trasparenza, ragionevolezza, imparzialità. Ma quando sorge il rapporto, ormai andiamo verso una privatizzazione dell'impiego. Ecco cosa intendeva dire il relatore. Sono fenomeni già in atto, che mi sembra giusto tradurre in una previsione costituzionale.
CESARE SALVI, Relatore sulla forma di governo. Il punto è molto semplice e su di esso potremo tornare, lo si potrà anche riformulare. Non ci deve essere alcun privilegio o situazione della pubblica amministrazione differenziata, se non vi è una specifica ragione di interesse pubblico che la giustifichi. Mi pare che il diritto amministrativo italiano, per come ha funzionato finora, non abbia dato alcuna garanzia di un effettivo perseguimento dell'interesse pubblico. Andare quindi con determinazione sulla via dell'affermazione del principio secondo cui - questa è la sostanza - particolari prerogative e poteri autoritativi della pubblica amministrazione devono essere attribuiti solo se c'è
MARCO BOATO. Intervengo sull'ordine dei lavori. Oggi abbiamo avuto due sedute particolarmente intense e faticose; tra l'una e l'altra seduta si è svolta anche una lunga riunione del Comitato ristretto. Questa discussione riveste grandissima rilevanza e delicatezza, come è stato osservato. Dopo tante ore di lavoro, i presenti sono un po' stanchi e qualche collega nel frattempo si è assentato. Suggerisco quindi di riprendere l'esame di questa materia martedì mattina in Commissione plenaria; in questo modo il relatore avrà il tempo necessario per valutare le diverse considerazioni emerse. In ogni caso domani mattina si riunirà il Comitato ristretto per esaminare la parte relativa alla magistratura. Ritengo che potremo proseguire nei nostri lavori in modo più serrato e proficuo nella seduta di martedì mattina.
MARIDA DENTAMARO. Mi associo alla proposta del collega Boato che mi sembra particolarmente saggia, sottoponendo alla Commissione - qualora la proposta venisse accolta -, in questa pausa dei lavori, un'ipotesi di sostituzione del primo periodo del terzo comma, che mi sembra recepisca le istanze del collega Pellegrino e le precisazioni del relatore in ordine alle sue stesse intenzioni. L'ipotesi di formulazione (ma, ripeto, tutto questo dibattito è stato abbastanza improvviso e repentino, per cui credo che tutti ci riserviamo di operare una maggiore riflessione) potrebbe essere la seguente: «I rapporti costituiti tra pubbliche amministrazioni e cittadini sono disciplinati in conformità ai principi del diritto privato». Ciò significa che comunque può esserci una disciplina ad hoc ed in ogni caso è più chiaro il riferimento ai rapporti, che viene incontro proprio all'esigenza di sottolineare la mancanza di privilegi ogni volta che si sia costituito un vincolo negoziale tra parte pubblica e parte privata. Inoltre, in questo modo si elimina l'equivoco rappresentato dalla formulazione «le pubbliche amministrazioni agiscono» (che può veramente far pensare che si facciano i piani urbanistici secondo le norme del diritto privato) e l'idea di questo rapporto regola-eccezione che non può funzionare.
CESARE SALVI, Relatore sulla forma di governo. Mi sembra persuasiva, per il momento; poi ci penserò.
PRESIDENTE. Mi fermerei qui; se accettiamo la proposta di Boato, ci diamo un tempo per riflettere senza proseguire in questa discussione.
Domani mattina alle 10 è convocato il Comitato ristretto per esaminare la materia della giustizia; la Commissione in seduta plenaria è convocata martedì mattina alle 10,30. Ritengo che, fatte tutte le varie considerazioni, il tempo sarà sufficiente per esaurire nella mattinata questa materia e successivamente, penso nel pomeriggio, passare ai temi della giustizia che verranno esaminati anche nella giornata di mercoledì. Spero ragionevolmente che mercoledì sera avremo finito, che giovedì e venerdì si possa dedicare alla sistemazione conclusiva del testo ad opera del Comitato.
La Conferenza dei presidenti di gruppo della Camera, se non vado errato, ha deliberato che nella settimana che inizia il 24 novembre si terrà il dibattito generale...
SERGIO MATTARELLA. Auspicabilmente con inizio il 25, che è un martedì.
PRESIDENTE. Veramente, di martedì non si dovrebbe cominciare...
SERGIO MATTARELLA. Di lunedì, ancora meno!
PRESIDENTE. Di lunedì ancor meno; tra l'altro, avrei un delicato impegno di natura internazionale, ma quelli si possono anche spostare. In ogni caso, cercherò di coordinarmi con il Presidente della Camera.
Non essendovi obiezioni, il seguito dell'esame è rinviato alla seduta di martedì 28 ottobre, alle 10.30.
La seduta termina alle 19.30.