PRESIDENZA DEL PRESIDENTE MASSIMO D'ALEMA
indi
DEL VICEPRESIDENTE LEOPOLDO ELIA
(La Commissione approva il processo verbale della seduta precedente).
Seguito dell'esame del progetto di legge di revisione della parte seconda della Costituzione (C.3931-S.2583):
PRESIDENTE. L'ordine del giorno reca il seguito dell'esame del progetto di legge di revisione della parte seconda della Costituzione. Chiedo scusa ai colleghi per il ritardo con cui inizia la seduta, di cui siamo responsabili in quanto membri del Comitato. Spero almeno che il ritardo abbia consentito di predisporre al meglio il lavoro della Commissione.
Nella seduta odierna, sulla base del metodo stabilito, procederemo all'esame degli emendamenti riferiti agli articoli del progetto di legge costituzionale che riguardano la forma di Stato (gli emendamenti sono stampati negli appositi fascicoli in distribuzione).
Prima di procedere all'esame delle proposte di riformulazione elaborate dal Comitato ristretto (v. allegato Commissione bicamerale), come avevo già annunciato, vorrei affrontare il tema della ammissibilità di un complesso di proposte che sono state rimesse alla Commissione. In primo luogo ricordo che il Presidente del Senato ha considerato ricevibile, rinviando ad una mia valutazione in quanto presidente della Commissione parlamentare per le riforme costituzionali la questione della sua ammissibilità, l'emendamento Speroni S.66.76. Tale emendamento prevede la possibilità di secedere e quindi di dissolvere l'unità nazionale.
Recita questo emendamento: «(...) Una parte di territorio della Repubblica con un numero di abitanti non inferiore al milione o 100.000 se appartenenti ad un gruppo etnico riconosciuto, ha diritto di secedere, costituendosi in Stato indipendente o aggregandosi ad altri Stati, dopo l'approvazione con referendum di una proposta (...)».
Il cuore dell'emendamento Speroni S.66.76 è dunque il riconoscimento del diritto a secedere di una parte del territorio nazionale con un numero di abitanti non inferiore al milione o 100.000 se appartenenti ad un gruppo etnico riconosciuto, sulla base di un referendum indetto a tale scopo.
Per connessione, perché prevede la medesima possibilità, affronto anche la questione dell'articolo aggiuntivo Speroni S.104.01 anch'esso rimessomi dal Presidente del Senato.
Ricorderete che il Presidente del Senato non ha rimesso questi emendamenti insieme agli altri, ma li ha voluti accompagnare con una lettera nella quale tra l'altro ha scritto che «Pur nella consapevolezza della difficoltà di conciliare le proposte emendative con i principi dell'articolo 5 della Costituzione e con tutte le riserve circa il merito degli emendamenti stessi, si è ritenuto in ogni caso opportuno farli pervenire alla Presidenza della Commissione. Ciò al fine di consentire alla Presidenza stessa (...) di esprimere le proprie valutazioni circa l'esistenza di contrasti (...)».
Il Presidente del Senato, quindi, nell'inviare questi testi, ha sottolineato la difficoltà di conciliare queste proposte emendative con il principio di unità ed indivisibilità della Repubblica sancito dal
LUCIANO GASPERINI. Signor presidente, è evidente che contro il suo provvedimento di inammissibilità a noi non resta altro che piegare il capo, non c'è alcun rimedio, come non vi era rimedio contro il prolungamento del termine pronunciato l'altro giorno; non è infatti possibile investire la Corte costituzionale, come può avvenire invece in altri ordinamenti giuridici. Lo considero però un provvedimento ingiusto e contrario allo spirito e alla volontà di buona parte della nostra popolazione. Si dice che è impossibile incidere sulla prima parte della nostra Costituzione, in particolare sull'articolo 5. In realtà, avendo letto sia il testo redatto l'altro giorno dal comitato ristretto sia quello, recentissimo, cosiddetto testo D'Onofrio, che ci è pervenuto stamane, ho potuto rilevare come la nuova formulazione dell'articolo 55 incida profondamente sulla prima parte della Costituzione. Prevedere che la Repubblica federale, una ed indivisibile, è costituita da comuni, province, regioni e Stato equivale a configurare una tautologia che considero completamente destituita di fondamento ed erronea sotto il profilo giuridico. La Repubblica federale, in sostanza, è costituita dallo Stato. A titolo di esempio, dirò che mai si potrebbe sostenere che la mano, invece che da cinque dita, sia costituita soltanto dal pollice. Se si fosse voluto parlare in modo più pertinente di sistema federale, si sarebbe dovuto prevedere che la Repubblica federale è costituita da più Stati; ciò perché il foedus, cioè il patto, anche sotto il profilo civilistico, può intervenire soltanto quando vi siano almeno due parti. Mai potremmo dire che esiste una Repubblica federale costituita dallo Stato: in questo caso si tratterebbe di una definizione dello Stato federale meramente formale e ridicola.
Per queste ragioni, abbiamo proposto di sopprimere la parola «federale» e di ricercare un termine più pertinente, nel senso, ad esempio, di prevedere che la Repubblica «graziosa», «simpatica» o «sensibile» sia costituita dallo Stato. Il futuro senatore Antonio Di Pietro potrà infatti chiedersi: «che ci azzecca» con il federalismo affermare che la Repubblica è federale ed è costituita dallo Stato?
Avremmo voluto presentare emendamenti, che comunque, a questo punto, ci sembrano interdetti, volti a stabilire che la Repubblica federale sia costituita da più Stati e che, in forza di questo foedus, sia possibile prevedere lo scioglimento dell'unione federale, in base al principio ed al diritto all'autodeterminazione dei popoli o, se vogliamo usare un termine che fa paura, in base alla secessione.
Quando affermiamo che la Repubblica federale è costituita dallo Stato non diciamo niente sotto il profilo giuridico e, men che meno, sotto quello politico e, anzi, offendiamo l'intelligenza del popolo italiano, di tutti i popoli che compongono l'Italia, perché ci riferiamo ad un termine che non ha senso ed al quale si intende attribuire un valore legato ad una profonda riforma dello Stato.
Signor presidente, mi consenta un richiamo. Un tale voleva far traghettare la sua capra su una barca. Essendosi rifiutato il marinaio di effettuare il traghettamento, il tale appose sulla capra un cartello con su scritto «cane». Alle obiezioni del marinaio, rispose che non si trattava di una capra ma di un cane, così come del resto risultava dal cartello. Il marinaio chiese: «e i corni?». Il tale rispose: «affari suoi son». In realtà, noi non modifichiamo nulla, ci limitiamo soltanto a cambiare il nome della capra in cane: la Repubblica federale, con questo testo, non avrà alcun futuro né alcuna speranza di rinnovamento.
MARCO BOATO. Presidente, nell'esprimere la piena adesione alla sua determinazione, la ringrazio per aver chiesto il conforto della Commissione su un aspetto con riferimento al quale, come ella ha ricordato, ella non era certo legata ad alcun obbligo.
Ho letto attentamente il testo degli emendamenti dei colleghi della lega ed ho ascoltato altrettanto attentamente l'intervento del collega Gasperini: si è trattato, in gran parte, di una riflessione critica, del tutto legittima, anche se riferita al
ARMANDO COSSUTTA. Presidente, anzitutto sottolineo in termini molto positivi la sua scelta di aprire una discussione, sia pur breve, in merito all'inammissibilità di taluni emendamenti. A questo punto, però, credo sarebbe opportuno che la Commissione esprimesse il proprio punto di vista sulla proposta volta ad ammettere la possibilità della secessione. Si tratta di un tema che credo non possa essere risolto soltanto con la dichiarazione, che - ripeto - considero giusta, di inammissibilità dell'emendamento in esame, ma è questione sulla quale sarebbe opportuno che la Commissione esprimesse un pronunciamento compiuto.
È bene si sappia - ed in questa direzione si decida - che tutto quanto risulta finalizzato ad ottenere il massimo di autonomia, di regionalizzazione o, come qualcuno ancora dice, di federalismo, è un conto; quando invece si chiede e si propone, attraverso un atto formale, non più attraverso iniziative di propaganda, sia pure legittime, di questa o di quella forza politica (nel caso concreto, della lega), di introdurre proposte di questa natura nel dibattito sulle riforme costituzionali, allora è indispensabile dire con molta fermezza che proposte ed intenzioni favorevoli alla secessione non sono ammesse, per cui ogni atto che possa prefigurare un tentativo di secessione deve essere nettamente e fermamente contrastato dalla Repubblica e dallo Stato.
In questo senso, considero giusta l'intento del presidente di dichiarare inammissibile questo tipo di emendamenti. Tuttavia, considerato che il senatore della lega Gasperini ha posto una seconda questione, che valuteremo nel momento in cui passeremo all'esame degli emendamenti riferiti all'articolo 55, credo sarebbe opportuno cominciare ad esprimerci su di essa. Da questo punto di vista, sono del parere che non si possa definire federale una Repubblica che federale non è e che non ha alcun elemento per essere considerata tale. D'altra parte, anticipando quanto dirò nel momento in cui discuteremo dell'articolo 55, ritengo che non si possa considerare la Repubblica distinta dallo Stato. La Repubblica è la forma dello Stato, così come la monarchia è una forma di Stato. È lo Stato ad essere composto da comuni, province e regioni, lo Stato repubblicano. Quindi, non si può concettualmente e costituzionalmente affermare che vi è una Repubblica federale, che federale non è, costituita da comuni,
FRANCESCO SERVELLO. Onorevole presidente, onorevoli colleghi, come i rappresentanti del gruppo di alleanza nazionale in ufficio di presidenza, prendo atto della dichiarazione di inammissibilità degli emendamenti in discussione, che in linea di principio attengono alla prima parte della Costituzione: modificare i principi costituzionali della prima parte è inibito alla Commissione dalla stessa legge istitutiva. Sicché, questi emendamenti costituiscono una provocazione in senso politico da parte del gruppo della lega nord, del resto non nuovo a queste provocazioni, che ripete tutti i giorni portandole al massimo dell'esasperazione. Ma questo rientra nella battaglia politica.
Dal punto di vista della Commissione, rivendichiamo con forza l'inammissibilità degli emendamenti in ragione della nostra ferma convinzione che l'unità e l'indivisibilità della nazione non devono essere minimamente sfiorate né in questa sede né, speriamo, durante il dibattito nelle Assemblee parlamentari.
Aggiungo che l'articolo che ci accingiamo a varare (mi riferisco al contenuto dell'articolo 55) lascia delle incertezze, delle perplessità in me, in quanto la definizione di Repubblica federale costituisce più un messaggio che una norma cogente che abbia conseguenze istituzionali e legislative. Però si vuole inviare questo tipo di messaggio, non so quanto comparabile con l'articolo 1 della Costituzione, che prevede che la Repubblica è democratica. Potremmo allora dire che la Repubblica democratica è federale. Ma ripeto che questo fa parte di un discorso più complesso che affronteremo tra breve e che attiene ad una spinta che nelle ultime settimane ha assunto dimensioni e forza tali da fare in modo che questa Commissione bicamerale non sia insensibile all'esigenza di rendersene in qualche modo partecipe. Spero, però, che questo non significhi rincorrere la lega sul suo terreno, che non è quello del federalismo, del decentramento, dei poteri alle regioni, bensì quello delle secessione, rispetto a cui l'opposizione del nostro gruppo è totale, in questa circostanza come in tutte le istanze politiche e istituzionali.
KARL ZELLER. In linea di principio condivido la proposta di consentire alla popolazione di parti del territorio di scegliere liberamente il proprio status. Ritengo anche che nessuna norma costituzionale osti alla modifica dell'articolo 5 della Costituzione in quanto questo limite esiste solo per la forma repubblicana. A maggior ragione, tale questione si pone quando si parla della federalizzazione dell'Italia, in quanto una federazione per sua natura non può essere indivisibile. Dal punto di vista internazionale, questo diritto spetta ovviamente solo ai popoli o a parti di essi, ai gruppi etnici; qui si pone anche il dubbio se la popolazione padana adempie tutti i criteri per essere un popolo.
Nel caso di specie, comunque, ritengo anch'io che l'emendamento sia inammissibile, perché la legge costituzionale istitutiva della Commissione bicamerale limita la sua competenza alla seconda parte della Costituzione. L'emendamento in discussione, quindi, dovrebbe a mio parere seguire la procedura ordinaria. Condivido in questo senso la scelta del presidente.
SERGIO MATTARELLA. L'espressione «una e indivisibile» contenuta nell'articolo 55 come proposto è meramente ripetitiva di quanto già disposto dall'articolo 5. Quindi, come ha ricordato il collega Zeller, non è modificabile. Basterebbe questo, ma naturalmente non si tratta soltanto di questo. Al di là di parole assai più impegnative e intense che si potrebbero pronunziare a proposito dell'unità nazionale, rimane l'argomento che il presidente ha usato e che noi condividiamo: l'unità nazionale, l'unità del paese è un valore fondante non disponibile, nel nostro ordinamento costituzionale.
NATALE D'AMICO. Condivido, presidente, le argomentazioni che la inducono
MARIO RIGO. Presidente, concordo anch'io con le valutazioni da lei fatte e con quelle dei colleghi che sostengono l'inammissibilità degli emendamenti. Direi anche che, con i passi avanti che stiamo compiendo nei confronti dell'Europa e con la grande battaglia per l'euro, si viene a creare tutta una serie di rapporti nuovi fra gli Stati e soprattutto fra le regioni dell'Europa, questi sì produttivi di grandi iniziative autonome delle regioni, all'interno delle quali si potrà fare un grande dibattito e si potranno assumere grandi iniziative per migliorare le condizioni politiche, istituzionali, economiche e sociali dei vari popoli. È in quel contesto che deve essere posto il problema della valorizzazione delle autonomie regionali.
FABIO MUSSI. Esprimo il consenso del gruppo della sinistra democratica alla dichiarazione di inammissibilità degli emendamenti in discussione. La Costituzione non può contenere il principio più radicale della sua propria negazione: deve avere una coerenza, e la coerenza della Costituzione di cui stiamo rivedendo la parte seconda è data innanzitutto dal principio dell'unicità e dell'indivisibilità della Repubblica, che sarà anche pleonastico, ma che ripete, credo giustamente, il principio affermato nella prima parte. Quanto poi all'affermazione secondo cui una Repubblica federale possa essere costituita da comuni, province, regioni e Stato sia una contraddizione in termini, non è vero, come ha ricordato il collega Boato, perché la repubblica federale tedesca si chiama bundesrepublik deutschland, uno Stato e diversi lander, che non sono più Stati federati o confederati.
Esprimo consenso sulla inammissibilità degli emendamenti in questione e sull'articolo 55, nel testo formulato dal comitato ristretto.
GUIDO DONDEYNAZ. Per la rapidità di intervento necessaria in questa fase, mi limito a preannunciare il mio voto favorevole con le stesse identiche considerazione svolte dal collega Zeller.
AGAZIO LOIERO. Anch'io intervengo brevemente per dichiarare che i rappresentanti del centro cristiano democratico concordano ed esprimono pieno consenso all'ipotesi avanzata dal presidente di non considerare ammissibili proposte di secessione, non solo perché riteniamo che essa sia tecnicamente impossibile in forza della legge costitutiva, ma anche perché risponde pienamente al sentire comune del nostro partito e della stragrande maggioranza degli italiani.
ROLANDO FONTAN. A me pare abbastanza importante questo momento, che definirei storico, per il fatto che, per la prima volta, il vertice parlamentare della Commissione, il suo presidente, abbia più volte parlato e nominato la parola secessione. In sostanza, il presidente della Commissione ha chiesto conforto agli altri colleghi sull'ammissibilità o meno di un emendamento che prevede la secessione.
A me questo pare - ripeto - un fatto di enorme significato. La circostanza stessa che il presidente abbia chiesto conforto, vuol dire che riconosce la legittima
MARCO BOATO. Quello che sta dicendo è totalmente falso! Lei, presidente, non ha detto nulla di tutto questo!
ROLANDO FONTAN. Boato, tu ha parlato prima e io non ti ho interrotto: lascia parlare il sottoscritto, ogni tanto!
Questo mi pare un fatto storico importantissimo, che deve rimanere agli atti parlamentari.
Vi è però altro da dire: il presidente D'Alema non ammette il concetto di secessione, perché l'articolo 5 (che mi pare peraltro superabile se vi fosse la volontà politica, perché giustamente come ha sottolineato il collega Zeller tale articolo si riferisce alla forma repubblicana), non prende in considerazione le esigenze provenienti dal nord, ma si potrebbe superare anche questo. Ritengo che la seconda giustificazione data dal presidente D'Alema come negazione della nostra richiesta sia persino peggiore della prima. Egli ha detto che la dottrina costituzionale prevalente non ammette questo. Noi non vogliamo neanche discutere se ciò sia vero o meno: lo diamo per vero ma io, come rappresentante di chi mi ha eletto, noi, come rappresentanti del nord, e voi, come rappresentanti di altri popoli, non ritenete che la storia, le esigenze di più popoli possano espandersi liberamente o invece debbano restare inespresse, perché la dottrina costituzionale, elaborata in qualche scuola, non ammette la libera espressione, la libera richiesta della gente, di uno o di più popoli? Mi pare estremamente grave non riconoscere la libera richiesta di uno o più popoli, perché una qualche dottrina giuridica, neanche una ideologia, ritiene che ciò non sia possibile, fermo restando, caro Mussi, che la Costituzione russa ammette addirittura la secessione ed altre riconoscono il diritto di autodeterminazione, che di fatto vuol dire secessione.
Mi pare - ripeto - estremamente grave questa situazione. Del resto, dal dibattito finora sviluppatosi in Commissione è emerso evidente che tutte le forze politiche, che noi definiamo centraliste, sono fermamente contrarie. È bene, quindi, che tutto questo rimanga agli atti affinché i cittadini ed i popoli del nord sappiano, una volta per tutte, valutare la situazione.
Concludo rivolgendo una richiesta formale al presidente. Lei, nella sua libera scelta, ha chiesto di avere il conforto degli altri membri della Commissione. Sarebbe opportuno, e glielo chiediamo anche formalmente, che tale conforto venisse concretizzato, e non espresso soltanto a parole, con una decisione ufficiale per avere maggiore trasparenza e responsabilizzazione, in modo che al nord tutti sappiano chi è ufficialmente a favore e chi è contro.
Concludo - ripeto - chiedendo al presidente di porre in votazione la questione di ammissibilità o meno dei nostri emendamenti, sui quali è stato richiesto il parere della Commissione. Il presidente peraltro non ha, e lo poteva anche fare, deciso sua sponte di ammetterli o meno.
GIULIANO URBANI. A nome del gruppo di forza Italia esprimo parere favorevole alla richiesta avanzata dal presidente D'Alema. Non mi soffermo sulle valutazioni, che faccio mie, ampiamente espresse da molti colleghi.
PRESIDENTE. Prima di procedere alla votazione, vorrei rispondere brevemente ad alcune considerazioni.
Non credo che la parola secessione sia un tabù; credo sia legittimo per una forza politica sostenere una parola d'ordine ed un obiettivo come questo, che contrasta con il nostro ordinamento.
Penso anche che la lotta contro la secessione non possa essere condotta semplicemente mettendosi al riparo di uno scudo di legalità; non v'è alcun dubbio che l'obiettivo della secessione è illegale, ma nella vita politica, come nella storia dei popoli, la legalità è un limite che può essere forzato, quando se ne abbia la forza. E la forza è il consenso.
Più curioso è che si pretenda l'autorizzazione degli altri, la legalizzazione della pretesa di forzare i limiti della legalità. È più curioso, ma comunque ...
FRANCESCO TABLADINI. Vista la situazione ...!
PRESIDENTE. Certo, essendo questa la situazione, come dice giustamente il collega.
Proprio perché non la considero un tabù, è giusto non limitarsi ad una risposta formalmente ineccepibile; in fondo l'esame obiettivo avrebbe consentito al presidente di dire che quella proposta non era ammissibile: credo sia formalmente difficile eccepire questo. C'è però una doppia soglia di inammissibilità: la prima può non essere condivisa da tutti ed è il convincimento che il principio dell'unità nazionale sia intangibile; dunque è irricevibile una proposta in generale.
È un'opinione non da tutti condivisa, mentre lo è pienamente da me; la Costituzione della Repubblica italiana è la legge fondamentale di una comunità ed è difficile che un principio che mette in discussione l'esistenza di questa comunità entri a far parte della legge fondamentale che regola la comunità stessa. È difficile ammetterlo in linea generale.
La seconda soglia di inammissibilità - più modestamente relativa ai limiti posti al lavoro della nostra Commissione dalla legge costituzionale - è indiscutibile: nessuna sottigliezza giuridica può far considerare la proposta di secessione non tale da investire i principi contenuti nella prima parte della Costituzione.
Sarebbe stato facile farsi usbergo di queste argomentazioni difficilmente forzabili; credo invece sia stato utile raccogliere un'opinione da cui si desume che, contro l'idea della secessione e la pretesa di legalizzarla, oggi si schiera unanimemente, ad eccezione della lega, l'insieme delle forze politiche democratiche rappresentative e dei parlamentari rappresentativi. Noi rispettiamo il diritto della lega a sostenere i propri obiettivi, ma la lega non deve - perché non è accettabile - pretendere di parlare a nomi di popoli della cui esistenza, in quanto popoli, si può dubitare, ma sulle cui opinioni non si può dubitare, perché si esprimono liberalmente attraverso libere elezioni che assegnano alla lega la rappresentanza di una minoranza dei cittadini o delle popolazioni del nord.
Le minoranze debbono essere rispettate, ma debbono anche rispettare il volere della maggioranza che si rispecchia nell'opinione dei parlamentari, i quali rappresentano nel Parlamento italiano la volontà della maggioranza dei cittadini del nord. Quando una minoranza pretende di farsi totalità, viola un principio democratico e noi questo non lo possiamo consentire. Ecco perché credo che il pronunciamento sia stato importante; esso ha confermato che contro la pretesa della lega non c'è un impedimento legale o un atto di imperio di un presidente, ma c'è la larga, concorde volontà dei rappresentanti dei cittadini italiani, del sud e del nord, rispetto ai quali la lega rappresenta legittimamente una minoranza. Vi ringrazio.
Pongo in votazione la proposta di inammissibilità.
(È approvata).
Sulle altre inammissibilità non credo sia necessario votare: mi assumo la responsabilità in proprio.
ROLANDO FONTAN. Signor presidente, lei sostiene che non è necessario votare sulle altre inammissibilità. Vorremmo capire quali siano, perché vi sono alcuni emendamenti, nostri e di altre forze politiche, riguardanti la confederazione.
PRESIDENTE. Questi non sono compresi tra quelli da me elencati. Passando all'esame dell'articolo 55, proporrò che si voti sulla espressione federale una e indivisibile.
Qualora questo principio venisse accolto, risulterebbe implicitamente respinta la proposta di confederazione, la quale contiene un principio alternativo a quello che porrò in votazione.
Passiamo all'esame degli articoli. Avete a disposizione i testi riformulati dal Comitato ristretto su proposta del relatore. Abbiamo discusso in seno al Comitato,
ETTORE ANTONIO ROTELLI. Ho chiesto la parola per suggerire ai colleghi di non introdurre nel testo l'espressione «federale, una e indivisibile». Anzitutto vi è una questione a suo tempo sollevata per altre parti della Costituzione ed in particolare con riferimento agli articoli 1 e 5 che non rientrano nella parte prima, ma sono tra i principi fondamentali che valgono sia per la parte prima, sia per la seconda. In tali articoli si fa riferimento alla Repubblica ma non compare l'aggettivo «federale». Quindi, dopo aver definito nei principi fondamentali la Repubblica, nell'articolo 55 - che poi sarebbe stato il 114 - si introduce l'aggettivo «federale». Da questo punto di vista, signor presidente, sorgerebbe una questione di ammissibilità, perché la legge non ci consente di modificare i principi posti dalla parte prima della Costituzione.
Inoltre, occorre considerare, come è già stato fatto a giugno, che solo al termine dell'ordinamento è possibile stabilire se la Repubblica possa o meno essere definita federale. Non possiamo inserire in questo momento tale definizione, senza sapere quale sarà il seguito. Intendo dire che è possibile che nessuno dei caratteri per cui una Repubblica è federale venga da noi inserito nel testo costituzionale, per cui soltanto surrettiziamente annunciamo all'articolo 1 che la Repubblica è federale.
Inoltre la ripetizione dell'inciso «una e indivisibile» nell'articolo 55 non è indolore, perché nel diritto generale e anche in quello costituzionale un determinato inciso inserito in un contesto diverso ha un significato diverso. L'espressione «una e indivisibile» che nell'articolo 5 è il limite invalicabile alla promozione dell'autonomia è altro rispetto all'espressione «una e indivisibile» inserita in un contesto nel quale si afferma che la Repubblica è costituita dai comuni, dalle province, dalle regioni e dallo Stato. Non è opportuno che uno stesso principio enunciato come fondamentale venga ripetuto, perché ciò vuol dire che esso è suscettibile di due interpretazioni.
L'introduzione di questo termine ha un significato demagogico, come se determinate forze politiche potessero essere indotte ad un atteggiamento diverso per il fatto che abbiamo inserito l'aggettivo «federale».
Propongo, quindi, di lasciare l'articolo così come era originariamente.
Faccio osservare, presidente, che le associazioni dei comuni, delle province e delle regioni, a cominciare dalla lega delle autonomie, che hanno commentato il testo della Costituzione, durante l'estate in alcuni documenti ufficiali hanno sostenuto che il comma 1 dell'articolo 55 è il migliore di tutto il progetto - non dico se abbiano torto o ragione - e non hanno
PRESIDENTE. Questa sua ultima osservazione potrebbe anche essere accolta con una clausola dissolvente, perché nulla impedisce di risollevare la questione. D'altro canto dobbiamo cercare di esaminare gli emendamenti nell'ordine degli articoli ai quali sono riferiti.
MARCO BOATO. Vorrei proporre un'ipotesi che recepisce totalmente la sostanza della proposta del relatore e del Comitato ristretto, formulandola tecnicamente in modo diverso.
Suggerisco di cambiare subito, e non alla fine dei nostri lavori, il titolo della seconda parte della Costituzione che recita «Ordinamento della Repubblica», aggiungendo l'aggettivo «federale», per cui risulterebbe «Ordinamento federale della Repubblica».
Se viene accolta questa proposta, la cui votazione dovrebbe quindi essere pregiudiziale, diventa non più necessario aggiungere la specificazione «federale» all'articolo 55 e agli articoli successivi. Infatti, quando si parlerà del Presidente della Repubblica o del primo ministro, si tratterà del Presidente della Repubblica federale, di un primo ministro di un governo federale. In sostanza, non diventerebbe più necessario ripetere di volta in volta l'aggettivo «federale» che nella sua pregnanza condivido pienamente.
Preciso che, anche se non venisse accolta la mia proposta, voterei il testo del comitato ristretto. La mia non è un'obiezione nel merito: è una proposta tecnico-giuridica diversa per risolvere una questione che si riverbera non solo sull'articolo 55 ma sull'intera seconda parte della Costituzione.
Ripeto e chiudo: propongo di inserire l'aggettivo «federale» al titolo della seconda parte della Costituzione, che diventerebbe «Ordinamento federale della Repubblica»; se venisse accolta questa proposta, conseguentemente andrebbe tolta l'espressione «federale, una e indivisibile» nel primo comma dell'articolo 55. Mi pare una proposta più corretta dal punto di vista ordinamentale, per dare il massimo di estensività al testo elaborato dal relatore e dal comitato ristretto.
ARMANDO COSSUTTA. Non condivido il testo del Comitato ristretto e chiedo quindi, Presidente, che sia posto in votazione l'emendamento Diliberto C.55.6, che assieme ad altri colleghi della Camera e del Senato ho presentato sull'articolo 55. D'altra parte, essendo l'emendamento brevissimo, lo posso leggere: «Lo Stato repubblicano è costituito dai comuni, dalle province, dalle città metropolitane e dalle regioni». In subordine, nel caso dovesse non venire accolto questo emendamento, vorrei che venisse posto in votazione l'emendamento Elia S.55.12 che in modo molto conciso ed efficace recita: «La Repubblica è uno Stato costituito dai comuni, dalle province e dalle regioni».
Detto questo, presidente, ritengo che sia per lo meno imprudente (non so se inammissibile, ma certamente imprudente) porre ai voti la dizione, predisposta dal Comitato ristretto, che stabilisce che la Repubblica è una e indivisibile. Questo infatti è un comma preciso della prima parte della Costituzione. Potrebbe avvenire - ne parlo in termini teorici - che la nostra Commissione a maggioranza respinga la dizione «una e indivisibile»; in tal modo verrebbe a porsi contro un dettato preciso della prima parte della Costituzione, quindi al di fuori della nostra competenza. Ecco perché ritengo imprudente, e quindi inopportuno, metterlo ai voti.
FRANCESCO TABLADINI. Signor presidente, concordo in parte con quanto detto testé dall'onorevole Cossutta. Propongo pertanto di sospendere la discussione dell'articolo 55, anche perché si rischia di inserire un aggettivo vacuo non conoscendo ciò che effettivamente verrà a formarsi.
L'onorevole Cossutta ha fatto giustamente rilevare che la Repubblica potrebbe definirsi delle autonomie; infatti, il concetto di Repubblica federale forse va al di là. Comunque, prima di negare questa posizione prendiamo atto dei successivi articoli, dopo di che potremo decidere se si tratta di Repubblica federale, di Repubblica simpatica, di Repubblica risorgimentale, eccetera.
Mi permetta un breve excursus in relazione a quanto lei ha dichiarato poco fa. È pur vero che noi in teoria rappresentiamo una minoranza; ella comunque ha qualche capello bianco e quindi dovrebbe ricordare che il partito radicale, che in termini di volume non credo avesse percentuali maggiori del nostro movimento, presentò referendum che ebbero oltre il 51 per cento di consensi da parte dei cittadini. Respingo, pertanto, se mi permette, quanto lei ha detto poco fa.
Ciò che sto chiedendo è semplicemente di accantonare l'articolo 55 e discutere dei successivi; poi il sostantivo o l'aggettivo adeguato lo possiamo mettere dopo.
PRESIDENTE. Vorrei sapere cosa pensa il relatore sulla proposta di accantonamento dell'articolo 55.
FRANCESCO D'ONOFRIO, Relatore sulla forma di Stato. Signor presidente, noi giungiamo a considerare l'articolo 55 in sede di seconda valutazione da parte della Commissione bicamerale e siamo - forse non tutti i colleghi ne sono avvertiti - in plenaria dopo averne discusso per due settimane in sede di comitato ristretto, nel quale sono emersi orientamenti complessivi (non votazioni, perché non si vota) dei quali il presidente si è fatto interprete ponendo stamane all'attenzione della plenaria la questione dell'inammissibilità di alcuni emendamenti, quelli concernenti i referendum di separazione territoriale, e ponendo a premessa dell'articolo 55 una questione preliminare che mi sembra importante i colleghi abbiano presente. Il presidente ha detto, infatti, che prima di votare l'articolo 55 dovremmo votare sostanzialmente sull'alternativa federazione-confederazione, ritenendo ammissibili gli emendamenti sulla confederazione ma votabili all'inizio del nostro lavoro per una ragione molto chiara: perché in questa fase il primo articolo che votiamo dà indicazioni sullo svolgimento ulteriore dei nostri lavori. A differenza del lavoro svolto nella prima fase, nella quale fui io il primo a sostenere che solo al termine dei lavori avremmo potuto valutare se vi era l'elemento federale della riforma, e quindi lo
PRESIDENTE. Più in generale dovremmo votare se, con nostra proposta di riforma costituzionale, adottiamo il principio federalista. Va quindi posto in votazione il principio federativo: se tale principio viene approvato, ne vengono respinti altri.
GIULIANO URBANI. Ho ascoltato con favore le considerazioni svolte dal collega D'Onofrio e le condivido, così come condivido pienamente ciò che prima proponeva il collega Boato. Detto questo, mi rendo anche conto che l'uso del termine «federale» risulterà tanto più chiaro e legittimato a seconda di come saranno formulati gli articoli dal 56 al 66, cioè quelli che dovranno contenere quei requisiti minimi che il collega D'Onofrio ha avuto la bontà di richiamare a proposito delle mie affermazioni di poco fa. Dunque, lo ripeto, il favore mio personale e, credo, anche nostro collettivo, va a queste considerazioni.
Ciò detto, della proposta del senatore Tabladini credo che possiamo accogliere lo spirito, nel senso di ritenere che l'uso di tale parola risulterà tanto più legittimato alla fine dell'approvazione degli altri articoli, perché a seconda di come questi saranno formulati tutto risulterà più chiaro.
Se, dunque, l'accantonamento venisse operato nello spirito di votare l'articolo 55 immediatamente dopo la votazione del 66, francamente non vedo impedimenti assoluti e dichiaro la disponibilità del mio gruppo in tal senso.
PRESIDENTE. Vorrei avanzare la proposta di votare sul principio, dopo di che si può anche accantonare l'articolo 55. La votazione di un principio, infatti, non è l'adozione di un testo e, alla fine, potremo anche valutare meglio la proposta del collega Boato, relativa alla possibilità di tradurre l'adozione del principio federale direttamente nella modifica del Titolo (Ordinamento federale della Repubblica), per cui l'articolo immediatamente inserito dopo quel Titolo potrebbe anche non recare la dizione «Repubblica federale, una e indivisibile.
Tuttavia, ripeto che l'adozione di principio - che non è adozione di un testo, ed accoglierei la proposta Tabladini di accantonare la definizione formale del testo - è un vincolo, un indirizzo per il lavoro successivo, nonché una scelta politica. È una scelta di principio, dal momento che in questa sede si confrontano diversi principi, e credo che questa dovrebbe essere compiuta all'inizio. Poi, il modo in cui tale principio si tradurrà in un testo normativo lo vedremo via via nel corso del nostro lavoro e, alla fine, riesamineremo l'articolo 55, perché può darsi - lo ripeto - che, in effetti, l'introduzione nel Titolo della espressione »ordinamento federale« possa evitare quel »federale, una e indivisibile« di cui si comprende benissimo il senso ma che si presta a quelle obiezioni che ha mosso l'onorevole Cossutta e sulle quali non torno.
ROLANDO FONTAN. Mi pare che dalla discussione sin ora svolta sia emersa la sostanziale, obiettiva volontà o necessità di rinviare la discussione sul «federale» perché effettivamente, anche in sede di Comitato ristretto, non se ne è discusso. Per inciso, pongo a conoscenza di tutti i parlamentari, qualora non lo sappiano, che purtroppo non è stato ancora affrontato il discorso fiscale, così come è in alto mare quello delle competenze. Proporrei un accantonamento dell'articolo inteso esclusivamente per il discorso del termine federale. Mi pare di aver capito, infatti, che alcuni sono preoccupati dell'accantonamento dell'articolo per quelle parole «una e indivisibile». Allora, dicevo, accantoniamo l'articolo solo con riferimento al discorso ed alla parola «federale» per superare questa piccola impasse che mi pare serpeggi.
DOMENICO FISICHELLA. Vorrei semplicemente chiedere alla presidenza di precisare come ritiene di formulare questa proposta di enunciazione del principio generale prima di poter esprimere una qualunque valutazione sull'opportunità o
PRESIDENTE. Vorrei fare una precisazione. Sono convinto che la proposta al nostro esame configuri un ordinamento di tipo federale per le ragioni che, per brevità, non ripeto, qui illustrate dall'onorevole Urbani nella discussione che abbiamo avuto a proposito dell'ammissibilità o meno del referendum sulla secessione.
L'onorevole Urbani ha spiegato con estrema chiarezza la distinzione tra il concetto moderno e quello antico di federalismo e quali sono gli istituti che caratterizzano il federalismo moderno, che a mio giudizio si ritrovano nel testo costituzionale che dobbiamo discutere. Per questo credo che sia del tutto legittimo che si voti e che la Commissione decida, a maggioranza credo, di ispirare il testo al principio del federalismo. La definizione del modo in cui questo riferimento debba essere poi collocato materialmente nel testo - se nel titolo generale come ha proposto l'onorevole Boato, o nella formula «federale, una e indivisibile», come nel testo in esame - la rinvierei alla fine. Una volta votato il principio, accantonerei l'articolo 55 per decidere alla fine come il riferimento al federalismo - qualora la Commissione voti a favore di tale principio - debba essere collocato nel testo perché mi pare che allo stato la votazione su una espressione concreta incontri molte difficoltà e che non vi sia ancora una formulazione pienamente soddisfacente. Per cui si può benissimo esprimere, attraverso un voto di principio, la scelta che nel testo vi sia poi il riferimento al federalismo. Il modo in cui tale riferimento dovrà concretamente articolarsi lo vedremo alla fine, esaminando allora il testo dell'articolo 55.
La mia proposta è abbastanza chiara.
CESARE SALVI. Siamo favorevoli alla proposta e voteremo a favore dell'introduzione del principio del federalismo.
ERSILIA SALVATO. Signor presidente, la proposta di accantonamento avanzata dalla lega, a mio avviso, era proprio in merito alla questione del principio del federalismo. Noi siamo d'accordo con la proposta della lega e riteniamo non si possa anteporre una decisione prima di aver visto nel merito come si svilupperà concretamente, dopo le votazioni, la configurazione della Repubblica.
Credo che la questione debba essere affrontata soltanto in quel momento per decidere allora se facciamo un ordinamento federale o se scriviamo «Repubblica federale, unica e indivisibile». Anteporre ora una discussione mi sembra del tutto improprio. Per questo, signor presidente, le chiedo di mettere in votazione innanzitutto o l'emendamento Cossutta C.55.6 o l'emendamento Elia S.55.12. Andiamo avanti e poi decideremo. Anche la proposta avanzata ieri da Boato in una certa misura aveva dentro di sé una sua saggezza perché costruisce non una Repubblica federale ma un ordinamento, che è cosa diversa. Mi pronunzio quindi per accogliere la proposta di accantonamento avanzata dalla lega.
NATALE D'AMICO. Mi pare sia necessario fin da subito decidere che l'aggettivo «federale» deve esserci nel testo. Sono personalmente favorevole a che questo aggettivo sia contenuto nel titolo, che sia quindi «ordinamento federale» ma mi pare necessario, ripeto, che fin da subito si decida che tale aggettivo deve esserci, anche perché questo in qualche modo orienta i successivi lavori della Commissione.
MARIO RIGO. Sono d'accordo con la dichiarazione del collega D'Amico. Peraltro, se per facilitare i lavori si dovesse accogliere la proposta fatta dal presidente di limitarsi ad una dichiarazione di principio, sarei d'accordo anche con questa impostazione.
FRANCESCO SERVELLO. Mi richiamo al regolamento della Camera e di tutte le camere. Siamo venuti qui stamane per
PRESIDENTE. Non essendovi altre richieste di intervento, vorrei chiarire che abbiamo deliberato un metodo di lavoro in sede referente che prevede anche la possibilità di votazioni su principi. D'altro canto la proposta di introdurre l'aggettivo «federale» e quindi il riferimento al federalismo nel testo costituzionale è contenuta in centinaia di emendamenti, per cui riassuntivamente si può chiedere che si voti su questa scelta di grande portata: introdurre o meno il riferimento al federalismo nel testo della nuova Costituzione. È del tutto legittimo che si voti su questo. Siccome poi l'onorevole Boato ha proposto di procedere in un diverso modo, cioè di introdurre il principio nel titolo, l'accettazione del principio può consentire poi di accantonare momentamente la decisione sulla modalità, salvo alla fine di questa parte decidere e votare il testo.
Da questo punto di vista la mia è soltanto una proposta di organizzazione dei lavori. Il risultato finale è sempre la votazione di un testo - su questo ha ragione il collega che prima è intervenuto - non di un principio. Si può procedere così, proprio perché possiamo distinguere una volontà, che mi pare larga, di introdurre nel testo il riferimento al federalismo e invece diverse opinioni circa le modalità di questa introduzione, se l'aggettivo deve essere riferito alla Repubblica o all'ordinamento. Potremmo votare sul principio, assumendolo anche come guida per il lavoro successivo, e riservarci alla fine di decidere in quale modo questo riferimento al federalismo debba essere letteralmente introdotto nel nuovo testo costituzionale. Ripeto, questo è possibile, non è scandaloso.
STEFANO PASSIGLI. Signor presidente, a conforto di quanto ha appena detto, mi sembra importante a questo punto che vi sia un voto che avrebbe quasi un valore procedurale interno, un voto non su un testo ma su un principio.
Alcuni degli emendamenti di cui stiamo parlando - come quelli Elia e Cossutta - hanno una portata molto diversa se vengono o meno letti, considerati e votati a valle dell'affermazione del principio federale, perché hanno una portata obiettivamente diversa. Credo quindi sia opportuno farlo: alternativamente lo si può fare seguendo la proposta dell'onorevole Boato di spostare l'aggettivo federale nel titolo, ma un'affermazione di un voto di principio sul punto è sicuramente accettabile. Se questa è la via che verrà seguita, gradirei che il presidente riaffermasse che qualora non apparisse nell'articolo 55 la dizione «una ed indivisibile» è perché tale affermazione è già contenuta come principio nella prima parte della Costituzione e che quindi, se votassimo il principio federale tout court, non stralceremmo l'affermazione stessa.
FRANCESCO TABLADINI. Presidente, sinceramente non riesco a capire perché si debba votare un principio. In questo momento è stato richiesto semplicemente se sia possibile accantonare l'articolo 55, per il termine, ed esclusivamente per il termine - come mi pare qualcuno abbia
MARCO BOATO. Presidente, la risposta al quesito dei colleghi Tabladini, Fontan ed altri mi pare chiarissima: il disegno della lega in questo momento mi sembra del tutto legittimo, ed io voglio renderlo esplicito. La Commissione - salvo la lega, che non ha neppure partecipato al voto - ha deciso unanimemente (ripeto, salvo la lega) di accettare la decisione del presidente di dichiarare inammissibili tutti gli emendamenti volti ad introdurre nella Costituzione il principio della secessione, una sorta di clausola di dissolvenza della Repubblica nella sua unità ed indivisibilità. A questo punto la lega sta legittimamente - rispetto la loro abilità, però voglio renderla esplicita - proponendo alla Commissione di non pronunciarsi sulla questione di fondo, che discutiamo da mesi, del federalismo. È trasparente cosa avverrebbe all'esterno (siamo già all'esterno, perché il nostro dibattito è in diretta, è trasparente): si direbbe che la Commissione bicamerale ha respinto l'ipotesi di secessione ed ha accantonato il federalismo. Si direbbe quindi: avete visto? Hanno scherzato!
La lega lo fa legittimamente; il suo disegno è di rendere incredibile il lavoro di riforma federale della Commissione bicamerale prima e del Parlamento poi. Credo che la maggioranza della Commissione non debba accettare di essere supporto di questo disegno, legittimo ma politicamente inaccettabile; ritengo quindi del tutto giusta la proposta del presidente, coerente con le decisioni adottate nella seduta dell'altro ieri dal punto di vista metodologico, di far votare il principio del federalismo e poi di trarne le conseguenze, laddove venisse accolto, nel modo in cui la Commissione, nella sua sovranità, crederà più opportuno dal punto di vista della collocazione tecnico-giuridica (fin dall'inizio, come io propongo, nell'ordinamento della Repubblica, o in altre forme).
Ripeto, giudico la proposta del presidente del tutto legittima e coerente, e sarebbe un gravissimo errore politico e costituzionale accantonare tale decisione; noi la dobbiamo adottare contestualmente oggi proprio in riferimento alle decisioni preliminari di carattere procedurale che abbiamo assunto riguardo all'inammissibilità di altre proposte.
ETTORE ANTONIO ROTELLI. Propongo di non accogliere la proposta di accantonamento del collega Tabladini perché, accantonando l'articolo 55, accantoniamo tutto quello che in esso vi è scritto. In tale articolo c'è scritto, dopo l'inciso, che «la Repubblica è costituita dai comuni, dalle province, dalle regioni e dallo Stato»; dopo di che, tutti gli altri articoli - tutti, da quello sulle funzioni a quello sulla finanza - seguono quest'ordine, dicendo: «i comuni, le province, le regioni (...)». Questo articolo rappresenta una guida rispetto all'ulteriore lavoro, e il suo accantonamento costituirebbe l'accantonamento di questo ordine e di questo principio.
Faccio presente, poiché è stata già avanzata una richiesta di votazione dai colleghi di rifondazione comunista, che io chiedo di votare l'articolo 1, comma 1, come era prima. Vorrei però suggerire al presidente una modalità tecnica, che mi sembra valida, per votare il principio votando tecnicamente anche l'articolato. La proposta è la seguente: votiamo il titolo «Ordinamento federale» secondo la proposta del collega Boato, con riserva di sopprimere il termine «federale» alla fine, e votiamo l'articolo 1, comma 1, senza i termini «federale, una e indivisibile», con riserva di aggiungere alla fine «federale». Il principio c'è, perché si parla di ordinamento federale, e perciò c'è la duplice riserva di escluderlo o di |$$|Aauincluderlo in entrambi i punti. È un voto
ROLANDO FONTAN. Noi vogliamo l'accantonamento non per le ragioni espresse dal collega Boato bensì per quanto sostenuto dai gruppi di rifondazione comunista e di alleanza nazionale. Mi spiego meglio.
Il gruppo di rifondazione comunista ha detto che questa non è una Costituzione federale e, al di là del dire sì o no (noi siamo convinti del no) occorre discutere i principali articoli dove si costituirebbe una Costituzione federale. È pertanto evidente che la posizione di rifondazione comunista è legittima e veritiera, perché non è possibile dire che si dà vita ad una Costituzione federale quando invece l'articolato interno non corrisponde a ciò. E allora, per fare questo, aspettiamo di sviluppare l'articolato interno, visto che si deve ancora cominciare a discutere.
L'altra posizione è quella di alleanza nazionale, espressa dal collega Servello, il quale dice che se per federalismo si intende un messaggio può anche andar bene. Quindi, noi chiediamo l'accantonamento non per i motivi addotti da Boato ma semplicemente per le ragioni - che confermiamo ed accettiamo in toto - espresse da alleanza nazionale e da rifondazione comunista.
PRESIDENTE. Lei non deve obiettare a tutte le ragioni.
Vorrei riassumere questa lunga discussione sull'ordine dei lavori, che è approdata ad una proposta del collega Rotelli, il quale sostanzialmente propone che si voti sul titolo «Ordinamento federale della Repubblica» e che, qualora questo titolo, che ovviamente contiene in sé la scelta del principio federale, venga approvato, si affronti l'articolo 55 (poi vedremo quali emendamenti eventualmente votare), così riformulato: «La Repubblica» - a quel punto, retta da ordinamento federale, resta «La Repubblica» - «è costituita dai comuni, dalle province, dalle regioni e dallo Stato». Credo che le votazioni debbano susseguirsi nel senso di deliberare anzitutto sulla proposta di accantonamento dell'articolo 55 (Commenti)... È naturale! Tranquilli: siamo in un paese democratico, non siamo in Padania! Successivamente, qualora la proposta di accantonamento fosse respinta, credo debba essere posta ai voti la proposta di Rotelli, già anticipata da Boato, nel senso di premettere alla votazione sull'articolo 55 quella sul titolo. È ovvio che, a seconda dell'esito di queste votazioni, si stabilirà in che modo passare all'esame dell'articolo in questione.
ARMANDO COSSUTTA. Vorrei richiamarmi a quanto diceva poco fa il collega Boato. L'intento, il disegno politico della lega è chiaro; è altrettanto chiaro l'intento apprezzabile del presidente di evitare che la lega possa strumentalmente utilizzare l'esito di una nostra votazione ai fini della battaglia che sta conducendo. Tutto ciò fa parte della schermaglia, della polemica, della battaglia politica, ma ha ben poco a che fare con le indicazioni precise in materia di votazione di emendamenti e di subemendamenti.
In sostanza, credo che il problema non sia di porre in votazione principi, a meno che questi ultimi non siano tradotti in ordini del giorno, magari in una parola o in un aggettivo. Rotelli ha avanzato una proposta precisa, nel senso cioè di premettere alla votazione sull'articolo 55 quella sul titolo del capitolo; si tratta di una proposta già avanzata in Comitato ristretto da noi condivisa e sostenuta. Dopo di che, si può benissimo arrivare concretamente a stabilire in che modo si debba procedere alla votazione dell'articolo 55. In sintesi, credo che debba essere formalmente messa ai voti la proposta di Rotelli.
FRANCESCO D'ONOFRIO, Relatore sulla forma di Stato. Ricordo con particolare soddisfazione che nella prima fase dei nostri lavori l'aggettivo «federale» era contenuto nella mia proposta nella parte relativa all'ordinamento della Repubblica, perché si riteneva colorasse di sé l'intera seconda parte della Costituzione. Avendo
MARIO RIGO. Il collega Servello aveva sollevato un'obiezione formale, a mio avviso corretta. Tale obiezione è stata superata, ma vorrei rimanesse agli atti che avevo formalizzato in un mio emendamento la parola «federale» nel titolo...
PRESIDENTE. Sono una quarantina gli emendamenti che contengono una proposta analoga! È formalmente ineccepibile la votazione su questa proposta, dal momento che essa è contenuta in molti degli emendamenti contenuti nel fascicolo che stiamo esaminando.
Se non vi sono obiezioni, porrei in votazione anzitutto la proposta di accantonamento dell'articolo 55, trattandosi della prima avanzata in ordine di tempo.
ARMANDO COSSUTTA. Presidente, credo che si debba votare prima il titolo; dopo di che, potremo decidere se accantonare o meno l'esame dell'articolo. Il titolo viene prima dell'articolo.
PRESIDENTE. Capisco il suo ragionamento ma - non vorrei con questo urtare la suscettibilità di qualcuno - la proposta di accantonamento all'articolo è stata presentata prima delle altre dal punto di vista cronologico. Se dovessimo seguire l'ordine del fascicolo, la votazione sugli emendamenti riferiti ai titoli dovrebbe intervenire alla fine. Credo sia abbastanza evidente che la volontà politica di chi si oppone all'accantonamento dell'articolo si muova nel senso di votare successivamente il titolo. I termini politici della questione sono abbastanza evidenti, a questo punto.
Pongo in votazione la proposta, avanzata dal senatore Tabladini, di accantonare l'articolo 55.
(È respinta).
Passiamo alla votazione della proposta del collega Boato, successivamente formalizzata da Rotelli, favorevole il relatore, di anticipare il voto sugli emendamenti relativi al titolo generale («Ordinamento federale della Repubblica»).
ROLANDO FONTAN. Se ho ben compreso, il titolo sarebbe «Ordinamento federale della Repubblica», mentre nell'articolato scomparirebbe il termine «federale».
PRESIDENTE. Si tratta di un aspetto che esamineremo successivamente. In realtà, la proposta riguarda un anticipo di votazione; nell'intenzione dei proponenti, in caso di approvazione, verrebbe meno l'espressione «federale, una ed indivisibile», i tre aggettivi che attualmente seguono il sostantivo «La Repubblica». In sostanza, il riferimento al federalismo sarebbe contenuto nel titolo.
Ora si tratta di votare sulla proposta procedurale di anticipare il voto sugli emendamenti. Successivamente - diciamo così - voteremo l'emendamento in questione. Si tratta di un punto sul quale vorrei essere chiaro.
Pongo in votazione la proposta di anticipare la votazione degli emendamenti relativi al titolo.
(È approvata).
Passiamo quindi alla discussione sugli emendamenti volti ad introdurre il seguente titolo: «Ordinamento federale della Repubblica».
DOMENICO FISICHELLA. Indipendentemente dalle determinazioni che saranno assunte dal gruppo di alleanza nazionale, dichiaro la mia contrarietà alla dizione nel titolo: «Ordinamento federale della Repubblica», perché sono favorevole allo stato nazionale unitario.
(È approvata).
Passiamo all'esame dell'articolo 55.
Chiedo al relatore se condivida la proposta di intendere l'articolo 55, alla luce della votazione testé conclusasi, nel senso che al primo comma sia soppressa l'espressione «federale, una e indivisibile».
FRANCESCO D'ONOFRIO, Relatore sulla forma di Stato. Certamente, presidente. Credo che l'aggettivo «federale» riferito all'ordinamento colori di sé l'intera seconda parte: non ha quindi più alcun senso ribadire tale aggettivo nell'articolo 55.
PRESIDENTE. Ci eravamo orientati a votare in primo luogo gli emendamenti proposti dal relatore. Pur avendo presente i rilievi del senatore Cossutta, è evidente che, qualora approvassimo il testo del relatore, le altre proposte sarebbero precluse. Tuttavia, nello spirito di questo lavoro referente, che mi pare che in questo modo dia risultati migliori, vorrei mettere a fuoco il problema posto dal collega Cossutta e da altri colleghi con appositi emendamenti. Mi pare cioè che diversi colleghi vogliamo mettere in discussione l'uso che nel testo si fa del termine «Stato», in quanto riferito all'amministrazione centrale dello Stato, a ciò che fino a questo momento è stato definito l'amministrazione centrale dello Stato. Si ritiene che l'uso della parola «Stato» nel senso di amministrazione centrale dello Stato sia foriero di equivoci. Vi è quindi una serie di emendamenti che propongono un uso forse più tradizionale della parola «Stato», cioè come comprensiva dell'insieme dell'ordinamento, e dunque anche dei comuni, delle province e delle regioni.
Vorrei che, prima di arrivare alle votazioni formali, si discutesse di questo, che è il punto di sostanza. Se eventualmente prevalesse l'opinione favorevole ad un uso più tradizionale della parola «Stato», poi si troverà una formulazione.
FRANCESCO D'ONOFRIO, Relatore sulla forma di Stato. Presidente, desidero ricordare brevemente le conclusioni del dibattito svoltosi a giugno. Usiamo la parola «Stato», dall'articolo 55 in poi, anche in riferimento alle competenze legislative indicate in seguito e ad altre parti della seconda parte della Costituzione, alla luce dell'aver definito federale l'ordinamento, come equivalente di «federazione». Sappiamo di non poter usare, dal punto di vista lessicale, la parola «federazione», ma in un ordinamento federale è come se dicessimo che la Repubblica è costituita dai comuni, dalle province, dalle regioni e dalla federazione. Questa espressione ci sembra molto più complicata lessicalmente e non abbiamo alcuna intenzione di degradare lo Stato italiano nato nel 1861 a qualcosa di accessorio rispetto ai comuni. È una cosa radicalmente diversa: nell'ordinamento federale ciò che chiamiamo Stato è l'insieme delle competenze e degli apparati del centro del sistema. Il resto, non subordinato o altro, è altra cosa. Quindi, molte delle preoccupazioni espresse dai colleghi del gruppo di rifondazione comunista ed anche dai colleghi Fisichella ed altri del gruppo di alleanza nazionale potrebbero essere superate, dato che non stiamo degradando lo Stato ad altro, ma stiamo solo modificando l'ordinamento della Repubblica, sicché anche lo Stato che abbiamo conosciuto diventa altro.
Sono perciò contrario ad inserire l'espressione «amministrazione centrale», perché non è solo all'amministrazione centrale che si fa riferimento: vi sono i poteri centrali giurisdizionali, vi sono poteri centrali di altra natura, vi sono quelli legislativi, vi è il Parlamento. Quindi, non si può dire «amministrazione centrale»:
FRANCESCO SERVELLO. Dirò poche cose, perché su questo argomento ci siamo già intrattenuti più volte sia nel Comitato competente sia nella Commissione plenaria. La tesi che ho sempre avanzato insieme ad altri colleghi è la seguente: quando si parla di Repubblica si intende lo Stato, perché nel concetto di Repubblica è insito il concetto di Stato. Voler insistere sul fatto che la Repubblica è composta dai comuni, dalle province, dalle regioni e, in ultimo, dallo Stato è riduttivo per il concetto di Stato e per il senso che si dovrebbe avere dello Stato. Se a questo aggiungiamo che abbiamo deciso per l'ordinamento federale della Repubblica e non dello Stato, ritengo che sarebbe più opportuno evitare l'indicazione dello Stato, tanto più perché in varie parti della riforma lo Stato è evocato per i suoi poteri (poteri primari, poteri delegabili ed altro). Non capisco perciò l'insistenza - non la definisco maliziosa - che si vuole ancora una volta perfezionare in questa sede per far diventare lo Stato, nel messaggio da inviare a Bossi e ad altri, un elemento secondario, quasi finale, della gerarchia dei soggetti che compongono la Repubblica.
Per questi motivi esprimo ancora una volta la mia riserva, di carattere non formale ma sostanziale. Gradirei che essa fosse considerata: se il relatore, una volta tanto, accettasse una mia proposta, ne guadagnerebbe la chiarezza dei rapporti all'interno della struttura generale della Repubblica.
LEOPOLDO ELIA. Vorrei chiarire la portata dell'emendamento S. 55.12 che ho firmato per primo con i colleghi del gruppo del PPI del Senato.
Debbo innanzitutto fare un rilievo, per introdurre una brevissima esposizione di chiarificazione. Il senatore Fisichella dice di essere per lo Stato nazionale unitario. Ora, va chiarito che, specialmente nella letteratura tedesca più significativa ma anche al di fuori di quella letteratura, lo Stato unitario non contraddice la nozione di Stato federale. Il libro di Konrad Hesse è intitolato Lo Stato unitario federale perché all'interno della nozione di Stato unitario distinguiamo tra lo Stato centralistico e lo Stato federale. Ma non possiamo lasciare sospeso in aria il sospetto che lo Stato federale non sia uno Stato unitario. Per noi, lo Stato federale, come poi si afferma nell'endiadi «una e indivisibile» riferita alla Repubblica federale, vede un'unitarietà strettamente connessa alla nozione federale. Altrimenti si fanno ulteriori confusioni.
Per esempio, quando si parla di confederazione bisogna aver presente che questo termine dottrinalmente può significare un'unione di Stati che mantengono un potere sovrano, come le colonie inglesi in America prima della Costituzione di Filadelfia. Ma bisogna anche rilevare che confederazione è definito anche uno Stato che tutti considerano federale come la Svizzera: il nome è «confederazione», ma la natura è sicuramente di Stato federale, e nessuno contesta il carattere di Stato unitario, federale e unitario, della Svizzera.
Ciò premesso, il mio emendamento prende le mosse dalla consapevolezza del carattere polisenso che il nomen Stato è venuto assumendo, soprattutto nella dottrina, in relazione ai concetti di Stato-ordinamento, Stato-comunità, Stato-apparato a tutta una serie di ulteriori distinzioni che peraltro rendono irriducibile la nozione di Stato a quella di amministrazione centrale, come ha giustamente osservato il relatore: lo Stato, anche come apparato, è molto di più che non la pura amministrazione centrale. A me pare che la scelta debba dipendere, in un testo costituzionale, dalla convinzione collettiva prevalente, non da impostazioni dottrinali, sia pure di notevole rilievo. Quella prevalente nelle convinzioni collettive è l'equazione fra Stato e Repubblica, fra Repubblica e Stato inteso in senso ampio, che non esclude che comuni e regioni siano anch'essi Stato e Repubblica, cioè che la Repubblica non si esaurisca certamente
MAURIZIO PIERONI. Intervengo brevemente per dichiarare la nostra adesione alla formulazione proposta dal relatore, perché nel senso comune è innegabile che il precedente ordinamento costituzionale portava a vedere il ruolo delle regioni e degli enti locali come accessorio per il governo del territorio. Siamo invece favorevoli a votare la formula proposta dal relatore, perché postula una pari dignità istituzionale nel nuovo ordinamento federale.
Questo è il senso del nostro voto e a tale significato teniamo molto; pertanto ribadisco il nostro voto favorevole sull'ipotesi prospettata dal relatore.
ARMANDO COSSUTTA. Ho già avuto modo di illustrare, sia pure sinteticamente, la nostra opinione al riguardo.
La formulazione più precisa è, secondo me, quella contenuta nell'emendamento del senatore Elia e di altri parlamentari, perché rappresenta un passo avanti molto forte rispetto alla dizione di Costituzione attualmente vigente, laddove in quest'ultima si prevede che lo Stato si riparte in comuni, province e regioni. Nell'emendamento in questione, invece, si prevede, in un'ottica molto avanzata, perché è pregnante di una visione diversa dello Stato, che la Repubblica è uno Stato (e questo è il primo concetto) costituito da comuni, province e regioni; ciò è fortemente a difesa ed a valorizzazione dei principi di autonomia e nello stesso tempo è garante dell'unitarietà della Repubblica.
Per questo credo che dobbiamo sostenere il contenuto di tale emendamento e votare a favore nel momento in cui il presidente lo porrà in votazione.
GUIDO DONDEYNAZ. Signor presidente, in Val d'Aosta è diffusa l'aspettativa di partecipare alla formazione di una Costituzione federale ed io sono in sintonia con tale aspettativa.
Nell'emendamento che ci viene proposto manca l'individuazione dei soggetti (secondo altre interpretazioni ve ne sarebbero troppi) della federazione. In altre occasioni ho rappresentato i possibili pericoli di questa scelta e pertanto ribadisco che le regioni dovrebbero essere i soggetti costitutivi dello Stato federale.
CESARE SALVI. Per le ragioni più volte illustrate nel corso del dibattito, dichiaro che siamo favorevoli al mantenimento dell'attuale formulazione.
ORTENSIO ZECCHINO. Intervengo per sostenere con qualche piccola argomentazione aggiuntiva la formulazione proposta dal gruppo parlamentare dei popolari del Senato.
Voglio dire con grande franchezza al relatore che non mi convince la sua affermazione secondo cui lo Stato è altro da ciò che abbiamo conosciuto e individuato nella storia di questo secolo, perché tale alterità indefinita crea i dubbi che ci inducono a non accettare la suddetta formulazione. Da essa risulta, infatti, una diversità tra Repubblica e Stato, che tutto sommato è difficile cogliere.
Vorrei ora prospettare qualcuna delle difficoltà che incontreremo nella formulazione del testo, qualora mantenessimo l'attuale proposta. Quando dovremo definire il Presidente, che sappiamo essere della Repubblica, lo qualificheremo Presidente dello Stato? Ed il Senato? Sarà il Senato dello Stato? Non potrà certamente essere il Senato della Repubblica, ma
KARL ZELLER. Condivido il concetto del relatore di elencare le autorità centrali tra gli elementi costitutivi della Repubblica; ritengo però che la terminologia Stato non sia appropriata e contraddittoria in questo contesto, perché se parliamo effettivamente di Repubblica federale il termine più adeguato è quello di federazione. In ogni Stato veramente federale, infatti, le autorità centrali vengono denominate con il termine di federazione, come in Germania, in Belgio, in Austria ed ovunque, mentre da nessuna parte viene utilizzata la terminologia Stato.
In questo senso chiedo venga posto in votazione il mio emendamento nel quale propongo di utilizzare il termine federazione invece di Stato.
GIANCLAUDIO BRESSA. Signor presidente, senza ripetere le argomentazioni sviluppate in sede di Commissione e di comitato, il gruppo popolare e democratici-l'Ulivo della Camera conferma il voto favorevole al testo elaborato dal Comitato.
LUCIANO GASPERINI. Signor presidente, una volta ammesso ed accolto il titolo «ordinamento federale della Repubblica», ritengo che il riferimento allo Stato, contenuto nell'ultima parte del primo comma, sia un pleonasmo. Accogliendo tale titolo diamo per accettato un principio diverso dall'unità considerata nei tempi passati. Da penalista debbo dire che il Manzini, nel suo Trattato di diritto penale, nel volume terzo, parlando dei delitti contro l'integrità dello Stato affermava che chi sosteneva il federalismo poteva incorrere nelle noie penale, perché allora il federalismo era concepito come un'idea contraria all'unità dello Stato. Ripeto, parla il Manzini, un grande docente dell'ateneo patavino.
Superato questo concetto, mercé l'intervento del nostro movimento, affermiamo una tautologia nel senso che parlando di ordinamento federale della Repubblica, diciamo che la Repubblica è costituita dai comuni, dalle province, dalle regioni e dallo Stato. Giustamente ella osservava, signor presidente, che nell'accezione
MARCO BOATO. Signor presidente, il voto favorevole al testo proposto dal relatore è stato preannunciato dal collega Pieroni, perciò mi associo.
Vorrei far notare che le obiezioni comprensibili - che peraltro io non condivido - contenute nell'intervento del presidente Elia e di altri colleghi si riferiscono ad una concezione tradizionale, consolidata, dello Stato, di tutto rispetto e non vi sarebbe nulla in contrario a proseguire sulla linea tradizionale. Credo però che la proposta del relatore - oggetto di un lungo dibattito in Commissione e nel Comitato sulla forma di Stato - sia fortemente innovativa e perciò comprensibilmente incontri resistenze e difficoltà interpretative: non v'è dubbio che daremo molto da lavorare alla dottrina una volta varata la seconda parte della Costituzione.
Poiché si tratta di una forte innovazione, vi sarà la necessità di una altrettanto forte riflessione di carattere giuridico e scientifico, nella direzione della scelta operata con il voto espresso poc'anzi sull'ordinamento federale della Repubblica. Non credo sia inaccettabile, in linea di principio, la proposta del collega Zeller, ripresa dal collega Gasperini con molto garbo; però, avendo noi a che fare con la compatibilità con la prima parte della Costituzione - nella quale come ha ricordato il collega Gasperini si parla di Repubblica, perché solo nell'articolo 7 si fa riferimento allo Stato - e dovendo contemperare le scelte in materia di ordinamento con i principi fondamentali e le definizioni contenute nella prima parte della Costituzione, è opportuno mantenere il testo proposto dal relatore che suona «la Repubblica è costituita dai comuni, dalle province, dalle regioni e dallo Stato».
MARCO BOATO. L'obiezione del collega Zecchino, il quale esprime la posizione del gruppo dei popolari del Senato, a differenza dell'onorevole Bressa, che ha espresso un orientamento diverso dei popolari della Camera, i quali consentono con il relatore ed il Comitato, a mio parere è il frutto di un nobile spirito conservatore.
Non vi è contraddizione con la figura del Presidente della Repubblica, costituita di comuni, province, regioni e Stato, che è Presidente dell'insieme di una Repubblica che avrà un assetto ordinamentale di tipo federale, il quale al tempo stesso è Capo dello Stato per tutti gli aspetti di rilevanza internazionale. Il Senato, a maggior ragione sarà Senato della Repubblica, perché dovrà anche essere espressione del rapporto con il sistema delle autonomie. Anzi la qualificazione attuale di Senato della Repubblica verrà valorizzata e rafforzata da questo primo comma dell'articolo 55.
Per questi motivi, pur rispettando per le obiezioni manifestate, che hanno una
GIORGIO REBUFFA. Signor presidente, preannuncio il nostro voto a favore del testo del relatore. Poiché le argomentazioni sono state già espresse, mi limiterò a rammentare che in questo primo comma il termine Stato ha un'accezione del tutto peculiare, che non può assolutamente creare confusioni: si tratta di una della accezioni correnti nella letteratura, nel linguaggio giuridico e nella giurisprudenza.
ETTORE ANTONIO ROTELLI. La distinzione tra Repubblica e Stato non viene introdotta dalla formulazione dell'articolo 55 in esame, poiché è già contenuta nella Costituzione, più specificatamente nell'attuale articolo 5, secondo il quale «la Repubblica, una e indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali» dove per Repubblica si intende lo Stato, le regioni, le province, i comuni, i cittadini. Sempre nell'articolo 5, si stabilisce che «attua nei servizi che dipendono dallo Stato ...» intendendo l'apparato dello Stato. Quindi, adottando questa formulazione, si pone in continuità con il testo costituzionale, e con il principio fondamentale dell'arti-colo 5.
La parte rilevante della dottrina costituzionale italiana si è mossa in questa direzione le Istituzioni di diritto pubblico di Costantino Mortati sono articolate su questa distinzione, lo stesso dicasi per L'ordinamento repubblicano del professor Benvenuti.
La Repubblica è democratica in quanto i comuni, le province, le regioni e lo Stato sono su un piano di assoluta parità, ma quando tale formulazione fu presentata per la prima volta, la risposta consistette nel capovolgerla nel senso di stabilire che la «Repubblica è costituita dallo Stato, nonché dalle regioni, dalle province e dai comuni» e quel «nonché» ha significato la riduzione dell'intero ordinamento ad una subordinata rispetto allo Stato.
Quindi il carattere innovativo della proposta consiste proprio in quest'ordine, che non è - come ama dire il collega Salvi - di tipo alfabetico ma è quello del federalismo, che nasce dal basso e sale verso l'alto. In quest'ordine è essenziale che lo Stato sia ricompreso.
PRESIDENTE. Prima di passare ai voti, vorrei capire se l'onorevole Elia mantiene il suo emendamento S.55.12; ad ogni modo, l'onorevole Cossutta lo farebbe proprio.
MARCO BOATO. Presidente, votiamo il testo o un emendamento?
PRESIDENTE. In questo caso, prima di votare il testo, data la rilevanza della questione, votiamo gli emendamenti; la presidenza si è riservata, tra l'altro, di porre o meno in votazione gli emendamenti. Questi ultimi propongono un principio o un lessico diverso rispetto a quello del testo, su un punto fondamentale.
ARMANDO COSSUTTA. Presidente, rinuncio all'emendamento Diliberto C.55.6.
PRESIDENTE. Pongo in votazione l'emendamento Elia S.55.12.
(È respinto).
KARL ZELLER. Presidente, avevo chiesto la votazione del mio emendamento che proponeva di sostituire la parola «Stato» con la parola «federazione».
PRESIDENTE. Lo porremo in votazione senz'altro.
MARCO BOATO. Vorrei mettere agli atti una dichiarazione di voto contrario, non al concetto di federazione ma all'uso di questa terminologia, avendo già adottato l'aggettivo «federale» per tutto l'impianto ordinamentale della Repubblica.
PRESIDENTE. Pongo in votazione la proposta dell'onorevole Zeller di sostituire
(È respinta).
Molti colleghi insistono - sono state presentate molte decine di emendamenti al riguardo - affinché si voti la proposta soppressiva del riferimento alle province nel testo costituzionale (il che ovviamente non significa abolire le province ma la garanzia costituzionale per le stesse). Si tratta di un tema lungamente discusso.
Pongo pertanto in votazione la proposta di sopprimere il riferimento alle province.
(È respinta).
Altri emendamenti propongono di sopprimere il riferimento a Roma, capitale della Repubblica. Anche qui, non si tratta ovviamente di sopprimere Roma: vorrei tranquillizzare i cittadini della capitale...!
FRANCESCO D'ONOFRIO, Relatore sulla forma di Stato. Vorrei solo far presente che il riferimento a Roma, capitale della Repubblica, è opportuno quando decidiamo di dar vita ad un ordinamento federale. Non si tratta solo della ricognizione di un fatto ovvio e noto: vi è un elemento nuovo e mi sembra opportuno in questo momento ribadire che Roma è la capitale della Repubblica anche quando quest'ultima diventa federale.
Sono quindi contrario agli emendamenti che propongono la soppressione di tale riferimento.
PRESIDENTE. Pongo in votazione la proposta di sopprimere il riferimento a Roma capitale della Repubblica.
(È respinta).
Passiamo alla votazione dell'articolo 55. Ricordo che il riferimento alla Repubblica «federale, una ed indivisibile» è venuto meno in seguito all'approvazione del titolo.
ARMANDO COSSUTTA. Ci asterremo su questo articolo, presidente.
DOMENICO FISICHELLA. Poiché l'articolo 55 è composito e dal momento che con riferimento al terzo comma abbiamo già assunto una deliberazione, ritengo che per i due primi commi si debba effettuare una votazione per parti separate.
Annuncio il mio voto contrario sul primo comma («la Repubblica è costituita dai comuni, dalle province, dalle regioni e dallo Stato»). Non voglio entrare nel merito di un dibattito dottrinale, nel quale ad ogni citazione di testo potrebbe corrispondere la citazione di molti altri testi che dicono il contrario. Ritengo che il primo comma introduca un principio di conflittualità istituzionale e che le Costituzioni - come in genere ogni sistema di regole - servano a ridurre la conflittualità e non ad incrementarla. Potrei invece votare a favore del secondo comma: chiedo pertanto che i due commi siano posti in votazione separatamente.
PRESIDENTE. Vorrei solo obiettarle che le Costituzioni si fanno per regolare i conflitti, non per ridurli: l'idea di ridurli è a volte pericolosa.
DOMENICO FISICHELLA. Quando lei ha regolato i conflitti li ha portati a diventare competizione, che è una cosa molto diversa: quindi li ha talmente depotenziati... Per favore, colleghi: parlo pochissimo e quando esprimo un punto di vista su temi sui quali mi soffermo forse da un quarantennio, credo con qualche esercizio di coscienza e con qualche profitto...
PRESIDENTE. Lei ha ragione: le chiedo scusa.
DOMENICO FISICHELLA. Dicevo che regolare i conflitti è esattamente la stessa cosa: un conflitto regolato è depotenziato e quindi, come tale, suscettibile di ridurre l'area della conflittualità.
FRANCESCO SERVELLO. Il gruppo di alleanza nazionale voterà a favore del primo comma, pur con le riserve espresse durante il dibattito circa l'aggiunta del termine «Stato». Abbiamo votato a favore dell'emendamento Elia poc'anzi e quindi risulta chiaro che giudichiamo tuttora un errore insistere su questa formulazione.
Comunque, poiché si tratta di un principio generale contenuto nel comma in questione, il nostro gruppo voterà a favore.
PRESIDENTE. Passiamo ai voti.
Pongo in votazione il primo comma dell'articolo 55 nel testo proposto dal Comitato, come modificato.
(È approvato).
Passiamo alla votazione del secondo comma dell'articolo 55.
ETTORE ANTONIO ROTELLI. A costo di dare un dispiacere a qualche collega, desidero segnalare che il secondo comma dell'articolo 55 non è affatto indolore. Va bene così com'è, dal mio punto di vista, perché viene adottata la definizione di enti autonomi con propri poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione, definizione che finora era riservata alle sole regioni. Ora invece vengono messi su un piano di parità i comuni, le province e le regioni, e quindi aumenta - scusate l'espressione - la dose di autonomia e di innovazione contenuta nell'operazione.
PRESIDENTE. Se lei è contento, perché vuole far soffrire gli altri?
ETTORE ANTONIO ROTELLI. Voglio far soffrire qualche collega che dice che avrei proposto altri testi alternativi.
PRESIDENTE. Pongo in votazione il secondo comma dell'articolo 55 nel testo del Comitato ristretto.
(È approvato).
Pongo in votazione il terzo comma dell'articolo 55 nel testo del Comitato ristretto.
(È approvato).
A seguito dell'approvazione dell'articolo 55, risultano assorbiti gli emendamenti elencati in allegato; risultano implicitamente respinti gli altri emendamenti riferiti allo stesso articolo, che quindi potranno essere ripresentati in Assemblea.
Sospendiamo i nostri lavori fino alla ripresa pomeridiana.
La seduta, sospesa alle 13.40, è ripresa alle 16.25.
PRESIDENTE. Passiamo all'esame dell'articolo 56 nel testo del Comitato ristretto.
Ricordo che, in sede di Comitato ristretto, si è sviluppata una lunga discussione, in particolare sul primo comma dell'articolo 56, che si è conclusa con la decisione, del Comitato ristretto e dell'Ufficio di Presidenza, che io assumo facendola mia, di porre prioritariamente in votazione gli emendamenti soppressivi, in quanto più lontani dal testo a partire dagli emendamenti Diliberto C.56.17, Cossiga S.56.7, Marino S.56.15, Misserville S.56.700, Malavenda C.56.300, soppressivi dell'intero articolo.
Nel caso in cui la Commissione seguisse l'orientamento, che è stato prevalente in sede di Comitato ristretto, di non sopprimere né l'articolo né il primo comma (così come chiedono altri emendamenti), sulla base della discussione svoltasi il Comitato stesso le sottopone non una univoca proposta di riformulazione del primo comma, bensì due ipotesi alternative (il cui testo vi è stato distribuito).
Nel corso di ulteriori contatti fra i gruppi mi risulta che sia maturata anche un'altra ipotesi, cioè il tentativo di definire una proposta di sintesi a partire dall'emendamento Elia S.56.251, nel senso che il primo comma di tale emendamento
ERSILIA SALVATO. Signor presidente, abbiamo presentato l'emendamento Diliberto C.56.17 e chiediamo che venga messo ai voti perché, a proposito, anzitutto, del primo comma, è nostra convinzione, già da quando ne discutemmo prima della pausa estiva, che su questa materia sarebbe stato più saggio - non dico politicamente più opportuno - non introdurre novità che andassero, in una certa misura, a toccare la prima parte della Costituzione; tant'è che su questo testo, così come era venuto a configurarsi, sappiamo tutti che si è sviluppato un dibattito molto ampio - qualcuno dice con tratti biologici - che a me sembra interessante e, allo stesso tempo, anche denso di implicazioni ideali. In questa scelta, infatti, molti hanno letto la volontà molto netta di cambiare in modo profondo l'asse politico e culturale della prima parte della Costituzione, quello della sostanziale eguaglianza e solidarietà, che può determinarsi soltanto nella misura in cui le funzioni pubbliche restino in capo alle istituzioni pubbliche, le quali devono essere garanti dei diritti dei cittadini.
Certo, sappiamo che dalla Costituzione ad oggi si è sviluppato un altro interessante dibattito in merito all'intreccio pubblico-privato. Credo si tratti di un dibattito del quale tener conto, ma così come era venuto a delinearsi a noi sembra che l'articolo non solo non colga le interessanti implicazioni di questo dibattito ma si rifaccia ad una scelta molto precisa, che chiamo ideologica, di sostanziale sostegno alle ragioni del mercato e della competizione.
Per questa ragione di fondo, non ci convince non soltanto il primo comma ma nemmeno l'insieme dell'articolo. Credo che l'averlo scritto in questo modo e l'aver portato avanti un ragionamento sulla sussidiarietà, che ha dato o che può dar adito ad ambiguità e a contraddizioni così forti, non sia in sé un bene, anche per la Carta costituzionale nuova che ci accingiamo a scrivere. Quindi, insistiamo nella nostra richiesta di soppressione. Se questa ipotesi non passerà ragioneremo poi rispetto alle ipotesi successive.
Mi auguro che, alla fine, la Commissione sappia operare una scelta che tenga conto dell'interessante dibattito in atto, nella convinzione che ognuno di noi ha, a partire da me stessa, di un'idea di democrazia in cui la persona e la sua autonomia devono restare centrali. E questa centralità dell'autonomia della persona e dei suoi diritti può essere garantita, a mio avviso, soltanto dalla limpidezza e dalla trasparenza nel delineare con chiarezza chi è il soggetto che sul pubblico deve essere garante e, soprattutto, il ruolo ed i compiti che devono avere le istituzioni. È in questo, a mio avviso, che si può trovare una dizione moderna della sussidiarietà che non ci faccia compiere passi indietro.
MAURIZIO PIERONI. Intervengo, signor presidente, per dichiarare il voto di astensione rispetto all'emendamento proposto da rifondazione comunista, in quanto sopprimere l'articolo non è evidentemente congruente con il compito che la Commissione si accinge a portare avanti, trattandosi di disciplinare le funzioni dei soggetti istituzionali che abbiamo individuato nell'articolo precedente.
Purtuttavia, la formulazione uscita dai precedenti lavori della nostra Commissione ha evidentemente confuso questioni più che rispettabili, che cerchiamo di recuperare nelle successive proposte di
PRESIDENTE. Pongo congiuntamente in votazione gli emendamenti soppressivi Diliberto C.56.17, Cossiga S.56.7, Marino S.56.15, Misserville S.56.700 e Malavenda C.56.300, non accettati dal relatore.
(Sono respinti).
Passiamo agli emendamenti soppressivi del primo comma, che sono numerosi.
Se si ritiene di votarli, li mettiamo in votazione congiuntamente.
Pongo in votazione la soppressione del primo comma.
(È respinta).
Passiamo all'esame delle proposte emendative sostitutive.
GIANCLAUDIO BRESSA. L'articolo 56, a mio modo di vedere, è molto importante perché definisce in Costituzione il principio di sussidiarietà. Come lei ricordava poc'anzi, e come veniva osservato anche dalla senatrice Salvato, questo articolo ha scatenato un'accesa discussione, è stato al centro di interpretazioni che talvolta, a mio avviso, sono state in qualche modo fuorvianti ed hanno forzato il senso stesso dell'articolo. Sicuramente la responsabilità di questo vizio di discussione può risalire alla stesura iniziale dell'emendamento, che non era scritto bene; e certamente è una colpa che non ho nessuna difficoltà ad assumermi per la parte che mi riguarda. Credo però che alla fine possa essere una felice colpa se si riuscirà ad avviare quest'oggi una discussione che conduca all'approvazione di un testo che, introducendo senza ambiguità il principio di sussidiarietà, può davvero rappresentare una delle innovazioni più cospicue e più significative di questo nuovo testo costituzionale.
Innanzitutto credo vada chiarito che il principio di cui stiamo discutendo riguarda la ridefinizione dei poteri della Repubblica nella sua nuova articolazione. Abbiamo approvato questa mattina l'articolo 55 e la nuova organizzazione dei poteri dello Stato: comuni, province, regioni, Stato. Si sta parlando quindi di esercizio di funzioni e non di altro. E poiché stiamo discutendo di un modello di organizzazione federale dello Stato, è inevitabile delineare in modo nuovo i confini tra i diversi livelli di potere.
Nel fare questo credo non si potesse ignorare il rapporto tra i pubblici, i privati e la società, tema del resto non nuovo al dibattito costituente. Basti pensare al bellissimo e per tanti aspetti memorabile dialogo tra Dossetti e Togliatti nel settembre 1946 in materia di principi dei rapporti civili, che portarono Dossetti a presentare un ordine del giorno in cui si riconosceva la precedenza sostanziale della persona umana rispetto allo Stato e la sua conseguente capacità di riconoscersi in varie comunità intermedie, secondo una naturale gradualità, e quindi, per tutto ciò in cui quelle comunità non bastino, nello Stato.
Direi che a questo siamo tornati, cinquant'anni dopo, con personalità sicuramente molto più modeste di Dossetti e di Togliatti, ma pur sempre consapevoli che in questi cinquant'anni la società civile si è dimostrata in molte occasioni più vitale delle strutture pubbliche e che tale indipendenza e vivacità, nel momento in cui si ridisegnano i poteri, deve essere riconosciuta e garantita.
Riconoscimento e garanzia che credo passino attraverso la definizione del principio di sussidiarietà, principio che - giova ricordare - non fu recepito dalla Costituzione, perché nel mentre passò di quell'ordine del giorno il principio personalistico, per effetto di una anche qui
FRANCESCO SERVELLO. Intervengo sull'ordine dei lavori.
Poiché abbiamo introdotto la discussione sull'articolo 56, ero convinto che saremmo intervenuti nel merito dello stesso. Abbiamo ascoltato una dotta lezione dossettiana, di cui faremo tesoro, ma francamente vorrei capire dal presidente, visto che finora non mi è riuscito di comprenderlo dal collega Bressa, se in questo momento discutiamo dell'articolo 56, e se eventualmente i presentatori degli emendamenti principali intendano illustrare le loro proposte emendative, per poterle valutare e quindi votare.
PRESIDENTE. L'onorevole Bressa ha appunto illustrato il suo emendamento, la prima ipotesi formulata dal Comitato ristretto e contenuta a pagina 2 del fascicolo in distribuzione, quella che comincia con le parole: «La titolarità delle funzioni pubbliche è attribuita...». L'ha illustrata con ricchezza di argomentazioni, di riferimenti culturali, ma non lo possiamo penalizzare per questo!
FRANCESCO SERVELLO. Per carità! Lo ringrazio!
PRESIDENTE. Non solo, l'onorevole Bressa ha altresì detto che, pur essendo per lui meno soddisfacente, anche il primo comma dell'emendamento Elia S.56251 potrebbe corrispondere a quella necessità di innovazione che egli ha invocato.
FRANCESCO SERVELLO. Molto generoso da parte sua.
PRESIDENTE. Ho fatto un riassunto, spero fedele, molto più asciutto, privo di citazioni!
Sono iscritti a parlare i colleghi Soda, Rebuffa, Pellegrino, Pieroni e Urbani. Raccomando...
PRESIDENTE. Sì, una certa sobrietà e soprattutto una risposta al quesito pratico.
ANTONIO SODA. Signor presidente, parto dalla risposta al quesito pratico.
A noi sembra che il primo comma dell'emendamento Elia riesca a risolvere un problema sul quale ci siamo tormentati prima e dopo la pausa estiva: se effettivamente l'ispirazione che ha mosso, all'origine, componenti del partito popolare a rivisitare i rapporti tra Stato e persona all'interno della parte ordinamentale della Costituzione riguardi gli strumenti, le forme per realizzare al meglio le garanzie di assolutezza dei diritti inviolabili della persona di cui all'articolo 2; se sia questa l'ispirazione originale, ovvero conservare alla luce dell'assetto che ha dato la prima parte della Costituzione ai rapporti Stato-cittadino, Stato-persona. Allora questa formulazione esplicita le ragioni della proposta e rivisita quei rapporti in chiave più avanzata, ma comunque facendo salvo che sono sì le persone che assumono innanzitutto il destino di realizzazione della propria personalità, ma il punto più avanzato della prima parte della Costituzione sta nel fatto che questa stessa assunzione viene definita dalle persone che si organizzano nelle comunità e mano a mano danno luogo e vita alla comunità storicamente, per l'epoca, più alta, lo Stato. In tal modo le comunità organizzate in Stato per l'ordinato svolgimento della vita civile assumono su di sé il valore della solidarietà e quindi del promovimento di politiche che rimuovano gli ostacoli, per garantire l'opportunità e l'uguaglianza delle condizioni di vita, di lavoro, di relazioni economiche, sociali e morali.
Rimanere all'interno - come invece gli altri testi e in particolare la prima delle due ipotesi elaborate nel Comitato ristretto propongono - di una gerarchia di assunzione di questa responsabilità, di reincarnazione del valore della solidarietà ai fini dell'uguaglianza, in una gerarchia che vede prima il soggetto singolo, il soggetto privato, a me sembra non tanto un adeguamento, un rafforzamento o una rilettura in chiave moderna della nostra Costituzione, ma un arretramento.
Ecco perché allora votammo contro quel testo. La lettura che ne fu data fu quella della supremazia del mercato e dei suoi meccanismi privi di regole rispetto ad uno Stato ordinato e regolatore che, senza quelle degenerazioni pervasive che pure ha conosciuto la nostra storia, è pur sempre il garante, insieme alla persona e alle altre comunità nelle quali si svolge la personalità umana, di queste mete programmate dalla prima parte della Costituzione.
Ripeto: introdurre un concetto di sussidiarietà che lega soltanto ai criteri di efficienza e di efficacia la possibilità di intervento sussidiario degli enti pubblici e dello Stato a noi sembra un arretramento.
Pensiamo che l'emendamento Elia, al contrario, renda esplicito a livello ordinamentale quello che a livello di definizione dei rapporti è scritto nella prima parte della Costituzione. I diritti inviolabili sono preesistenti allo Stato che si limita solo a riconoscerli, non ad attribuirli: questo è il valore dirompente del dibattito sull'articolo 2. Quel dibattito si svolse tra chi poteva pensare che una certa ideologia attribuisse allo Stato il ruolo di attribuzione di diritti e che tutto nello Stato si dovesse risolvere, anche la garanzia della persona umana e dei suoi diritti, e chi invece, anche attraverso richiami giusnaturalistici, faceva riferimento alla preesistenza nella persona di alcuni diritti fondamentali, tra i quali soprattutto quelli socio-economici, quelli che il novecento ha arricchito rispetto alla rivoluzione francese e all'ottocento.
Se è questa la lettura che dobbiamo dare della nostra storia costituzionale e del dibattito che l'ha accompagnata, limitare la funzione regolatrice dello Stato, addirittura la funzione di controllo che il comma 3 dell'articolo 41 attribuisce alla legge e, quindi, alla politica, equivarrebbe ad un vero arretramento. Nell'articolo 41 è sancito un principio che attribuisce alla
GIORGIO REBUFFA. Anzitutto, rispondo al quesito che è stato posto. Il nostro gruppo considera l'articolo in esame un architrave non soltanto alla luce di un momento nel quale definiamo il principio di sussidiarietà verticale ed orizzontale ma anche con riferimento a tutta la riforma costituzionale. Per molti aspetti mi ritrovo nell'impostazione dell'onorevole Bressa; non aggiungerò nulla alla ricchezza dei riferimenti culturali richiamati dal collega, se non un semplice dato di esperienza. Anche chi - ed io tra questi - conosca soltanto superficialmente le società anglosassoni, conosce bene la ricchezza di autorganizzazione delle comunità, con riferimento alle funzioni, ai servizi, a tutta la vita civile. Questo è il punto.
Il principio sottoposto alla nostra attenzione non ha niente a che vedere - anche sotto questo profilo concordo con il collega Bressa - con il dibattito un po' frastornato che si è svolto. Si tratta di un principio di organizzazione. Nel dibattito sono stati evocati spettri: si è parlato addirittura di un articolo riferito alle privatizzazioni; francamente, nonostante tutti gli sforzi di fantasia, non sono riuscito a capire come ciò possa essere possibile. Si è parlato di tatcherismo selvaggio, anche se non c'entra assolutamente niente. Sinceramente, debbo dire che, se così fosse, non mi riconoscerei in questa impostazione. Si tratta - ripeto - di un principio di organizzazione che, come ricordava Bressa, non è stato approfondito nella nostra prima esperienza costituente.
Ripeto: consideriamo l'articolo in discussione come un architrave di tutta la riforma costituzionale. Nei dibattiti ai quali io, come ognuno di noi, ho partecipato, si è trattato di uno dei punti sul quale sono state poste più domande, mi sono stati richiesti i maggiori chiarimenti e con riferimento al quale mi sento meglio in grado di fare il difensore.
Su un solo punto ho una visione leggermente diversa dall'impostazione del collega Bressa: mi riferisco alla presunta somiglianza tra l'ipotesi configurata a pagina 2 del fascicolo ed il comma 1 dell'emendamento Elia ed altri. Credo, infatti, che quest'ultimo non tenga conto della ricchezza del dibattito, dello scavo,
GIOVANNI PELLEGRINO. Svolgerò, come sempre, un intervento brevissimo. Non vorrei mancare di rispetto ai colleghi, ma continuo a sentirmi frastornato. Ripeto: non vorrei sembrare impertinente, ma ho l'impressione che ottime intenzioni siano affidate a formule verbali che non solo quelle intenzioni tradiscono ma che possono anche portare a soluzioni opposte sul piano dell'interpretazione delle norme giuridiche.
Con riferimento all'emendamento Bressa, chiedo: cosa vuol dire che i comuni, le province, le regioni e lo Stato esercitano le attività che non possono essere svolte in modo più efficace dall'iniziativa autonoma dei cittadini? Potremmo pensare che si voglia limitare la generale autonomia di diritto privato delle amministrazioni pubbliche: in sostanza, ad un'amministrazione pubblica sarebbe inibita una certa attività perché si riconoscerebbe che quest'ultima, ove svolta dai privati, risulterebbe più efficace. Per esempio, potremmo vietare ad un comune di organizzare un concerto, ritenendo che quest'ultimo, se organizzato dai privati, possa esserlo in modo più efficace. Mi sembrerebbe, questa, una forma eccessiva di limitazione non delle funzioni pubbliche ma delle attività di diritto privato, attività libere e facoltative che amministrazioni la cui attività sia legata a fini generali - quindi, soprattutto i comuni - possono svolgere.
L'emendamento assumerebbe un senso se il secondo comma si collegasse al primo e le parole «le attività» fossero sostituite dalle seguenti: «le funzioni». Si tratterebbe, tuttavia, di un principio estremamente pericoloso: in particolare, sorgerebbe il problema di stabilire in quali limiti la legge possa funzionalizzare l'autonomia privata, cioè entro quali limiti la legge potrebbe stabilire che sia giusto che certe cose non le faccia il pubblico perché, se imposte ai privati, questi ultimi le farebbero meglio. Ad esempio, il servizio pubblico televisivo potrebbe cessare nel momento in cui si imponesse alle televisioni private di trasmettere in prima serata concerti di musica classica o conferenze filosofiche per innalzare il tono culturale del paese. Noi commettiamo degli errori concettuali, perché non distinguiamo il concetto di funzione da quello di attività. Così pure negli emendamenti successivi trovo pericolosissima e abbastanza insensata l'espressione: «la legge riconosce le autonomie funzionali». Colleghi, non è così. Nelle società liberali la legge riconosce le autonomie e entro i limiti previsti dalla Costituzione può funzionalizzarle. Che senso ha dire che si riconosce un'autonomia funzionale dell'impresa? Vuol dire che la legge può imporre all'impresa di perseguire determinate funzioni perché è nell'interesse pubblico.
Appartengo ad una corrente di pensiero che in anni lontani queste cose le ha anche pensate, però poi ci siamo resi conto che non sono compatibili con la società moderna e direi neanche con l'Europa; forse dovremmo accantonare la questione e ripensarla un attimo. Avevo questa perplessità già rispetto al testo originario dell'articolo 56, perché affermare «le funzioni che non possono essere più adeguatamente svolte dall'autonomia dei privati» lascia spazio libero alla legge ordinaria nella funzionalizzazione dell'autonomia. La nostra Costituzione contiene principi di questo genere, ma limitatamente per esempio alla proprietà privata; non contiene invece un principio generale di funzionalizzazione delle situazioni individuali, che è appartenuto ad altri sistemi.
Secondo un mio antico maestro, il professor Nicolò, proprio il limite della funzionalizzazione delle situazioni private e dell'autonomia privata è ciò che distingue
MAURIZIO PIERONI. Grazie all'intervento del senatore Pellegrino potrò essere anche più breve, perché condivido gran parte delle sue affermazioni.
Vorrei permettermi di sottolineare soltanto che un oggetto di dibattito c'è, ma è del tutto fuori dallo specifico di ciò di cui dovremmo trattare. Posso fin d'ora annunciare, per non perdere tempo e per rispondere al quesito del presidente, la disponibilità del gruppo al quale appartengo a convenire eventualmente sull'emendamento Elia, con qualche richiesta di aggiustamento, che il collega Boato eventualmente illustrerà; ciò però, per quanto mi riguarda personalmente (ma ritengo di poter parlare a nome della mia formazione politica), avviene non senza sacrificio, perché in questo articolo dovremmo occuparci esclusivamente di titolarità e di esercizio delle funzioni pubbliche, senza aprire un capitolo filosofico che ha poco a che far con l'esercizio e la titolarità delle funzioni pubbliche, specialmente se viene affrontato con la logica, appena illustrata dal collega Bressa - degnissima, ma che non condivido - che si sostanzia nell'espressione da lui usata: «delineare confini».
L'operazione che stiamo cercando di fare con l'ordinamento federale della Repubblica, così come il relatore lo propone, è esattamente il contrario: non è delineare confini all'interno degli enti, che sono i soggetti della nuova Costituzione (ed è per questo che probabilmente con il collega Bressa avrò motivi di dissenso anche in ordine agli articoli che seguono), e nemmeno fra Stato, regioni e comuni. Qui si tratta invece di attivare organismi ed individuare ambiti in cui tali organismi si sviluppano, rifuggendo dalla vecchia logica che discendeva dal precedente articolo 117 di piantare paletti cercando di tutelare la sovranità di questo o di quell'altro ente e tanto più la soggettività della sfera autonoma dei cittadini e delle formazioni sociali.
Sono fermamente convinto che lo Stato non debba invadere la sfera autonoma dell'iniziativa dei cittadini e delle formazioni sociali, ma ritengo che perché questa garanzia sia rispettata nel modo migliore lo Stato deve rinunciare a codificare l'autonomia dei cittadini e delle formazioni sociali, attenendosi, soprattutto in Costituzione, a definire quali siano le sue funzioni e codificando eventualmente, per l'esercizio delle sue funzioni, l'ambito in cui i cittadini, nella loro autonomia individuale o nelle formazioni sociali, partecipano all'esercizio di quelle funzioni. Ma lo Stato non abbia la presunzione di garantire, perché proprio quel riferimento anglosassone del collega Rebuffa dovrebbe aiutarci a riflettere che garantiamo i cittadini dalla pervasività dello Stato non scrivendo e cercando di ingabbiare con formule verbali ma mantenendo lo Stato nel suo ambito, non cercando di sussumere e di codificare quell'autonomia perché nel momento in cui l'abbiamo descritta e codificata l'abbiamo comunque ingabbiata, e questo peccato di presunzione ci si ritorcerà inevitabilmente contro e dovremo certamente scontarlo.
MARCELLO PERA. Vorrei richiamare l'attenzione dei colleghi sul testo dell'emendamento Elia all'articolo 56, che mi pare di lettura e di comprensione ardua e piuttosto impervia. Proviamo a leggerlo insieme: «Ferme restando le attività che i cittadini svolgono (...)»; prendendo alla lettera questa dizione, essa mi pare - non vorrei essere offensivo - abbastanza ridicola. Certo che le attività restano ferme; che altro devono fare? Se si intende nel senso che a restare ferma è la libertà di svolgere attività o iniziative, allora il testo mi pare non ridicolo ma sensato, ma si tratterebbe di un testo ovvio, perché la garanzia della libertà di svolgere attività o
GIULIANO URBANI. Presidente, chiedo scusa ai colleghi che fanno parte del Comitato, che mi sentiranno ripetere - cercherò di diminuirle al massimo - alcune delle cose dette nel lungo dibattito che abbiamo avuto ieri in quella sede a proposito di questo testo da emendare e degli emendamenti proposti. Ma devo anche dire che sono anche costretto a ripetere alcune delle cose perché sono molto preoccupato per le incomprensioni che vedo mantenersi nonostante la discussione svoltasi ieri tra molti dei colleghi intervenuti oggi, e che erano presenti anche ieri. La persistenza di queste incomprensioni è motivo di una gravissima preoccupazione che mi induce a fare una proposta o comunque a delineare un'eventualità in sede di conclusione del mio
LEOPOLDO ELIA. Dopo gli interventi dei colleghi Pera e Urbani, vorrei dare alla nostra proposta le proporzioni e il significato che in realtà ha. Vi è stata una attribuzione di significati impropri sia da destra, sia - per così dire - da sinistra all'iniziativa di valorizzazione del principio di sussidiarietà che, come constateremo, esiste, sia pure in una forma
FAUSTO MARCHETTI. Signor presidente, tutti noi dobbiamo ricordare che stiamo modificando la seconda parte della Costituzione; che i principi sono fissati nella prima parte, compreso il rapporto tra pubblico e privato, e che è improprio porre il problema di una seconda Costituzione. Stiamo aggiornando la prima Costituzione, nata dalla Resistenza, che garantisce ampiamente i diritti della libertà: non è vero che una Costituzione statalista, è una Costituzione che riconduce ad equilibrio una serie di fasi importanti della vita del paese.
Partendo da questi equilibri fissati nella prima parte della Costituzione, dobbiamo introdurre norme modificative della seconda parte: questo lavoro dovrebbe
FRANCESCO SERVELLO. Signor presidente, onorevoli colleghi, desidero fare innanzitutto un'osservazione di carattere generale. Penso che quando una norma legislativa, amministrativa e, in questo caso, costituzionale non è chiara, non è percepita immediatamente nella sua interezza, indubbiamente denota quanto meno un po' di confusione. Se, al di là della confusione, vi è anche qualche riserva mentale o vi è il tentativo di forzare l'esistente sotto il profilo costituzionale, la situazione peggiora.
Ritengo che piuttosto che varare l'articolo in questi termini bisognerebbe abolirlo. Se però vogliamo varare qualche norma, bisogna che chiariamo le nostre idee.
In questi giorni ed in queste ore mi capita di essere avvicinato da carissimi colleghi deputati e senatori i quali si meravigliano del fatto che noi possiamo scegliere - come facciamo - l'emendamento al primo comma presentato da forza Italia. Ma io mi stupisco del loro stupore, perché di volta in volta veniamo accusati di liberismo, come in questo caso, o di statalismo. Credo che quell'emendamento indichi una scelta rispetto al principio della sussidiarietà: o esso esiste e allora si cala nella realtà, oppure si fa soltanto dell'astrazione. L'interpretazione dell'emendamento originario del relatore, ma soprattutto la suggestione di Elia, a
CIRIACO DE MITA. Credo che la discussione, per come si è svolta e per come si sta svolgendo, meriti di essere anzitutto liberata da due equivoci. Il primo, di ordine procedurale, è stato sollevato dal senatore Marchetti con una considerazione che trovo singolare e che
MARCO BOATO. Ho chiesto di intervenire per due motivi, il primo dei quali è il seguente. Nell'ipotesi in cui venisse posto in votazione il primo comma dell'emendamento Elia S.56.251, suggerirei comunque, a prescindere dal giudizio di merito sull'emendamento, una riformulazione, perché ha ragione il collega Pera nel sostenere che è difficile dire che siano ferme le attività. Possono essere ferme le competenze, come recita l'attuale articolo 110 della Costituzione («Ferme le competenze del Consiglio superiore della magistratura, spettano al Ministro...»), ma l'espressione «ferme le attività» è un po' contraddittoria dal punto di vista linguistico, anche se se ne comprende la volontà politica. Credo che sia inopportuno in Costituzione fare riferimento ad un altro articolo della Costituzione, in particolare della prima parte, e siamo nella seconda. Quindi lascerei le parole «formazioni sociali», ma non le parole «di cui all'articolo 2», perché le formazioni sociali sono richiamate all'articolo 2. Non è una legge, in cui si fa riferimento ad uno o all'altro comma.
Inoltre, eliminerei l'espressione «comunità locali organizzate in comuni e province» perché è sufficiente parlare, come facciamo sempre, di «comuni e province», come del resto prevede anche l'emendamento Bressa e l'altro emendamento. Toglierei l'espressione «strutture organizzative», già contenuta nel testo che abbiamo votato a giugno, perché è un'espressione nella migliore delle ipotesi parasociologica, nella peggiore da politichese, ma sicuramente non è un concetto da inserire nella Carta costituzionale; ed è comunque ridondante, perché si può riformulare a prescindere da questo.
Pertanto, nell'ipotesi che venga mantenuto il primo comma dell'emendamento Elia S.56.251, suggerisco questa riformulazione: «Nel rispetto delle attività che possono essere adeguatamente svolte dai cittadini anche attraverso le formazioni sociali e nel rispetto delle autonomie funzionali, le funzioni pubbliche sono ripartite tra comuni, province, regioni e Stato in base al principio di sussidiarietà e differenziazione. La titolarità delle funzioni spetta agli enti più vicini agli interessi dei cittadini, secondo il criterio della loro omogeneità e adeguatezza nei confronti delle stesse funzioni»; direi anche che potremmo fermarci alle parole «omogeneità e adeguatezza»; non occorre ripetere «nei confronti delle funzioni medesime» o «delle stesse funzioni». Questa formulazione è molto più asciutta ed in qualche modo risponde totalmente al significato dell'emendamento Elia.
La seconda osservazione che mi permetto di fare è che avendo ascoltato con molta attenzione il dibattito odierno e tutti quelli che l'hanno preceduto (e non sono mai intervenuto al riguardo), mi pare che tale dibattito abbia assunto un grande livello di confronto politico-culturale ma anche qualche significato di contrapposizione ideologica quasi di bandiera, al di là delle stesse intenzioni di noi tutti, forse anche per l'eco che ha avuto all'esterno in questi mesi: è forse l'articolo o il comma di cui più si è parlato all'esterno, più ancora che non della questione del federalismo. È diventato
PRESIDENTE. Siamo di fronte ad una proposta sull'ordine dei lavori, che in teoria dovrebbe interrompere la discussione generale, nella quale sono ancora iscritti a parlare i colleghi Russo, D'Amico, Rotelli e D'Onofrio.
FRANCESCO D'ONOFRIO, Relatore sulla forma di Stato. Chiedo scusa, presidente, ma io avevo chiesto di parlare sull'ordine dei lavori, soprattutto dopo l'intervento dell'onorevole De Mita, perché mi sembra che egli abbia posto in evidenza
PRESIDENTE. Abbiamo discusso lungamente della questione. Personalmente ritengo che le due ipotesi al nostro esame riducano notevolmente la forbice tra le posizioni che sono in campo rispetto alla divisione originale. Tuttavia, permane una distinzione; non credo sia una distinzione di visione nel rapporto tra Stato e società; non lo so, non mi pare.
D'altro canto, la seconda ipotesi riprende letteralmente una formulazione proposta in emendamento dal relatore D'Onofrio. Egli sarà meglio di me giudice se proponga una visione del rapporto Stato-società radicalmente alternativa rispetto all'ipotesi numero uno; il testo è suo, non mio.
Credo tuttavia che permangano delle differenze; non so se siano superabili prendendo tempo fino a domani, perché spero ed auspico che entro domani completiamo questa parte.
Nel testo della seconda ipotesi, quello più lontano rispetto alla formulazione approvata a giugno, sono stati tuttavia introdotti due concetti di grande rilievo. Il primo concetto è che l'esercizio delle funzioni pubbliche avviene nel rispetto, assunto come limite di tale esercizio, dell'autonomia delle persone, delle formazioni sociali e del ruolo delle autonomie funzionali; quindi si introduce nella Costituzione, nell'organizzazione il concetto secondo cui il limite all'esercizio delle funzioni pubbliche è il riconoscimento di questa autonomia delle persone.
In secondo luogo, la seconda ipotesi propone una cosa che a me sembra non priva di valore, che è concetto totalmente estraneo alla prima ipotesi: anche nell'esercizio delle funzioni pubbliche la Repubblica - comuni, province, regioni e Stato - deve riconoscere e valorizzare la possibilità che i cittadini e le formazioni sociali concorrano, naturalmente nel quadro di norme e principi di cui la Repubblica ha la responsabilità in quanto titolare di quelle funzioni. Mi pare che questo corrisponda ad una visione moderna dell'esercizio delle funzioni pubbliche, in cui il concetto di funzione pubblica non necessariamente si traduce in gestione pubblica, ma può comprendere una valorizzazione dell'iniziativa dei singoli o delle formazioni sociali.
La differenza fondamentale - che permane, è importante, ma a mio giudizio non acquista quel carattere dirimente - sta nel fatto che la prima ipotesi, proponendo che il principio di sussidiarietà muova dall'iniziativa autonoma dei cittadini, traccia un confine tra società e funzione pubblica caratterizzato dal criterio
SERGIO MATTARELLA. Presidente, a me pare che sia intervenuto quest'oggi un fatto nuovo: i gruppi che nel Comitato ristretto si erano pronunciati in favore della posizione espressa dalla seconda ipotesi hanno dichiarato di accettare una diversa posizione, quella contenuta nell'emendamento Elia, che a me e al mio gruppo pare più vicina alla prima piuttosto che alla seconda ipotesi.
Mi pare che questo fatto nuovo manifesti un avvicinamento particolarmente sensibile, che soltanto il permanere della guerra di posizione dei giorni scorsi - la quale, come lei ha detto, ha eccessivamente sovraccaricato e drammatizzato il confronto - faccia mantenere distinzioni. Ritengo sia non dico probabile, ma possibile sulla base di questo fatto nuovo, il quale in realtà configura anche un'alternativa tra prima ipotesi ed emendamento Elia, pervenire con ventiquattr'ore in più, come suggerisce il collega Boato, ad una soluzione di larga convergenza. Non so se sarà possibile, ma mi pare che il fatto nuovo possa giustificare questo sforzo.
PRESIDENTE. Nella discussione ho dovuto purtroppo registrare che da parte di diversi gruppi, in particolare dagli onorevoli Urbani, Rebuffa e via dicendo, si è obiettato che l'emendamento Elia non appare come un punto di...
Onestamente - devo dire la verità - potrei politicamente apprezzare l'idea che si possa stabilire una convergenza, ma quella che si delinea non è una larga convergenza, riguarda una parte dello schieramento politico. Sono favorevole ad una larga convergenza e non posso prestarmi ad una volontà, pur legittima, di ricostituire uno schieramento politico.
CESARE SALVI. Se ho ben compreso, presidente, lei non intende porre in votazione l'emendamento Elia. Anch'io,
PRESIDENTE. Non posso certo impedire che si voti sul testo del collega Elia. Dalla discussione, però, emerge che si possa passare alla votazione del testo Elia soltanto in caso di reiezione della prima ipotesi, mantenuta in campo da numerosi gruppi, ipotesi che - ripeto - dovrei porre in votazione prioritariamente, in quanto è stata presentata e stampata. Se la prima e la seconda ipotesi fossero ritirate per convergere su un testo concordato sarebbe un conto; se invece ciò non avvenisse, il voto sul testo Elia potrebbe intervenire soltanto dopo che si sia votato sul testo della prima ipotesi, altrimenti si tratterebbe di una forzatura chiaramente improponibile da parte mia.
CESARE SALVI. Grazie, presidente, ora è chiaro.
PRESIDENTE. Boato ha già proceduto ad una elaborazione del testo Elia, accolta da quest'ultimo. Si tratta ora di stabilire se, lavorando sul testo Elia, si possa addivenire ad una sintesi. In questo caso la proposta di sospensione avrebbe un senso. In caso contrario, diventa invece inevitabile andare al voto.
La questione, in sostanza, riguarda i colleghi che hanno insistito ed hanno marcato una più netta distinzione rispetto al testo Elia. Non ho dubbi - lo dico, in particolare, al collega Salvi - che, per un verso o per l'altro, vi sia stato un notevole sforzo di avvicinamento. Non vi è dubbio, ad esempio, che l'ipotesi oggi sostenuta dal gruppo della sinistra democratica è la combinazione di un emendamento presentato al Senato dai gruppi del CCD e del CDU con un emendamento largamente trasversale firmato da esponenti di tutti i gruppi. Si tratta, quindi, di una posizione di avvicinamento. Per altro verso, anche la prima ipotesi ha accolto la richiesta di distinzione tra titolarità delle funzioni pubbliche ed esercizio di attività pubbliche, che io stesso avevo proposto.
Indubbiamente - ripeto - vi è stato uno sforzo reciproco di avvicinamento, che ha consentito di delineare, a mio giudizio, due testi entrambi migliori rispetto a quello attuale. Si tratta ora di capire se esistano le condizioni e la volontà di fare un ulteriore passo oppure se si debba semplicemente votare.
FRANCESCO D'ONOFRIO, Relatore sulla forma di Stato. L'emendamento Folloni, D'Onofrio ed altri posto a base della seconda ipotesi, volto a stabilire che comuni, province, regioni e Stato «esercitano le loro funzioni in base al principio di sussidiarietà e di differenziazione nel rispetto dell'autonomia delle persone e delle formazioni sociali (...)», è stato scritto da due persone le quali hanno una ispirazione ideale nel cui ambito il rispetto dell'autonomia delle persone è esattamente ciò che nella prima ipotesi il collega Bressa ed altri dicono, laddove si propone che «comuni, province, regioni e Stato esercitano attività che non possono essere svolte meglio dai privati (...)». Noi abbiamo scritto quel testo riferendoci ad
PRESIDENTE. Do la parola all'onorevole Urbani, che me l'ha richiesta, pregandolo di rispondere al quesito che ho formulato in precedenza, al quale connetto la ragionevolezza o meno di un'eventuale sospensione. In particolare, chiedo se egli ritenga che, lavorando sul testo Elia (non quindi assumendolo in quanto tale), si possa addivenire ad una sintesi.
GIULIANO URBANI. Presidente, è proprio a questo interrogativo che intendo rispondere e non certo in termini ambigui. Anzitutto, vorrei che fosse chiaro a tutti - ringrazio anzi il presidente per aver anticipato un contributo a questa esigenza di chiarezza - che stiamo discutendo di due emendamenti, uno dei quali presentato dal collega Bressa, quindi dai popolari e l'altro dalla sinistra, quindi non da noi (Commenti). Da chi è stato presentato?
CESARE SALVI. L'altro emendamento è della senatrice Dentamaro.
MARCO BOATO. È stato proposto da Dentamaro ma reca la firma di Folloni e di D'Onofrio!
GIULIANO URBANI. I testi che mi sono pervenuti sono anonimi.
PRESIDENTE. In Comitato ristretto la senatrice Dentamaro propose questo testo, che si compone dell'emendamento Folloni-D'Onofrio e, nell'ultimo comma, dell'emendamento Giannotti ed altri.
MARIDA DENTAMARO. Si tratta non dell'ultimo comma ma dell'ultimo periodo.
PRESIDENTE. Sì, senatrice Dentamaro. I due testi sono stati presentati in modo anonimo perché, come ho già detto, il Comitato, non avendo raggiunto un'intesa, ha prospettato due ipotesi. Se poi, per una maggiore trasparenza, vogliamo ricostruire la genesi delle due ipotesi, possiamo dire che la prima scaturisce da una proposta Bressa, che ha accolto parzialmente una formulazione proposta da Urbani, e che la seconda è stata interamente suggerita dalla senatrice Dentamaro e fatta propria da diversi membri del Comitato. Comunque, tutto questo è irrilevante: si tratta di due ipotesi alle quali si è pervenuti dopo una lunga discussione.
GIULIANO URBANI. Chiedo scusa per l'imprecisione, dovuta al fatto che i testi pervenuti ai commissari sono anonimi, per cui è risultato difficile, al di là di una possibile ricostruzione, individuarne in maniera trasparente la titolarità.
Detto questo, ci troviamo di fronte a due emendamenti giudicati dagli intervenuti nel dibattito in base a criteri tali che
PRESIDENTE. Per cortesia, lasciamo concludere il collega Urbani.
GIULIANO URBANI. Rispondo alla domanda, a nome anche del gruppo al quale appartengo, dicendo che siamo disponibili a questo tentativo, alla semplice condizione di ritenere entrambi come testi di riferimento da cui assumere criteri ispiratori; non vedo francamente perché escluderne uno a vantaggio dell'altro.
PRESIDENTE. Temo che queste premesse ci porteranno domani a fare questa votazione, che - ripeto - a mio giudizio non è così drammatica; personalmente caldeggio che venga accolta la proposta di accantonare il primo comma e di affidare al Comitato ristretto il compito di ricercare una sintesi, a partire dalle proposte che sono in campo, che effettivamente sono tre, una delle quali viene considerata forse più mediana o più vicina ad una posizione mediana.
Se non vi sono obiezioni, rimane così stabilito.
(Così rimane stabilito).
È pertanto accantonato il primo comma dell'articolo 56. A questo punto, procederei alla votazione dei commi successivi di tale articolo, raccogliendo l'osservazione del senatore Servello che mi sembra voglia votare separatamente l'ultimo comma, sul quale ha espresso delle riserve.
FRANCESCO SERVELLO. Signor presidente, nel mio intervento mi ero rivolto al relatore per segnalare nel secondo capoverso la seguente espressione: «È attribuita ai comuni la generalità» - è un po' strana, ma comunque la segnalo - «delle funzioni regolamentari ed amministrative anche nelle materie di competenza legislativa dello Stato». Consiglio di eliminare il riferimento allo Stato, perché lo Stato ha delle precise norme costituzionali e legislative che ne limitano i poteri e le competenze.
FRANCESCO SERVELLO. Ne prendo atto.
PRESIDENTE. La sua posizione è rispettabilissima, ma appare una posizione contraria; non può essere un suggerimento al relatore, perché lei stesso ha più volte suggerito questo al relatore, il quale ha più volte respinto tale suggerimento. Evidentemente si tratta di un dissenso, più che di una svista.
FAUSTO MARCHETTI. Signor presidente, confermo il dissenso sull'espressione. Siamo al secondo comma dell'articolo 56: abbiamo detto più volte che non ha senso dire «anche nelle materie di competenza legislativa dello Stato e delle regioni», perché le regioni e lo Stato esauriscono la competenza legislativa nel nostro paese, con l'aggiunta delle province autonome di Trento e di Bolzano. Non esistono quindi materie nelle quali non vi sia competenza legislativa dello Stato o delle regioni.
L'argomento per cui si deve superare il parallelismo tra funzioni legislative e funzioni amministrative non ha consistenza, perché i comuni non hanno mai avuto competenza legislativa ed hanno sempre avuto competenze amministrative; dunque, un parallelismo ci poteva essere tra regioni e Stato - competenza amministrativa e competenza legislativa -, ma i comuni non hanno mai avuto la competenza legislativa. D'altra parte, è assurdo inserire un'espressione di questo tipo, che fa pensare che vi siano altri soggetti, nel nostro paese, con competenza legislativa. Se il relatore insiste nel mantenere questo testo, lo mantenga, ma che resti agli atti che si tratta di una vera e propria assurdità.
MARCO BOATO. Poiché io stesso avevo fatto questa osservazione in sede di Comitato ristretto, debbo dire che l'obiezione pervenuta dal relatore e dagli altri colleghi mi ha convinto, e vorrei a mia volta convincere il collega Marchetti. Il riferimento è al fatto che il comune ha funzioni amministrative e regolamentari proprie comunque, e quell'«anche», che potrebbe essere ambiguo se non si chiarisse in questi termini, è riferito anche alle funzioni regolamentari e amministrative che rientrano nella competenza legislativa dello Stato e delle regioni. In questo senso lei ha detto giustamente che così si spezza il parallelismo tra funzione legislativa e funzione amministrativa.
PRESIDENTE. È un concetto tutt'altro che banale, se si considera l'esperienza regionalistica e la massa di funzioni amministrative delle regioni.
FAUSTO MARCHETTI. Nessuno è qui a sostenere l'opposto, cioè che la regione debba trattenere competenze amministrative e gestionali se non in alcuni casi. Non è questo il punto. Non è in discussione il principio della generalità delle funzioni amministrative non regolamentari, perché in alcuni casi non è detto che la generalità delle funzioni regolamentari debba essere così attribuita. A prescindere da questo, resta il fatto che la competenza legislativa è soltanto dello Stato o delle regioni, quindi non ha senso mantenere quest'espressione.
ETTORE ANTONIO ROTELLI. Sarebbe stato bene aver approvato il primo comma, perché leggere il secondo comma senza il primo...
PRESIDENTE. Alla fine sarà comprensivo anche del primo comma. Lei deve avere una visione prospettica. Non intendiamo pubblicare la Costituzione senza il primo comma!
MARCO BOATO. Ma con il primo comma applichiamo il principio di sussidiarietà anche ai cittadini.
ETTORE ANTONIO ROTELLI. Questo è un altro discorso. Questo è pacifico. Ma i cittadini sono soggetti e le ripartizioni no. Non si può spargere la sussidiarietà dividendo il territorio: è una formulazione assolutamente infelice. Io sarei drastico e direi che i grandi comuni devono essere a loro volta divisi in comuni. Allora sarebbero rapporti tra soggetti. Ma la sussidiarietà applicata al territorio non vuol dire nulla. Vedo che il senatore Elia e il senatore D'Onofrio acconsentono, trattandosi di un dato ovvio.
PRESIDENTE. Lei propone di votare separatamente questo periodo, propone di sopprimerlo o intende soltanto lamentarsene?
ETTORE ANTONIO ROTELLI. Poiché tutti i colleghi acconsentono, propongo di votarlo separatamente.
PRESIDENTE. Sta bene.
Senatore Servello, insiste per la votazione separata dell'ultimo comma?
FRANCESCO SERVELLO. Sì, presidente.
ETTORE ANTONIO ROTELLI. Aggiungo un'altra osservazione per quanto riguarda il comma 3, presidente. Non si può scrivere in una Costituzione che «possono essere istituite aree metropolitane». Si possono identificare delle aree metropolitane, le si possono definire, ma non istituire. Si istituiscono i comuni, gli ordinamenti, non le aree.
PRESIDENTE. Ma l'area metropolitana è intesa come istituto, non come luogo geografico. Come lei sa, questo è un tema dibattuto in sede legislativa.
ETTORE ANTONIO ROTELLI. L'area metropolitana è un'area, presidente, mentre la città metropolitana è l'istituzione che esiste sull'area. Inoltre, al secondo periodo, si afferma che «i comuni... esercitano».
PRESIDENTE. Si ritiene che con legge approvata dalle due Camere, non potendosi accorpare i comuni come è accaduto in Europa, reputando che, per la nostra storia, sarebbe complicato, si procederà ad accorpare le funzioni, non in modo facoltativo ma in modo obbligatorio. Quindi, si è scritto «esercitano» pour cause. Può darsi che sia un errore, ma non è una svista.
ETTORE ANTONIO ROTELLI. Non ho detto che è una svista, ma che è una scelta che non condivido.
PRESIDENTE. Ma è stato fatto con intenzione, cioè con l'intenzione di stabilire in Costituzione che il problema da lei posto dell'accorpamento - noi abbiamo molti comuni, forse troppi - può essere risolto con l'accorpamento delle funzioni al di sotto di un certo numero di abitanti piuttosto che con quello dei comuni. Ma vedo che lei è scettico.
ETTORE ANTONIO ROTELLI. Non solo io, presidente. Sono trent'anni che il professor Giannini spiega che bisogna procedere a fare anche in Italia ciò che si è fatto in Finlandia, Svezia, Norvegia, Belgio, Olanda, Lussemburgo e Repubblica federale tedesca. Siamo l'unico paese ...
PRESIDENTE. Purtroppo non si è fatto, per ora, e quindi si cerca di indicare un'altra strada possibile.
ETTORE ANTONIO ROTELLI. Siamo l'unico paese al mondo in cui, ad ogni censimento effettuato nel primo anno di ogni decennio, risulta che i comuni sono aumentati. Non accade neanche in Francia. È grave eludere questo problema, perché si tratta di un'esigenza reale.
MARCO BOATO. Presidente, condivido totalmente la risposta da lei data a questa obiezione del collega Rotelli. Aggiungo che l'obiezione è stata formulata in modo paradossale. Il collega Rotelli, che io ascolto sempre con grandissima attenzione e ammirazione, si lamenta del carattere cogente di questa espressione e al tempo stesso chiederebbe la cogenza dell'accorpamento dei comuni.
ETTORE ANTONIO ROTELLI. No, i miei emendamenti lo rendono tutt'altro che cogente.
MARCO BOATO. Comunque, presidente, non possiamo attribuire ai comuni la generalità delle funzioni regolamentari ed amministrative senza farci carico in Costituzione di cosa questo comporti rispetto alla spaventosa frammentazione delle realtà comunali. Il terzo comma risponde alle esigenze poste dalla valorizzazione enorme dei comuni che inizia con il secondo comma.
PRESIDENTE. L'ultimo periodo del secondo comma, di cui si propone la soppressione, si intende così riformulato: «Il principio di sussidiarietà si applica anche agli enti che corrispondo a ripartizioni del territorio comunale». In effetti, le ripartizioni sono un luogo geografico, mentre gli enti sono le circoscrizioni, cioè enti elettivi.
ETTORE ANTONIO ROTELLI. Va bene, anche se per la verità le circoscrizioni non sono enti ma organi. Non è la stessa cosa, ma pazienza.
GIANCLAUDIO BRESSA. Il termine «enti» rischia di essere riduttivo. Bisognerebbe dire «enti e comunità», perché non si tratta solo delle ripartizioni: vi sono comunità storiche familiari, usi civici, che rientrano nel concetto.
(È approvata).
Pongo in votazione i commi 2 e 3 dell'articolo 56 come emendati.
(Sono approvati).
Passiamo al quarto ed ultimo comma dell'articolo 56 nel testo del Comitato ristretto.
FRANCESCO SERVELLO. Questa norma contiene un principio generale importante, stabilisce infatti che gli atti dei comuni, delle province e delle regioni non sono sottoposti a controlli preventivi di legittimità o di merito. È un principio rivoluzionario che, se dovesse portare e recidere lacci e lacciuoli, procedure e bardature, troverebbe tutti d'accordo; da tutto il testo di revisione della forma di Stato, però, non si capisce quale tipo di controllo di legittimità e di merito vi sia rispetto agli atti amministrativi. La precedente formulazione dell'articolo 125 della Costituzione stabilisce che «il controllo di legittimità sugli atti amministrativi della regione è esercitato, in forma decentrata, da un organo dello Stato, nei modi e nei limiti stabiliti da leggi della Repubblica»; nella Costituzione che stiamo facendo non vi è nessuno controllo di questo tipo: di commissario di Governo non si parla neppure, non si sa che fine farà il CORECO perché molti esprimono il desiderio di abolirlo, sicché andiamo verso una forma di autonomia che sconfina nell'anarchia, perché non si sa come saranno esercitati controlli sulla legittimità e sul merito di leggi e direttive amministrative.
Questa norma ci immette nel tunnel di un radicale cambiamento dei rapporti nei confronti dei comuni, delle province e delle regioni; è un principio rivoluzionario ma è di anarchia e ce ne accorgeremo. Già le leggi Bassanini stanno determinando tutta una serie di confusioni nei comuni per questioni di legittimità e di merito nei confronti di altre leggi in vigore. Procediamo pure in questo senso, ma ciò, a mio avviso, determinerà grandi complicazioni; probabilmente ne sarà contento il relatore che in questo modo potrà sbandierare il principio antistatalista, anticontrollo, antilacciuoli, antibardature burocratiche. Se fosse così, sarei d'accordo con lui, ma purtroppo non sarà così.
PRESIDENTE. Non vorrei aprire un dibattito, ma mi sembra che questo principio non sopprima il controllo di legalità e di legittimità, che è successivo, ma nell'eliminazione del controllo preventivo è coerente con quanto è stabilito dall'articolo 55.
Pongo in votazione la proposta del collega Servello di sopprimere il quarto comma dell'articolo 56.
(È respinta).
Il primo comma dell'articolo 56 è stato accantonato, quindi l'articolo nel suo complesso sarà votato successivamente.
Pongo in votazione la proposta del relatore di sopprimere l'articolo 57.
(È approvata).
Passiamo all'esame dell'articolo 58. Prima di porre in votazione l'articolo, ci sarà una votazione preliminare, perché molti emendamenti propongono di sopprimere la previsione delle regioni a statuto speciale o in toto o per quelle per le quali non esistano problemi di minoranze linguistiche o di accordi internazionali. Poiché queste proposte sono le più lontane dal testo, credo debbano essere poste in votazione prima di votare l'articolo nel suo complesso.
Pongo in votazione la proposta di sopprimere dal testo costituzionale la previsione
(È respinta).
Passiamo alla votazione della proposta di sopprimere la previsione di specialità per quelle regioni nelle quali non vi siano minoranze linguistiche o problemi di accordi internazionali.
STEFANO PASSIGLI. Intervengo affinché rimanga agli atti la ratio dell'emendamento. Nell'avviarsi a concedere con legge costituzionale una specialità anche a regioni che, in futuro, lo chiedessero, non ha senso prevedere sin da ora - salvo i casi in cui trattati internazionali o particolari situazioni legate alla presenza di minoranze linguistiche lo richiedessero - tale condizione di specialità per talune regioni.
PRESIDENTE. Pongo in votazione la proposta di sopprimere la previsione di specialità per la Sardegna e la Sicilia, cioè per le regioni nelle quali non vi siano minoranze linguistiche o problemi di accordi internazionali con il parere contrario del relatore.
(È respinta).
Passiamo alla votazione dell'articolo 58 nel suo complesso.
FRANCESCO SERVELLO. Chiedo di parlare in relazione all'ultimo comma.
PRESIDENTE. Lei chiede la votazione separata per ciascun comma?
FRANCESCO SERVELLO. Intendo intervenire sull'ultimo comma.
PRESIDENTE. Abbiamo votato preliminarmente la proposta di soppressione della previsione di regioni a statuto speciale. Si passerà ora alla votazione sull'articolo.
Se nessuno chiede di votare per parti separate, ripeto, passiamo alla votazione dell'articolo nel suo complesso.
MASSIMO VILLONE. Se non ho capito male, si votava sui principi desumibili dagli emendamenti.
PRESIDENTE. Si sono votati i principi desunti da emendamenti presentati, che sono di grande rilevanza. Dico questo perché un pacchetto di emendamenti proponeva di eliminare le regioni a statuto speciale ed io ho ritenuto giusto mettere in votazione tale proposta.
Superata, perché respinta, questa previsione, passerei alla votazione sull'articolo (Interruzione del senatore Rotelli).
Lei vuole parlare e votare su ognuno dei commi?
ETTORE ANTONIO ROTELLI. Parlare? Non lo so...
PRESIDENTE. Se non lo sa lei?
ETTORE ANTONIO ROTELLI. Intendo partecipare ad una votazione per parti separate su ciascun comma.
PRESIDENTE. Insomma, il collega Rotelli chiede che si voti per parti separate, ossia per ciascun comma separatamente.
MARCO BOATO. Ormai li abbiamo votati.
ETTORE ANTONIO ROTELLI. No, non li abbiamo votati.
PRESIDENTE. No, non li abbiamo votati. Lei, in sostanza, propone di modificare l'elenco delle regioni?
ETTORE ANTONIO ROTELLI. Si.
PRESIDENTE. Ci spieghi che cosa propone.
ETTORE ANTONIO ROTELLI. Esiste un mio emendamento specifico.
ETTORE ANTONIO ROTELLI. Uno delle migliaia di emendamenti propone che le regioni vengano definite nuovamente, in altri termini che non siano quelle dell'elenco. Il relatore conosce questa mia tesi che, peraltro, è stata sostenuta dalla Costituente in poi. È pacifica.
Sono dell'opinione di mantenere questo elenco in via provvisoria, finché non sia stato predisposto il nuovo.
Sono anche contrario all'utilizzo del verbo articolare, contenuto nel comma 3 su cui chiedo una votazione.
PRESIDENTE. Quale verbo propone di usare?
ETTORE ANTONIO ROTELLI. Abbiamo già svolto la discussione in merito in una seduta del giugno scorso. Il verbo articolare non è un verbo da Carta costituzionale.
PRESIDENTE. Ripeto, quale verbo propone di usare?
ETTORE ANTONIO ROTELLI. Pongo il problema perché propongo che la regione Trentino-Alto Adige non venga affatto articolata: il mio è un emendamento soppressivo.
PRESIDENTE. D'accordo. Il collega Rotelli voterà contro il primo comma e ...
ETTORE ANTONIO ROTELLI. E contro il terzo.
PRESIDENTE. Benissimo.
ETTORE ANTONIO ROTELLI. Auspico che anche altri facciano altrettanto.
PRESIDENTE. Non è preclusivo dell'auspicio, ma lei non l'aveva annunciato.
Ha chiesto di parlare il senatore Servello.
FRANCESCO SERVELLO. Onorevole presidente, per quanto riguarda i primi commi, avendo respinto le proposte di soppressione, preannuncio il mio voto a favore.
Segnalo la singolarità nonché il peso politico e istituzionale dell'ultimo comma. Prima ho affermato che ci immetteremmo in un tunnel: ebbene questo comma è il grimaldello che ci consentirà di entrare perché recita che «con legge costituzionale possono essere disciplinate forme e condizioni particolari di autonomia anche per altre regioni».
Come è stato rilevato nel Comitato di redazione, quando si parla di forme particolari di autonomia, ripetendo esattamente l'espressione utilizzata al comma 2 per la Sicilia, la Sardegna, il Trentino-Alto Adige e la Val d'Aosta oltre al Friuli-Venezia Giulia, «forme e condizioni particolari di autonomia», non si fa altro che invitare le regioni a statuto ordinario ad adottare gli statuti speciali con l'autonomia propria delle attuali regioni a statuto speciale.
Vi sarà un effetto di trascinamento che nessuno fermerà, neanche il ricorso alla legge costituzionale. Anzi quest'ultima renderà ancora più solenne il passaggio da cinque regioni a statuto speciale a venti regioni a statuto speciale o semispeciale, a seconda del numero; alle particolari autonomie cioè all'invasione delle competenze statali che verrà deciso dalle singole regioni e successivamente confermato dalla legge costituzionale, che verrà contrattata ad hoc in ambito parlamentare tra i rappresentanti delle diverse regioni.
Ripeto, è un grimaldello studiato con molta accortezza e acume, ma secondo me estremamente pericoloso per la vera unità giuridica, non solo territoriale, dello Stato italiano.
Per tali motivi preannuncio un voto contrario.
ETTORE ANTONIO ROTELLI. Intervengo per chiedere che si inserisca nell'ultimo comma l'articolo «le», cioé «autonomia anche per le altre regioni», che è l'esatto opposto di quanto sostenuto dal senatore Servello.
ETTORE ANTONIO ROTELLI. Certo, non può essere obbligatorio. Virtualmente però anche per le altre regioni.
PRESIDENTE. Vi sono sei colleghi iscritti a parlare. Dopo si voterà.
MARCO BOATO. Presidente, richiamerò brevemente un problema di grande rilevanza, da me formalizzato nell'emendamento C.58.2, sul quale non chiedo il voto, perché intendo ricordare le ragioni ispiratrici della sua presentazione.
Questo emendamento prevedeva - non insisterò in questa fase per la votazione - di aggiungere il Veneto alle cinque regioni a statuto speciale. Nella discussione che si è svolta ieri nel Comitato ristretto, il relatore D'Onofrio ha fatto riferimento a questa problematica, senza citare il Veneto, per spiegare, di fronte alle eventuali obiezioni che sono riemerse - sia pure minoritarie - anche oggi, la genesi delle regioni a statuto speciale. Egli ha ricordato che nel 1946-1947, nella fase di rielaborazione della Carta costituzionale subito dopo la guerra e la proclamazione della Repubblica, quella fu la risposta ad una serie di peculiarità regionali di particolare rilevanza e anche con forti potenzialità disgregatrici dell'unità dello Stato. Non ho bisogno di citare il movimento separatista nella regione siciliana o la questione sudtirolese che si è prolungata fino ad epoca recentissima e che, per qualche aspetto almeno sul piano politico, ogni tanto viene riaperta talora anche in questa sede.
Credo che oggi, nel 1997, per quanto riguarda il Veneto ci troviamo in una situazione analoga. Anche se sono convinto che questa consapevolezza nel Parlamento della Repubblica e in questa Commissione non sia maturata - poiché non sono abituato a fare battaglie di bandiera non insisto per la votazione - sono convinto che la realtà del Veneto rispecchi le situazioni richiamate da me poc'anzi e ieri dal relatore riguardo alla genesi del riconoscimento di particolari condizioni di autonomia alla Sardegna, alla Sicilia, al Friuli Venezia Giulia, al Trentino Alto Adige e alla Valle d'Aosta.
Temo che ci troveremo a riconoscere, come Parlamento e come classe politica nazionale, questa realtà e la sua drammatica urgenza quando forse il processo sarà degenerato. Mi auguro che così non sia e politicamente mi batto perché non avvenga, ma il mio timore è che ciò possa verificarsi.
Mi ha colpito un'intervista, comparsa ieri su la Repubblica, non di un costituzionalista ma di un uomo che della Costituente ha fatto parte e che ha una certa acutezza nell'analizzare i fenomeni politici e socio-economici. Mi riferisco a Vittorio Foa il quale, fa una ricognizione della realtà che lui chiama genericamente del nord-est, mentre in realtà il problema è il Veneto, perché nel nord-est vi sono anche il Trentino Alto Adige ed il Friuli Venezia Giulia che hanno già il riconoscimento dell'autonomia speciale.
Credo che questa emergenza - non nel senso volgare o banale del termine - sia di fronte a noi, ma che noi non ne abbiamo piena consapevolezza. Ho voluto dirlo perché credo che questa tematica riemergerà nel dibattito parlamentare e nella situazione politica esterna.
Detto questo, riconosco comunque positivamente, a differenza del collega Servello, che una potenziale ma molto posticipata risposta viene data dall'ultimo comma introdotto dal relatore e dal Comitato ristretto. Questo è lo strumento per dare forse una risposta. Temo che quando questa Costituzione sarà entrata in vigore, potrebbe esserci una situazione difficilmente governabile. Mi auguro che ciò non sia e, insieme con coloro che sono contrari a questi processi di lacerazione, mi batterò affinché non avvenga. Comunque, ritengo che l'ultimo comma sia lo strumento costituzionalmente corretto e quindi dichiaro il mio voto favorevole.
GIANCLAUDIO BRESSA. Signor presidente...
GIANCLAUDIO BRESSA. Le garantisco che non voglio parlare del Veneto.
RENATO GIUSEPPE SCHIFANI. Voteremo a favore di questo articolo che riteniamo contenga una forte apertura nel senso dell'innovazione costituzionale. Il principio contenuto nell'ultimo comma sembrerebbe non innovativo, perché è nella logica delle riforme costituzionali che i processi di riconoscimento delle autonomie speciali nascano da esigenze del territorio, da momenti storici particolari, da spinte che portano alcune regioni ad ottenere una maggiore autonomia, anche se non è espressamente previsto dalla Costituzione. Avere inserito tale principio certamente costituisce una forte risposta alle spinte verso un federalismo più concreto ed attuale che oggi provengono da varie parti del paese.
Mi permetto di suggerire al relatore di aggiungere l'articolo «le» prima delle parole «altre regioni», per dissipare ogni dubbio in ordine di una eventuale discriminazione in favore di alcune regioni e a discapito di altre.
Desidero infine sottolineare che, in ordine alle specialità, esisteva un emendamento - forse più di uno - a firma di parecchi parlamentari, relativo all'istituzione della provincia autonoma di Trieste. In seno al Comitato ristretto non abbiamo insistito per un pronunciamento, ma gradirei sapere dal relatore se ritenga opportuno che l'argomento sia trattato in questa sede.
ANTONIO LISI. Considerati i numerosissimi emendamenti presentati da parlamentari di diverse forze politiche, mi pare che si possa sostituire fin da questo momento il termine «Basilicata» con il termine «Lucania», senza che la questione giunga in aula. Si tratta di una richiesta che proviene da quasi tutte le forze politiche.
PRESIDENTE. Al termine il relatore risponderà a queste sollecitazioni, anche perché egli, come il presidente, ha origini lucane.
MARIO RIGO. Signor presidente, mi asterrò sull'ultimo comma dell'articolo 58 per motivi opposti rispetto a quelli dell'onorevole Servello.
Condivido le osservazioni del collega Boato e concordo sul fatto che il tema non è all'ordine del giorno. Mi astengo, signor presidente, perché ho sotto gli occhi un'ipotesi più semplice, meno difficoltosa di quanto non sia la procedura costituzionale per andare alla definizione di eventuali, nuove regioni che abbiano il carattere della specialità (di questo, in qualche modo, si era fatto portatore anche il relatore D'Onofrio).
Se approviamo quest'ultimo comma dell'articolo 58, è chiaro che rendiamo poi impossibile qualsiasi altra formulazione diversa da quella costituzionale. Siccome mi sembra che il relatore faccia segno che non sarebbe così, vorrei una precisazione da parte sua, perché se così non fosse voterei a favore anche dell'ultimo comma dell'articolo 58.
ARMANDO COSSUTTA. Sono favorevole alla soppressione dell'ultimo comma dell'articolo 58 e cercherò, con poche parole, di spiegarne il perché. Innanzitutto, perché noi stiamo definendo un testo costituzionale, il cui insieme dovremo giudicare alla fine, con il quale assegniamo, giustamente, nuovi e grandi poteri a tutte le regioni: funzioni legislative e poteri non più come è nella Costituzione vigente (non insisto ulteriormente perché mi sembra che tutto questo sia ben chiaro). In secondo luogo perché in Italia le regioni a statuto speciale corrispondono a vicende storiche: è per le regioni di confine che sono insorte questioni di rapporti internazionali con gli Stati confinanti, con la Francia in modo
NATALE D'AMICO. Sono contrario all'ultimo comma dell'articolo 58 anzitutto per un motivo di economia: non capisco, in realtà, a cosa serva e mi pare debole l'argomentazione per cui in assenza di questo comma non potremmo istituire regioni a statuto speciale, perché allora non potremmo neanche inserire questo comma. Conosco dottrine e giurisprudenza che tendono ad ampliare la parte di Costituzione considerata immodificabile, ma ritengo che le une e l'altra siano pericolose perché introducono un elemento forte di rigidità in un sistema che, forse, di rigidità non ha bisogno. Quindi, in senso proprio questo comma non è necessario: o si istituisce qui qualche regione a statuto speciale oppure lo si farà quando si riterrà opportuno.
In realtà, dunque, questo comma ha un altro significato, quello di una dichiarazione politica favorevole all'istituzione di nuove regioni a statuto speciale. A ciò sono contrario per due motivi. Il primo è esattamente quello che è stato ricordato, cioè il tipo di risposta dato attraverso l'autonomia all'esperienza del separatismo siciliano: a me pare, nel complesso, che quell'esperienza di autonomia speciale non abbia giovato alla Sicilia. Quindi, mi sembra che sia proprio l'esempio a dire che quella strada è probabilmente sbagliata, per cui non la ripercorrerei. Il secondo motivo è perché temo che dietro a questa richiesta di autonomie speciali vi siano aspettative irragionevoli sulla possibilità di riprodurre, nel nuovo ordinamento federale della Repubblica, distribuzioni squilibrate delle risorse pubbliche, così come è fin qui avvenuto per le regioni a statuto speciale (distribuzioni squilibrate rispetto alle regioni a statuto ordinario e squilibrate all'interno delle regioni a statuto speciale). È dunque bene che questa illusione non venga coltivata e in qualche modo aiutata e incentivata dalla Commissione bicamerale.
PIER FERDINANDO CASINI. Prendo la parola solo per associarmi alle dichiarazioni del senatore Schifani in relazione all'istituzione della provincia autonoma di Trieste. Su questo attendo un chiarimento da parte del relatore.
GIANCLAUDIO BRESSA. Vorrei osservare, agganciandomi ad una riflessione svolta dall'onorevole Boato, che quelle valutazioni torneranno utili nel momento in cui si discuterà, al prossimo articolo, di altri e diversi criteri di flessibilità per quanto riguarda l'organizzazione dello Stato in regioni.
FRANCESCO D'ONOFRIO, Relatore sulla forma di Stato. Devo delle risposte a domande puntuali. Le prima questione posta attiene alla denominazione della regione Basilicata o Lucania. Sono di origine lucana e so che la questione non fu risolta alla Costituente per errore. Ci fu un grande dibattito e vi è un dibattito in ordine alla denominazione di quella parte di territorio. Abbiamo ritenuto, prima come Comitato poi come Commissione, di non cambiare il nome di nessuna delle regioni esistenti. Quindi, anche per questa ragione sono per il mantenimento della denominazione «Basilicata». Preferirei comunque questa denominazione e preferisco anche che non si dica che noi cambiamo i nomi delle regioni che abbiamo acquisito. Quindi, resta il nome Basilicata, come resta il nome di tutte le altre regioni per le quali si è scelto di non cambiare la denominazione.
Per quanto riguarda la questione della provincia di Trieste, devo ricordare al collega Schifani che essa fu esaminata all'inizio dei lavori della Commissione bicamerale e fu ritenuto che non avremmo esaminato nessuna questione di specifiche regioni, tant'è vero che abbiamo rimesso alle rispettive Camere i disegni di legge riguardanti gli statuti delle regioni a statuto speciale. La questione della provincia di Trieste non si può quindi porre in questa sede: si pone nell'ambito di una modifica dello statuto friulano-giuliano, non attraverso il procedimento di revisione costituzionale.
Per quanto riguarda la considerazione del collega Errigo, vorrei far presente - l'ha detto un attimo fa il collega Bressa - che la votazione a favore della legge costituzionale per nuove regioni a statuto speciale non esclude in alcun modo la possibilità di prevedere nell'articolo 59 un'altra procedura, che io correttamente non ho riportato perché il Comitato mi ha dato mandato di indicarne una sola, ma che certamente sarà riproposta alla votazione. Nulla vieta che si votino entrambe le soluzioni: questa riguarda una procedura, quella un'altra procedura, quindi si può votare a favore dell'una e poi anche a favore dell'altra. Ciò non è preclusivo della votazione sull'altra proposta, che io definisco Bressa perché è l'emendamento di Bressa che è stato esaminato finora.
Sulla questione relativa alle altre regioni non avrei difficoltà, purché sia chiaro che con la formulazione «le altre regioni» non intendiamo dire che occorre una legge costituzionale per tutte le altre, ma che ne può essere introdotta una per ciascuna regione. Non ho pertanto difficoltà ad aggiungere «le» alle parole «altre regioni», una volta chiarito che non c'è un problema di ordine formale.
Per il resto, sono ovviamente favorevole al mantenimento dell'ultimo comma, essendo stato proponente di questo testo, con il largo consenso del Comitato.
(Sono approvati).
Passiamo ora alla votazione dell'ultimo comma.
FRANCESCO D'ONOFRIO, Relatore sulla forma di Stato. Comprensivo dell'articolo «le». Il collega Elia giustamente suggeriva che in tal caso bisogna dire «Con leggi costituzionali possono essere disciplinate forme e condizioni particolari di autonomia anche per le altre regioni» per far capire che non c'è l'equivoco nel quale si potrebbe cadere.
PRESIDENTE. Pongo in votazione l'ultimo comma dell'articolo 58.
(È approvato).
Risultano pertanto assorbiti gli emendamenti elencati in allegato, e respinti gli altri, riferiti all'articolo 58.
MARCO BOATO. Si potrebbe prospettare un'ipotesi di calendario per la prossima settimana?
PRESIDENTE. Martedì mattina si convocherà il Comitato ristretto e, a partire da mercoledì mattina, si riunirà la Commissione. In seguito vedremo come la Commissione dovrà articolare i suoi lavori, ma sono persuaso, sulla base di una valutazione, che inevitabilmente le sedute plenarie si svolgeranno nelle giornate di mercoledì, giovedì e, con ogni probabilità, venerdì mattina, anche perché è possibile che mercoledì pomeriggio si debba fare una pausa in relazione al fatto che in aula avranno luogo votazioni sul regolamento della Camera.
MARCO BOATO. La prossima settimana affronteremo la forma di governo o il Parlamento?
PRESIDENTE. Il Parlamento: procederemo nell'ordine che abbiamo seguito nella prima fase dei nostri lavori, anche per un'evidente contiguità del tema Parlamento rispetto alla questione del rapporto tra bicameralismo e federalismo, di cui abbiamo cominciato a discutere.
Convoco il Comitato di ristretto per una riunione immediata.
La Commissione tornerà a riunirsi, secondo quanto già reso noto, alle 9.30 di domani venerdì 19 settembre.
La seduta termina alle 19,45.