ONOREVOLI SENATORI. - Pur rendendomi conto che la soluzione da me indicata nel presente disegno di legge incontrerà, quanto meno in questa prima fase, notevole difficoltà in sede di esame della Commissione parlamentare per le riforme costituzionali, ha prevalso il convincimento che possa essere utile sottoporla alla vostra attenzione in quanto costituisce, comunque, un contributo alla discussione, anche se rappresenta una posizione personale e non di partito.
La proposta di riforma costituzionale approvata all'unanimità dalla Conferenza dei Presidenti delle Regioni e delle province autonome il 7 novembre 1996 é il risultato di una elaborazione e di un confronto da tempo avviati tra le Regioni che ha già portato alla approvazione di due precedenti e impegnativi documenti: quello consegnato al Capo dello Stato a Caprarola l'11 ottobre 1995, e quello presentato al presidente del Consiglio Romano Prodi in occasione della riunione della Conferenza Stato-Regioni del 18 giugno 1996.
La proposta, che é già stata approvata dal Consiglio regionale dell'Emilia-Romagna e, in un testo sostanzialmente omogeneo, dal Consiglio regionale della Toscana, sviluppa coerentemente i princípi del federalismo cooperativo.
Per assicurare l'autonomia dei governi politici territoriali, secondo la logica federalista, e garantire al tempo stesso la coesione nazionale, la proposta applica organicamente la formula: federare al centro le Regioni, federare le autonomie locali nelle Regioni. Nell'era della globalizzazione c'é infatti un solo modo per rispondere positivamente alla domanda di autogoverno delle comunità regionali e locali, ed assicurare alle singole aree economico-sociali la possibilità di competere con i centri forti dello sviluppo, e al tempo stesso impedire che tutto questo si traduca in una frantumazione del Paese, scongiurando le ipotesi secessioniste. L'obiettivo é, quindi, quello di coniugare l'autogoverno con meccanismi istituzionali che garantiscano, al centro e in periferia, l'equilibrio tra competizione e cooperazione, strumentando concretamente la solidarietà tra diverse aree del Paese, e in particolare tra Nord e Sud.
In questo senso il presente disegno di legge supera l'organizzazione centralistica dello Stato. Con lo stesso si pongono le basi per la formazione di uno Stato federale, ma al tempo stesso ci si pronuncia dichiaratamente a favore del mantenimento e anzi del rafforzamento della struttura unitaria dello Stato e della nazione italiana. In questo senso si respinge l'idea del cosiddetto federalismo municipale, metafora dietro la quale si nasconde il rischio di una frantumazione localistica; un conto é infatti rafforzare l'autonomia e la responsabilità delle amministrazioni locali; altra cosa é immaginare che la riorganizzazione dei poteri e del governo politico possa realizzarsi sulla base degli oltre 8.000 comuni italiani. Al tempo stesso si afferma chiaramente che la prospettiva federalista esige regioni diverse da quelle che abbiamo ereditato dalla tardiva e monca attuazione della Costituzione vigente.
La costituzionalizzazione del principio di sussidiarietà, l'attribuzione delle funzioni amministrative agli enti locali, salvo quelle necessarie al governo unitario della dimensione regionale, l'istituzione di un Consiglio regionale delle autonomie cui attribuire poteri di intervento sulle politiche regionali indicano un modello di Regione del tutto agli antipodi di una visione centralistica della istituzione regionale. Le Regioni, secondo questa prospettiva, diventano strumenti di governo politico di sistemi integrati di autogoverno locale. In questo senso la proposta, pur ispirandosi all'esperienza te desca introduce, rispetto a quel modello, significative varianti secondo una declinazione del federalismo piú adatta alla situazione italiana, e come tale coerente con i princípi dichiarati nella "Piattaforma per una Repubblica autonomista e federale", elaborata nel "tavolo delle regole" e sottoscritta da Regioni, Associazione nazionale dei comuni italiani (ANCI) e Unione delle province d'Italia (UPI) il 7 marzo 1996.
Va infine precisato che il presente disegno di legge costituzionale di riforma riguarda esclusivamente i temi della forma di Stato. Esso non interviene quindi in alcun modo sulle questioni della forma di governo.
Tuttavia per le Regioni definire anzitutto la forma di Stato costituisce una priorità logico-concettuale. Se si é davvero decisi a riorganizzare la Repubblica italiana secondo un assetto federale sulla base delle linee qui descritte, non puó sfuggire il fatto che tale scelta ha conseguenze precise sul piano della soluzione del problema cruciale quale quello relativo all'affermazione di una rinnovata autorevolezza della politica, al cambiamento dei processi di selezione e legittimazione della sua classe dirigente.
Da questo punto di vista si suggeriscono soluzioni radicali. Si ipotizza una riduzione del ceto politico che opera al livello nazionale ed una sua contestuale ridislocazione. Possiamo infatti prevedere, e per certi versi auspicare, che nella nuova Repubblica federale parti significative del ceto politico che ora opera al livello nazionale possa portare il proprio contributo ai governi e ai consigli regionali. La riforma federale, in altri termini, dovrà consistere in una riforma della classe dirigente politica, parallela ad una corrispondente riforma degli apparati burocratico-amministrativi.
Per superare realmente il bicameralismo perfetto, che ormai tutti giudicano disfunzionale, bisogna affiancare ad una Camera politica un organo (Camera o Senato) federale, composto secondo una logica di pluralismo istituzionale e non politico. La soluzione piú coerente, e qui proposta, prevede, come in Germania, che la rappresentanza e l'espressione del voto indiviso assegnate alle singole Regioni siano attribuite agli esecutivi regionali (oggi, é bene ricordarlo, eletti dai consigli regionali). In questo modo ogni regione vede attribuito alla popolazione un voto ponderato e indiviso (dal minimo di uno al massimo di otto voti) e il Senato federale verrebbe composto, al massimo, da 92 membri.
La composizione "istituzionale" e non "politica", cioé con rappresentanza di maggioranza e minoranza di tipo politico, é essenziale sul piano sistematico. Solo cosí infatti il Senato federale puó svolgere la funzione di rappresentare e garantire al centro le autonomie regionali e al tempo stesso assicurare la efficacia della cooperazione interregionale e tra le Regioni e lo Stato centrale.
I princípi del federalismo cooperativo vengono applicati coerentemente anche sul piano del rapporto Regioni e enti locali. Qui sta la differenza principale con il modello tedesco, cui per altri aspetti il presente disegno di legge si é ispirato.
La differenza di fondo sta proprio nella fisionomia dell'istituto regionale. La proposta non configura Regioni investite della generalità delle funzioni amministrative trasferite dal centro alla periferia, salvo quelle residualmente conferite agli enti locali, e quindi Regioni ministerializzate, fondate su estesi apparati. Al contrario, lo stesso federalismo di esecuzione, che implica il superamento del parallelismo amministrativo e della sovrapposizione in periferia di apparati statuali e regionali-locali, viene incardinato sul principio di sussidiarietà per il quale "i compiti di amministrazione sono esercitati... dall'ente piú vicino alle popolazioni interessate". Tale principio assume nella sistematica della proposta un ruolo generalmente ordinatore, e non di mero indirizzo. Ció é confermato in primo luogo dalla II norma transitoria per la quale "Le Regioni, entro due anni, determinano le funzioni che, in ragione del principio di sussidarietà, non possono essere esercitare dagli enti locali, singoli o associati. Trascorso inutilmente tale termine, su richiesta approvata a maggioranza assoluta dal consiglio delle autonomie, alla definizione provvede la legge nazionale". Al di là del termine indicato (due anni) non puó sfuggire il rovesciamento della impostazione rispetto alla formula di cui all'articolo 3 della legge 8 giugno 1990, n. 142. Non si stabilisce che le Regioni trasferiscano le funzioni degli enti locali ma, al contrario, che definiscano quelle riservate alle stesse Regioni in quanto necessarie al governo unitario della dimensione regionale. Ció conferma che, in principio, la generalità delle funzioni compete agli enti locali.
La seconda strumentazione concreta del principio di sussidarietà é data dall'ultimo comma dell'articolo 41 (sostitutivo dell'articolo 128 della Costituzione), in cui si prevede che il "Consiglio delle autonomie, ove l'Assemblea regionale superi la sua opposizione con le modalità di cui al comma precedente puó a maggioranza assoluta, sottoporre la legge regionale al giudizio della Corte costituzionale per violazione dei princípi di sussidiarietà e di autonomia locale". In questo modo si completa la costituzionalizzazione dello stesso principio di sussidiarietà. Pur essendo quest'ultimo collocato nella parte II della Costituzione (com'é inevitabile dati i limiti del mandato assegnato alla Commissione bicamerale) esso assume il carattere di principio fondamentale dell'organizzazione amministrativa, anche in forza della sua qualificazione come motivo di un ricorso alla Corte costituzionale conferito all'organo di rappresentanza delle autonomie su scala regionale. Quest'ultima soluzione é motivata anche da ragioni funzionali, data la pratica difficoltà ad attribuire la legittimazione al ricorso alla Corte ai singoli enti locali.
Nella logica della proposta é dunque essenziale la istituzione del Consiglio regionale delle autonomie, tant'é che l'attivazione di tale organo, pur essendo rinviata alla definizione compiuta da parte degli statuti e delle leggi regionali, é prevista come necessaria dalla I norma transitoria per la quale "sino a quando non sia entrato in vigore lo statuto regionale, in sede di prima costituzione, il Consiglio delle autonomie é composto dai sindaci dei quindici comuni di maggiore dimensione demografica". Al di là della opinabilità di questultimo criterio selettivo, e delle singole norme dell'articolo 41 del presente disegno di legge, il senso delle disposizioni in oggetto é chiaro: il Consiglio regionale delle autonomie é coessenziale all'avvio del nuovo modello costituzionale, proprio perché secondo tale modello le Regioni non sono concepite come enti burocratici sovraordinati alle autonomie, ma come istituzioni di governo unitario delle dimensioni regionali nel quadro di sistemi integrati di governo locale. In questo senso la previsione di un bicameralismo specializzato anche a livello regionale non é un modo per appesantire il processo istituzionale e duplicare gli organi, ma, al contrario, per semplificare e rendere piú efficaci le decisioni. É lo strumento del federalismo cooperativo a livello regionale e la condizione istituzionale che impone di assegnare la rappresentanza dei territori, a partire dalla comunità municipali, agli stessi enti locali e la rappresentanza politica generale al consiglio regionale eletto direttamente dai cittadini. Abbiamo quindi, anche a livello regionale, una correlazione di funzioni tra una Camera politica e una Camera istituzionale. La dialettica tra questi due organi, resa trasparente, e quindi autorevole, costituirà il principale deterrente nei confronti di tentazioni di accentramento decisionale a livello regionale.
La nuova formulazione dell'articolo 114 della Costituzione, di cui all'articolo 27 del presente disegno di legge (recepita integralmente nel testo approvato dal consiglio regionale dell'Emilia-Romagna) si ispira alla filosofia fin qui riassunta. Dire che "la Repubblica é costituita dalla Federazione e dalle Regioni" e che "ciascuna Regione si articola nei comuni... e nelle province" indica il passaggio a una forma propriamente federale dello Stato: non piú uno Stato tolemaico che, in periferia, si "riparte in Regioni, province e comuni", cioé in soggetti istituzionali tra loro separati e intesi appunto come "ripartizione" dello Stato centrale (secondo l'attuale formula dell'articolo 114 della Costituzione), ma una federazione di Regioni articolate in comuni e province, in base al principio di sussidiarietà. Tale di sposizione quindi non allude per nulla ad una sovraordinazione gerarchica, secondo lo schema piramidale che é invece tipico dell'attuale assetto centralistico, ma identifica una fisionomia delle Regioni totalmente capovolta rispetto alla loro forma vigente, che si é risolta, anche per il ritardo e i modi con cui si é proceduto all'attuazione dell'istituto regionale, nel frapporre tra Stato e autonomie locali una istituzione derivata dal centro.
In questo quadro, una volta assicurate al centro le procedure di codeterminazione tra Stato (Federazione) e Regioni, diventa possibile ripartire razionalmente le competenze, senza perseguire l'illusione, impraticabile e persino pericolosa, di stabilire aree di reciproca esclusività.
Si propone pertanto un sistema di ripartizione delle funzioni basato sull'attribuzione in via esclusiva a livello centrale, tanto sul piano legislativo che esecutivo, di un ridotto numero di materie (diritti politici, affari esteri, difesa, sicurezza, moneta, eccetera).
In un secondo elenco di materie, anch'esso limitato, la Federazione avrebbe competenza piena ma non necessariamente esclusiva, con la facoltà di attribuire, mediante proprie disposizioni legislative, potestà normativa ed amministrativa alle Regioni.
Per altre materie, infine, la Federazione avrebbe poteri esclusivi soltanto a livello legislativo, mentre le connesse funzioni esecutive sarebbero di norma demandate alle amministrazioni regionali.
Su tutte le altre materie, di piena competenza regionale, la Federazione manterrebbe inoltre la potestà legislativa "organica": in questo caso la legge nazionale, approvata anche dal Senato federale, fisserebbe la disciplina essenziale di principio, le norme necessarie al coordinamento, la definizione dei livelli minimi delle prestazioni sociali o dei limiti generali allo sfruttamento delle risorse naturali e ambientali.
Uno degli aspetti qualificanti del presente disegno di legge riguarda l'intervento relativo al riparto delle funzioni amministrative.
Viene superato il principio del "parallelismo amministrativo", cioé della sovrapposizione in periferia di diversi livelli burocratici (statali e regionali), trasferendo tutte le strutture amministrative al sistema regionale e locale, fatte salve quelle che operano nell'ambito delle competenze esecutive federali come delimitate in Costituzione.
Ció comporta, come logico corollario, il superamento di molti uffici periferici dei Ministeri e del ruolo del prefetto, mentre la figura del commissario federale viene valorizzata, con funzioni di cerniera tra sistema regionale e amministrazione centrale.
Un punto infine deve essere sottolineato con forza. Se l'obiettivo di fondo della trasformazione in senso federale dello Stato é quello di restituire ai cittadini servizi piú rispondenti alle loro domande, allora é chiaro che anche il piú ampio trasferimento di funzioni e strutture verso la periferia non sarebbe sufficiente. Esso deve essere necessariamente accompagnato da un profondo rinnovamento della logica di funzionamento delle pubbliche amministrazioni. Anche sulla scia delle note innovazioni legislative introdotte negli ultimi anni a questo proposito, é opportuno dare rilevanza costituzionale al principio della separazione tra ruoli politici e di amministrazione, ed ai princípi di efficienza, efficacia, economicità e trasparenza della gestione che dovrebbero orientarne il perfezionamento e l'attuazione.
La semplificazione della normativa e la possibilità di orientare con la necessaria tempestività ed efficacia l'azione delle pubbliche amministrazioni passa attraverso l'affermazione a livello costituzionale del principio della cosiddetta "riserva di amministrazione", vale a dire dell'attribuzione tendenzialmente esclusiva agli esecutivi della funzione organizzativa e delle norme riguardanti il funzionamento e l'organizzazione degli apparati.
Naturalmente una trasformazione radicale dello Stato come quella che é stata delineata comporta che alle Regioni venga attribuita una responsabilità finanziaria simile a quella della Federazione.
Anche in questo caso si é deciso di non regolare in Costituzione le forme d'imposizione statale e quelle regionali per evitare rigidità in un ambito che deve necessaria mente tener conto dei parziali mutamenti che potranno intervenire nelle competenze della Federazione delle Regioni e degli enti locali e nella struttura dei redditi.
La Costituzione si limiterebbe ad attribuire ad una legge nazionale la responsabilità di individuare e regolare in maniera unitaria le forme di imposizione che corrispondono ai diversi livelli di Governo (federale, regionale e comunale) in modo da evitare il pericolo di sovrapposizioni ed assicurare un miglior controllo del livello complessivo della pressione fiscale.
Il raggiungimento di una piena autonomia impositiva regionale renderà possibile una razionalizzazione delle forme di finanziamento con l'abbandono delle attuali addizionali e delle sovraimposizioni che rendono difficile la trasparenza finanziaria. Potrebbero essere invece previste forme di cumulo impositivo tra Federazione e Regioni, e tra Regioni ed enti locali.
Anche il sistema dei trasferimenti verrebbe ampiamente ridimensionato. L'attuale fondo comune non avrebbe piú ragioni d'essere poiché le imposte di fabbricazione che lo alimentano dovrebbero diventare di competenza regionale. Al suo posto sarebbe costituito il fondo per la perequazione interregionale.
Solo avviando il percorso della riforma costituzionale, secondo un coerente disegno strategico, sarà possibile avviare fin d'ora i processi di decentramento di funzioni, semplificazione e riforma amministrativa.
Occorre che tutte le forze politiche si assumano le proprie responsabilità, superando i conflitti che attraversano il ceto politico e le spinte al conservatorismo istituzionale che sarebbe fatale per il Paese.
Bisogna porre il tema delle istituzioni al di sopra della politica e fare finalmente in modo che la politica sia messa al servizio delle istituzioni di Governo. Solo cosí si costruirà davvero una nuova e piú matura Repubblica democratica italiana.

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