ONOREVOLI SENATORI. - É comune la consapevolezza della gravità della crisi del nostro sistema politico costituzionale e che il perdurare della fase della transizione, aperta dal voto popolare in direzione di un sistema di democrazia maggioritaria, competitiva e governante, aprirebbe problemi gravi al Paese e segnerebbe il fallimento storico della intera sua classe dirigente.
Già nel lontano 1972 un padre costituente, un insigne costituzionalista, Costantino Mortati, aveva rilevato, nell'affrontare il tema della Costituzione duale - i supremi principi da un lato, gli strumenti organizzativi ordinamentali dall'altro - l'insufficienza e l'incapacità di questi ultimi a garantire l'attuazione piena delle mete di uguaglianza e di giustizia sociale programmate nella prima parte della Costituzione.
Il superamento dei radicali conflitti ideologici, la condivisione generale dei principi della democrazia, nella sua essenza di pluralismo che riconosce le diversità delle scelte politiche, hanno portato ad esaurimento un sistema di democrazia consociativa che componeva essenzialmente nel Parlamento le linee di divisione profonda nel popolo. Il sistema rischia di precipitare in forme di degenerazione oligarchica. Si é affievolita, fino al limite della scomparsa, la sua capacità di governo della nostra società complessa. La debolezza delle autonomie politiche territoriali, dopo il fallimento dell'istituto regionalista, unitamente alla spinta popolare per forme avanzate di autogoverno dei municipi e al riconoscimento della validità del principio di sussidiarietà per garantire i diritti sociali di cittadinanza, sollecitano la definitiva rottura degli apparati dello Stato centralista, nel quadro di una rinnovata unità e indivisibilità nazionale.
Anche da una nuova articolazione dello Stato in senso federalista discende la necessità di un governo nazionale, stabile, duraturo, in grado di attuare, nel corso dell'intera legislatura, il programma sottoposto alla valutazione del corpo elettorale.
Una forma di Stato, di ispirazione e struttura federale nella distribuzione delle funzioni legislative, nell'acquisizione e nella gestione delle pubbliche risorse, nella diffusa ripartizione territoriale delle competenze amministrative, nell'ambito di una competizione solidale, attenta alla originalità italiana delle autonomie delle città, e una nuova forma di governo, caratterizzata dal collegamento organico del potere esecutivo con i cittadini, debbono segnare la nascita di un nuovo ordinamento costituzionale.
Nelle materie e nelle funzioni di diretta rilevanza, ordinamentale e finanziaria, per le autonomie territoriali, le regioni e i comuni assumono un ruolo fondamentale nella composizione stessa del Senato. Per realizzare il federalismo le autonomie vengono dunque portate al centro dello Stato, in un Senato che, al ruolo generale di equilibrio e garanzia del sistema associa quello di continuo supervisore del decentramento effettivo delle funzioni e delle risorse. Per riconoscere ed esaltare l'originalità italiana delle municipalità, i comuni e le province assumono specifico rilievo costituzionale e partecipano direttamente al processo di decentramento amministrativo, nell'ambito di una accentuata autonomia e della eliminazione delle ingerenze e dei controlli centralistici.
La forma di governo deve realizzare una istituzione forte, per la sua legittimazione, la sua capacità di durata, l'adeguatezza degli strumenti per l'attuazione del programma, che dev'essere libera dai mutevoli condizionamenti determinati dalle reazioni ai singoli provvedimenti, sottratta ai veti e ai condizionamenti delle forze interne alla coalizione, in un quadro di difesa del pluralismo dal pericolo della tirannia della maggioranza. Nell'ambito delle forme di gover no delle democrazie competitive non riteniamo adeguata alla realtà, alla storia, alla cultura e alla tradizione italiana e al suo sistema politico tuttora frammentato e in corso di faticosa costruzione bipolare, l'adozione di un modello presidenziale, caratterizzato da una netta e assoluta separazione dei poteri, in cui il Presidente, capo dello Stato e capo del Governo, puó governare anche contro il Parlamento. Una forma di governo cosi diviso, sottratto al rapporto fiduciario con gli altri eletti del popolo, puó garantire certamente stabilità ma prospetta pericoli di personalizzazione della politica, tanto piú insidiosi quanto piú la nostra società é condizionata dai mezzi di comunicazione di massa; presenta un deficit di democrazia nel sistema del controllo democratico dell'azione di governo; infine manifesta scarsa efficienza e operatività sia nelle fasi di consonanza che di dissonanza fra maggioranza presidenziale e maggioranza dell'assemblea elettiva. Di qui la nostra scelta per un modello neoparlamentare, che associ la forte legittimazione popolare del capo dell'esecutivo alla permanenza di un circuito fiduciario tra l'esecutivo e l'assemblea politica.
Il sistema tuttora frammentato delle forze politiche italiane e la nostra tradizione parlamentare conduce a ritenere piú adeguato, nella scelta della forma di governo, un modello di premierato. Il modello proposto da una parte, con l'obbligo per i candidati all'Assemblea nazionale di indicare al corpo elettorale il Premier cui intendono collegarsi e la nomina automatica a Primo ministro del candidato a cui sia collegata la maggioranza dei deputati eletti, conserva rigidità al sistema; dall'altra, con la possibilità di sostituzione parlamentare del Premier all'interno della maggioranza, una sola volta nella legislatura, rende il sistema piú rispondente e funzionale alla nostra peculiare realtà, che vede non tutti i movimenti politici organizzati all'interno delle due coalizioni maggiori e che deve essere in parte incentivata a strutturarsi piú coerentemente dalle regole costituzionali e in parte affidata alla libera maturazione dei soggetti politici.
Il rafforzamento dell'esecutivo, nella strutturazione del continuum corpo elettorale-Governo-Parlamento nel senso della democrazia governante, trova il suo naturale corollario nella costituzione di un insieme di poteri che, accanto alla rigida limitazione della decretazione d'urgenza, prevedono, nella sfera dell'esecutivo, l'attribuzione di competenza normativa propria (ampia potestà regolamentare, restrizione dell'area riservata alla legge), di priorità nella formazione dell'ordine del giorno e del calendario dei lavori dell'Assemblea, la certezza del tempi di esame e approvazione dei provvedimenti governativi di attuazione del programma, la rigorosa disciplina delle leggi di spesa e di bilancio.
Si creano dunque le condizloni per il funzionamento pieno del principio di responsabilità, in capo al Governo e alla sua maggioranza, dei risultati raggiunti o mancati. Si realizza nel Parlamento il ruolo nuovo di produttore della grande legislazione e del controllo incisivo e penetrante, condizione primaria per la affermazione dell'etica pubblica della responsabilità e del servizio.
Il superamento del bicameralismo, nel senso della attribuzione in via esclusiva all'Assemblea nazionale del rapporto fiduciarlo con il Governo e in via prevalente della funzione legislativa, risolve uno dei fattori di disfunzione e di paralisi del meccanismo istituzionale di governo e di formazione delle leggi.
La disciplina dei contropoteri, il delimitato ricorso diretto alla Corte costituzionale, la nuova disciplina dei referendum , il potere di inchiesta attivabile anche dalle miinoranze, la maggioranza qualificata necessaria per le modifiche della prima parte della Costituzione, la previsione di Autorità indipendenti e di garanzia, integrano il sistema. In questo disegno complessivo di riforma, il Capo dello Stato, eletto da un collegio piú ampio di quello attuale con la partecipazione dei rappresentanti di tutte le autonomie locali, riacquista la sua funzione di garante dell'equilibrio costituzionale del sistema.
A queste scelte di fondo é ispirata il presente disegno di legge costituzionale di revisione della seconda parte della Costituzione.

Forma di governo

La forma di governo del Primo ministro, individuata nella proposta e avente la sua norma chiave nell'aricolo 94, configura un sistema "neoparlamentare" in cui la fiducia tra maggioranza parlamentare e Governo rimanda alle scelte di coalizione espresse in sede elettorale, secondo le esperienze delle grandi democrazie.
Il modello non nasce quindi all'improvviso, né é isolato da un contesto comparatistico, da cui attinge. Ció peró non significa trasporre acriticamente altrui schemi nel nostro ordinamento, ma assumerli come termine di paragone senza trascurare la specificità della nostra storia e della nostra realtà.
In tale tipo di forma di governo, il corpo elettorale esprime l'indirizzo politico fondamentale, sceglie le linee di fondo tra le proposte alternative in campo, determinanti per la maggioranza e per il Governo. Il passaggio parlamentare successivo non ha per obiettivo quello di ridiscutere tali orientamenti, ma di precisarli, come é possibile ed opportuno grazie al carattere piú mediato di tale sede.
Nelle Costituzioni piú recenti delle democrazie parlamentari consolidate, infatti, la fiducia puó considerarsi un sostanziale automatismo rispetto alle scelte del corpo elettorale, anche laddove si prevede l'elezione del Primo ministro da parte della Camera bassa (Germania - articolo 63; Spagna - articolo 99, Svezia - articolo 2 del capo 6) o ancor piú la presentazione del programma senza obbligo di voto (Portogallo - articolo 195). Negli esempi stranieri ricordati, l'obiettivo della stabilità unitamente a quello di evitare ripetute consultazioni elettorali hanno suggerito l'opportunità di un'investitura a maggioranza relativa, normalmente in procedimenti sussidiari, come prevede la presente proposta all'articolo 94, quarto comma.
Anche la parziale costituzionalizzazione della legge elettorale, attraverso l'obbligo di collegamento tra i candidati alla Camera politica e il candidato Premier, trova riscontro nelle piú recenti Costituzioni. Parziali costituzionalizzazioni di alcuni segmenti del sistema elettorale sono, tra l'altro, previste in Spagna (articolo 68) e in Portogallo (articolo 155). La Costituzione greca prevede (articolo 37) una rigida sequenza di incarichi per la formazione del Governo ai segretari dei primi tre partiti rappresentati in Parlamento. In sintesi la logica neo-parlamentare si caratterizza per l'esistenza di un rapporto fiduciario nato in sede elettorale, ma poi specificatosi nelle aule parlamentari.
Come impone la logica di un sistema parlamentare incentrato sul Primo ministro, questi viene a disporre del potere di nominare e revocare i ministri, e di chiedere lo scioglimento dell'Assemblea nazionale, salva la volontà contraria dell'Assemblea stessa, consegnata in una mozione di sfiducia costruttiva (articolo 95, nono comma).
La posizione ed il ruolo del Governo nel sistema istituzionale, peraltro, non sono disegnati unicamente nel procedimento di formazione. Uguale rilievo assume la definizione dei poteri.
Proprio perché il Governo é espressione della maggioranza del corpo elettorale, ratificata dalla maggioranza parlamentare, esso deve poter disporre dei mezzi per attuare il suo programma, senza che ció comporti un uso improprio del decreto-legge, la cui operatività subisce una drastica limitazione in oggetto e presupposti, in linea con la sua natura di mezzo eccezionale (articolo 78). Nel contempo si riserva un ambito, non occupabile dalla legge, alla fonte regolamentare (articolo 97), mentre il Governo concorre a determinare l'ordine del giorno della Camera con precisi limiti di tempo per i disegni dichiarati urgenti dallo stesso Governo (articolo 71, che ha un suo parziale precedente nell'articolo 48 della Costituzione francese) e fatte salve le garanzie per la programmazione di iniziativa parlamentare e per quella alternativa dell'opposizione.
Analogamente alle Costituzioni parlamentari piú recenti, il potere delle Camera di mettere in discussione il rapporto fiduciario attraverso la mozione di sfiducia é rigorosamente delimitato (articolo 95, quarto e settimo comma). Infatti, un sistema fondato su un rapporto di fiducia che coinvolge anche il corpo elettorale deve poter prevedere come ipotesi normale la prosecuzione per l'intera legislatura dell'indirizzo fissato o, comunque, contemplare limitazioni tali per cui al termine del mandato il corpo elettorale possa chiaramente pronunciarsi sui cambiamenti intervenuti senza degenerazioni oligarchiche del sistema. Vari potevano essere i meccanismi possibili: tra essi si é preferito quello della sfiducia (senza automatismo dello scioglimento), ammissibile per una volta sola a legislatura, perché il mezzo in discorso consente, scaduto il mandato, che gli elettori si esprimano comparativamente sull'unico cambio intercorso, come nell'esperienza tedesca tra 1982 e 1983 (cambio di alleanze dei liberali dal centro-sinistra al centro-destra).
Di fronte al continuum corpo elettorale-maggioranza-Governo si pongono le opposizioni parlamentari, quale alternativa potenziale, distinta dalle ulteriori minoranze, riconosciute dai Regolamenti parlamentari (articolo 61, primo e quarto comma, della proposta), aventi un adeguato spazio nella programmazione dei lavori della Camera analogamente a quanto previsto dagli Standing Orders della Camera dei Comuni (articolo 71, terzo comma), unitamente al potere di porre in essere Commissioni d'inchiesta come nella Costituzione tedesca (articolo 84 della proposta e articolo 44 della Legge fondamentale di Bonn). Un'altra norma di garanzia a favore dell'opposizione é poi quella relativa al contenzioso elettorale, per il quale si prevede la possibilità di ricorso alla Corte costituzionale.
Al di sopra e al di fuori delle dinamiche politiche tra maggioranza ed opposizione, si ridisegna la figura del Capo dello Stato, ricondotto ad un ruolo di garante dell'unità nazionale (prova ne sia la stessa composizione del suo collegio elettorale, tipica del modello federale: cfr. il comparabile articolo 54 della Legge fondamentale di Bonn), titolare in proprio, senza controfirma, di una serie di delicati poteri di nomina, che non obbediscono alla logica politico-rappresentativa, bensí a quella neutrale-garantista (articolo 91).

La nuova Europa

La Costituzione vigente non contiene alcuna norma specifica sull'Europa. La disciplina degli articoli 10 e 11 regge con difficoltà e palesi insufficienze lo svolgersi di un processo di integrazione che raggiunge proprio ora una fase di particolare delicatezza e complessità. Al tempo stesso, le disposizioni menzionate - collocate nella prima parte della Costituzione - sono formalmente sottratte alla competenza della Commissione bicamerale. Ció non impedisce, peraltro, che trovi spazio nella proposta di revisione della seconda parte una disciplina nuova, che colga i profili essenziali dell'esperienza fin qui svolta e ponga in essere indirizzi chiari per l'ulteriore sviluppo del processo di integrazione, che si manifesta oggi come un passaggio fondamentale per la modernizzazione del Paese.
In questa prospettiva si pone con chiarezza (articolo 82, primo comma) l'obiettivo della realizzazione di un'Europa unita. Ma é vivo il dibattito sul deficit democratico dei processi decisionali comunitari disegnati dalle norme vigenti, ed é largamente condivisa la necessità che nelle istituzioni della futura Europa sia maggiore il peso dei popoli e dell'istanza rappresentativa rispetto all'attuale preponderante peso dei governi. Da questo riequilibrio deve venire la legittimazione delle politiche. Per questo, all'individuazione dell'obiettivo si affianca la affermazione di una necessaria coerenza con i principi di democrazia, di libertà e di tutela dei diritti fondamentali che ispirano la Costituzione italiana, e che sono espressione immediata di un patrimonio comune a tutto il costituzionalismo moderno.
Parimenti necessaria é la definizione di un chiaro fondamento costituzionale per il processo di integrazione, e di un modello procedimentale specifico. Si prevede, pertanto, che le leggi che approvano i Trattati istitutivi delle Comunità europee e le relati ve modifiche e integrazioni siano strumento per il necessario trasferimento di poteri sovrani, e richiedano la maggioranza assoluta dei componenti di entrambe le Camere. Tale previsione si accompagna alla affermazione di un coinvolgimento necessario del Parlamento nella fase ascendente, essendo il Governo tenuto ad informare le Camere fin dall'apertura del negoziato per qualsiasi revisione dei Trattati, ed a sottoporre ad esse - prima di ogni scelta definitiva - il progetto di revisione. Dunque, si assicura una efficace presenza dell'istanza rappresentativa nel processo decisionale, tale da poterne con effettività condizionare lo svolgimento. Con tale scelta si assicura anche sul versante interno una piena legittimazione democratica.
Completa il quadro descritto la norma per cui (articolo 82, ultimo comma) il Governo sottopone senza ritardo alle Camere le proposte di atti normativi dell'Unione europea. Si pone cosí riparo ad una lacuna, che vede oggi il Parlamento intervenire nella fase di attuazione di decisioni nella cui formazione non ha avuto parte.

Pubblica amministrazione e autorità indipendenti

L'entrata in Europa pone al nostro Paese problemi di competitività non solo del sistema produttivo, ma di tutti gli apparati pubblici. Un aggiornamento della disciplina costituzionale vigente sulla pubblica amministrazione si mostra indispensabile.
Si stabilisce, anzitutto (articolo 99, primo comma), una riserva di regolamento sull'organizzazione degli uffici rimanendo l'intervento del legislatore limitato alla definizione di principi. Tale riserva tende ad utilizzare la maggiore flessibilità, propria della fonte secondaria, per le scelte organizzative, che possono in tal modo mantenersi piú agevolmente aderenti agli obiettivi di efficienza ed efficacia dell'azione amministrativa. Vengono espressamente affermati, peraltro, i necessari principi di imparzialità, trasparenza, efficienza, facendo altresí menzione della separazione tra funzioni amministrative e responsabilità politiche, secondo una tendenza che deve ritenersi ormai consolidata.
Anche al diritto di accesso viene conferita una espressa dignità costituzionale. L'innovazione consiste, dunque, nel configurare l'accesso come istituto necessario, e principio informatore del rapporto tra pubbliche amministrazioni e cittadini. Il rilievo di tale obiettivo non é sminuito dal necessario rinvio al legislatore della determinazione delle modalità.
Il segnale di una necessaria modernizzazione dell'amministrazione si coglie, infine, nell'espresso richiamo alle Autorità indipendenti. Si é voluto anzitutto ovviare ad una difficoltà ben nota alla dottrina, che nel silenzio della Costituzione vigente aveva avanzato dubbi sulla conformità alla Costituzione medesima delle Autorità. Il richiamo esplicito consente di leggere senza esitazioni nel sistema costituzionale la previsione di un soggetto non rappresentativo, ed anzi in linea di principio sottratto al potere politico e alla dialettica maggioranza-opposizione, le cui scelte trovano criteri e parametri al di fuori dell'indirizzo politico e di governo. Il riferimento alle Autorità e alle Agenzie concorre alla costruzione di un'amministrazione moderna, che non si esaurisce nel richiamo al modello di amministrazione per ministeri.

Referendum

Un passaggio cruciale nella definizione di un nuovo impianto costituzionale é dato dal ruolo che si riconosce agli strumenti di democrazia diretta. Le iniziative referendarie degli ultimi anni hanno segnato momenti importanti nella vita del paese, anche tra vivaci polemiche politiche e dottrinarie. Indubbiamente, il costituente del 1948 intendeva assegnare al referendum un ruolo sussidiario, rispetto alla centralità riconosciuta alla rappresentanza politica ed alla funzione legislativa. E mentre la valutazione sull'uso o abuso del referendum si puó assegnare al campo della dialettica in senso proprio politica, la trasformazione dell'isti tuto da abrogativo a manipolativo, e dunque creativo di norme nuove al di là di quanto una mera abrogazione comunque comporterebbe, si colloca in un'area di indubbia valenza giuridica.
Una riflessione sul referendum consapevole e aggiornata, peraltro, non puó prescindere dalla constatazione del ruolo svolto dall'istituto, e del peso ormai acquisito nell'esperienza costituzionalistica degli ultimi anni. Sarebbe dunque impensabile una drastica riduzione dell'ambito della decisione popolare diretta in nome di un'astratta primazia della rappresentanza politica. Al contrario, si pone l'esigenza di articolare ed arricchire la disponibilità di strumenti per la decisione popolare, mantenendo un equilibrio di sistema anzitutto in nome di una complessiva efficienza del sistema delle istituzioni.
In questa prospettiva deve essere valutata l'introduzione del referendum deliberativo. Questo si connette alla presentazione di un disegno di legge di iniziativa popolare sostenuta da un numero di firme pari a quello necessario per il referendum abrogativo (un milione). La mancata decisione parlamentare conduce automaticamente alla attivazione del meccanismo referendario. Il modello adottato dunque si caratterizza: per la necessità di raccogliere il consenso non sulla richiesta di referendum , ma sulla proposta, e dunque sui contenuti della decisione che si chiede al Parlamento di assumere; per la consapevolezza da parte delle forze politiche in Parlamento che quella particolare iniziativa, sostenuta da ampio consenso, nel caso di inerzia vedrà automaticamente attivarsi senza ulteriori passaggi la verifica referendaria. Si perviene cosí ad una chiara responsabilizzazione del Parlamento, chiamato ad una scelta ineludibile, dando al tempo stesso nuova vitalità e sostanza ad un istituto finora recessivo, come l'iniziativa legislativa popolare.
Nel referendum deliberativo si prevede una griglia di cause di inammissibilità largamente coincidente con quella prevista per il referendum abrogativo. In particolare, si dispone per entrambi l'inammissibilità per i referendum che comporterebbero oneri per la finanza pubblica. Tale norma é particolarmente importante nel momento in cui si appoggia il referendum su una iniziativa popolare che potrebbe ben essere mirata a produrre benefici per categorie determinate; ed é comunque necessaria nell'ambito di uno sforzo di complessivo riordino e contenimento della spesa. Si introduce, altresí, l'inammissibilità derivante dal prodursi di effetti di incostituzionalità a seguito dell'esito referendario. In tal modo si risolve una questione che nell'attuale sistema verrebbe affrontata dalla Corte costituzionale solo successivamente al referendum , con le ovvie conseguenti difficoltà. Quindi, l'anticipazione della valutazione alla fase della ammissibilità si giustifica in base ad un principio di opportuna economia nell'uso dei mezzi giuridici.
Quanto al referendum abrogativo, si punta su una razionalizzazione che tiene conto dell'esperienza referendaria fin qui svolta. A questo obiettivo risponde l'aumento a un milione del numero di firme necessarie per l'iniziativa referendaria. Questo riflette in primo luogo l'aumento del numero dei componenti del corpo elettorale rispetto al 1948, riproducendo una percentuale piú vicina a quella originariamente esistente. Inoltre riflette la condizione, assai diversa oggi, del sistema della comunicazione, caratterizzato da una disponibilità di mezzi e da una facilità di accesso assai maggiori. Il numero di firme previsto si puó dunque ritenere ragionevole e nel contesto odierno tale da consentire un giusto equilibrio.
Si tende, inoltre, a porre un freno alle forme piú estreme di referendum manipolativo, individuando nell'"articolo" l'unità minima assoggettabile a referendum . Questa innovazione va vista in parallelo con l'introduzione del referendum deliberativo, che consente di pervenire ad una "vera" approvazione di norme legislative attraverso la decisione popolare, senza dover ricorrere ad un uso del referendum abrogativo in chiave ultra-manipolativa, con la conseguente occasionalità del prodotto normativo.
Si assumono nella norma costituzionale alcune linee giurisprudenziali emerse dalle pronunce della Corte costituzionale come connotati genetici dell'istituto referendario: anzitutto, il profilo della omogeneità del quesito, certamente da vedere come un momento qualificante del rendimento complessivo dell'istituto e condizione per un voto libero e consapevole. Si ridefiniscono, altresí, i profili di inammissibilità secondo linee consigliate dall'esperienza. Come si é detto, si prevede l'inammissibilità del referendum qualora dall'esito referendario possano derivare oneri per la finanza pubblica o effetti di incostituzionalità.

Forma di Stato

La scelta federalista costituisce uno dei cardini principali della proposta. Il centralismo delle istituzioni e degli apparati pubblici é ormai con chiarezza ostacolo alla necessaria modernizzazione del Paese. Un sistema-Paese competitivo sul piano europeo e mondiale richiede un salto di qualità, che solo attraverso una fondamentale revisione puó essere conseguito.
In questo senso é chiara l'insufficienza dell'impianto costituzionale attuale, che vede i soggetti di autonomia subordinati ad uno Stato unitario, assoggettati a limiti pervasivi nella titolarità e nell'esercizio dei propri poteri ed a controlli altrettanto penetranti. Nel sistema vigente l'autonomia é vista con sospetto, temuta negli eccessi. La proposta concepisce le autonomie come segmento essenziale del sistema delle istituzioni, titolare alla pari dello Stato, e, in modo pieno, dei poteri necessari per il governo delle comunità locali.
Al tempo stesso, si intende valorizzare l'articolazione del sistema delle autonomie. Rispetto al primo regionalismo, che a partire dagli anni '70 seguí l'istituzione delle regioni a statuto ordinario, oggi si correggono gli sviluppi di quel sistema, che si sono rivelati dannosi.
Inoltre, occorre tener conto che le innovazioni introdotte con la legge sulla elezione diretta dei sindaci e dei presidenti delle province hanno rifondato il sistema delle autonomie locali, riconoscendo loro un diverso e piú incisivo ruolo.
Il federalismo che vogliamo realizzare tiene conto della duplice specificità italiana: la ricchezza storica delle autonomie delle città e la verticalità del processo di decentramento. Si tende all'attuazione di un federalismo regionale e delle città, incentrato soprattutto su tre caposaldi:

1) realizzazione piena e garanzia costituzionale del principio di sussidiarietà nella funzione legislativa ripartita fra Stato e regioni, capovolgendo il principio dell'attuale Costituzione che affida tutto allo Stato e limita la competenza delle regioni alle materie tassativamente indicate. Lo Stato cosí si risolve nei poteri locali , nella legittimazione, nell'azione e nel controllo diretto e immediato dei cittadini;
2) valorizzazione del processo federalistico attraverso la nomina di un quadro dei giudici costituzionali da parte delle assemblee regionali; la possibilità di intervento nella procedura di revisione costituzionale; la partecipazione diretta delle rappresentanze delle autonomie al Senato federale in occasione della elaborazione e approvazione della legislazione di rilevanza interregionale e di garanzia dell'eguale godimento dei diritti fondamentali del cittadino;
3) l'autonomia dei comuni e delle province é esaltata non solo nei confronti dello Stato ma anche e direttamente nei confronti delle regioni, attraverso la diretta attribuzione delle risorse sufficienti per la cura degli interessi delle comunità (autonomia finanziaria di entrata e di spesa, autonomi poteri impositivi, trasferimenti diretti e dallo Stato e dalle regioni, eliminazione dei controlli, ricorso diretto alla Corte costituzionale) e l'attribuzione di una competenza amministrativa generale in relazione alle funzioni compatibili con la loro dimensione territoriale.

La ricaduta di questi principi comporta una riscrittura della seconda parte della Costituzione per quanto concerne le Camere e la formazione delle leggi e una pressocché integrale sostituzione del Titolo V (le regioni, le province, i comuni).
In primo luogo, si ridefinisce la distribuzione della potestà legislativa tra lo Stato e le regioni. Allo Stato si attribuisce la potestà in via esclusiva per la cura di interessi di effettivo ed indiscutibile rilievo nazionale (articolo 67, primo comma). Mentre, per un ristretto numero di casi, si riconosce allo Stato una potestà legislativa limitata alle questioni di rilievo interregionale, nazionale ed internazionale. Per il resto, la potestà legislativa é attribuita integralmente alle regioni ed alle province di Trento e di Bolzano, e dunque si tratta di una potestà generale.
Va dunque anzitutto sottolineato il capovolgimento rispetto all'impostazione attuale che, invece, riconosce allo Stato la competenza generale mentre ai soggetti di autonomia riconosce una potestà normativa nelle sole materie tassativamente enumerate. Ma all'innovazione in tema di riparto di competenza per materia si accompagna un'altra novità, relativa quest'ultima alla tipologia della potestà legislativa ammessa. Infatti, la legge dello Stato non é piú in termini generali sovraordinata rispetto alla legge della regione attraverso lo schema della legislazione di cornice, proprio del vigente articolo 117 della Costituzione, che costituisce secondo la lettura della dottrina un'applicazione insieme dei principi di gerarchia e competenza; ovvero attraverso l'individuazione di altri limiti parimenti posti dalla legge dello Stato, quali le riforme economico sociali; ovvero ancora con la definizione degli interessi nazionali. Questo anche a non voler considerare che la legge dello Stato é andata ben oltre quanto ad essa consentito, finendo cosí per occupare uno spazio che avrebbe dovuto ritenersi riservato alla legge regionale. Ma, secondo il nuovo impianto, la legge della regione é in grado di esplicarsi pienamente, senza l'osservanza dei limiti posti dalla legge statale, salvo che nelle materie riservate allo Stato. Ció vale anche per le materie di cui all'articolo 67, terzo comma, in cui la legge dello Stato persegue profili di rilievo interregionale, nazionale, internazionale, senza che ció comprima la piena potestà della regione sulle restanti questioni. La legge della regione e delle province non incontra dunque nessuno dei limiti attualmente previsti dal sistema vigente. Si conferma unicamente una clausola generale di prevalenza della legge statale in difesa del pari godimento dei diritti e libertà costituzionalmente protetti o di preminenti interessi nazionali. Dunque, il riparto di competenze si svolge con linearità, senza la costruzione di complessi modelli di concertazione legislativa che in un sistema frammentato comporterebbero inevitabilmente l'inefficienza istituzionale. La garanzia dell'equilibrio viene trovata non nell'esercizio di una potestà legislativa statale definitoria dei confini per la regione, e magari nella partecipazione a questa di esponenti delle autonomie, bensí nelle pronunce del giudice di costituzionalità. Ed é ovvio che alla soppressione dei limiti di legittimità si accompagni anche il superamento del limite di merito, attualmente previsto.
Quanto alle funzioni amministrative, va tenuto conto da un lato dell'esperienza del regionalismo fin qui svolta e dall'altro delle novità intervenute. É stata sempre oggetto di censura da parte della dottrina la propensione delle regioni a concentrare su di sé le funzioni di gestione a scapito delle funzioni legislative e di programmazione. É dunque necessario evitare che tale tendenza trovi occasione di consolidarsi con il trasferimento massiccio di funzioni rafforzato dalla nuova ripartizione di potestà legislative. Contro tale pericolo si afferma con puntualità il principio secondo cui l'amministrazione deve in ogni caso collocarsi al livello piú basso e nell'ambito territoriale piú ristretto possibile (cosiddetto "principio di sussidiarietà").
Questa scelta é resa necessaria anche dalla soppressione di tutti i controlli preventivi sulla amministrazione regionale e locale che hanno costituito finora uno dei piú gravi motivi di inefficienza degli apparati pubblici, senza peraltro impedire le gravi deviazioni degli stessi apparati da basilari criteri di correttezza e di legalità dell'azione amministrativa. É dimostrata oltre ogni dubbio la inutilità dei controlli giuridico-formali cui il nostro sistema si é fin qui attenuto. Ma tale scelta deve correlarsi ad un potenziamento delle condizioni oggettive per la trasparenza dell'amministrazione e il controllo sociale sulla medesima, altrimenti si creerebbe un'amministrazione locale irresponsabile. Occorre fare in modo che i cittadini possano in concreto essere posti in condizione di scrutinare in modo ravvicinato l'operare dei pubblici poteri, azionando strumenti di controllo di ogni devianza. É per questo che l'affermazione in Costituzione del principio di sussidiarietà, inteso appunto nel senso della collocazione al livello piú vicino ai cittadini dell'azione degli apparati pubblici, é strumento essenziale della nuova concezione dell'amministrare e del nuovo rapporto tra pubblici poteri e cittadini che caratterizza la proposta, in cui i secondi non sono solo i destinari passivi degli atti ma, in qualità di utenti, diventano i controllori dell'efficienza dell'azione dell'amministrazione locale.
La novità dell'impostazione, peraltro, non si limita alla definizione di poteri forti correlata alla soppressione di tutti i controlli. Viene infatti ridisegnata profondamente la mappa della partecipazione delle autonomie a rilevanti funzioni statali.
Anzitutto, va sottolineata la partecipazione alla funzione legislativa, che vede la presenza in Senato dei presidenti delle regioni e delle province autonome, nonché dei sindaci dei comuni capoluogo di regione, per le leggi di cui all'articolo 67, terzo comma, e cioé nelle materie in cui lo Stato puó disciplinare unicamente i profili di rilievo ultraregionale. Ugualmente, si prevede la partecipazione laddove la legge dello Stato, per realizzare la eguale garanzia per i diritti e le libertà protette in Costituzione, oltre che per preminenti interessi nazionali, pone in essere discipline che prevalgono su quella regionale. Per queste leggi si prevede infatti la forma bicamerale (sono tra i pochi casi di legislazione bicamerale) ed attraverso il Senato si ha la presenza diretta delle autonomie, che fanno sentire la propria voce nel momento di formazione della legge, e hanno altresí la possibilità di difendere la loro sfera di competenza impugnando gli atti statali, normativi o amministrativi, davanti alla Corte.
Parimenti importante, peraltro, é la partecipazione delle regioni alla nomina di un quarto dei componenti della Corte costituzionale, che vede potenziato il suo ruolo di arbitro nella definizione dei conflitti sulla competenza dello Stato. Si crea quindi un coerente parallelismo tra la presenza delle autonomie nel momento delle scelte, e la presenza nella formazione dell'organo preposto alla risoluzione dei conflitti. Cosí come le autonomie partecipano, in misura paritaria rispetto alla rappresentanza parlamentare, all'elezione del Capo dello Stato.
Al Capo dello Stato, dal canto suo, spetta un potere di veto sulla presentazione di disegni di legge di iniziativa governativa che presentino vizi di costituzionalità: ecco dunque un primo filtro in cui la sensibilità per i temi delle autonomie puó evitare lo stravolgimento degli equilibri disegnati in Costituzione.
Di grande significato politico ed istituzionale, infine, é la partecipazione alla funzione di revisione della Costituzione. La modifica delle norme di cui all'articolo 67, ed all'intero Titolo V - dunque di parti rilevantissime della Costituzione - si puó avere solo con il consenso della metà piú uno dei consigli regionali, secondo uno schema tipicamente federale.
Parimenti funzionale ad un impianto federale é la scelta di puntare molto fortemente sullo statuto della regione, come fonte cui sono affidate le fondamentali scelte di ordinamento e di organizzazione dell'ente. É infatti lo statuto che determina la forma di governo regionale, con il solo limite della necessaria previsione di un'assemblea elettiva a suffragio universale, suscettibile di scioglimento per impossibilità di funzionamento, e di un presidente. Nell'ambito dei confini posti possono trovare spazio scelte che vanno dal modello parlamentare a quello presidenziale, nelle varie forme e modalità. Ancora allo statuto si affidano gli istituti di partecipazione ed in particolare la disciplina del referendum regionale. Alla legge regionale, parallelamente, si lascia la scelta dei sistemi elettorali (con il solo limi te, come già detto, del suffragio universale diretto per l'assemblea rappresentativa). Infine, lo statuto viene sottratto ad ogni forma di codecisione da parte dello Stato, rimanendo la scelta nelle mani dell'organo rappresentativo, con la sola prescrizione per l'approvazione di una soglia di maggioranza qualificata (quella assoluta dei componenti).
Alla innovazione radicale nel rapporto tra le autonomie e lo Stato si propone in parallelo una altrettanto radicale innovazione nel rapporto tra regioni ed enti locali all'interno del sistema delle autonomie. La filosofia di fondo é che a regioni forti devono corrispondere enti locali parimenti forti: é cosí evitato il pericolo che al centralismo statale se ne sostituisca uno di tipo regionale non meno dannoso del primo.
L'equilibrio del sistema passa attraverso il riconoscimento agli enti locali di una diretta tutela, che - diversamente da quella prevista nel sistema vigente nella scarna formula dell'articolo 128 della Costituzione - non si affida al mero rinvio alla "legge generale" dello Stato, che non si sarebbe - con ogni evidenza - rivelato utile nel contesto di un impianto "federale" dello Stato. Si definisce invece (articolo 123) una garanzia che copre la denominazione, il territorio, la potestà di auto-organizzazione, l'autonomia normativa, la disponibilità di risorse proprie. Per i profili ordinamentali si fa riferimento ad una legge approvata da entrambe le Camere (alla cui formazione partecipano, nel Senato, gli esponenti delle autonomie). Ció si aggiunge alla espressa esclusione di ogni forma di controllo preventivo di legittimità o di merito sugli atti degli enti locali, capovolgendo dunque l'attuale dettato dell'articolo 130 della Costituzione. Si coglie, cosí, l'indirizzo da tempo espresso dalla dottrina piú attenta, nel senso della impossibilità di mantenere il sistema dei controlli secondo l'articolazione imposta dalla norma costituzionale vigente. Del resto si era già concretata una tendenza anche legislativa alla semplificazione dei controlli medesimi. Il riscontro piú recente si ha in alcune proposte ancora all'esame del Parlamento, tendenti a ridurre al massimo i controlli a Costituzione invariata.
Il richiamo in Costituzione garantisce le autonomie locali nei confronti sia dello Stato che delle regioni, costruendo le autonomie stesse come l'effettivo secondo pilastro di un impianto federale che le valorizza per ricchezza e diversità. Tuttavia, la sola menzione nella norma costituzionale avrebbe potuto far dubitare dell'effettività di una innovazione radicale come quella descritta. Si é dunque prevista la possibilità dell'impugnativa da parte degli enti locali di leggi ed atti amministrativi dello Stato e delle regioni a tutela dell'autonomia costituzionalmente protetta. Si estende cosí ad una platea ben piú ampia di quella attuale sia l'istituto del ricorso in via principale - finora limitato al rapporto Stato-regioni/province autonome - sia quello del conflitto di attribuzione. Con tale ridefinizione dell'accesso la Corte costituzionale diviene a pieno il perno effettivo degli equilibri centro-periferia, essendo arbitra di tutta la conflittualità che puó scaturire dal sistema.
Va sottolineato che anche sul punto dei rapporti regioni-enti locali non esistono soluzioni genuinamente federali a fronte di altre che sarebbero spurie. In particolare, non é parametro di genuino federalismo che la regione disponga di poteri ordinamentali nei confronti degli altri soggetti di autonomia. Anche negli Stati federali possono esserci garanzie direttamente per gli enti locali, o nella stessa costituzione federale o in quella degli Stati membri della federazione. Tale garanzia é in realtà strumento indispensabile per garantire, da un lato, che non sopravvengano nuovi centralismi; ed assicurare, dall'altro, l'indipendenza dei circuiti politici locali e regionali, che é chiave per una utile competizione e per la qualificazione complessiva della rappresentanza politica.
Conclusivamente, si é di fronte ad un modello di chiara e forte impostazione federalistica ed autonomistica, aderente alla storia del nostro Paese e ai connotati fondamentali degli assetti odierni. La necessità di tale aderenza dà ragione della costruzione di un modello che presenta caratteri origi nali e non si fonda sulla adesione acritica a modelli sperimentati in altri Paesi. La elasticità costituisce uno dei principali vantaggi del federalismo. Non esiste il federalismo: esistono tanti federalismi. Sarebbe stato dunque un errore davvero grave non pensare nei termini di un federalismo adatto al Paese, aderente alla sua storia. Ma si tratta di un modello indiscutibilmente forte, di ampia prospettiva, che consente al Paese il salto di qualità nel rendimento delle istituzioni e degli apparati pubblici di cui vi é bisogno.
Certo, dobbiamo essere consapevoli che l'adozione di innovazioni tanto radicali impone anche una maturazione culturale e politica.
Anzitutto é chiaro che la scelta per l'autonomia, la cancellazione di ogni funzione di tutela del centro sulla periferia, l'attribuzione di vasti poteri di legislazione e di gestione ai vari segmenti del mondo delle autonomie impone una parallela accentuazione del circuito delle responsabilità, politiche e giuridiche. Le nuove istituzioni devono procedere parallelamente alla nuova politica. Ad un'amministrazione che - in chiave di efficienza - viene liberata da controlli e legami deve far da contrappeso una classe di amministratori libera dalle clientele e chiamata a rispondere in pieno e con chiarezza agli elettori che quella classe hanno scelto con il voto. Si rende cosí chiara l'equazione secondo cui ad un maggior potere deve corrispondere una maggiore ed effettiva responsabilità.
Inoltre il non aver scelto schemi di perenne concertazione, preferendo riparti di competenze chiari e un sistema delle fonti semplice nelle articolazioni fondamentali, comporta accettazione di un modello significativamente competitivo nella sua impostazione. Ma ció si é fatto nella convinzione che un sistema di impianto federale non puó non essere intrinsecamente competitivo. I profili cooperativi e di solidarietà sono profili correttivi del modello, non possono costituirne la ossatura fondamentale. Soprattutto alle parti deboli dell'insieme conviene sia chiaro che una rete di concertazione globale sarebbe soltanto lo schermo per la prevalenza in ogni caso degli interessi forti. É illusorio che meccanismi di codecisione siano strumento per la tutela degli interessi deboli. É dunque meglio una chiara definizione degli strumenti istituzionali per la inevitabile competitività di sistema e, parallelamente, la altrettanto chiara individuazione dei correttivi. Nella proposta questi si trovano nella prevalenza della legge statale per garantire a tutti l'eguale godimento dei diritti e delle libertà fondamentali (articolo 67, quinto comma); nella previsione di attribuzione di risorse nazionali per politiche pubbliche di riequilibrio (articolo 118, quarto comma); nella istituzione di un fondo di solidarietà nazionale per le aree svantaggiate (articolo 118, quinto comma).
Ai timori di un'insufficiente garanzia degli interessi deboli si risponde con la considerazione che anche a questi interessi é chiesto di compiere un salto di qualità nella capacità di presenza e di proposta politica. Del resto il sistema centralistico non era piú, con ogni evidenza, strumento di tutela per le aree deboli del Paese. La garanzia di una vera ed effettiva solidarietà é nella politica. Rispetto a questo assunto bisogna costruire la strumentazione istituzionale. In questo senso, l'opzione federalista puó e deve essere, anche per il Mezzogiorno e le altre aree deboli, una occasione positiva comprendendone la filosofia di sistema e le esigenze che ne caratterizzano il funzionamento.

Bicameralismo

In stretta connessione con il tema del federalismo vanno visti i problemi concernenti il superamento del bicameralismo paritario. Sul punto, non puó sorgere dubbio alcuno circa la necessità di un fondamentale ripensamento. La defatigante lunghezza del processo legislativo é indiscutibilmente uno dei maggiori motivi dell'inefficienza complessiva del sistema. Non sembra, peraltro, di dover necessariamente giungere ad una scelta nel senso del monocameralismo. Anche l'esperienza recente sul piano compara to mostra una tendenza a modelli bicamerali, purché differenziati, in modo tale da esaltare le sinergie possibili tra Camere diverse per funzioni, legittimazione, composizione senza dar luogo ad inutili duplicazioni di processi decisionali.
L'innovazione proposta é radicale. Una Camera - l'Assemblea nazionale - é vista come la sede in cui si dispiegano l'azione di governo, l'attuazione del programma, lo svolgimento della funzione di indirizzo politico. In questa Camera si svolge la dialettica maggioranza-opposizione, ed essa diventa la Camera del maggioritario. Nell'altra Camera, sottratta alla dialettica maggioranza-opposizione, si concentrano funzioni di garanzia e di equilibrio del sistema complessivamente inteso ed in particolare delle autonomie.
Le scelte conseguenti all'impostazione descritta si riflettono, anzitutto, nella ripartizione delle funzioni. Piú specificamente, alla sola Assemblea nazionale si riconosce il potere di accordare o negare la fiducia al Governo. É sempre nell'Assemblea nazionale che si dispiega la logica del collegamento dichiarato tra candidati all'elezione nella stessa Assemblea e candidato Primo ministro. Ed é ancora in questa che puó attivarsi la sfiducia costruttiva, con la sostituzione del Primo ministro inizialmente in carica. Parallelamente, é nell'Assemblea nazionale che si fanno le scelte di governo ed in particolare le scelte di distribuzione delle risorse che si concretano nel bilancio. Infine é nell'Assemblea che si colloca la pienezza della potestà legislativa, come strumento della iniziativa politica per l'attuazione del programma di governo. Conseguentemente, é l'Assemblea nazionale che puó essere sciolta, secondo il disposto degli articoli 95, nono comma, e 90.
Nel Senato, per contro, si collocano funzioni di controllo e garanzia, oltre ad una limitata partecipazione alla funzione legislativa. In specie, sono attribuite al Senato la elezione dei componenti di estrazione parlamentare della Corte costituzionale e del Consiglio superiore della magistratura e la designazione dei candidati per le Autorità indipendenti tra i quali il Capo dello Stato provvede alla nomina. Si definisce una forte funzione ispettiva, che radica nella normale attività delle Commissioni permanenti un incisivo strumento di controllo, in particolare sulle amministrazioni pubbliche. Si limita, invece, la partecipazione alla funzione legislativa, che viene riferita alle leggi di ordinamento (leggi costituzionali, elettorali, disciplina di organi costituzionali e di rilievo costituzionale) ed a quelle che incidono sul sistema delle autonomie. Per queste, come si vedrà, la composizione del Senato é integrata da esponenti delle autonomie medesime. Oltre a questa limitata partecipazione alla funzione legislativa, si prevede unicamente una richiesta di riesame, su cui l'Assemblea nazionale delibera in via definitiva. Infine, e coerentemente con la natura attribuita all'organo, il Senato non puó essere sciolto.
Un punto nodale della proposta va visto nella definizione della composizione del Senato. Sul punto, nell'esperienza del federalismo sul piano comparato si riscontrano scelte molto diverse. Nell'esperienza piú importante ed antica - quella degli Stati Uniti - si é passati, dopo una prima fase in cui i componenti del Senato erano scelti dalle assemblee degli Stati, all'elezione popolare diretta. Nella repubblica federale tedesca i membri del Bundesrat (69 per una popolazione di oltre 80 milioni) sono scelti dai governi dai Länder : scelta, questa, che ha antiche radici storiche, risalenti alle modalità di unificazione nel secolo scorso. In Spagna é stato adottato un modello di composizione mista, con 47 membri scelti dalle Comunità su un totale di 255, e quindi con larghissima prevalenza di senatori eletti direttamente. Ed ancora altri modelli possono proporsi: dalle regioni viene ad esempio anche una proposta di elezione di secondo grado da parte dei consigli regionali.
Si dimostra anche per questo profilo che non esiste una soluzione genuinamente federale, a fronte di altre incompatibili con un "vero" federalismo. E si é dunque ritenuto che l'elezione popolare diretta dei componenti, secondo la scelta di fondo propria del modello degli Stati Uniti, fosse coerente con la natura dell'organo ed i poteri ad esso attribuiti. Solo dall'elezione diretta, infatti, puó discendere il peso sufficiente a sostenere una scelta efficace per un moderno bicameralismo differenziato, tesa a configurare per il Senato una funzione di garanzia, equilibrio e controllo per l'intero sistema istituzionale, autonomie incluse. Per questo, in particolare, si prevede che la composizione sia integrata - nella formazione delle leggi rilevanti per le autonomie - con i presidenti delle giunte di regioni e province autonome e i sindaci dei comuni capoluogo di regione. Si persegue l'obiettivo di dare rappresentanza ad entrambi i segmenti del sistema delle autonomie (regioni, enti locali), con soggetti titolari comunque di una legittimazione elettiva propria, sia pure in una qualità diversa, ed in tal senso non incompatibili rispetto alla scelta di un Senato eletto a suffragio universale diretto, e in una misura sufficientemente ampia da incidere sulle scelte (la proporzione é superiore, ad esempio, a quella esistente nel Senato spagnolo tra componenti eletti e rappresentanti delle comunità). Il temperamento al principio dell'elezione diretta risponde in modo specifico e puntuale alle esigenze del sistema delle autonomie, senza indebolirne il modello generale.
Non si é ritenuto, dunque, di seguire scelte diverse, ed in particolare il modello Bundesrat , che - come si é detto - trova solide radici nella storia di quel Paese ma rimarrebbe privo di riscontri in un'esperienza del tutto diversa e che oggi si orienta per un federalismo parimenti diverso rispetto a quello tedesco. Infatti qui si prospetta un federalismo di legislazione e programmazione, mentre il federalismo tedesco puó essere correttamente definito come un federalismo - nel concreto dell'esperienza - essenzialmente amministrativo. In secondo luogo, il modello tedesco presenta notevoli complessità, soprattutto nel sistema delle fonti, di volta in volta unicamerali o bicamerali. In un sistema frammentato ed ancora in evoluzione, peraltro, la complessità non favorisce il consolidarsi di modelli istituzionali equilibrati, agili ed efficienti. Si é dunque privilegiata un'opzione piú semplice e lineare.
Analogamente, non si é ritenuto di adottare modelli a composizione in senso stretto mista, sull'esempio spagnolo. Anzitutto sono forti le perplessità su tale modello che non sembra aver prodotto risultati particolarmente positivi e versa attualmente in una crisi piuttosto profonda. La diversa legittimazione dei componenti pone al regolare funzionamento dell'organo ed al political process che in esso si svolge ostacoli considerevoli.
Una composizione compiutamente mista avrebbe prodotto difficoltà anche nella configurazione del Senato qui proposta. É chiaro, ad esempio, che una incisiva funzione ispettiva e di controllo, che assume anzitutto ad oggetto in modo penetrante le amministrazioni pubbliche, male si concilierebbe con una composizione dell'organo in cui entrassero a pieno titolo - anche per l'esercizio della funzione anzidetta - soggetti titolari di poteri di gestione, quali presidenti di giunta o sindaci. É evidente la possibile sovrapposizione tra controllori e controllati. Inoltre non si vedrebbe giustificazione nella partecipazione di esponenti delle autonomie a funzioni quale la elezione di componenti del Consiglio superiore della magistratura o la scelta di candidati per le Autorità indipendenti. E meno ancora si giustificherebbe la partecipazione a funzioni o scelte nelle quali le autonomie sono presenti ad altro titolo: la legislazione costituzionale, che viene sottoposta per la parte relativa alle autonomie alla approvazione delle assemblee regionali; la nomina di componenti della Corte costituzionale, direttamente eletti per un altro quarto dalle assemblee regionali.
Per questi motivi si é scelta la via della integrazione nella composizione del Senato limitatamente alla funzione legislativa, per la parte in cui l'incidenza sul sistema delle autonomie é in re ipsa . La partecipazione in misura significativa, e non certo simbolica, degli esponenti delle autonomie consente un peso effettivo nella definizione del rapporto tra interessi regionali, affidati comunque alla legge regionale, ed interessi interregionali, nazionali ed internazionali, su cui la legge dello Stato puó intervenire.
In tal modo, si raggiunge il risultato di una effettiva tutela del sistema delle autonomie, tra l'altro presente in modo equilibrato nelle sue due componenti fondamentali (regioni ed enti locali). L'effetto concreto non é lontano, per ció che conta, da quello che si avrebbe con una composizione mista tout court . Ma sembra che le obiezioni ed i dubbi sorti sul modello spagnolo possano al tempo stesso essere superati, dal momento che - al di fuori della funzione legislativa concretamente rilevante per le autonomie - il Senato é compiuta espressione di una legittimazione propria, autonoma, e radicata nel voto popolare. Con l'ulteriore vantaggio di mantenere separazione e competizione fra i circuiti di selezione della classe politica, con potenziale beneficio per la qualità della rappresentanza a vari livelli istituzionali.
La soluzione raggiunta, quindi, sembra dare pieno significato a un bicameralismo realmente differenziato per funzioni.

Le garanzie: magistratura, Corte costituzionale, revisione della Costituzione

I. La magistratura

La disciplina costituzionale vigente della magistratura e della funzione giurisdizionale richiede un incisivo aggiornamento che, tenendo ferme le essenziali garanzie di autonomia e di indipendenza, consenta una risposta efficace - al di fuori di ogni polemica - ai molteplici problemi che si sono, anche in tempi recenti, evidenziati.
Una prima fondamentale linea di innovazione della proposta tende a porre le basi per la costruzione di una funzione giurisdizionale unitaria, ancorché esercitata da magistrati ordinari e amministrativi istituiti e regolati dalle norme dei rispettivi ordinamenti giudiziari. Il riparto si configura in termini di competenza.
Si opera a tal fine una incisiva ridefinizione della magistratura amministrativa. Viene operata all'interno del Consiglio di Stato una netta distinzione tra una sezione consultiva e una giurisdizionale, rimanendo riferita esclusivamente a quest'ultima - oltre che ai magistrati dei tribunali amministrativi regionali - la funzione giurisdizionale (articolo 104, primo comma). Il Consiglio superiore della magistratura diviene organo di autogoverno di tutti i magistrati, dividendosi in una sezione per i magistrati ordinari ed una per i giudici amministrativi. Per tutti i magistrati spettano al Consiglio le assunzioni, le assegnazioni, i trasferimenti, le promozioni e i provvedimenti disciplinari. Le nomine agli uffici direttivi della Corte di cassazione e della Sezione giurisdizionale del Consiglio di Stato sono affidate alle sezioni riunite del Consiglio. A tutti i magistrati sono riconosciute le medesime garanzie, nell'ambito di una distinzione unicamente per funzioni (articolo 108, ultimo comma). E per tutti i magistrati - dunque, ordinari e amministrativi - vale il principio che la nomina ha luogo esclusivamente per concorso (articolo 107, primo comma).
Parallelamente, viene decostituzionalizzata la dicotomia diritto soggettivo-interesse legittimo come strumento automaticamente definitorio di un riparto di competenza. Si garantisce infatti la tutela delle situazioni giuridiche soggettive e dunque sia dei diritti soggettivi che degli interessi legittimi: previsione del resto necessaria per il dettato dell'articolo 24 della Costituzione. Ma si lascia alla legge - in modo elastico - la scelta del criterio di ripartizione della competenza tra il giudice ordinario e il giudice amministrativo.
Dunque la funzione giurisdizionale si configura in modo unitario, rimanendo all'interno di essa possibile solo un riparto di competenza. La posizione del giudice amministrativo viene assimilata a quella del giudice ordinario quanto al complesso delle garanzie di autonomia e di indipendenza, ed agli strumenti per l'attuazione di tali valori. In particolare viene determinata una netta separazione nei confronti del potere esecutivo, che perde ad esempio il potere di nomina di consiglieri di Stato per quanto riguarda la sezione giurisdizionale, cui si applica il principio di accesso solo per concorso; e perde altresí i poteri inerenti l'azione disciplinare, regolata in modo uniforme per tutti i magistrati. Piú in generale, sono superati radicalmente i problemi derivanti dalla commistione tra l'esercizio della funzione consultiva e di quella giurisdizionale.
Il quadro si completa con il superamento della giustizia contabile e l'attribuzione al giudice amministrativo della competenza per la responsabilità patrimoniale dei pubblici funzionari (104, secondo comma). A tal fine viene attribuita al pubblico ministero la potestà di esercitare le azioni e le facoltà di intervento previste dalla legge (articolo 113, secondo comma). Alla Corte dei conti si riconosce invece una funzione di controllo dell'efficienza e dell'efficacia dell'azione amministrativa, rinviando alla legge la definizione delle funzioni. In tal modo, nell'ambito della complessiva unitarietà della funzione giurisdizionale, si procede anche su questo versante alla rifondazione del circuito della responsabilità e del sistema dei controlli sugli apparati pubblici, resa necessaria dalla constatazione che - al di là di periodiche proclamazioni - la efficacia del sistema vigente, la sua produttività ed il rapporto costi-risultati si mostrano particolarmente bassi.
Parallelamente alle incisive innovazioni prospettate, si conferma e si precisa il quadro delle garanzie poste dalla Costituzione vigente. Si dispone, cosí, che tutti i magistrati sono soggetti solo alla legge: dunque anche il pubblico ministero, per cui si prevede in modo specifico che la legge stabilisca misure idonee ad assicurare il coordinamento interno degli uffici. Si cancella la giurisdizione dei tribunali militari in tempo di pace. Si attribuisce in modo esplicito una potestà regolamentare al Consiglio superiore della magistratura, superando un problema ad un tempo pratico e teorico. Si disciplina la impugnabilità dei provvedimenti sulla carriera, limitandola alle sezioni unite del Consiglio e consentendo per i soli provvedimenti disciplinari l'impugnazione davanti alle sezioni unite civile della Corte di cassazione. Si conferma tutto il complesso delle ulteriori garanzie relative all'autonomia ed indipendenza, e in particolare si ribadisce il principio di obbligatorietà dell'azione penale. Si afferma il principio che debba rendersi effettivo il diritto di difesa in ogni fase del giudizio, garantendo che la decisione intervenga in un tempo ragionevole (in aderenza a principi da tempo affermati in sede internazionale, in norme ed in pronunce di organi di giustizia). Si afferma un principio di riserva di codice, ammettendosi nuove norme penali solo per modifica del codice penale o con legge di disciplina organica della materia. Si afferma, infine, il principio della parità dei poteri processuali delle parti in ogni grado del giudizio.
Dunque, un insieme di norme che, per un verso, innovano fortemente, per l'altro razionalizzano ed adeguano la disciplina vigente, senza in alcun modo indebolire le garanzie di autonomia ed indipendenza della magistratura e ponendo le premesse per una giustizia piú efficiente ed efficace al servizio dei cittadini.

II. La Corte costituzionale

La principale innovazione apportata alla disciplina vigente sulla Corte costituzionale attiene all'accesso.
Viene anzitutto previsto l'accesso diretto del cittadino, cui si consente l'impugnativa di leggi e di atti aventi forza di legge qualora ritenga di essere stato leso in uno dei diritti garantiti dalla prima parte della Costituzione. Si tratta di un istituto ben noto nel diritto comparato, che vuole conferire effettività e compiuta giustiziabilità ai diritti costituzionalmente protetti e di cui si discute da tempo anche nella dottrina italiana. Il ricorso diretto si affianca allo schema della questione in via incidentale, rispetto al quale va visto non come antitesi, ma come completamento. D'altronde, il giudizio in via incidentale trova il suo autonomo fondamento nella legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1.
Si amplia, inoltre, l'accesso alla Corte a tutti i soggetti di autonomia garantiti in Costituzione. Al ricorso in via principale ed al conflitto di attribuzione dello Stato contro le regioni, e di queste contro lo Stato, si aggiunge il riconoscimento dell'accesso alla Corte da parte di comuni e province. In tal modo, da un lato, gli equilibri del sistema delle autonomie assumono rilievo costituzionale nel loro complesso nella nuova disciplina posta dal Titolo V e, dall'altro, divengono compiutamente giustiziabili. La Corte costituzionale diviene il cardine effettivo della risoluzione dei conflitti in un impianto federale che non nega certo la logica della cooperazione e della concertazione ma assume anche la competitività come connotato imprescindibile del sistema.
L'ampliamento dell'accesso alla Corte viene bilanciato in primo luogo con l'aumento del numero dei giudici, che viene portato a venti (cinque dei quali eletti dalle assemblee regionali, a conferma della posizione del tutto nuova disegnata per le regioni in Costituzione). Si prevede, inoltre, la possibilità di un'organizzazione della Corte per sezioni, per far fronte in modo efficace alla nuova domanda di giustizia costituzionale.
Si procede, infine, ad una piú chiara tipologizzazione delle sentenze ed a rafforzare le garanzie di indipendenza dei giudici, attraverso una riserva di legge costituzionale, recependo un'istanza particolarmente sentita secondo le modalità garantistiche piú parti.

III. Revisione costituzionale

La procedura di revisione della Costituzione é stata modificata in maniera significativa. A parte il caso che prevede il coinvolgimento delle assemblee regionali, si é previsto un differente sistema a seconda che alla revisione si intenda sottoporre la prima parte, e quindi anche i principi fondamentali, ovvero l'ordinamento della Repubblica che costituisce la seconda parte.
Nel primo caso sono necessarie due deliberazioni successive, con un intervallo di non meno tre mesi, di ciascuna Camera con la maggioranza di due terzi: evidente l'intento di raggiungere, su temi di cosí grande delicatezza, un ampio grado di consenso e di rappresentatività.
Per le altre leggi costituzionali, categoria in cui evidentemente rientrano le revisioni della seconda parte della Costituzione, in seconda deliberazione sono stabiliti quorum inferiori (la maggioranza assoluta per l'Assemblea nazionale e i tre quinti per il Senato) ma é garantita al corpo elettorale la possibilità di pronunciarsi, secondo il sistema enunciato dal vigente articolo 138 (salvo innalzare a un milione, dagli attuali cinquecentomila, il numero di elettori che possono richiederlo).
Una rilevante partecipazione delle assemblee regionali é infine prevista in ordine alle modifiche che riguardino la revisione della forma dello Stato (titolo V) e della ripartizione delle competenze legislative tra Stato e regioni (articolo 67): in tali casi infatti la procedura é ulteriormente rafforzata dalla necessità del voto favorevole della metà piú una delle assemblee.

Testo articoli - S2047

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