ONOREVOLI SENATORI. - L'esperienza di mezzo secolo di funzionamento della Costituzione ha messo in evidenza disfunzioni nel rapporto tra esecutivo e Parlamento, con frequente ricorso ad una commistione delle relative funzioni, che ha visto il Parlamento dedicarsi alla gestione di problemi sostanzialmente amministrativi, sottratti alla naturale competenza del Governo. Da ció il proliferare della legislazione con il conseguente irrigidimento del corpo normativo, che richiede ormai l'atto legislativo per modifiche anche di modesto contenuto sostanziale, nonché sul piano politico, l'insufficiente possibilità per i Governi di sviluppare la propria azione programmatica ed il noto ricorso a fenomeni di consociativismo che alterano la normale dialettica democratica, fondata sulla riconoscibilità delle alternative politiche.
Si é andato cosí trasformando il modello organizzativo fondato sulla separazione tra poteri dello Stato e lo stesso senso del principio di legalità, che da obbligo di contenimento dell'azione amministrativa nei limiti della legge, ad evitare abusi dell'esecutivo, é passato ad esprimere una relazione formale tra atti legislativi ed atti del governo, indipendentemente dai loro effettivi contenuti normativi od amministrativi.
Occorre pertanto restituire significato alla differente funzione del potere legislativo e di quello esecutivo ed al loro reciproco rapporto. Per far ció occorre rafforzare la possibilità di svolgimento della funzione governativa, senza per questo ridurre la centrale importanza del Parlamento, che anzi verrà esaltata dalla concentrazione della sua attività nella posizione di regole generali e non nella disciplina di fattispecie particolari.
Un rafforzamento del potere esecutivo, già vanamente tentato con la legge di riforma della Presidenza del Consiglio, é possibile soltanto potenziandone la legittimazione democratica mediante idonei strumenti di investitura, che lo sottraggano alla funzione impropria di comitato di secondo grado del Parlamento e delle sue maggioranze ed alla conseguente condizione di minorità per carenza di investitura popolare.
Per far ció occorre razionalizzare gli effetti di simili investiture, temperandoli con le garanzie di rappresentanza dell'unità nazionale che la figura del Presidente della Repubblica comporta necessariamente.
Occorre pertanto attribuire a quest'ultima figura le funzioni di Capo dell'esecutivo, tutelando cosí insieme le esigenze di stabilità dell'azione di governo con quelle di rispetto della Costituzione e dei rapporti tra poteri in essa previsti, realizzando cosí uno di quei modelli costituzionali che piú o meno propriamente si identificano come forme presidenzialiste e/o semipresidenzialiste.
L'importanza delle funzioni di garanzia consiglia di strutturare le funzioni di capo dell'esecutivo del Presidente della Repubblica eletto dal popolo distintamente da quelle di Presidente del Consiglio, il quale - nominato dal Presidente della Repubblica ed a lui rispondente - deve tuttavia contare sull'approvazione del proprio operato da parte del Parlamento, spettandone invece la sostituzione al Presidente della Repubblica.
Infatti una completa identificazione delle funzioni di Capo dello Stato e di presidente del Governo non sembra rappresentare un modello confacente alla realtà politica ed alle tradizioni costituzionali europee, ricollegandosi piuttosto ad esperienze di sostituzione, negli Stati coloniali, della figura del monarca pre-statuario con una figura costituzionale elettiva.
Meno idoneo, pur se inteso allo stesso scopo di rafforzare la funzione dell'esecutivo, appare il modello costituzionale caratterizzato dall'elezione diretta del Presidente del Consiglio, che produce una maggiore ri gidità del rapporto con il Parlamento e lascia priva di significative valenze la figura del Capo dello Stato, eletto da quest'ultimo e perció legato al Parlamento.
La garanzia di ripartizione delle funzioni tra esecutivo e Parlamento deve essere assicurata dalla riserva di legge per la disciplina normativa di carattere generale o addirittura dalla riserva di legge organica per quelle materie che meno delle altre si prestano a disciplina frammentaria, nonché dalla riserva di regolamento e di atto amministrativo a favore del Governo per le materie di dettaglio e, rispettivamente, per il provvedere concreto.
É chiaro che una simile struttura del rapporto tra Parlamento e Governo riduce ad ipotesi di assoluta eccezionalità - da elencare tassativamente - la pratica della normazione d'urgenza da parte del Governo.
L'esperienza venticinquennale dello Stato regionale, nonché quella antica e recente di un ordinamento degli enti locali che realizza in forma a dir poco asfittica il pur conclamato principio autonomistico, unitamente all'emergere di istanze politiche giunte fino alla negazione antitetica del principio di unità e indivisibilità della Repubblica, ha reso indifferibile anche il tema della riforma dello Stato in senso federale, che va correttamente affrontato nel contesto del ridimensionamento degli Stati nazionali prodotto dall'evoluzione storico-ordinamentale in atto verso la costituzione di una sovranità comune europea.
Ferma ed irrinunciabile l'idea di nazione e il corrispondente principio unitario alla base dell'ordinamento costituzionale, occorre pensare ad un nuovo patto territoriale, oltre che sociale, intorno al quale la nazione italiana si riorganizzi senza rinnegare sé stessa, la sua identità, la sua storia e adeguando le strutture costituzionali al nuovo scenario, che in parte é già definito dagli accordi di Maastricht e in parte verrà definito dalla nuova serie di accordi che sono in gestazione.
Al trasferimento di competenze statuali verso l'Europa si accompagna un analogo trasferimento verso le Regioni, che devono essere messe in grado di adattare rapidamente i loro ordinamenti e le loro politiche agli sviluppi di un sistema europeo e mondiale che le investe tutte, anche se in modi spesso diversi.
Federalismo significa in primo luogo che la competenza dello Stato centrale é definita e specifica e quanto in essa non é compreso é lasciato all'autogoverno locale. É l'idea che le comunità locali sono realtà vive che con il loro convergere danno vita allo Stato nazionale e non semplicemente circoscrizioni amministrative in cui esso si articola.
Lo Stato nazionale, dunque, non scompare ed anzi diventa essenziale nella formazione della comune politica europea, svolge una indispensabile funzione di cerniera fra il sistema delle regioni e quello europeo. Per questo molte materie di grande importanza per la vita dei cittadini vedranno la potestà concorrente dello Stato centrale e delle regioni. Diventa allora di fondamentale importanza il tema del raccordo delle competenze e la soluzione prescelta si innesta sulla proposta che viene formulata per il superamento dell'odierno sistema bicamerale perfetto.
Infatti, da un lato, la riforma proposta del rapporto tra Parlamento e Governo, capace di esaltare la specificità del contributo che ciascun potere costituzionale puó recare alla conduzione della cosa pubblica, comporta necessariamente un ripensamento dell'attuale struttura bicameralista del primo.
D'altro lato, l'utilità del bicameralismo appare ancor piú evidente in uno Stato federalista dotato di accentuate autonomie, ma esige una meditata differenziazione dei ruoli tra una Camera dedita alla legislazione riguardante problemi generali e un Senato cui siano assegnate le funzioni piú direttamente connesse alla struttura pluralista dello Stato, prima fra tutte la cura del raccordo tra le diverse realtà territoriali, anche attraverso forme di controllo sulle diverse funzioni pubbliche e conseguenti approvazioni di interventi surrogatori. Una funzione che potrebbe essere altresí mirata alla verifica della rispondenza dell'azione complessiva dei pubblici poteri alla realtà emer gente dallo sviluppo degli accordi internazionali e precipuamente dell'Unione europea.
In altri termini, per il Senato si propone un ruolo prioritario di raccordo tra il sistema delle regioni, il sistema dello Stato centrale e il sistema europeo e internazionale, nonché la competenza per le politiche di solidarietà e di riequilibrio territoriale.
Completa il nuovo sistema di bicameralismo imperfetto la previsione delle leggi organiche, riguardanti materie di rilevante interesse generale (elettorale, giustizia, bilancio, autorità indipendenti, eccetera), sottoposte all'esame e all'appprovazione di entrambe le Camere, nonché il potere di richiamo delle leggi approvate dalla Camera, su richiesta di almeno un quinto dei senatori.
Il tema della pubblica amministrazione é stato affrontato come quello che investe la fase dell'attuazione dei principi e della scelte sulla forma di Stato e di Governo, ma anche dell'effettiva realizzazione dei diritti e delle libertà.
Infatti, ispirazione comune a molte delle proposte concernenti la forma di governo é quella di rafforzare l'esecutivo con l'obiettivo di un'azione efficiente ed efficace; obiettivo che sarebbe inesorabilmente frustrato se non si estendesse ai modi di operare dell'amministrazione pubblica a tutti i livelli.
Quanto all'opzione federalista, alla sua base vi é certamente il riconoscimento dell'utilità, anzi della necessità di un'azione di Govemo adeguata alle peculiari connotazioni delle singole realtà territoriali, quindi della opportunità di adottare modelli non unitari ma differenziati di organizzazione cui deve corrispondere una flessibilità di schemi operativi per la gestione.
Quanto alla scelta da tutti condivisa e ormai irreversibile di un ingresso tempestivo e dignitoso nell'Europa di Maastrischt, ne é condizione indispensabile una dinamica dei rapporti economici sintonizzata sulle lunghezze d'onda europee ed anzi mondiali; ció che postula un'azione della pubblica amministrazione regolatrice delle attività d'impresa e degli interessi collegati che sia non già di freno e di ostacolo, come inesorabilmente finisce col diventare una struttura elefantiaca adatta soltanto a controllare formalisticamente, reprimere, sanzionare facendo uso dei tristemente noti "lacci e lacciuoli"; bensí un'azione d'impulso, di sostegno, di raccordo e di controllo tutto concentrato sul versante sostanzialistico delle ricadute che l'iniziativa economica produce sugli interessi generali.
A monte dei nuovi modi di organizzarsi e di operare della pubblica amministrazione deve affermarsi un diverso modo di concepire contenuto e funzioni dei differenti livelli di fonti normative: le leggi devono essere poche, organiche e di principio, riservando tutte le discipline di dettaglio al potere regolamentare.
Questo risultato é perseguito mediante la previsione costituzionale di riserve di regolamento; sono previsti altresí ambiti di riservare, con legge organica, ai provvedimenti.
Molti principi generali in tema di pubblica amministrazione sono stati ormai sufficientemente elaborati, soprattutto dopo l'entrata in vigore della legge 7 agosto 1990, n. 241, per ritenere maturo il tempo di costituzionalizzarli: l'articolo 97 é stato infatti riscritto con riferimento non solo all'organizzazione ma anche all'azione amministrativa richiamando i princípi di trasparenza, partecipazione e imparzialità, efficienza, efficacia ed economicità.
Sono stati altresí costituzionalizzati il diritto di accesso ai documenti anche in corso di procedimento, gli accordi sostitutivi, l'obbligo del termine per i procedimenti, l'obbligo di motivazione delle decisioni discrezionali; si é volutamente impiegato il termine "decisione" per comprendervi anche quelle non formalizzate in provvedimenti autoritativi, ma, ad esempio, in accordi.
Per l'accesso ai pubblici impieghi si é preferito limitare al massimo le possibilità di derogare alla regola del pubblico concorso, prevedendo che la legge puó consentire deroghe solo con riferimento a specifiche funzioni e qualifiche.
É stata poi prevista l'istituzione con legge organica di autorità amministrative indipendenti per la regolazione di settori di rilevante interesse nazionale e a garanzia dell'effettivo esercizio dei diritti fondamentali.
Con lo stesso intento di individuare fuori dal sistema delle garanzie giurisdizionali un organo di rilievo costituzionale a presidio dei diritti fondamentali nell'ambito dei rapporti economici sono state ridisegnate struttura e funzioni del Consiglio nazionale dell'economia e del lavoro, prevedendo un numero di trenta componenti e aggiungendo alle attuali funzioni quelle di vigilanza e di difensore civico per la tutela dei diritti economici, d'impresa e sociali.
Infine é stato semplificato e razionalizzato il sistema della giustizia amministrativa, individuando la competenza del giudice amministrativo (tribunali amministrativi regionali e Consiglio di Stato) esclusivamente in base al criterio soggettivo, ossia per tutti gli atti e rapporti in cui sia parte una pubblica amministrazione, compresi quelli relativi alla responsabilità patrimoniale dei pubblici funzionari; per l'esercizio dell'azione di responsabilità si é prevista l'istituzione - con legge organica - dell'ufficio del pubblico ministero presso il giudice amministrativo.
La Corte dei conti resta configurata esclusivamente come organo di controllo dell'efficienza, efficacia ed economicità dell'azione amministrativa: tipologia di controllo, questa, difficilmente compatibile con la giurisdizione di responsabilità, come peraltro avvertito dalla stessa Corte costituzionale (sentenza n. 29 del 1995). In sede di legge organica dovrebbero prevedersi requisiti di formazione professionale per i magistrati contabili piú specificamente funzionali a questo tipo di controllo, nonché un'ampia facoltà di opzione per la magistratura amministrativa in favore di quelli attualmente in servizio.
Quanto al potere giudiziario, non sono necessarie significative modifiche dei suoi rapporti con gli altri poteri dello Stato, ma solo rafforzamenti dei principi già affermati dalla Costituzione. Cosi occorre dare contenuti piú profondi alla affermazione che i giudici non dipendono che dalla legge; il che esclude la dipendenza da altri poteri delIo Stato, ferma la fedele obbedienza agli atti legislativi posti dal ParIamento, ed insieme la dipendenza da altre possibili forme di influenza sul loro agire.
Ugualmente va conservata l'organizzazione indipendente dell'ordine giudiziario, mediante organi di autogoverno, garantendone con opportune norme sulla composizione tanto l'estraneità all'influenza di correnti politiche quanto la impossibilità di formazione di gruppi di interessi; garanzie queste che un piú articolato sistema di scelta dei componenti potrebbe agevolmente fornire. Una piú rappresentativa composizione permetterebbe di affidare all'organismo di autogoverno anche la disciplina delle magistrature amministrative, mentre il Presidente della Repubblica, una volta investito della funzione di capo dell'esecutivo dovrebbe rimanere estraneo alla composizione dell'organo di autogoverno, nel quale la funzione di raccordo con l'esecutivo potrebbe semmai essere affidata al Guardasigilli.

Testo articoli - S2006

Indice