ONOREVOLI SENATORI. - Le recenti esperienze politiche hanno ancora una volta sottolineato che nei tempi immediati l'"Esecutivo" costituisce il problema centrale della politica italiana.
Quattro sono gli obiettivi fondamentali che una riforma di tale segmento portante di ogni impianto istituzionale democratico nella società contemporanea deve perseguire. Oggi la democrazia italiana - ma non soltanto essa, del resto - deve vedersela con le seguenti distorsioni e disfunzioni principali. In primo luogo, c'é una pubblica amministrazione nella quale le interferenze clientelari, assistenziali, partitocratiche e sindacatocratiche, sviluppatesi specie nel corso degli ultimi decenni, hanno vulnerato spesso pesantemente i criteri meritocratici di reclutamento, selezione e promozione, le caratteristiche di neutralità, efficienza ed efficacia, il riferimento all'interesse dello Stato e della generalità nella sua prevalenza rispetto ai particolarismi. In tali condizioni, nessuna effettiva riduzione del debito pubblico puó assumere andamento e consistenza strutturali, nessun reale decentramento organizzativo e funzionale puó avere successo, se non si invertono le tendenze negative operanti nella pubblica amministrazione: tra l'altro, quando si parla di federalismo (quasi mai fornendo una spiegazione di cosa si tratta) si dovrebbe riflettere sulla circostanza che qualunque reale prospettiva federalista sarebbe destinata al piú penoso insuccesso senza una preventiva modificazione del comportamento amministrativo pubblico e delle relative modalità organizzative.
In secondo luogo, vi é quella che, riassuntivamente, possiamo definire la "sfida oligarchica". In tutte le democrazie di massa, per ragioni che sono state esplorate da una ormai imponente letteratura scientifica, tendono a presentarsi e a crescere robuste spinte alla concentrazione potestativa in (relativamente) piccoli nuclei di persone. Nascono e agiscono perció oligarchie tecnocratiche, burocratiche, partitocratiche, sindacatocratiche, economiche, finanziarie, giudiziarie, massmediali, talora prevalendo le une talora le altre, talora in reciproco conflitto talora in combinazione reciproca. Se spinta oltre certi limiti qualitativi e quantitativi, l'influenza delle oligarchie tende a ridimensionare, e al limite persino a svuotare, i meccanismi cruciali della democrazia politica, lasciandola permanere soltanto come una facciata, come un guscio vuoto.
In terzo luogo, é rilevante il tema della produzione legislativa. Rotti ormai da un pezzo gli argini della tradizionale tripartizione tra potere legislativo, potere esecutivo e potere giudiziario, si assiste con frequenza preoccupante ad una gara scomposta di proliferazione metastatica della legislazione. L'elefantiasi legislativa é ormai una camicia di Nesso che paralizza l'amministrazione pubblica, ai suoi diversi livelli e articolazioni, e imprigiona la società civile. La radicale incertezza del diritto - come prodotto della pletoricità, contraddittorietà, oscurità delle leggi, oltre che come esito di un'azione non sempre equilibrata delle magistrature ordinaria, amministrativa e contabile - segnala e insieme esprime una caduta verticale della civiltà giuridica del nostro Paese (anche se non soltanto di esso).
Infine, quarto punto, vi é la questione politica della omogeneità delle maggioranze governative. Le vicende della dodicesima legislatura sono emblematiche di quanto risulti destabilizzante il comportamento di forze politiche che, specie in regime maggioritario, abbandonano lo schieramento con il quale hanno affrontato la competizione elettorale, dando luogo a una puntuale, perversa asimmetria tra orientamenti dell'opinione pubblica e composizione delle Assemblee parlamentari.
Perché l'Esecutivo e il suo profilo organizzativo sono molto importanti per affrontare adeguatamente e con prospettive di successo i quattro nodi cruciali sopra succintamente ricordati? Maurice Duverger, nella sua opera sulla "monarchia repubblicana" (ma anche altrove), ha messo persuasivamente in evidenza che le Camere rappresentative sono comparativamente poco adatte, per una molteplicità di ragioni, a contenere le spinte, le pressioni e le suggestioni dei gruppi e degli interessi oligarchici. In effetti, il vero compito insostituibile della rappresentanza politica é il controllo politico sul Governo e sulle sue iniziative. Questa, che si esplica altresí mediante l'enunciazione di indirizzi politici generali, é la funzione sine qua non delle Assemblee rappresentative, e tale ruolo puó e deve essere garantito e assicurato. Molto meno robusta, viceversa, é la loro capacità di resistenza agli stimoli provenienti dai circoli oligarchici, nelle loro diverse varietà, e tale fragilità cresce quanto piú le Assemblee svolgono un ufficio governante e legiferante e quanto piú trascurano la funzione di controllo politico.
Circa il processo di produzione legislativa, se é vero che nessuno é senza peccati (nè il Governo con la sua massa di decreti legge, nè le burocrazie con le loro interferenze, nè i gruppi di pressione con le loro iniziative, nè l'ordine giudiziario con le sue esuberanze surrogatorie), é peró altrettanto vero che nell' iter legislativo il passaggio parlamentare conferisce assai spesso al prodotto normativo un profilo "variopinto", per la spinta ad immettere nei testi di legge, di qualunque provenienza, articoli e commi ispirati a plurimi interessi, sollecitazioni, preoccupazioni, senza molto badare a quanto ne consegue in punto di contraddittorietà, oscurità e quindi sostanziale inapplicabilità o distorta applicabilità. Qui il bicameralismo, che pure ha e mantiene una sua giustificazione funzionale se opportunamente regolato e iscritto in un diverso quadro normativo complessivo, ha contribuito ad appesantire procedure e contenuti, duplicando l' iter parlamentare delle leggi e aggravandone non di rado le incertezze interne.
Bastano questi due soli richiami - alla capacità di contenimento delle pressioni oligarchiche e al processo di produzione legislativa - per spostare l'attenzione sul ruolo dell'Esecutivo. E, in questa sede, per le necessità e per le caratteristiche del "caso italiano", la soluzione piú pertinente appare essere l'elezione popolare immediata di un Primo ministro nel contesto del cosiddetto "governo di legislatura". Si é talvolta obiettato che questo tipo di impianto istituzionale ha di fatto applicazioni quasi inesistenti, avendolo introdotto, e solo recentemente, con legge "fondamentale" del 19 marzo 1992, lo Stato di Israele (ove peraltro opera in condizioni assai diverse, ad esempio in punto di sistema elettorale, rispetto al "caso italiano"). É vero, ma é anche vero che i disegni istituzionali alternativi di organizzazione del potere esecutivo hanno dato luogo, in sede di applicazione, a inconvenienti di rilievo, che perció occorre evitare nel momento in cui si affronta ex novo l'argomento.
In breve, il progetto che qui si formula prevede l'elezione popolare del Primo ministro (e del suo Vice) in contemporanea con l'elezione della rappresentanza politica. Inoltre, per mantenere il rapporto tra Esecutivo e Assemblee politiche all'interno di un sistema di controllo politico anche formalmente previsto e codificato, mentre viene soppresso - come necessaria conseguenza dell'elezione diretta popolare del Primo ministro - l'istituto della fiducia preventiva, viene conservato l'istituto della sfiducia parlamentare, nel senso che, ove in corso di legislatura il Parlamento lo ritenga necessario, puó bocciare il Governo interrompendo il circuito fiduciario. Tuttavia, quando ció avviene, insieme al Primo ministro e al suo Governo decadono anche le Camere, e si fa luogo automaticamente a nuove elezioni generali, sia per designare il premier sia per rinnovare il Parlamento. Ció serve a garantire tanto la governabilità quanto un atteggiamento responsabile del Parlamento, il quale sa di dover mettere nel conto il costo del suo scioglimento. Proprio in questa prospettiva viene proposto che sulla mozione di sfiducia si pronunci il Parlamento in seduta comune.
Al contrario di quanto prevedeva un progetto presentato nel 1983 dai giuristi del Gruppo di Milano coordinato da Gianfranco Miglio, non si giudica opportuno, date le caratteristiche del sistema partitico quali sono attualmente e quali risultano ragionevolmente prevedibili per un tempo ancora abbastanza esteso, il criterio della cosiddetta "scelta costruttiva". In breve, tale criterio prevede che il voto di sfiducia sia condizionato ferreamente ad una scelta costruttiva, "sulla quale pure dovrà aggregarsi la maggioranza assoluta" del Parlamento: questo, votando la sfiducia, "dovrà indicare cioé un candidato da contrapporre, nell'eventuale susseguente elezione, al Primo ministro che fosse colpito dal voto di sfiducia".
L'elezione popolare in contemporanea del Primo ministro e del Parlamento, nonchè la loro durata uguale e per l'intera legislatura, costituiscono una condizione positiva almeno ai seguenti effetti. Il Governo ha legittimità e stabilità sufficienti: primo, per mantenere i gruppi oligarchici entro i loro limiti "fisiologici", facendo prevalere le istanze generalistiche sulle spinte particolaristiche; secondo, per avviare e proseguire un vasto e approfondito lavoro sia di delegificazione sia di codificazione organica e di produzione ordinata nelle diverse materie legislative; terzo, per impostare e sviluppare una profonda riforma della pubblica amministrazione anche come contributo a quella riduzione strutturale e progressiva del debito pubblico che é essenziale per restituire capacità espansiva all'intero sistema economico; quarto, per conferire e mantenere omogeneità politica e programmatica alle maggioranze parlamentari di volta in volta prodotte dal voto popolare.
Inoltre, l'elezione diretta del Primo ministro nella cornice del "governo di legislatura" offre l'opportunità di evitare quei gravi inconvenienti che caratterizzano altre forme istituzionali pure spesso richiamate in sede di dibattito costituzionale. Cosí, il fatto che il voto per il capo del Governo e per le Camere avvenga in contemporanea evita con alta probabilità la cosiddetta "coabitazione", cioé il fenomeno, verificatosi in Francia, di un Presidente della Repubblica espresso da uno schieramento politico e di una maggioranza parlamentare riferibile allo schieramento politico alternativo, con tutti i problemi appunto di una accidentata convivenza: quando si vota nello stesso giorno e quindi nelle stesse condizioni politiche, viceversa, é molto difficile che l'elettorato si orienti in maniera divergente nel designare il responsabile dell'Esecutivo e le Assemblee rappresentative.
Ancora, il presidenzialismo americano, con la sua rigida divisione dei poteri, costituisce piú spesso di quanto si creda una risposta discutibile alla duplice domanda di governabilità e di controllo politico. In quel grande paese, ove é in corso una interessante riflessione sull'assetto costituzionale presidenziale, tende piuttosto a verificarsi, infatti, una oscillazione tra fasi ove la centralità della presidenza mortifica il controllo, fasi ove accade il contrario (con atteggiamenti di prevaricazione del Congresso ai danni dell'Esecutivo), fasi di stallo tra presidenza e rappresentanza politica, con esiti paralizzanti sotto il profilo decisionale.
In sintesi, il disegno del "governo di legislatura", che come proposta teorica ha ormai una lunga elaborazione, specie nella dottrina francese, appare per piú profili idoneo alle esigenze di risistemazione istituzionale della nostra vita pubblica.
Cosa fare quanto al ruolo e alle modalità di elezione del Presidente della Repubblica? Nel momento in cui si conferisce al popolo la funzione di elezione del Primo ministro, non ci sono controindicazioni all'elezione del Capo dello Stato secondo le modalità ora vigenti, peraltro con un significativo allargamento del corpo elettorale, che tenga maggiormente conto del ruolo delle Regioni e degli enti locali e con il mantenimento per tutte le votazioni del quorum di due terzi, in maniera da accentuare il ruolo di garanzia e da rendere partecipi dell'elezione anche le opposizioni. In tal modo, il Parlamento ha questo ulteriore elemento di garanzia, insieme al vincolo fiduciario che ri mane. Contemporaneamente, il conferimento immediato al corpo elettorale delle elezioni del premier sottrae a rischi di discrezionalità la designazione del Presidente del Consiglio. Sicché il Capo dello Stato puó rappresentare al meglio quella unità simbolica della nazione, quella imparzialità, quell'equilibrio tra le parti politiche e sociali che sono la sua piú autentica giustificazione. Proprio in considerazione dell'accentuato ruolo di garanzia che la riforma assegna al Capo dello Stato viene allo stesso, che continua a presiedere il Consiglio superiore della magistratura ed il Consiglio supremo di difesa, attribuita la nuova funzione di nominare i titolari delle autorità di garanzia nei campi che il Parlamento individuerà come cruciali per il corretto funzionamento di una democrazia operante nella società contemporanea.

Testo articoli - S1995

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