ONOREVOLI SENATORI. - L'idea che muove il presente disegno di legge nasce da una esigenza di profondo rinnovamento, notevolmente sentita negli ultimi anni, che ha spinto a riconsiderare alcuni aspetti che hanno condizionato pesantemente ed in alcuni casi stravolto la lettera e la ratio della Costituzione repubblicana del 1948.
La scelta fondamentale operata nel disegno di legge é stata quella di optare per la forma di governo presidenziale riprendendo, cosí, una delle ipotesi che erano state oggetto di lungo dibattito in sede di Assemblea Costituente. Consegue come piú funzionale a questa scelta di governo presidenziale l'introduzione del cosiddetto bicameralismo imperfetto, vale a dire la presenza di due Camere con competenze e ruoli diversi.
Il disegno di legge modifica la seconda parte della Costituzione innovando profondamente nelle funzioni e nel ruolo del Parlamento, del Governo, del Presidente della Repubblica, delle Regioni e della Corte costituzionale; modifica, inoltre, in parte, alcuni istituti di democrazia diretta, quali l'iniziativa legislativa popolare e introduce una nuova ipotesi di referendum volto alla approvazione di disegni di legge.

Il Parlamento

In primo luogo, il disegno di legge attenua le differenze strutturali che attualmente diversificano la Camera dei deputati dal Senato della Repubblica e introduce, invece, una distinzione funzionale basata sulla competenza per materia.
Sotto il primo profilo, si é voluta eliminare la componente di nomina presidenziale nel Senato che ha prestato il fianco a critiche non indifferenti non solo per la possibilità che tale componente ha dimostrato di avere nell'alterare la proporzione politica del Senato espressa dall'elettorato, ma anche per il rischio connesso che si possa formare nella realtà un partito del Presidente. Tale eventualità, peraltro, sarebbe ancor piú grave in una forma di governo presidenziale, come quella che si vuole introdurre, dove assume un valore fondamentale il principio della divisione dei poteri. Al fine di accentuare nel Senato la rappresentatività regionale dei suoi membri si é aumentato da sette a dieci il numero minimo dei senatori riservato a ciascuna Regione e si é raddoppiato il numero di quelli riservati al Molise ed alla Valle D'Aosta, invertendo in tal modo il rapporto complessivo tra ripartizione fissa e ripartizione proporzionale dei seggi.
La distinzione funzionale delle Camere basata sulla competenza per materia comporta il superamento del cosiddetto "bicameralismo perfetto", nell'accezione classica del termine, dove la funzione legislativa é esercitata su uno stesso oggetto in modo perfettamente identico da entrambe le Camere. Tale accezione residua, tuttavia, per le leggi costituzionali e di revisione costituzionale nonché, in particolari casi indicati espressamente dalla Costituzione, per le cosiddette leggi rinforzate che devono essere approvate in identico testo e a maggioranza assoluta delle due Camere.
Tra le principali modifiche si ha la sottrazione al Parlamento, ferma restando la riserva a favore di questo della produzione delle norme di rango costituzionale, del primato nella produzione normativa di grado primario che viene ripartita tra le Camere, le Regioni, il Presidente della Repubblica ed il popolo.
Per quanto riguarda la suddivisione delle competenze tra Camera e Senato, un particolare rilievo assume l'attribuzione al Senato della competenza in materia economico-finanziaria.
Si é cercato di favorire un rafforzamento della legittimazione popolare, in funzione della scelta di avviare il sistema verso ilbipartitismo, abbassando la durata delle Camere da cinque a quattro anni; peraltro questa esigenza é alla base della medesima riduzione anche per le legislature regionali.
Si é introdotta una nuova ipotesi di ineleggibilità per chi abbia ricoperto la carica di parlamentare per due mandati anche non consecutivi al fine di porre un argine alla cosiddetta "professionalizzazione" della attività politica e per favorire un maggiore ricambio in quello che continua ad essere l'organo tradizionalmente rappresentativo del popolo.

Istituti di democrazia diretta

Per l'iniziativa legislativa popolare si é elevato il numero delle sottoscrizioni da cinquantamila a centomila elettori, in funzione anche del mutamento demografico realizzatosi negli ultimi cinquanta anni.
La principale innovazione in tema di democrazia diretta é data dalla introduzione della nuova fattispecie del referendum approvativo che puó essere richiesto, da cinquecentomila elettori, su disegni di legge. Nell'ottica di un rafforzamento degli istituti referendari si é prevista l'impossibilità di eludere gli esiti referendari, ripristinando o abrogando le norme che ne sono state oggetto, nel corso della medesima legislatura, e comunque per un periodo non inferiore ad un anno.

La forma di governo

La proposta di riforma si é orientata soprattutto verso quelle modifiche che si ritengono adeguate alla soluzione del problema della governabilità del Paese. Una di queste é costituita dalla elezione contemporanea di Camere, Presidente della Repubblica e Vicepresidente della Repubblica.
La forma di Governo prescelta é quella presidenziale sullo schema americano ma adattato alla struttura e alle tradizioni politiche proprie della società italiana.
La scelta della forma di Governo presidenziale, dove il Presidente della Repubblica é anche Capo del Governo, ha portato ad esaltare lo schema della divisione dei poteri sottraendo, ad esempio, al Presidente la presidenza del Consiglio superiore della magistratura, la nomina dei cinque giudici costituzionali e il potere di scioglimento anticipato delle Camere.
Naturalmente nella forma di Governo presidenziale il rapporto di fiducia intercorre tra Presidente e Ministri; d'altro canto, svanisce il vincolo fiduciario che lega Governo e Parlamento.
La figura del Presidente non é piú politicamente neutra, configurandosi una responsabilità davanti all'elettorato. Infatti le elezioni del Presidente e del Vicepresidente hanno luogo a suffragio universale e diretto con la previsione di un eventuale secondo turno di ballottaggio.
Si é, inoltre, ritenuto necessario inserire nella Costituzione, anche alla luce del rilevante ruolo del Presidente della Repubblica nella forma di governo presidenziale, una riserva di legge costituzionale per le ipotesi di conflitto di interessi.

I poteri del Presidente della Repubblica

In linea con la scelta della forma di governo presidenziale si prevede l'attribuzione al Presidente della Repubblica di maggiori poteri nel campo della politica internazionale e in materia di bilancio.
In particolare, in materia di bilancio é stato riformulato l'articolo 81 con la previsione dell'inemendabilità dei disegni di legge di bilancio e dei disegni di legge finanziaria e con piú stringenti vincoli in materia di copertura delle leggi, soprattutto per quelle che comportano spese di parte corrente.
Alla luce dell'abuso della decretazione d'urgenza realizzatosi nella vigenza dell'attuale Costituzione, si é attribuito al Presidente della Repubblica un autonomo potere di normazione di grado primario svincolato dai presupposti dell'urgenza; di tale potere il Presidente della Repubblica puó servirsi per svolgere la sua attività ordinaria. Sebbe ne tale previsione incida in modo decisivo sul tradizionale monopolio del Parlamento nell'attività di produzione legislativa, ci si trova in questo caso di fronte ad una fonte che pur avendo efficacia formale equivalente rispetto alla legge del Parlamento é di qualità minore per i limiti sostanziali che alla stessa vengono posti.

Gli organi ausiliari

Per quanto riguarda gli organi ausiliari la previsione piú incisiva riguarda l'attribuzione al CNEL di una funzione antitrust con riferimento all'attuazione dell'articolo 41 della Costituzione secondo i princípi della libera concorrenza di mercato. Tale funzione, insieme a quella consultiva sulla compatibilità delle clausole sul trattamento giuridico ed economico dei lavoratori con i vincoli economico-finanziari nascenti dai documenti di programmazione economico-finanziari, ha reso necessario demandare ad una legge rinforzata la disciplina relativa alla composizione ed alle funzioni dell'organo.
Alla Corte dei conti, invece, si é attribuita la funzione di controllo sugli effetti prodotti dalle leggi di spesa in rapporto agli obiettivi che con le medesime si intendono perseguire, sulla tempestività, sulle modalità e sulla efficienza della relativa gestione; si é, altresí, espressamente attribuita la legittimazione attiva nei giudizi di costituzionalità delle leggi statali con riferimento all'articolo 81 della Costituzione e delle leggi regionali in rapporto all'articolo 119 della Costituzione.

Le Regioni

Per quanto riguarda gli enti territoriali si estendono a tutte le Regioni i poteri e le funzioni attribuite attualmente alle Regioni a statuto speciale, con particolare riferimento allo Statuto siciliano. In tal modo si intende realizzare a livello istituzionale un effettivo decentramento attraverso una loro maggiore autonomia.
Per quanto riguarda la potestà legislativa regionale si é attribuita alle Regioni competenza esclusiva nelle materie indicate nel nuovo articolo 116, dove, tra l'altro, si é introdotta una ipotesi del tutto particolare di "delegificazione" in senso ampio operante sul piano delle fonti primarie. Tale previsione é mirata a consentire alle Regioni meno sviluppate - le quali per recuperare il ritardo economico hanno bisogno di non avere vincoli normativi eccessivi - di derogare per tempi ed ambiti definiti a quelle disposizioni normative statali che si rivelano di fatto piú adeguate a tessuti socio-economici maggiormente sviluppati e che potrebbero costituire un ulteriore freno ad un autonomo ed efficace progresso delle aree piú sfavorite.
Per la funzione amministrativa si é adottato in modo prevalente il criterio del parallelismo con la potestà legislativa.
In materia finanziaria si prevede un'autonomia impositiva regionale da realizzarsi nell'ambito dei princípi e degli interessi regionali cui devono informarsi le leggi dello Stato. Peraltro, una funzione integrativa delle entrate regionali é attribuita allo Stato che al fine di valorizzare le zone depresse puó assegnare a singole Regioni quote di fondi all'uopo costituiti. Infine si costituzionalizza anche per le Regioni, come già per lo Stato, il principio della copertura delle leggi che comportano la riduzione delle entrate o l'erogazione di spese. Vi é poi la previsione della possibilità di costituzione di consorzi tra Regioni per il raggiungimento di finalità comuni. In questo modo si intende facilitare la formazione di macro-Regioni, anche in considerazione della attuale realtà comunitaria rispetto alla quale il vigente assetto regionalistico si rivela insufficiente. Un'ulteriore novità é data dalla istituzione di un Consiglio delle Regioni composto dai Presidenti delle Regioni con funzione consultiva in materia economico-finanziaria di scioglimento dele Assemblee regionali e di approvazione degli Statuti, nonché di nomina di un terzo dei giudici della Corte costituzionale.

La Magistratura e le garanzie costituzionali

Per quanto concerne il potere giudiziario si sono creati per la magistratura ordinaria i due ruoli separati della magistratura giudicante e della magistratura del pubblico ministero allo scopo di consentire una maggiore professionalizzazione e specializzazione dei magistrati e per evitare possibili confusioni a detrimento di un'ottimale ed efficiente amministrazione della giustizia.
Per quanto riguarda la Corte costituzionale si é prevista la rappresentanza regionale con l'attribuzione al Consiglio delle Regioni del potere di nomina di un terzo dei giudici della Corte, con ció volendosi garantire alle stesse una posizione di parità con lo Stato nella sede dove si giudica sia dei conflitti di attribuzione tra Stato e Regioni sia della legittimità costituzionale delle leggi regionali.
Si sono inoltre previste nuove norme in materia di ricorsi. In primo luogo, come si é già detto, si é costituzionalizzata la legittimazione attiva della Corte dei conti nelle questioni di legittimità costituzionale delle leggi statali di spesa con riferimento all'articolo 81 della Costituzione e delle leggi regionali con riferimento all'articolo 119 della Costituzione. In secondo luogo é stata prevista una nuova ipotesi di ricorso ove una Regione ritenga che una legge dello Stato sia in contrasto con gli obblighi al medesimo demandati dagli articoli 2 e 119 della Costituzione e comunque con il diritto alla parità nello sviluppo, garantito dal sistema normativo dell'ordinamento costituzionale, alle Regioni depresse.
Ma la novità principale é costituita dall'introduzione di una nuova ipotesi di ricorso diretto in caso di violazione dei diritti di libertà garantiti dalle norme del Titolo I della Parte I della Costituzione. In questo caso il ricorso é presentato ad un difensore civico regionale che svolge la funzione di filtro dei ricorsi stessi sulla base dei parametri stabiliti con legge costituzionale.
Il presente disegno di legge vuole essere un tentativo il piú possibile organico di riforma dello Stato in senso presidenzialista e federale. Non ha la pretesa della completezza bensí quella di aprire un dialogo fra le diverse forze politiche nella sede istituzionale del Parlamento, nella speranza di trovare con le giuste mediazioni e le necessarie correzioni il piú ampio consenso possibile, indispensabile affinché le modifiche alla Costituzione del 1948 possano realizzare un assetto nuovo della società italiana e la sua rinascita civile e morale.

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