Onorevoli Colleghi! - L'esigenza di una profonda riforma costituzionale ha caretterizato anche l'avvio della XIII legislatura. D'altra parte questa è ormai la quinta legislatura, dal 1983, che si è inaugurata all'insegna dell'esigenza di riformare la Costituzione repubblicana e che è stata per questo chiamata «costituente»: nel senso di una revisione della parte ordinamentale della Carta costituzionale della quale da tempo si sente l'esigenza. È nostro dovere non mancare una volta di più a questo impegno.
I precedenti tentativi sono infatti falliti: basta evocare la vicenda della Commissione parlamentare per le riforme istituzionali istituita appunto nel 1983, la quale esaurì i suoi lavori nel gennaio 1985 senza che i pur non trascurabili risultati conseguiti sotto il profilo tecnico venissero poi tradotti in qualcosa di concreto. È anzi ragionevole presumere che, se le forze politiche dell'epoca fossero state all'altezza dei loro compiti e avessero proceduto a un aggiornamento dell'ordinamento costituzionale secondo le linee allora tracciate, la crisi politico-istituzionale italiana degli anni novanta avrebbe potuto essere evitata oppure avrebbe assunto caratteri e modalità diversi.
Invece, l'incapacità del sistema partitico di concorrere a una riforma delle istituzioni all'ordine del giorno almeno dalla fine degli anni settanta deve considerarsi fra le cause principali di quella crisi.
Anche nella XI legislatura il secondo tentativo di affidare a una Commissione parlamentare la predisposizione di un'organica riforma della parte seconda della Costituzione si tradusse in un nulla di fatto. Anche in quella circostanza l'esito dei lavori dell'organismo bicamerale, ancorchè criticabile e insoddisfacente per singoli aspetti, non fu tecnicamente trascurabile: ma una volta ancora le circostanze politiche complessive impedirono che quel lavoro portasse a risultati concreti prima dello scioglimento delle Camere nel gennaio 1994.
Successivamente si ebbe la prima legislatura originata sulla base della nuova legislazione elettorale a prevalenza maggioritaria del 1993. Essa segnò il tramonto del sistema dei partiti che aveva accompagnato l'Italia della Liberazione fino al 1992 e l'avvio di un'esperienza rimasta inevitabilmente incompleta proprio perché alla modificazione radicale della legislazione elettorale non aveva fatto seguito il necessario corollario di riforme ordinamentali.
Così anche la XII legislatura, che ebbe anch'essa vita breve a causa del mancato consolidamento delle forze politiche e dei difficili rapporti fra esse, non fu in grado di completare il processo di riforma avviato, lasciando il Paese nel mezzo di una transizione incompiuta: tale essa resta anche dopo le elezioni del 21 aprile 1996, che pure hanno condotto a un'ulteriore evoluzione positiva. Infatti nel 1996 il sistema politico-istituzionale ha confermato di essere sempre più nettamente orientato a funzionare secondo le regole delle democrazie «immediate», nelle quali è il voto popolare a determinare al di là degli aspetti formali, l'investituta degli esecutivi. Nondimeno resta sotto gli occhi di tutti che anche sotto questo aspetto si tratta di un'evoluzione nient'affatto certa e consolidata. Si tratta dunque di porre mano con grande energia, con coraggio e determinazione a quel compito di complessiva razionalizzazione del sistema costituzionale del quale si sente ogni giorno la necessità (basti pensare alla vicenda della decretazione d'urgenza e a quella degli stessi referendum abrogativi). Assolvere a tale compito rappresenta ogni giorno di più preciso obbligo del Parlamento nel suo complesso nei confronti del Paese intero.
L'istituzione della terza Commissione parlamentare per le riforme istituzionali si giustifica proprio con la volontà di rispondere a tale aspettativa nei tempi e nei modi più celeri che non trascurano, ma anzi sottolineano il necessario concorso del corpo elettorale che, alla fine del processo parlamentare, sarà chiamato per legge costituzionale ad esprimersi, in ogni caso, quale che sia la maggioranza che si raccoglierà intorno ad essa in Parlamento, sul complesso della riforma delineata.
A questo scopo i Socialisti Italiani avanzano la proposta di una forma di governo semipresidenziale caratterizzata da un ruolo incisivo del Presidente della Repubblica, secondo il modello che così buoni risultati ha dato nella Quinta Repubblica francese.
Chi ripercorre con spirito aperto la vicenda istituzionale dalla Costituente in poi, infatti, non può non registrare una serie di caratteri peculiari dell'ordinamento delineato dalla Carta del 1948, nel quale la figura presidenziale non emerge affatto come una figura meramente cerimoniale e priva di poteri; anzi il Presidente della Repubblica avrebbe dovuto costituire il necessario contrappeso e il fattore di stabilizzazione e di riequilibrio del sistema partitico che si era già delineato negli anni immediatamente successivi alla Liberazione.
Ritenere che il problema della forma di governo italiano possa essere utilmente affrontato nella direzione del semipresidenzialismo non è altro che riscoprire gli elementi autoctoni di rafforzamento della figura presidenziale già presenti nella Carta del 1948 e raccogliere i segnali evidenti offerti dalla prassi di un quadro, naturalmente, più coerentemente sviluppato e, soprattutto, legittimato dalla necessaria investitura popolare diretta. Non deve stupire, allora, la circostanza che, dopo un paio di decenni di demonizzazioni ingiustificate, l'ipotesi semipresidenziale sia tornata prepotentemente alla ribalta nell'Italia della transizione.
I presentatori di questa proposta organica di revisione della parte seconda della Costituzione, perciò, coerenti con gli impegni assunti davanti al corpo elettorale, ritengono utile offrire al dibattito della Commissione parlamentare per le riforme istituzionali il loro contributo orientato nella direzione del semipresidenzialismo, nella convinzione che si tratti di una soluzione che, rispetto alle altre, meglio si presta a inserirsi come coerente sviluppo di potenzialita; già insite nell'ordinamento vigente, resta in ogni caso piena la disponibilità a prendere in considerazione ipotesi diverse, purché ugualmente in grado di dare risposta adeguata a quel problema della stabilità, della forza e della responsabilità e, si deve aggiungere, del potere democratico nel nostro ordinamento, soluzioni che non possono non partire dalla consapevolezza che in Europa le esperienze autoritarie o addirittura totalitarie, in questo secolo, sono state la conseguenza non già della forza, ma della debolezza dei governi democratici.
D'altra parte, una nuova forma di governo non può a sua volta bastare, ove la si intenda in senso stretto: si tratta, infatti, di introdurre in Costituzione, quale che sia la forma di governo prescelta, una serie di istituti volti a rendere più efficiente e responsabile l'esecutivo, a rafforzare il ruolo costituzionale dello stesso Presidente del Consiglio dei ministri (non più semplice primus inter pares), a rafforzare i poteri di controllo del Parlamento (ovvero dell'opposizione in Parlamento); si tratta di operare nel senso di una poderosa delegificazione, di adottare procedure di bilancio all'altezza delle nuove esigenze di gestione della finanza pubblica, di rivedere nel quadro di un nuovo rapporto Stato-regioni in uno Stato unitario e federale, l'assetto del bicameralismo.

La forma di Governo

Il progetto delinea, dunque, una forma di governo di tipo «semipresidenziale», nel senso che accanto a un Presidente della Repubblica eletto direttamente dal corpo elettorale e dotato di importanti poteri propri (i più importanti dei quali non soggetti a controfirma) coesiste un Governo, formato da un Primo ministro e da ministri, responsabile davanti al Parlamento, nel rispetto, sotto questo aspetto, della tradizione parlamentare italiana.
Nondimeno la proposta di revisione costituzionale qui delineata pone il Presidente come organo titolare dell'indirizzo politico del Paese i suoi più rilevanti poteri consistono:

a) nella nomina e nella revoca del Primo ministro;

b) nello scioglimento della Camera dei deputati;

c) nell'impugnazione davanti alla Corte costituzionale di leggi costituzionali e statuti regionali ex articolo 139 come modificato;

d) nella Presidenza del Consiglio dei ministri;

e) nella titolarità dell'iniziativa legislativa costituzionale.

Per quel che riguarda lo scioglimento, si propone il limite di diciotto mesi, nel senso che esso non è permesso nel primo anno e mezzo di ciascuna legislatura nella considerazione che, mentre è opportuno che un Presidente neo-eletto possa chiedere al corpo elettorale di uniformare alla propria, più recente, la maggioranza parlamentare sciogliendo un'assemblea espressione di equilibri politici potenzialmente superati, al contrario non è opportuno che una Camera appena eletta possa essere sciolta sfidando la volontà appena espressa dal corpo elettorale: si tratta, in altre parole di un modo per assicurare il rispetto del mandato più recente.
Il Presidente, che in caso di impossibilità di adempiere alle sue funzioni è temporaneamente supplito dal Presidente della Camera dei deputati, dura in carica cinque anni e può essere rieletto non più di due volte. Il mandato ordinario non è uguale a quello della Camera dei deputati essendosi optato per la non contestualità delle due elezioni (la quale di fatto conduce a espropriare il Capo dello Stato del potere di scioglimento).
Il Primo ministro, al quale vengono riconosciute importanti prerogative, ha una sicura preminenza sui singoli ministri dei quali può chiedere la revoca al Presidente; è tenuto a presentarsi entro dieci giorni alla Camera dei deputati per presentare il programma del Governo e la sua composizione: la fiducia è peraltro presunta e la Camera non è tenuta a conferirla, ma può, eventualmente, ritirarla.
La sfiducia parlamentare ha comunque carattere costruttivo: nel senso che deve contenere la proposta di nuovo Primo ministro che, in questo caso, il Presidente è tenuto a nominare senza poter sciogliere la Camera dei deputati per i successivi dodici mesi.
Fra i poteri del Primo ministro si segnala, oltre la direzione dell'attività del Governo, il comando delle Forze armate (sottratto al Presidente della Repubblica), la nomina dei funzionari dello Stato, la presidenza del Consiglio dei ministri quando il Presidente non è presente e, in generale, una responsabilità complessiva sull'attività del Governo.

Il Governo in Parlamento

Quale che sia la forma di governo prescelta s'impone nel nostro ordinamento un rilevante rafforzamento della posizione, oggi eccezionalmente debole, del Governo in Parlamento. Nel testo della proposta, perciò, si propongono queste innovazioni:

a) formazione del programma e del calendario dei lavori parlamentari sulla base delle priorità indicate dal Governo;

b) iter legislativo a tempi garantiti (trenta giorni) per i progetti dichiarati urgenti dal Governo;

c) adozione del testo presentato dal Governo come testo base nella concorrenza fra più progetti vertenti sulla medesima materia;

d) limiti agli emendamenti non accettati dal Governo (limite che diventa assoluto per quegli emendamenti che comportano maggior spesa o minori entrate, al fine di garantire la responsabilità integrale dell'esecutivo sulla materia finanziaria);

e) rafforzamento del potere regolamentare del Governo;

f) obbligo per le Camere di approvare i documenti finanziari annuali entro sessanta giorni.

Il bicameralismo e federalismo

Coerentemente con la riforma incisiva dei rapporti fra lo Stato e le Regioni, uno dei due rami del Parlamento diventa Camera delle Regioni. In esso vengono rappresentati, accogliendo in questo il modello della Costituzione tedesca del 1949, i Governi delle Regioni, presenti con delegazioni che possono andare da un minimo di due a un massimo di sei membri che si prevede siano del resto componenti dei Governi regionali.
Tali delegazioni votano unitariamente: si vuole infatti che siano rappresentati gli interessi e le scelte di ciascuna Regione. Si tratta, a ben vedere, dell'unico modo di fare della Camera delle Regioni un istituto forte e rilevante, che non sia un doppione dell'altro ramo del Parlamento.
La Camera dei deputati, della quale è prevista una durata di quattro anni, è composta di quattrocentosettantacinque membri.
La competenza legislativa ordinaria è attribuita alla Camera dei deputati. Per alcune materie è previsto l'assenso della Camera delle Regioni: la quale peraltro può chiedere entro quindici giorni, di esprimersi su qualsiasi progetto di legge approvato dalla Camera dei deputati. In tal caso entro trenta giorni la Camera delle Regioni può rinviare il testo alla Camera dei deputati accompagnato da proposte di modificazione. La Camera dei deputati si pronuncia a questo punto in via definitiva. È peraltro prevista una limitata partecipazione all'iter legislativo della Camera dei deputati di rappresentanti della Camera delle Regioni (vedi il punto successivo). Le leggi di revisione costituzionale e le altre leggi costituzionali devono essere approvate in ogni caso da entrambe le Camere.
Per quel che riguarda la funzionalità della Camera dei deputati sono previste le seguenti principali innovazioni:

a) abbassamento del numero legale per deliberare a un terzo dei componenti;

b) possibilità d'intervento per il Presidente della Camera delle Regioni e per i presidenti delle Commissioni della Camera delle Regioni o loro delegati;

c) ridimensionamento degli interna corporis con attribuzione alla Corte costituzionale del compito di giudicare:

I) sulla legittimità costituzionale del regolamento;

II) sulle decisioni in materia di verifica dei poteri,

III) sulla decisione del Governo di opporsi all'ammissione di proposte o emendamenti in materie non riservate alla legge;

d) abolizione dell'iter in sede deliberante.

Il sistema delle fonti

Per quanto riguarda il sistema delle fonti il progetto provvede ad un significativo rinnovamento. Tale soluzione si è resa necessaria per un quadruplice ordine di motivi.
Innanzitutto, la configurazione di una forma di governo con accentuata vocazione decisionale e bipolare e di una forma di Stato incentrata sulla valorizzazione delle autonomie hanno imposto un rafforzamento degli istituti garantistici a tutela dei singoli e delle minoranze politiche (confrontare il nuovo articolo 134). Per tale ragione e con riferimento al regime delle fonti sono state ulteriormente ampliate le vie di accesso al sindacato costituzionale sul piano oggettivo.
In secondo luogo, la scelta di rafforzare i poteri di governo, ha reso necessario intervenire non solo sul piano dell'organizzazione costituzionale, ma, appunto, anche su quello delle fonti. Tale intervento ha riguardato gli atti normativi sotto il profilo dei procedimenti decisionali (confrontare nuovi articoli 72, 72-bis, 81, sui poteri di Governo in Parlamento con riferimento alla legislazione ordinaria ed in particolare a quella di bilancio e nuovo articolo 76 sulla potestà di decretazione legislativa).
Un terzo motivo per intervenire sulle fonti si è prodotto in ragione della riarticolazione territoriale dello Stato e dell'adozione di un modello di forma di Stato di tipo federale. Di conseguenza, per un verso si è reso necessario rafforzare in senso autonomistico le fonti regionali (a cominciare dagli statuti, confronta il nuovo articolo 121), per l'altro, istituita una seconda Camera regionale, si è ad essa attribuito un potere di intervento nei procedimenti decisionali (confrontare nuovi articoli 70, 70-bis, 71, 80, 115 e 118-bis). Si è consentito, inoltre, che nell'ambito dell'ampia autonomia regolamentare le Camere possano istituire anche Commissioni comuni per istruire l'attività di produzione normativa (nuovo articolo 64) sul modello dell'esperienza tedesca e comunitaria.
Infine, l'allineamento degli strumenti di democrazia diretta che consentano al corpo elettorale di intervenire nel circuito decisionale, impedendo forme di sclerotizzazione della competizione politica (confrontare nuovo articolo 75, in materia di istituti referendari e nuovi articoli 71 e 75 in materia di iniziativa legislativa popolare). Ciò dovrebbe consentire, fra l'altro, di ricondurre l'istituto del referendum abrogativo (cui altri adesso si aggiungono e per richiedere il quale il numero delle sottoscrizioni è elevato a 800 mila firme) alla sua ispirazione originaria. In particolare si segnala, nel nuovo articolo 75, il referendum sulle proposte di iniziativa popolare sulle quali il Parlamento non si sia pronunciato entro un termine di due anni.

Stato e regioni

Quanto alla forma di Stato l'obiettivo è quello di uno Stato federale, ripartito paritariamente in Stato centrale, Regioni e Comuni.
I princìpi cui si ispira la riforma sono riconducibili alla tradizionale modellistica federale. In particolare si è scelto di abbandonare l'impostazione più datata di un decentramento politico di tipo «duale», quale la stessa Costituzione del 1948 aveva accolto.
Tra gli elementi chiaramente riconducibili alla tradizione federale, vi sono, in particolare, l'attribuzione di competenze normative generali agli enti territoriali maggiori, con numerazione di quelle statali (nuovi articoli 70 e 70-bis); previsione di un organo statale che sia espressione istituzionale degli enti regionali (rectius dei Governi regionali) all'interno del circuito decisionale dello Stato persona (Camera delle Regioni, nuovi articoli 57 e seguente); la partecipazione necessaria degli enti territoriali, attraverso la Camera delle Regioni, al procedimento di revisione costituzionale; la partecipazione determinante delle Regioni all'esercizio della «sovranità esterna» sia rispetto all'Unione europea (nuovo articolo 80) che rispetto, ai rapporti internazionali (nuovo articolo 117); il potere degli enti territoriali di concorrere alla composizione della Corte costituzionale, notevolmente ampliata e riarticolata (nuovo articolo 135).
Dal punto di vista organizzativo il nuovo sistema regionale ruota intorno ad una piena autonomia statutaria, interamente attribuita agli enti territoriali, nel limite di alcuni princìpi espressamente enunciati in Costituzione e con possibilità di attivazione del sindacato di costituzionalità su di essi (confrontare nuovi articoli 115 e 121). L'esigenza di imboccare risolutamente e senza compromissioni la via di un rafforzamento degli enti regionali tale da garantire ad essi una forte identità ed autonomia decisionale, non impedisce di riconoscere un maggior ruolo anche ad organi territoriali minori, segnatamente i comuni (si propone infatti la decostituzionalizzazione del livello provinciale).
Per ciò che riguarda le competenze autonomistiche, il discorso varia a seconda delle singole funzioni; la normazione è, come si è detto, garantita in via generale alle Regioni.
Si è così inteso abbandonare (salvo che per taluni casi residuali) il modello di un riparto di competenze costruito essenzialmente sulla coordinata verticale (princìpi allo Stato e dettaglio alle Regioni), il quale si è dimostrato del tutto inidoneo ad arginare l'intervento statale.
Sul piano dei controlli dell'attività amministrativa regionale, si sono abrogati tutti i controlli speciali di tipo preventivo, considerando decisamente distorsiva e inappagante la prassi determinatasi in questi anni.
Infine, l'autonomia finanziaria è assolutamente garantita, sebbene i necessari coordinamenti tra i diversi livelli territoriali dovranno svolgersi secondo modelli decisionali di tipo collaborativo (confrontare nuovo articolo 119). Peraltro, sono ugualmente garantiti possibili interventi a fini perequativi (ma senza vincoli di destinazione) a favore delle aree territoriali maggiormente disagiate.

La revisione costituzionale

In materia le innovazioni principali consistono nella individuazione di modalità di revisione differenziate a seconda che si tratti di modifiche puntuali al testo della Costituzione vigente ovvero di una revisione totale. In particolare, le modificazioni suggerite dagli articoli 138 e 139 sono le seguenti:

a) attribuzione anche al Presidente della Repubblica del potere di iniziativa in materia di revisione costituzionale;

b) abolizione, per la revisione ordinaria, della doppia lettura ed elevazione del quorum funzionale a tre quinti dei membri di ciascuna Camera;

c) previsione della «revisione totale» della Costituzione con procedimento ulteriormente aggravato: è prevista la doppia deliberazione, la seconda delle quali dopo elezioni anticipate, e successivo referendum confermativo obbligatorio;

d) introduzione di ulteriori limiti espressi alla revisione, accanto alla forma repubblicana: i diritti inviolabili e i princìpi supremi dell'ordinamento;

e) conseguente previsione di meccanismi di impugnativa delle leggi costituzionali davanti alla Corte costituzionale.

Testo articoli - C3035

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