Onorevoli Colleghi! - L'esperienza di mezzo secolo di funzionamento della Costituzione ha messo in evidenza disfunzioni nel rapporto tra Esecutivo e Parlamento, con frequente ricorso ad una commistione delle relative funzioni, che ha visto il Parlamento dedicarsi alla gestione di problemi sostanzialmente amministrativi, sottratti alla naturale competenza del Governo. Da ciò il proliferare della legislazione con il conseguente irrigidimento del corpo normativo, che richiede ormai l'atto legislativo per modifiche anche di modesto contenuto sostanziale, nonché, sul piano politico, l'insufficiente possibilità per i Governi di sviluppare la propria azione programmatica ed il noto ricorso a fenomeni di consociativismo che alterano la normale dialettica democratica, fondata sulla riconoscibilità delle alternative politiche.
Si è andato così trasformando il modello organizzativo fondato sulla separazione tra poteri dello Stato e lo stesso senso del principio di legalità, che da obbligo di contenimento dell'azione amministrativa nei limiti della legge, ad evitare abusi dell'Esecutivo, è passato ad esprimere una relazione formale tra atti legislativi ed atti del Governo, indipendentemente dai loro effettivi contenuti normativi od amministrativi.
Occorre pertanto restituire significato alla differente funzione del potere legislativo e di quello esecutivo ed al loro reciproco rapporto. Per far ciò occorre rafforzare la possibilità di svolgimento della funzione governativa, senza per questo ridurre la centrale importanza del Parlamento, che anzi verrà esaltata dalla concentrazione della sua attività nella posizione di regole generali e non nella disciplina di fattispecie particolari.
Un rafforzamento del potere esecutivo, già vanamente tentato con la legge di riforma della Presidenza del Consiglio dei ministri, è possibile soltanto rafforzandone la legittimazione democratica mediante idonei strumenti di investitura, che lo sottraggano alla funzione impropria di comitato di secondo grado del Parlamento e delle sue maggioranze ed alla conseguente condizione di minorità per carenza di investitura popolare.
Per far ciò occorre razionalizzare gli effetti di una simile investitura, temperandoli con le garanzie di rappresentanza dell'unità nazionale che la figura del Presidente della Repubblica comporta necessariamente.
Occorre pertanto attribuire a quest'ultima figura le funzioni di capo dell'Esecutivo, tutelando così insieme le esigenze di stabilità dell'azione di Governo con quelle di rispetto della Costituzione e dei rapporti tra i poteri in essa previsti, realizzando così uno di quei modelli costituzionali che più o meno propriamente si identificano come forme presidenzialiste o semipresidenzialiste.
L'importanza delle funzioni di garanzia consiglia di strutturare le funzioni di capo dell'Esecutivo del Presidente della Repubblica eletto dal popolo distintamente da quelle di Presidente del Consiglio dei ministri, il quale - nominato dal Presidente della Repubblica ed a lui rispondente - deve tuttavia contare sull'approvazione del proprio operato da parte del Parlamento, spettandone invece la sostituzione al Presidente della Repubblica.
Infatti una completa identificazione delle funzioni di Capo dello Stato e di presidente del Governo non sembra rappresentare un modello confacente alla realtà politica ed alle tradizioni costituzionali europee, ricollegandosi piuttosto ad esperienze di sostituzione, negli Stati coloniali, della figura del monarca pre-statutario con una figura costituzionale elettiva.
Meno idoneo, pur se inteso allo stesso scopo di rafforzare la funzione dell'Esecutivo, appare il modello costituzionale caratterizzato dall'elezione diretta del Presidente del Consiglio dei ministri, che produce una maggiore rigidità del rapporto con il Parlamento e lascia priva di significative valenze la figura del Capo dello Stato, eletto da quest'ultimo e perciò legato al Parlamento, in funzione possibilmente antinomica rispetto al Capo del Governo.
La garanzia di ripartizione delle funzioni tra esecutivo e Parlamento deve essere assicurata dalla riserva di legge per la disciplina normativa di carattere generale o addirittura dalla riserva di legge organica per quelle materie che meno delle altre si prestano a disciplina frammentaria, nonché dalla riserva di regolamento e di atto amministrativo a favore del Governo per le materie di dettaglio e, rispettivamente, per il provvedere concreto.
È chiaro che una simile struttura del rapporto tra Parlamento e Governo riduce ad ipotesi di assoluta eccezionalità - da elencare tassativamente - la pratica della normazione d'urgenza da parte del Governo.
Al Governo potrebbe essere altresì riservata la facoltà di sottoporre a referendum leggi approvate dal Parlamento, come a questo potrebbe essere riservata la facoltà di interrogare il popolo su problemi di grande rilievo nazionale, dando così nuovo contenuto all'istituto del referendum, che nella configurazione attuale ha mostrato severi limiti.
Una simile riforma del rapporto tra Parlamento e Governo, capace di esaltare la specificità del contributo che ciascun potere costituzionale può recare alla conduzione della cosa pubblica, comporta anche un ripensamento dell'attuale struttura bicameralista del primo. L'utilità del bicameralismo appare ancor più evidente in uno Stato federalista o comunque dotato di accentuate autonomie, ma esige una meditata differenziazione dei ruoli tra una Camera dedita alla legislazione riguardante problemi generali ed un Senato nel quale sia riflessa la struttura pluralista della nazione sia mediante rappresentanze direttamente elette nell'ambito regionale sia mediante la presenza delle forze sociali e culturali del Paese. L'attività di un siffatto Senato potrebbe essere dedicata, tra l'altro, alla cura del raccordo tra le diverse realtà territoriali, anche attraverso forme di controllo sulla conduzione delle diverse funzioni pubbliche e mediante conseguenti approvazioni di interventi surrogatori. Una simile azione potrebbe essere altresì mirata alla verifica della rispondenza del complesso dei pubblici poteri alla realtà emergente dallo sviluppo degli accordi internazionali e precipuamente dell'Unione europea.
Quanto al potere giudiziario, non sono necessarie significative modifiche dei suoi rapporti con gli altri poteri dello Stato, ma solo rafforzamenti dei principi già affermati dalla Costituzione. Così occorre dare contenuti più profondi alla affermazione che i giudici non dipendono che dalla legge; il che esclude insieme la dipendenza da altri poteri dello Stato, ferma la fedele obbedienza agli atti legislativi posti dal Parlamento, ed insieme la dipendenza da altre possibili forme di influenza sul loro agire.
Ugualmente va conservata l'organizzazione indipendente dell'ordine giudiziario, mediante organi di autogoverno, garantendone con opportune norme sulla composizione tanto l'estraneità all'influenza di correnti politiche quanto la impossibilità di formazione di gruppi di interesse; garanzie queste che un più articolato sistema di scelta dei componenti potrebbe agevolmente fornire. Una più rappresentativa composizione permetterebbe di affidare all'organismo di autogoverno anche la disciplina delle magistrature amministrative, mentre il Presidente della Repubblica, una volta investito della veste di Capo dell'Esecutivo, dovrebbe rimanere estraneo alla composizione dell'organo di autogoverno, nel quale la funzione di raccordo con l'esecutivo potrebbe semmai essere affidata al Guardasigilli.

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