Onorevoli Colleghi! - La presente proposta si aggiunge ad alcune già presentate, anch'esse miranti alla creazione di una Repubblica federale italiana. Tra le ragioni che ne giustificano la presentazione basti ricordare la scelta di fondo per un sistema federale accentuato, fortemente differenziato e sufficientemente cooperativo, che consente a realtà diverse di stare insieme potendo nel contempo esprimere le proprie peculiarità e far fronte alle rispettive esigenze.
Il progetto incide inoltre anche sulla prima parte dell'attuale Costituzione, al fine di migliorare il sistema delle garanzie dei diritti fondamentali alla luce di 50 anni di esperienza del vigente ordinamento costituzionale. Con ciò ci si differenzia dalla gran parte dei progetti finora presentati e ci si incammina su un sentiero certamente rischioso e che non mancherà di attirare critiche.
L'intervento sulla prima parte della Costituzione si rende tuttavia da un lato indispensabile, al fine di adeguare sia il testo sia il contenuto dei princìpi generali alla nuova realtà federale che si va ad istituire, dall'altro comunque opportuno, perché un processo di profonda revisione costituzionale quale quello delineato può senza dubbio fornire lo spunto per intervenire in determinati settori al fine di rendere più efficace e più moderna la tutela dei diritti individuali di libertà. Il tutto, naturalmente, è stato compiuto con molta cautela, non togliendo nella sostanza nulla di quanto già previsto nell'attuale Costituzione, ma solo aggiungendo determinate previsioni, tutte operanti in direzione di un aumento della tutela dei diritti fondamentali dell'individuo.
Si è così, ad esempio, introdotto il ricorso costituzionale individuale, si è recepita anche a livello costituzionale la già avvenuta abolizione totale della pena di morte dall'ordinamento giuridico italiano; si è aggiornato l'articolo 21 della Costituzione ricomprendendo nella fattispecie protetta anche i nuovi mezzi di comunicazione ed il diritto a ricevere informazioni.
L'ispirazione generale del progetto si orienta alle esperienze costituzionali a noi più vicine per storia e tradizione costituzionale, traendo singoli spunti anche da alcuni progetti di riforma della Costituzione italiana già elaborati negli ultimi anni (in particolare il progetto del comitato Speroni del 1995, la proposta Caveri del 1994, quella Zeller-Brugger del 1996, quella della Commissione bicamerale dell'XI legislatura, il progetto della Fondazione Agnelli del 1995, la proposta di riforma costituzionale della Conferenza dei Presidenti delle Regioni e delle Province autonome, la bozza Bassanini-Fisichella-Salvi-Urbani del 1996). I riferimenti a modelli ed istituti tipici di ordinamenti lontani (in particolare britannico e statunitense) sono volutamente pochissimi, per evitare di introdurre in un processo delicato, quale quello riformatore della Costituzione italiana, elementi troppo distanti dalla cultura politica ed istituzionale del nostro ordinamento. Tra le esperienze a noi più prossime poco si è recepito sia dal modello francese (pochi gli spunti utili sia in tema di autonomie sia per ciò che riguarda il sistema di governo, che nell'impostazione seguita rimane parlamentare) che da quello svizzero per l'evidente difficoltà di trasferire in Italia i delicati meccanismi del sistema federale di quell'ordinamento.
Il sistema federale si ispira in particolar modo al modello tedesco, specie per ciò che riguarda il ruolo e la composizione del Senato e, per alcuni versi, del Governo federale, mutuando tuttavia importanti elementi dai modelli austriaco e spagnolo, in particolare gli spunti verso il cosiddetto federalismo differenziato o asimmetrico, che è un elemento centrale del progetto.
Un principio generalmente seguito è quello per cui non viene toccato tutto ciò che non è assolutamente indispensabile modificare ai fini dell'edificazione di uno Stato federale che garantisca le libertà individuali. Vengono perciò lasciate inalterate anche disposizioni di fatto poco rilevanti (così ad esempio l'articolo 35), e si mantiene l'attuale numerazione degli articoli (cambiando però i titoli e le sezioni) per agevolarne la lettura.

Come si è detto, le modifiche proposte alla prima parte della Costituzione sono soltanto quelle ritenute strettamente necessarie ai fini di una migliore garanzia dei diritti di libertà e quelle imposte dall'edificazione di uno Stato federale.
Tra queste proposte va segnalata per importanza l'introduzione del ricorso costituzionale individuale per violazione dei diritti fondamentali da parte di una legge o di un atto avente forza di legge, dopo l'esaurimento degli strumenti giurisdizionali ordinari (articolo 134, con corrispondente modifica della composizione della Corte costituzionale, prevedendosi la creazione di una sezione esclusivamente dedita all'esame dei ricorsi, articolo 135). È inoltre possibile adire la Corte costituzionale per la violazione dei diritti fondamentali anche da parte di un atto sub-legislativo, non in via diretta ma attraverso l'ufficio del difensore civico, legittimato a sollevare la questione di legittimità costituzionale. Molto importanti sono altresì la previsione di una clausola linguistica all'articolo 6, formulata sul modello spagnolo ed adattato alla realtà italiana, l'unificazione (pur senza mutarne il contenuto, dunque mantenendo una disposizione particolare per la religione cattolica) degli articoli 7 ed 8 dell'attuale Costituzione, al fine di sottolineare maggiormente la laicità dell'ordinamento e l'equiparazione dei culti. Per elevarne la portata si è inoltre riformulata la clausola culturale ed ambientale di cui all'articolo 9 dell'attuale Carta fondamentale.
In conseguenza della trasformazione in senso federale dell'ordinamento si è introdotto un articolo (11-bis) per la disciplina della partecipazione della Federazione e delle Regioni alla formazione della volontà generale nelle questioni comunitarie, impiegando una formulazione certamente più «europeista» di quella utilizzata, ad esempio, dalla legge fondamentale tedesca (si veda l'articolo 23, GG ed anche l'articolo 23d, B-VG).
Le modifiche apportate alle disposizioni di cui agli articoli l5-18 hanno carattere meramente terminologico, con l'eccezione del disposto dell'articolo 15, terzo comma, che garantisce a livello costituzionale la tutela informatica. Più profondi sono invece i cambiamenti previsti per l'articolo 21, in cui si sono inseriti i nuovi media, il diritto di «ricevere» informazioni (articolo 10, CEDU), la riserva di legge federale per il controllo di Camera e Senato sui mezzi di informazione (v. articolo 20, terzo comma, della Costituzione spagnola) e limiti imposti alla tutela dell'onore, dell'intimità, della riservatezza, dell'immagine e dell'infanzia (v. articolo 5, secondo comma, GG e 20, quarto comma, della Costituzione spagnola).
Il nuovo articolo 27, terzo comma, recepisce la situazione già presente nell'ordinamento, stabilendo l'abolizione della pena di morte, al pari della nuova formulazione dell'articolo 39, che mantiene soltanto il primo comma, e dell'articolo 52, che cancella la disposizione di cui al comma primo, «sacro dovere...» ed introduce a livello costituzionale il diritto soggettivo allo svolgimento del servizio civile sostitutivo. L'articolo 33 contiene le modifiche minime necessarie a consentire la competenza regionale in materia scolastica, salve le competenze federali generali in tema di coordinamento. Il secondo comma dell'articolo 34 prevede l'aumento della durata per la scuola dell'obbligo da otto a dieci anni.
In conclusione della prima parte della Costituzione si propone di inserire un articolo 54-bis, simile all'articolo 53 della Costituzione spagnola, che prevede la riserva di legge organica in materia di diritti e libertà fondamentali e ne fa comunque salvo il contenuto essenziale (norma da leggersi in combinato disposto con l'articolo 139).

Com'è comprensibile, però, le principali proposte di modifica riguardano la seconda parte della Costituzione, che viene adeguata all'introduzione di un sistema federale, basato su un Parlamento monocamerale, ed improntata alla collaborazione tra livelli, all'elasticità dei rapporti competenziali centro-periferia ed alla garanzia (e giustiziabilità) costituzionale dell'autonomia comunale.
In omaggio ai princìpi testé esposti, il nuovo titolo I (articoli 55 e seguenti) prevede la Camera dei deputati come Parlamento monocamerale, riduce il numero dei deputati a 475 (presupponendo pertanto un sistema elettorale maggioritario senza necessità di modificare le circoscrizioni, ma non formalizzando a livello costituzionale la disciplina del sistema elettorale) e la durata della legislatura a quattro anni (il Presidente federale dura in carica cinque anni). A tutela delle minoranze parlamentari si prevede la riduzione da un terzo a un quinto dei deputati per richiedere la convocazione della Camera in via straordinaria (articolo 62, secondo comma, mentre l'articolo 64, primo comma, prevede una delega esplicita al regolamento della Camera per la determinazione di tempi e modi dell'esercizio del potere di interrogazione (question-time inglese o Fragestunde austro-tedesca).
Il Senato (titolo I-bis, articoli 69 bis e ter) è impostato sul modello del Bundesrat tedesco, dunque rappresenta gli esecutivi regionali, prevede il mandato vincolato (voto unitario delle Regioni) ed è l'organo di partecipazione delle Regioni alla determinazione delle questioni federali. Il diverso peso delle Regioni in base alla popolazione è ripreso dal testo del comitato Speroni, con l'aggiunta dei tre rappresentanti per ciascuna delle due province autonome di Trento e di Bolzano ai sensi dell'articolo 114-bis, secondo comma (per un totale di 87 voti in Senato). La disciplina della Presidenza del Senato si discosta dal modello tedesco per seguire il modello tipicamente confederale, che vale anche per il Consiglio europeo (articolo 146, secondo comma, del Trattato della Comunità europea). In conseguenza della profonda trasformazione del Senato, si prevede l'eliminazione dei senatori a vita.
L'Assemblea federale (titolo I-ter, articolo 69-quater) sostituisce il Parlamento in seduta comune in una serie di attribuzioni (dichiarazione dello stato di guerra, elezione del Presidente federale, impeachment, alcune nomine), ma ha nel complesso minori competenze di quante ne abbia il Parlamento in seduta comune nell'attuale Costituzione. In essa siedono tanti deputati quanti sono i voti del Senato ed i componenti del Senato votano unitariamente.
Il procedimento legislativo federale (titolo I-quater, articoli 70 e seguenti) risulta profondamente modificato in ossequio al principio federale. L'articolo 70, primo comma, elenca le materie di competenza esclusiva federale, ma il secondo comma prevede la possibilità di autorizzazione a singole Regioni per l'adozione di norme in materie di competenza federale esclusiva, instaurandosi così un sistema di possibile differenziazione delle competenze tra Regioni, ma sulla base di una necessaria contrattazione tra il livello regionale e quello federale.
Non si prevede la potestà legislativa concorrente, ma solo una legislazione federale quadro, accentuandosi così l'ambito di intervento legislativo regionale, ma prevedendo al secondo comma dell'articolo 70-bis una clausola per l'allargamento delle competenze federali in tema di emanazione di leggi quadro «qualora ciò sia richiesto dall'interesse generale alla predisposizione di normative uniformi, in particolare a tutela dell'unità giuridica ed economica e del mantenimento di condizioni di vita equiparabili all'interno del territorio federale». Questa disposizione, che ricalca in parte la nota formulazione dell'articolo 72, GG (pure dettata in tema di legislazione concorrente), come modificata in senso più favorevole ai L|f3nder nel 1994, è pensata soprattutto per il mantenimento di condizioni di vita equiparabili (e non necessariamente identiche) all'interno del territorio della Federazione, dunque particolarmente in favore del Mezzogiorno. Rispetto al caso tedesco la potenzialità centripeta di questa disposizione dovrebbe essere senz'altro minore, in quanto dettata in riferimento alla possibilità di emanare leggi quadro, che non escludono quindi l'intervento del legislatore regionale.
La posizione del Senato nel procedimento legislativo federale è indicata dall'articolo 71, che contiene un'indicazione tassativa dei casi in cui è necessario il consenso del Senato per l'approvazione di leggi federali (primo comma) e prevede (terzo comma) l'obbligo per il Governo federale di informare il Senato dei suoi progetti di legge (come accade in Germania, ma con tempi ancora più brevi - non 6 ma 4 settimane - per esprimere il proprio parere). La previsione differisce inoltre da quella dell'articolo 76, comma secondo, GG, perché in caso di urgenza la Camera può iniziare l'esame, ma non può approvare il testo prima della scadenza delle quattro settimane. I progetti di legge del Senato sono trasmessi alla Camera attraverso il Governo federale, che deve allegare il proprio parere; anche in questo caso i termini sono più brevi rispetto al modello tedesco (non tre ma due mesi). L'iter per l'approvazione delle leggi segue pertanto in buona parte il modello tedesco, per dare attuazione all'impostazione monocamerale del Parlamento ed alla funzione partecipativa del Senato; è quindi prevista una Commissione di conciliazione in caso di contrasti tra la Camera ed il Senato in ordine all'approvazione di una legge (federalismo cooperativo, articolo 73). Rispetto al modello tedesco si è cercato tuttavia di semplificare la procedura e di accorciare i tempi (2 e non 3 settimane per la presentazione dell'opposizione da parte del Senato).
Per quanto concerne l'iniziativa popolare (articolo 71, quarto comma, si prevede l'elevazione a 100.000 del numero delle firme necessarie, ma anche l'obbligo per la Camera di occuparsene entro un tempo determinato, stabilito dal regolamento. Un'ulteriore indicazione per i contenuti del nuovo regolamento della Camera è rinvenibile nella disposizione di cui all'articolo 72, che prevede, per l'analisi dei progetti di legge, un'inversione rispetto al principio attuale. Il criterio generale diventa infatti l'approvazione dei progetti di legge in sede di Commissione (deliberante), salva la possibilità di richiesta di deferire l'esame all'Aula su domanda del Governo, di un quarto dei deputati o di un terzo dei componenti della Commissione (si tratta di minoranze qualificate e non più di minoranze numericamente troppo esigue, in modo da rendere più difficile il passaggio all'Aula). La trasparenza e la democraticità del sistema sono garantite dalla riserva assoluta di esame in Aula per i testi più importanti. La facoltà di richiedere l'urgenza viene attribuita al Governo federale e ad un quinto dei deputati, per favorire così nel contempo l'efficienza dell'azione di Governo e le minoranze parlamentari.
La minoranza parlamentare è altresì garantita dalle disposizioni di cui agli articoli 72, terzo comma (rinvio al regolamento per la determinazione delle Commissioni la cui presidenza vada assegnata all'opposizione), e 72-bis, che prevede la possibilità per la minoranza parlamentare (un quarto dei deputati) di promuovere un ricorso costituzionale (di tipo preventivo, come nel modello francese) contro una deliberazione legislativa. La Corte deve pronunciarsi entro 30 giorni (come nel progetto del comitato Speroni). Sempre a tutela della minoranza parlamentare l'articolo 82 prevede la possibilità di istituire una Commissione parlamentare d'inchiesta su richiesta di un quarto dei deputati.
Sulla base della esperienza francese e spagnola, l'articolo 74 prevede le leggi organiche per una serie di importanti materie, da approvarsi con un procedimento rinforzato, a metà strada tra le leggi ordinarie e le leggi costituzionali.
Prendendo atto delle recenti pronunce della Corte costituzionale in tema di decretazione d'urgenza e sulla base dei principali risultati del dibattito dottrinario sul punto, si mantiene la possibilità in capo al Governo di adottare provvedimenti d'urgenza con forza di legge, ma solo in una serie tassativa di casi (riserva rinforzata) ed in caso di assoluta necessità ed urgenza.
La disposizione di cui all'articolo 81, ultimo comma, in tema di copertura finanziaria delle leggi prevede una maggiore responsabilità del Governo sulle leggi di spesa.
Il Presidente della Repubblica federale (titolo II, articoli 83 e seguenti) è eletto nell'Assemblea federale (con peso diverso delle diverse Regioni), sempre a maggioranza di due terzi, ma dopo il secondo scrutinio si prevede il ballottaggio tra i due candidati più votati. Dura in carica cinque anni (contro i quattro della Camera dei deputati) e, in omaggio al modello monocamerale delineato, è sostituito in caso di impedimento dal Presidente della Camera (articolo 87), evitandosi così l'anomalia tedesca (dove il Bundesrat non partecipa all'elezione del Presidente federale ma il suo Presidente lo sostituisce in caso di impedimento) ed evidenziando nel contempo il carattere meramente transitorio della supplenza, che si riferisce dunque solo ed esclusivamente agli atti di «ordinaria amministrazione» a contenuto non politico. In caso di impedimento permanente, dimissioni o morte del Presidente della Repubblica federale, il Presidente della Camera indice l'elezione del nuovo Presidente.
Il Presidente della Repubblica federale mantiene molte delle funzioni attuali (ai sensi dell'articolo 87, presiede il Consiglio superiore della magistratura, il Consiglio supremo di difesa, promulga le leggi e gli atti con forza di legge, nomina i funzionari, accredita i diplomatici, ratifica i trattati previa autorizzazione, conferisce le onorificenze) ma in più effettua le nomine che la legge gli assegna (in particolare le autorità indipendenti) e ratifica i trattati internazionali conclusi dalle Regioni in materie di loro competenza. il ruolo del Presidente è dunque fondamentalmente quello di garanzia, nel quadro di una democrazia parlamentare fondata su un Governo forte, saldo e politicamente responsabile davanti al Parlamento, con forti poteri di controllo da parte del Senato.
Il Governo federale nasce in Parlamento, ma la sua nomina si basa sull'automatismo. Come nel modello tedesco il Governo è eletto da parte della Camera senza dibattito (quindi sulla base dei risultati elettorali, ma senza bisogno di costituzionalizzare il collegamento alle liste elettorali), ma senza essere proposto da parte del Presidente della Repubblica federale. Per rafforzare l'automatismo è inoltre previsto lo scioglimento della Camera nel caso in cui il Governo non ottenga la fiducia sul programma ai sensi dell'articolo 94. Poiché tuttavia questo automatismo vale solo in caso di elezioni, esso non opera in altri casi, e dunque si introduce l'istituto della sfiducia costruttiva (articolo 94) ma non quello dello scioglimento automatico della Camera in caso di sfiducia al Governo. Questo scioglimento diviene però automatico qualora nell'arco di una stessa legislatura si verifichi una seconda sfiducia o dimissione del Primo ministro, al fine di conferire stabilità all'esecutivo.
Non si accoglie la soluzione inglese dell'affidamento al Governo del potere di scioglimento della Camera, mantenendo questa funzione in capo al Presidente della Repubblica, anche se come atto dovuto e non discrezionale (su richiesta del Presidente della Camera e del Primo ministro). Non si è ritenuto di introdurre, come da più parti prospettato, particolari «norme anti-ribaltone», in quanto si ritiene che le disposizioni contenute nel nuovo articolo 94 siano sufficienti a garantire la stabilità del Governo e soprattutto perché l'impostazione parlamentare del Governo e l'assoluta libertà di mandato dei deputati possa consentire anche il passaggio di singoli deputati o di interi gruppi a coalizioni di governo diverse durante il corso della legislatura. In ossequio allo stesso principio non si adotta la regola, pur da moltissime parti proposta, dell'incompatibilità tra la carica di Primo ministro o di ministro e quella di deputato.
Si introduce un articolo 95-bis per la disciplina della potestà regolamentare del Governo federale, con ciò tracciando il quadro generale dell'ambito della stessa (riserva di legge federale ordinaria), costituzionalizzando alcuni princìpi della legge n. 400 del 1988 ed affidando alla Corte finanziaria federale (ex Corte dei conti) il potere di adire la Corte costituzionale per giudicare della legittimità del regolamento qualora, nella sua attività di controllo preventivo di legittimità, riscontri violazione di legge da parte del regolamento del Governo federale.

Per ciò che attiene all'attività amministrativa, l'articolo 97, ultimo comma, prevede, in linea con il principio federale, che gli alti funzionari provengano da tutte 1e Regioni, in rapporto adeguato alla popolazione.
L'ordinamento giurisdizionale (titolo IV, articoli 101 e seguenti ) si basa su una forte novità: l'eliminazione delle magistrature speciali ed istituzione di sezioni specializzate presso i tribunali ordinari (così sezioni contabili per la Corte dei conti, sezioni penali militari, eccetera, articolo 103). A livello federale rimangono, come in Germania, solo le corti superiori (Corte amministrativa federale, Corte finanziaria federale, Corte di cassazione). Si prevede inoltre il superamento della divisione di competenza tra giustizia ordinaria ed amministrativa fondata su diritti soggettivi ed interessi legittimi, affidando alle sezioni amministrative in primo grado ed alle sezioni giurisdizionali della Corte amministrativa in secondo grado la giurisdizione per la tutela sia dei diritti soggettivi che degli interessi legittimi nei confronti della pubblica ammistrazione, sia regionale che federale.
Per il carattere federale accentuato dell'ordinamento, l'articolo 110 prevede la competenza amministrativa regionale per la giustizia, pur nell'unitarietà del diritto civile, penale e processuale, ed anche dell'ordinamento giudiziario e nei limiti della legislazione (quadro) federale. Anche un ministro regionale della giustizia può richiedere al ministro federale della giustizia di promuovere l'azione disciplinare nei confronti di un magistrato (articolo 107, secondo comma).
Rimane saldo il principio della distinzione dei magistrati tra loro (quindi in particolare del pubblico ministero dal giudice) soltanto per le funzioni (articolo 107) e l'esercizio obbligatorio dell'azione penale da parte del pubblico ministero (articolo 112).
I rapporti tra Federazione, Regioni ed enti locali (titolo V, articoli 114 e seguenti) determinano un ordinamento federale, di carattere cooperativo ed asimmetrico. Il dato federale emerge con chiarezza già all'articolo 114 (La Repubblica federale è costituita dalle [...] Regioni), e le Regioni si ripartono in Comuni (mera suddivisione amministrativa). Le Regioni rimangono quelle già esistenti, con la peculiarità della Regione Trentino Alto Adige-Sudtirol che diventa sede di collaborazione e coordinamento obbligatorio delle attività delle due province autonome di Trento e di Bolzano in alcune materie (specificate più dettagliatamente nelle disposizioni transitorie), nonché luogo di definizione delle norme di tutela delle minoranze delle due province. A parte l'accennata, particolare situazione delle province di Trento e di Bolzano (che hanno comunque stato di Regioni, e sono dotate anche di autonomia costituzionale, articolo 114-bis, secondo comma e articolo 134, terzo comma), situazione che comunque si giustifica nel quadro dell'asimmetria resa possibile dal presente progetto, si prevede l'abolizione delle Province come enti necessari, lasciando naturalmente alle Regioni la possibilità di istituire livelli intermedi tra Comune e Regione per la gestione di determinate questioni. In un contesto quale quello tracciato dal progetto è assolutamente consequenziale l'eliminazione del disposto dell'attuale articolo 116. Non hanno infatti più senso né le «autonomie» (trattandosi di veri e propri Stati federati) né le «specialità», giacché il modello asimmetrico o differenziato cui si fa riferimento consente una gestione «a fisarmonica» dei rapporti di competenza tra la Federazione e le Regioni.
Come già accennato, l'articolo 115 riconosce l'autonomia costituzionale delle Regioni, nel rispetto dei princìpi generali della Costituzione federale e dei diritti fondamentali. Tra i limiti imposti dalla Costituzione federale vi è anche la disposizione dell'articolo 121, che prevede la presenza di organi necessari della Regione (Presidente, Parlamento e Governo; i nomi sono stati adeguati alla statualità delle Regioni), accanto ai quali può essere disposta l'istituzione di altri organi, in particolare l'auspicata assemblea rappresentativa dei Comuni. Ogni Regione è dunque libera di darsi la propria forma di Governo, nel quadro delle linee generali tracciate dalla Costituzione federale. Il medesimo principio ispira anche la disposizione dell'articolo 122, che demanda alla legge regionale (costituzionale o ordinaria a seconda della scelta operata dal Costituente regionale) la scelta del sistema elettorale e la determinazione delle cause di ineleggibilità e incompatibilità con la carica di parlamentare regionale.
Nei rapporti tra Federazione e Regioni si elimina il parallelismo tra competenze legislative e funzioni amministrative (articolo 118). Le Regioni hanno infatti competenza legislativa generale residuale (salve cioè le competenze della Federazione), e danno inoltre esecuzione non solo a tutte le leggi regionali, ma anche a quelle federali, salvo disposizione contraria del legislatore federale (federalismo anche e soprattutto d'esecuzione).
Un ulteriore elemento di asimmetria possibile dell'ordinamento delineato dalla presente proposta, oltre a quanto stabilito in via generale dall'articolo 70, secondo comma, è rinvenibile nella disposizione di cui all'articolo 117, secondo comma, il quale oltre a sancire la clausola di prevalenza del diritto federale su quello regionale, tipica degli ordinamenti federali, prevede che il diritto federale sia suppletivo del diritto regionale. Dal combinato disposto di queste due norme (articoli 70, secondo comma, e 117, secondo comma) risulta dunque che l'esercizio delle competenze legislative è elastico in due direzioni: da una parte è possibile che la Federazione autorizzi la Regione (e dunque è necessaria la relativa richiesta del Parlamento regionale) ad adottare provvedimenti legislativi in materie di competenza federale esclusiva, dall'altro è possibile che la Regione decida consapevolmente di non esercitare una propria competenza e di far scattare la supplenza del diritto federale in una data materia. Questo meccanismo è pensato in particolare per canalizzare, specie nel primo periodo dell'esperienza federale, le differenze esistenti tra le diverse Regioni, alcune delle quali possono avere interesse a richiedere quante più competenze possibili e la capacità organizzativa e finanziaria per farvi fronte, altre possono non averne interesse o non disporre della capacità necessaria. La correttezza del sistema è garantita dalla disposizione in materia finanziaria (articolo 119, sesto comma) secondo cui la perequazione verticale si fonda sul criterio del bisogno ma anche delle competenze effettivamente svolte.
Anche il sistema fiscale viene naturalmente adeguato al principio federale, prevedendosi fondamentalmente la tripartizione dei tributi in federali, regionali e comunali ed una serie di imposte a gettito ripartito (sul modello austriaco). A ciò si aggiunge una norma in tutto simile all'articolo 104a, quarto comma, GG, la base costituzionale degli incentivi economici per la ex Germania est e particolarmente adatta anche per il Mezzogiorno.
L'articolo 117-bis è dedicato alle relazioni estere delle Regioni. Similmente a quanto previsto in Austria (articolo 16, B-VG), le Regioni hanno una competenza generale a stipulare accordi internazionali nelle materie di propria competenza, con l'assenso del Governo federale, che si intende prestato se non viene negato entro otto settimane dalla richiesta (silenzio-assenso). La ratifica (meramente formale) spetta al Presidente federale ai sensi dell'articolo 87.
Si mantiene la figura del Commissario del Governo (articolo 124, ridenominato «Commissario federale»), con funzioni fondamentalmente collaborative e di coordinamento e meramente amministrative. Egli sovraintende alle attività degli uffici federali periferici e le coordina con quelle delle amministrazioni regionali e comunali.
In generale si elimina l'attuale sistema dei controlli di legittimità da parte dello Stato su atti delle Regioni (articolo 125). La legittimità degli atti delle Regioni è vagliata dagli organi giurisdizionali competenti, cui si aggiunge la possibilità da parte del Governo federale di adire la Corte costituzionale per violazione da parte della Regione di obblighi previsti dalla Costituzione o dalla legge federale (e la possibilità dei cittadini di agire costituzionalmente per violazione dei propri diritti fondamentali da parte di atti del potere pubblico). Il medesimo articolo (primo comma) sancisce la costituzionalizzazione del principio di leale collaborazione, ma prevede nel contempo (secondo comma) la possibilità per la Federazione di costringere coattivamente la Regione ad adempiere ai propri obblighi qualora vi venga meno. Si tratta insomma di un «obbligo a cooperare», stabilito nel pieno interesse delle Regioni.
Per quanto riguarda le modalità di impugnazione delle leggi, l'articolo 127 delinea un sistema di parità federale. Il Governo federale può promuovere giudizio di legittimità costituzionale davanti alla Corte (senza più la possibilità di un rinvio all'Assemblea legislativa regionale) se ritiene che la legge regionale esuli dalle competenze regionali o contrasti con gli interessi nazionali o con quelli di altre Regioni. Parimenti il Governo regionale, quando ritenga che una legge federale che non necessitava dell'approvazione del Senato ecceda la competenza della Federazione, può promuovere la questione dì legittimità davanti alla Corte costituzionale federale. Di fatto dovrebbe trattarsi di pochi e rari casi.
Molto garantita risulta, anche nella Costituzione federale, l'autonomia comunale (articoli 28 e seguenti), prevedendosi inoltre, come specificazione del principio di sussidiarietà, il diritto dei Comuni di regolare tutti gli affari della comunità locale (articolo 128, secondo comma). Il progetto costituzionalizza determinate forme aggregative e collaborative tra i Comuni, riprese dalla legge n. 142 del 1990. L'articolo 129 prevede infatti, pur nella competenza regionale in materia di organizzazione dei Comuni, ipotesi di collaborazione facoltativa (corrispondenti agli istituti delle convenzioni, dei consorzi, dell'unione di Comuni) che possono comunque anche divenire obbligatorie, ed ipotesi di collaborazione obbligatoria, in particolare per quel che riguarda le aree metropolitane e le comunità montane. L'articolo 130 garantisce inoltre l'importante possibilità per i Comuni di agire in giudizio davanti alla Corte costituzionale (regionale o federale) per la tutela dei propri diritti di autonomia ed autoamministrazione.
Per quanto riguarda la modifica dei territori regionali le variazioni apportate all'attuale disposto dell'articolo 132 sono poche, e si tratta in sostanza di meri adeguamenti al principio federale. Solo all'inizio dell'articolo è stata inserita una previsione di carattere generale sui motivi che possono indurre a modificare gli assetti regionali. Si è comunque prevista una clausola di salvataggio delle eventuali caratteristiche storiche e culturali (in particolare per le minoranze). La specificazione dell'articolo 133 è forse superflua nel quadro della competenza generale delle Regioni in materia di ordinamento dei Comuni, ma si è ritenuto di mantenere fondamentalmente l'attuale disposizione al fine di ancorare nella Costituzione federale l'obbligo di approvazione referendaria da parte delle popolazioni interessate.
La Corte costituzionale federale (articoli 134 e seguenti) si compone di sedici membri, quattro dei quali devono comunque occuparsi esclusivamente del vaglio dei ricorsi individuali. I criteri di nomina sono simili agli attuali, prevedendosi soltanto lo sdoppiamento delle nomine da parte di Camera e Senato. I giudici risultano quindi nominati per un quarto dalla Camera, per un quarto dal Senato, per un quarto dalle magistrature superiori e per un quarto dal Presidente della Repubblica.
Un nuovo, forte elemento di differenziazione federale si ha nella previsione dell'articolo 137-bis, in base al quale le Regioni possono decidere se istituire una propria Corte costituzionale o se invece devolvere alla Corte costituzionale federale anche le questioni di diritto costituzionale interno. Si dà così completa attuazione al principio federale anche in materia di giustizia, si introduce un importante elemento di differenziazione e quindi di autodecisione da parte delle Regioni e si sgrava la Corte federale da un peso assai elevato, giacché vengono a crearsi tanti ordinamenti costituzionali quante sono le Regioni.
La stessa differenziazione federale vale con riferimento all'ufficio del difensore civico (articolo 137-ter), costituzionalizzato a livello federale sul modello austriaco e spagnolo e dotato di importanti funzioni di tutela dei diritti del cittadino nei rapporti con la pubblica amministrazione.
L'articolo 138, che disciplina le modalità di riforma della Costituzione federale, distingue, similmente a quanto avviene nell'esperienza austriaca, tra riforma totale e parziale della Costituzione. Nei casi di una modifica totale, dunque sostanziale della Costituzione federale, il referendum è obbligatorio. Per modifica totale deve intendersi in particolare una modifica che incida sui diritti ed i princìpi fondamentali previsti dalla Costituzione e sui criteri generali di ripartizione delle competenze tra i livelli dello Stato federale.
L'articolo 139 sottrae al potere di revisione costituzionale sia la forma federale e repubblicana, sia il contenuto essenziale dei diritti e delle libertà fondamentali.
Infine, le disposizioni transitorie e finali regolamentano in particolare il procedimento per garantire il passaggio alla nuova realtà federale. Il potere costituente nelle singole Regioni è limitato dalla valutazione di compatibilità con la Costituzione federale operato dalla Corte costituzionale (articolo 129, secondo comma). Le Regioni devono determinare le funzioni che devono essere svolte dalle Regioni stesse e non possono essere esercitate dagli enti locali, singoli o associati, in ragione del principio di sussidiarietà (articolo 130).
L'articolo 134 si riferisce alla Regione Trentino Alto Adige-Sudtirol. Le ragioni che hanno indotto a prospettare una situazione del tutto peculiare per questa Regione vanno ricercate nell'evoluzione storico-istituzionale che ha caratterizzato l'autonomia regionale, e si pone come una nuova, importante tappa di questa evoluzione. Com'è noto la tutela della minoranza di lingua tedesca e dunque la garanzia dell'autonomia dell'Alto Adige si fonda sull'ancoraggio internazionale sancito dall'accordo De Gasperi-Gruber del 1946, parte integrante del trattato di pace tra l'Italia e le forze alleate concluso a Parigi nel febbraio del 1947. Su questa base, l'esperienza del primo statuto di autonomia del 1948, che assegnava ampie competenze alla Regione e molte meno alle Province, risultò nel complesso poco soddisfacente, sfociando nella protesta del partito di raccolta sudtirolese alla fine degli anni '50, nella vertenza internazionale davanti all'ONU e nei tragici fatti del terrorismo degli anni '60. Dopo la complessa vicenda della predisposizione e dell'approvazione del cosiddetto «pacchetto» di misure a favore dell'Alto Adige si giunse, in osservanza dei princìpi ivi contenuti, all'approvazione di un nuovo statuto regionale (1971) che entrò in vigore nell'ormai lontano gennaio 1972 (nel definitivo testo coordinato di cui al decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1972, n. 670), individuando di fatto nelle due province autonome di Trento e di Bolzano i centri di attribuzione delle competenze. Al termine di un periodo ventennale, durante il quale furono gradualmente approvate tutte le disposizioni del cosiddetto «pacchetto», l'Austria consegnò all'Italia la «quietanza liberatoria» (11 giugno 1992) e nel volgere di pochi giorni fu ufficialmente chiusa la controversia tra i due Paesi davanti alle Nazioni Unite. Da questo momento, grazie anche al nuovo scenario internazionale, al progredire dell'integrazione europea ed all'ingresso dell'Austria nel sistema comunitario, è iniziata in Provincia di Bolzano una nuova fase dell'autonomia, da molti definita «dinamica», che sempre più vede la collaborazione con il Trentino come un ostacolo da superare.
Il presente progetto prende atto di una nuova realtà e del superamento, avvenuto nei fatti e nella storia, dell'esperienza dell'attuale autonomia regionale del Trentino-Alto Adige, e salvaguarda nel contempo il ruolo della Regione vista come centro di collaborazione e di coordinamento dell'attività delle due Province in alcuni settori di interesse sovraprovinciale nonché come luogo di definizione delle norme di tutela delle minoranze delle due Province. Come accennato, il progetto prevede per le due Province lo status di Regioni, dotandole di autonomia costituzionale (da esercitarsi tuttavia dopo l'approvazione della Costituzione regionale e sulla base di quanto ivi previsto), di autonoma rappresentanza in Senato di tutte le competenze legislative ed esecutive non assegnate al livello federale.
Si prevede però che esse si riuniscano in una sede di collaborazione e coordinamento delle rispettive attività in determinate materie: si tratta in primo luogo delle questioni relative alle minoranze presenti nei rispettivi territori, poi di alcune altre questioni (ricerca scientifica e tecnologica, credito, economia, turismo, trasporti, ambiente), ma solo in quanto esse siano di interesse sovraprovinciale, nelle quali le due Province collaborano attraverso il Parlamento regionale. Si tratta di un elenco minimo e programmatico, che può essere ampliato in sede di redazione della Costituzione regionale. Trattandosi di una sede di coordinamento delle politiche provinciali e non di gestione diretta di qualsivoglia competenza, la Regione Trentino-Alto Adige-Sdtirol non ha un Governo, ma solo un Presidente (a turno il Presidente delle due Giunte provinciali) con funzioni meramente rappresentative ed un Parlamento composto dalla riunione dei due Consigli provinciali. Solo le due Province dispongono di un apparato amministrativo e danno attuazione alle leggi regionali. In caso di inadempimento da parte di una delle due Province dei compiti derivanti dalla legge regionale, vigono le normali regole (conflitto davanti alla Corte costituzionale o intervento della Federazione).
Si ritiene in questo modo di poter contribuire ad accompagnare lo sviluppo dinamico delle autonomie in quel territorio, salvaguardando le ragioni della collaborazione e dello stare insieme, che si impongono sia per non disperdere il patrimonio dell'ormai cinquantennale esperienza regionale, sia per l'esiguità della popolazione delle due Province, sia infine per la maggiore funzionalità della gestione coordinata di determinate materie: si pensi, per tutte, alla tutela delle minoranze ed ai molteplici casi nei quali la dimensione sovraprovinciale di fenomeni economici induce a ritenerne conveniente la gestione ad un livello più alto.
Infine, con riferimento alla terminologia impiegata, si segnalano le seguenti impostazioni generali seguite nella stesura del progetto. In linea di principio per indicare il potere federale si è impiegata l'espressione «Repubblica federale», ma dove ciò risultasse preferibile si è parlato semplicemente di «Federazione»; i due termini sono comunque da intendersi come sinonimi.
Il sostantivo «nazione» ed il relativo aggettivo «nazionale» sono stati eliminati (vedi articolo 67) e, dove necessario, sostituiti con «Federazione-federale» o «generale». L'aggettivo «statale» deve generalmente intendersi come riferito sia alla Federazione che alle Regioni (esempio, articolo 33).
Per l'impostazione seguita e già illustrata in riferimento al Parlamento, nel testo non si parla mai di «Parlamento», ma sempre di «Camera dei deputati» (ed eventualmente di «Senato», qualora esso sia chiamato a svolgere funzioni camerali).
Sono state cambiate le denominazioni degli organi giurisdizionali supremi. Il Consiglio di Stato viene chiamato Corte amministrativa federale e la Corte dei conti è denominata Corte finanziaria federale. La Corte costituzionale si chiama federale, mentre non è necessario un cambio di nome per la Corte di cassazione.

Testo articoli - C2984

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