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Repubblica Italiana
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Raffaele Cananzi
PRESIDENTE SINISCALCHI. Diamo inizio alla seconda parte di questo seminario che è dedicato alla interazione tra Parlamento e Governo per migliorare il funzionamento dei sistemi normativi. Pregherei l’onorevole Raffele Cananzi, Presidente della Commissione affari costituzionali della Camera, di svolgere il suo intervento.
CANANZI. Grazie, Presidente Siniscalchi. Intanto ringrazio per l’invito a questo seminario promosso dal Comitato per la legislazione, del quale ho avuto l'onore di fare parte per qualche tempo e che ritengo svolga nell’attività interna della Camera (ma attraverso questi incontri e questi convegni, anche all’esterno), una funzione di particolare rilevanza anche per il tema che oggi ci occupa.
Dalla prima parte del nostro incontro, mi pare che abbiamo potuto trarre queste indicazioni: una complessità e frammentazione del sistema normativo, dovuta all’avanzamento del processo di integrazione europea, alla valorizzazione delle autonomie territoriali, alla liberalizzazione e privatizzazione di settori importanti (con attribuzione alle autorità indipendenti di competenze, di garanzie e di potestà regolative, anche per il riconoscimento di autonomie funzionali) e all’estensione necessaria della legislazione delegata dal Parlamento al Governo. Da qui una pluralità di centri dotati di poteri normativi e quindi una pluralità di sistemi normativi, con due momenti che devono essere riguardati con molta attenzione. Per un verso un eccesso di regolamentazione; per un altro verso una carenza di coordinamento e con ulteriori effetti, come abbiamo ascoltato dalle parti sociali, circa la conoscibilità, la sostenibilità da parte dei cittadini, che sono i primi utenti delle norme, e anche l’applicabilità delle norme stesse da parte degli organi istituzionali. Rispetto a questo quadro che ho succintamente così richiamato, io credo che Parlamento e Governo, che sono le due parti su cui fondamentalmente si incentra questa seconda fase dei nostri lavori, debbano ricercare risposte adeguate. Ed è in questo quadro che è in corso di elaborazione presso la Commissione affari costituzionali della Camera un intervento legislativo ed uno schema di testo unificato di varie proposte di legge - già sottoposto peraltro al Comitato per la legislazione - per la cui definizione si intende aprire con la Commissione affari costituzionali del Senato – e qui c’è il collega senatore Villone, Presidente della stessa Commissione – un’ampia consultazione che possa compiutamente esplicarsi in sede preparatoria del provvedimento.
Un adeguato confronto con gli esperti della materia è già cominciato nelle forme della consultazione e delle audizioni; così pure un doveroso rapporto con gli operatori istituzionali, anche attivando a tal fine la procedura prevista dall’articolo 6 della legge 50 del 1999. A me pare che accanto e contestualmente alla legge ordinaria, essenziali ma ineludibili disposizioni costituzionali dovrebbero fondativamente, e in modo compiuto sancire la distribuzione delle competenze normative e regolative. Sul punto per esempio tra Stato, Regioni ed Enti locali statuisce il progetto costituzionale sul cosiddetto ordinamento federale che è in discussione in Aula alla Camera.
Queste disposizioni costituzionali dovrebbero avere riguardo anche al rapporto fra fonte legislativa e fonte regolamentare e determinare l’ambito di potestà regolamentare attribuito a ciascun soggetto titolare di funzioni amministrative. Dovrebbero infine le disposizioni costituzionali avere riguardo al principio della modificazione testuale delle norme contenute nei testi unici o in particolari tipologie di leggi peculiari; per esempio il progetto di legge all’esame della Commissione affari costituzionali prevede e disciplina le cosiddette leggi organiche, che in qualche modo sono state anche richiamate nei precedenti interventi come snodo essenziale tra la norma costituzionale e la norma semplicemente ordinaria che può essere anche implicitamente modificata. Invece quella esplicitamente modificata può costituire quel nesso cosiddetto codicistico che poi consente la maggiore stabilità della legislazione. Le norme ordinarie su questi punti richiamati non sarebbero – e quelle già dettate in materia non sono - sufficienti. I Regolamenti parlamentari con norme ordinatorie e sanzionatorie dovrebbero chiudere questo cerchio normativo di razionalizzazione. La conseguenza di tutto questo sarebbe una compiuta organizzazione delle modalità di distribuzione delle competenze normative e regolative, con riguardo alle procedure per la devoluzione di potestà normative dal Parlamento al Governo, consentendo al Parlamento di dotarsi di strumenti istituzionali che favoriscano la conoscenza dei flussi normativi prodotti in larga parte all’esterno delle aule parlamentari ed anche il loro controllo. Si tratta oggi, non solo di coordinare, ma anche di stabilire quali siano i principi comuni applicabili a tutti i procedimenti di formazione degli atti normativi di natura regolamentare di competenza di soggetti diversi dal Governo: autorità amministrative indipendenti, enti territoriali, enti pubblici, eccetera.
Sarebbe così possibile, secondo obiettivo, più compiutamente organizzare i processi decisionali della normazione secondo comprovati parametri di efficacia e responsabilità, attraverso l’analisi dell’effettivo funzionamento della normativa vigente e la scelta dello strumento normativo più idoneo. Su questi punti, e più complessivamente sull’istruttoria, le riforme del Regolamento della Camera, le circolari emanate dai Presidenti dei due rami del Parlamento, nonchè l’adeguamento delle procedure dell’istruttoria governativa hanno già segnato certamente un passaggio positivo. Ulteriori elementi positivi sono sia il sistema di istruttoria tecnico-normativa su tutti gli atti normativi di iniziativa governativa - introdotto sia pure a titolo sperimentale dalla legge 50/1999 - sia le informazioni necessarie per dimostrare il rispetto dei principi di necessità, chiarezza e proporzionalità di ciascun intervento che il Governo trasmette per tutti gli atti sottoposti all’esame del Parlamento.
Si rende così sempre più permanente il rapporto di attivazione reciproca fra Camera e Governo. Appare comunque necessario stabilizzare e consolidare queste prime esperienze integrando con norme di rango legislativo il quadro procedimentale dell’istruttoria, definito sul versante parlamentare dalle disposizioni regolamentari.
Il terzo obiettivo, che con la legge di riorganizzazione si intende perseguire, è infine quello della sistematizzazione delle procedure di riordino e di semplificazione, previste dalla legislazione vigente e del loro raccordo con le modalità di formazione delle nuove norme. Il migliore funzionamento del sistema normativo non può essere conseguito, infatti, se non si interviene anche sull’assetto della normativa vigente, attraverso un’opera sistematica e globale di consolidamento. A tal fine è necessario però coordinare i diversi strumenti, già previsti dalle leggi Bassanini e da singole leggi di settore, e definire una procedura unitaria e complessiva di programmazione dell’intervento. Occorre poi rendere stabile e duratura l’operazione di riordino, introducendo strumenti che facciano del coordinamento legislativo un momento obbligatorio, già nelle fasi della progettazione legislativa e dell’esame parlamentare. Questi in sintesi sono gli obiettivi principali che è possibile realizzare immediatamente con un intervento di riorganizzazione dei sistemi normativi, attuato su più livelli legislativi, e conseguente all’ampia preparazione e consultazione che io mi augurerei possa effettivamente avvenire, fra Governo e Parlamento e, in particolare per il progetto legislativo all'esame della Commissione Affari costituzionali della Camera, fra Senato e Camera.
PRESIDENTE. Grazie al presidente Cananzi che, collegandosi anche per una parte all’intervento del professor Marongiu, ha toccato un punto che nella relazione introduttiva formava oggetto della parte più propriamente propositiva.