PROGETTO DI LEGGE - N. 3688
Onorevoli Deputati! - Il Parlamento della Repubblica, con
la legge 11 luglio 1978, n. 382, recante "Norme di principio
sulla disciplina militare", ha inteso istituire la
rappresentanza militare ispirandosi anche al dettato
costituzionale che sancisce, all'articolo 52, che
l'ordinamento delle Forze armate si informa allo spirito
democratico della Repubblica.
Gli articoli 18, 19 e 20 della citata legge n. 382 del
1978, in particolare, hanno dato vita ad un istituto interno
all'ordinamento militare a carattere elettivo, avente il
compito di prospettare, direttamente e senza filtri
gerarchici, le istanze del personale agli organi preposti alla
adozione delle decisioni di interesse. Con successivi
provvedimenti normativi (decreto del Presidente della
Repubblica 4 novembre 1979, n. 691, e decreto del Ministro
della difesa 9 ottobre 1985, pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale n. 259 del 4 novembre 1985) sono state poi
definite le regole per la sua attuazione ed il suo
funzionamento.
Vari provvedimenti normativi, successivamente intervenuti,
hanno peraltro contribuito a modificare significativamente
l'originario quadro di riferimento funzionale e strutturale
dell'istituto della rappresentanza militare, pur mantenendone
la collocazione interna all'ordinamento militare.
A tal proposito è sufficiente ricordare:
la legge 1^ aprile 1981, n. 121, concernente la Polizia
di Stato, che, omogeneizzando il trattamento economico del
personale dell'Arma dei carabinieri e del Corpo della guardia
di finanza a quello della Polizia di Stato, ha, di fatto,
sminuito l'importanza del Consiglio centrale della
rappresentanza militare (COCER) interforze, quale organismo
deputato a trattare le problematiche interforze, di carattere
economico, del personale militare;
la legge 24 dicembre 1986, n. 958, concernente il
servizio militare di leva e la ferma di leva prolungata, che,
consentendo a tale personale di entrare a far parte del COCER,
ha modificato l'equilibrio interno di tale Consiglio
introducendovi problematiche non omogenee con quelle del
personale militare di carriera;
il decreto-legge 7 gennaio 1992, n. 5, convertito, con
modificazioni, dalla legge 6 marzo 1992, n. 216, che,
istituendo apposita concertazione interministeriale per la
disciplina del rapporto di impiego del personale militare, ha
previsto la partecipazione attiva degli organismi di
rappresentanza militare a tale attività;
il decreto legislativo 12 maggio 1995, n. 195, che, in
attuazione della legge n. 216 del 1992, ha regolato le
procedure di concertazione interministeriale;
i decreti del Presidente della Repubblica 31 luglio
1995, nn. 394 e 395, che hanno recepito i primi provvedimenti
concertati per il personale militare delle Forze armate e per
le Forze di polizia ad ordinamento militare.
Chiaramente, poi, dopo più di quindici anni di pratica
sperimentazione (i primi consigli sono stati eletti nel 1980),
vuoi in dipendenza dei succitati provvedimenti innovativi,
vuoi per l'inadeguatezza del quadro istituzionale originario,
si sono determinate ed appalesate, sul piano del
funzionamento, varie carenze che, anche se non pongono in
discussione la sostanza del ruolo a suo tempo assegnato alla
rappresentanza militare e la sua collocazione ordinativa,
hanno finito, peraltro, per limitarne fortemente
l'efficacia.
Al riguardo occorre evidenziare:
l'inadeguata articolazione del COCER che, non prevedendo
la possibilità di deliberare per singole categorie di
personale o per comparti (possibilità questa prevista solo dal
decreto legislativo n. 195 del 1995 ed unicamente per le
attività di concertazione interministeriale), consente alle
categorie ed ai gruppi maggioritari di prevaricare quelli
minoritari;
la composizione numerica sproporzionata del COCER,
determinata dalla citata legge n. 958 del 1986, che assegna,
complessivamente, trentaquattro delegati per carabinieri e
Guardia di finanza a fronte dei trentacinque assegnati alle
Forze armate, sperequando, in particolare, la partecipazione
del personale di leva (un solo delegato per i sottotenenti di
complemento di prima nomina contro due per i militari di
truppa);
l'utilizzo improprio della facoltà data al delegato di
allontanarsi dall'aula delle riunioni, preordinato a far venir
meno il numero legale e, quindi, ad impedire il funzionamento
del consiglio, specie a livello COCER, con conseguente
sperpero di risorse finanziarie ed umane;
la scarsa rappresentatività dei delegati, derivante dal
sistema elettorale basato su tre livelli, che consente di
portare al COCER anche delegati con due o tre voti e che al
sottostante livello intermedio (Consiglio intermedio della
rappresentanza militare - COIR) possono essere stati eletti
con una sola decina di preferenze;
la mancanza di continuità fra i mandati, derivanti
dall'ineleggibilità immediata dei delegati, che non consente
ai più meritevoli di portare avanti l'azione di rappresentanza
con efficacia.
Quanto precede, dunque, ha comportato, per il COCER,
crescenti difficoltà di funzionamento che hanno favorito il
progressivo affermarsi di prospettive e comportamenti autonomi
e divaricati sia fra la componente rappresentativa delle Forze
armate e quella dei Corpi armati, sia fra la componente
professionale dei militari e quella di leva, per lo più a
scapito di quest'ultimo personale. Ne è derivato un calo di
efficienza di tutto il sistema rappresentativo, rilevabile
soprattutto nella scarsa attività deliberativa del COCER
interforze, che risulta tanto più oneroso per la compagine
militare e per l'amministrazione, in termini di
costo/efficacia, ove si abbia riguardo al fatto che
all'impegno personale di un ristretto numero di delegati del
succitato Consiglio, profuso nei lavori di concertazione
interministeriale, corrisponde un apparato che impegna:
sessantanove delegati a livello centrale di
rappresentanza militare, in media per tre-quattro settimane al
mese;
trecentosessantacinque delegati a livello intermedio, in
media per circa una settimana al mese;
settemila delegati a livello di base in media, per circa
un giorno al mese.
Ciò comporta per il solo trattamento di missione una spesa
di circa lire 2,5 miliardi l'anno, per assicurare la presenza
al COCER di sessantanove delegati, alla quale è da aggiungere
quella relativa agli stipendi, che vengono loro corrisposti
senza poterli utilizzare negli ordinari incarichi di servizio,
se non per limitatissimi periodi.
Alla luce della situazione esistente si rende, pertanto,
necessario procedere ad una rivisitazione del modello di
rappresentanza militare definito dalle norme legislative
richiamate, nonché dal relativo regolamento di attuazione
(decreto del Presidente della Repubblica 4 novembre 1979, n.
691, e successive modificazioni) e dal regolamento interno
(decreto del Ministro della difesa 9 ottobre 1985, pubblicato
nella Gazzetta Ufficiale n. 259 del 4 novembre 1985) al
fine di:
migliorare la funzionalità dell'istituto mediante una
più razionale articolazione degli organismi secondo criteri di
maggior economicità, efficacia e trasparenza;
conferire agli eletti al COCER una più forte e coerente
base di legittimazione mediante l'estensione del corpo
elettorale di tale organo agli eletti presso i consigli di
base;
chiarire il ruolo del presidente dei vari consigli, in
relazione alle competenze del comitato di presidenza;
ridefinire con maggiore chiarezza le competenze e gli
interlocutori degli organismi rappresentativi;
prevedere la rieleggibilità immediata dei delegati;
incentivare la partecipazione alla rappresentenza dei
migliori elementi;
consentire l'agevole diffusione degli atti di
rappresentanza.
L'alternativa, cioè l'ipotesi di concedere alla
rappresentanza militare un ruolo di tipo "negoziale" interno
all'ordinamento militare, intendendo con ciò la capacità di
firmare un accordo "contrattuale", è stata infatti decisamente
scartata dal legislatore in quanto i vertici delle Forze
armate, responsabili dell'efficienza dello strumento militare,
verrebbero posti a latere del processo decisionale
intercorrente tra la rappresentanza e l'autorità politica.
Inoltre, con l'attuazione di una tale ipotesi, si finirebbe
per creare un organismo che sarebbe, allo stesso tempo, parte
e controparte dell'amministrazione: parte, in quanto istituto
interno all'ordinamento militare; controparte, in quanto
organo di tipo sindacale. Ciò non esiste in alcun esercito del
mondo ed in alcuna nazione democratica.
Più idoneo appare il ruolo già indicato dal citato
decreto-legge n. 5 del 1992, convertito, con modificazioni,
dalla legge n. 216 del 1992, e specificato dal decreto
legislativo n. 195 del 1995 che consente alle sezioni del
COCER di partecipare ai procedimenti di concertazione
interministeriale, concernenti la disciplina del rapporto di
impiego con propri delegati inseriti, unitamente a
rappresentanti dello stato maggiore della difesa o dei comandi
generali dell'Arma dei carabinieri e del Corpo della Guardia
di finanza, nelle delegazioni dei Dicasteri interessati.
Tale previsione appare congrua per un organismo che fa
parte di una struttura gerarchico-piramidale, nella quale non
è evidentemente possibile delegare facoltà decisionali ad
organismi che non avrebbero responsabilità sugli accordi
stipulati. Inoltre, essa consente di riaffermare
inequivocabilmente le facoltà-responsabilità del Ministro
della difesa in materia di armonizzazione delle richieste
della base con quella del Dicastero.
I compiti della rappresentanza militare sono stati inoltre
ampliati in aderenza allo spirito innovativo del citato
decreto-legge n. 5 del 1992, convertito, con modificazione,
dalla citata legge n. 216 del 1992, e tenendo comunque conto
dell'opportunità che la rappresentanza militare, in quanto
istituto interno all'ordinamento delle Forze armate, tratti
argomenti che non intacchino l'essenza del rapporto
gerarchico-funzionale e non pregiudichino la rapidità delle
decisioni, ove ciò costituisca elemento essenziale per il
funzionamento della struttura. E' stata inoltre esclusa ogni
funzione finalizzata a controllare l'operato della catena
gerarchica, anche perché ciò contrasterebbe con le finalità
dell'istituto.
In tale quadro è apparso indifferibile sancire anche che
l'interlocutore delle istanze di ciascun consiglio è il
comandante militare affiancato, in ragione dell'onere e della
responsabilità che egli ha per il mantenimento dell'efficienza
dell'unità dipendente. Ciò senza escludere che l'organo
centrale della rappresentanza ha pur sempre la possibilità di
adire e di informare anche i Ministri della difesa o delle
finanze e le Commissioni parlamentari.
Particolare valenza assume anche la composizione e la
funzionalità dei consigli. In tal senso si è previsto che il
Consiglio centrale possa esprimersi non solo in modo unitario
- tenuto conto dell'esistenza di problematiche comuni alle
Forze armate e alle Forze di polizia ad ordinamento militare,
non casuali e marginali, ma periodiche e importanti - ma anche
per comparti (Forze armate, Forze di polizia ad ordinamento
militare e leva) e per commissioni di categoria (ufficiali,
sottufficiali, sottotenenti di complemento di prima nomina e
truppa). Ciò stante la tendenziale differenza di interessi
esistente fra il personale di carriera e quello di leva ed
anche fra il personale delle Forze armate e quello delle Forze
di polizia ad ordinamento militare, e che ha portato alle
attuali disfunzioni dell'attività dell'organismo
rappresentativo centrale. E' stata, inoltre, formalizzata nel
presente disegno di legge l'istituzione di un consiglio
intermedio per il personale delle capitanerie di porto, già
prevista dal decreto ministeriale 31 marzo 1994, al fine di
favorire un più agevole collegamento del personale di detto
Corpo con il Ministero dei trasporti e della navigazione.
In tale quadro, tenuto conto sia del personale
destinatario della concertazione interministeriale che del
riassetto intervenuto nelle carriere dei sottufficiali, il
personale militare è stato suddiviso in quattro categorie
(contro le cinque attuali), ulteriormente suddivise in due
sottocategorie.
Per eliminare poi, gli esistenti squilibri di forze,
determinati dall'adozione di un criterio di proporzionalità
fittizio, quale quello stabilito dalla normativa vigente,
nonché per evitare che una categoria possa ottenere la
maggioranza assoluta su tutte le altre, è stato attribuito un
numero paritetico di delegati a tutte le categorie ed in tutti
i consigli, uno per ciascuna sottocategoria, in modo anche da
risparmiare risorse umane e finanziarie (il COCER scende da
sessantanove a quaranta delegati).
Tra l'altro la pariteticità assoluta, indipendentemente
dal grado e dalla funzione svolta dai singoli, non solo
costituisce un reale indice di democrazia e non incide sulla
possibilità di esprimere le istanze di ciascuna categoria, ma
consentirà anche l'effettiva partecipazione ai lavori
assembleari dei rappresentanti della leva finora relegati in
posizione subordinata, in base alla legge n. 958 del 1986, che
ha previsto la presenza di un solo sottotenente di complemento
di prima nomina e di due militari di truppa per ogni Forza
armata o Forza di polizia ad ordinamento militare (nonostante
la rilevante entità del personale rappresentato).
Altro aspetto essenziale è quello relativo alla presidenza
dei consigli. E' stata invero ribadita la validità della
presidenza gerarchica, e quindi che le funzioni disciplinari
vengano attribuite al più elevato in grado, nella
considerazione che l'organismo della rappresentanza è comunque
un istituto militare. L'opera del presidente è stata limitata
ora al solo aspetto formale-disciplinare, proprio per
garantire la non ingerenza sui lavori del consiglio e per
lasciare che le decisioni e le conseguenti responsabilità
siano assunte dal comitato di presidenza, liberamente eletto
dai delegati e quindi validamente rappresentativo delle loro
idee.
Al fine, poi, di conferire agli eletti al COCER una base
di legittimazione più ampia e più coerente con il ruolo
assunto dagli stessi nelle attività di concertazione
interministeriale, è stato previsto che:
il COCER sia eletto direttamente dai delegati dei
consigli di base della rappresentanza militare (COBAR);
gli eleggibili debbano espressamente candidarsi;
il regolamento applicativo possa prevedere un quorum
minimo di voti quale condizione per la elezione.
In materia di durata della rappresentanza, per potere
disporre di delegati in grado di supplire alle carenze di
preparazione e di garantire continuità nella trattazione dei
problemi, è stato inoltre previsto un mandato di due anni con
possibilità di immediata rielezione per un ulteriore mandato.
La durata di due anni è l'unica compatibile con la necessità
di consentire a tutto il personale, di ogni grado e categoria,
di potere svolgere la funzione di delegato. Ciò perché non
possono essere disconosciute le aspirazioni di coloro che
devono assolvere periodi di comando o di attribuzioni
specifiche che troverebbero invece difficoltà insormontabili
alla promozione al grado superiore nel caso di periodi
temporali più lunghi. L'affermazione del principio della
rieleggibilità innalza, d'altronde, il tetto potenziale della
durata della funzione rappresentativa dei singoli fino a
quattro anni - per chi non ha conseguenze negative sulla
progressione di carriera - e tende a premiare coloro che, in
sede di elezioni, saranno riconosciuti dalla base meritevoli
di un secondo mandato per l'attività svolta a favore degli
interessi del personale.
Altro aspetto fondamentale della legge è la previsione di
norme volte a coinvolgere nella rappresentanza militare anche
il personale motivato e realmente interessato alla soluzione
concreta dei problemi di interesse generale. A tal fine viene
considerato meritevole di riconoscimento l'avere espletato la
funzione rappresentativa, con particolare riferimento al
servizio svolto dai delegati del COCER.
E' stata inoltre prevista a favore dei soli delegati del
COCER la possibilità di divulgare comunicazioni, delibere e
atti di interesse ricorrendo anche ai mass-media. Ciò
per riconoscere l'importanza della funzione svolta
dall'organismo rappresentativo centrale, istituzionalmente
designato a rappresentare problematiche di carattere più
generale. Tale facoltà è stata però limitata solo al COCER in
quanto l'estensione a tutti i consigli avrebbe consentito un
superfluo proliferare di informazioni, anche contrastanti, ed
impedito la monitorizzazione di tutte le comunicazioni della
rappresentanza e quindi la tempestività delle eventuali
repliche che, invece, vengono doverosamente assegnate ai
corrispondenti vertici militari (Capo di stato maggiore della
difesa, Capi di stato maggiore di forza armata, Comandanti
generali dei carabinieri e del Corpo della Guardia di
finanza).
Onde conseguire, poi, ulteriori risparmi di risorse umane
e finanziarie, si è ritenuto necessario, in armonia con i
princìpi sanciti dal decreto legislativo 3 febbraio 1993, n.
29, e successive modificazioni, e dalle recenti leggi
finanziarie in materia di attività sindacale, porre un tetto
preciso, calcolato in giorni, all'attività di rappresentanza
militare, facendo salve le ulteriori e specifiche esigenze dei
delegati del COCER impegnati nelle attività di
concertazione.
Sono state, infine, previste norme che tutelano i delegati
senza peraltro riconoscere forme di immunità disciplinare.
Di seguito si è inserita una breve illustrazione degli
articoli costituenti il presente disegno di legge:
a) l'articolo 1 prevede la nuova articolazione
della rappresentanza militare;
b) l'articolo 2 fissa la composizione dei singoli
consigli;
c) l'articolo 3 detta i requisiti necessari per
l'eleggibilità dei delegati;
d) l'articolo 4 indica nuove norme per l'elezione
dei delegati e per la presidenza dei singoli consigli;
e) l'articolo 5 fissa la durata del mandato dei
delegati e la possibilità di essere rieletti;
f) gli articoli 6 e 7 fissano le competenze ed il
ruolo dei consigli;
g) l'articolo 8 fissa i criteri di massima per le
riunioni dei consigli di rappresentanza, prevedendo la
necessità di concordare la data, l'ora e il luogo con
l'autorità affiancata, stante la evidente necessità di
subordinare gli incontri alle esigenze operative e di
servizio;
h) l'articolo 9 detta norme concernenti le facoltà
ed i limiti del mandato fissando alcuni tetti annuali, in
termini di giornate lavorative, all'attività dei delegati ai
diversi livelli di rappresentanza;
i) l'articolo 10 prevede norme volte a tutelare
l'esercizio del mandato da possibili condizionamenti diretti o
indiretti, e sancisce un riconoscimento per l'attività svolta
dai delegati del COCER;
l) l'articolo 11 stabilisce la possibilità per il
Consiglio centrale e per i suoi delegati di rendere pubblici i
propri atti;
m) l'articolo 12 autorizza i Ministri interessati
ad emanare il regolamento di attuazione della rappresentanza
militare e quello interno per l'organizzazione ed il
funzionamento della rappresentanza militare;
n) l'articolo 13 abroga le norme in contrasto con
le disposizioni della legge.
Il provvedimento non comporta oneri finanziari.
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