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IL PENDANT GIUDIZIARIO DI EUROPOL: IL PROGETTO EUROJUST
È dato di comune esperienza che il sistema tradizionale della cooperazione giudiziaria in materia penale, basato, sostanzialmente, sulla rogatoria e sull'estradizione, sia ormai storicamente inadeguato a fronteggiare i problemi della criminalità, tanto semplice quanto, soprattutto, organizzata. La criminalità, infatti, ha da tempo una dimensione internazionale e sfrutta al meglio, con grande abilità, le differenze che esistono fra le legislazioni penali nazionali.
1. La proposta di un Pubblico ministero europeo.
Questa consapevolezza che, in prima battuta, ha riguardato la tematica della protezione degli interessi finanziari dell'Unione, ha condotto la Commissione europea a promuovere la costituzione di un gruppo di lavoro, il quale ha elaborato un modello di codice penale e di procedura penale europeo, noto come Corpus Juris ed ha suggerito l'istituzione di un Ufficio del Pubblico ministero europeo, composto da un Procuratore generale, con sede a Bruxelles, e da Procuratori europei nelle capitali degli Stati membri. Il Pubblico ministero europeo dovrebbe avere caratteristica di autorità indipendente sia rispetto agli organi nazionali sia a quelli europei ed i suoi poteri dovrebbero comprendere la conduzione delle indagini preliminari, l'imputazione ed il rinvio giudiziario. La fase dibattimentale sarebbe invece di competenza dell'autorità giudiziaria nazionale che dovrà applicare le norme sostanziali previste nel Corpus Juris. Il Pubblico ministero europeo sarebbe investito della notizia criminis dagli organi nazionali, ma potrebbe anche agire d'ufficio; la sua competenza sarebbe stabilita ratione materiae.
2. La creazione della Rete giudiziaria europea.
Questo progetto non è stato coltivato dagli Stati membri i quali, peraltro, hanno deciso di intensificare la loro collaborazione nel settore del controllo alla criminalità organizzata. Il piano d'azione globale, adottato dal Consiglio dell'Unione il 28 aprile 1997, suggeriva l'istituzione di punti di contatto nazionale incaricati di accelerare lo scambio di informazioni e le procedure relative alle domande di cooperazione concernenti l'attuazione di norme penali (Raccomandazione n. 19).
Questa indicazione è a base della creazione della Rete giudiziaria europea. La Rete, istituita dal Consiglio dell'Unione con l'azione comune del 29 giugno 1998, ha iniziato ad operare il successivo 25 settembre. I membri della Rete si riuniscono regolarmente e svolgono una utile opera di interfaccia delle autorità giudiziarie e di polizia degli Stati membri. Ciascuno Stato membro designa un corrispondente incaricato di fornire agli operatori del proprio Paese e a quelli degli Stati membri informazioni di carattere giuridico e pratico sulle procedure relative agli atti di istruzione penale, sull'estradizione e, più in generale, sulla cooperazione giudiziaria tra Stati membri. Il Segretariato del Consiglio dell'Unione assicura l'amministrazione della Rete, ed ha costituito un sito Web che contiene gli strumenti giuridici pertinenti adottati non solo dal Consiglio dell'Unione, ma anche da altri enti internazionali, come ad esempio le Nazioni Unite, il Consiglio d'Europa e l'Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economici.
3. Il progetto EUROJUST.
Un concreto impulso al rafforzamento della lotta contro le forme gravi di criminalità organizzata è stato dato dal Consiglio europeo di Tampere del 15-16 ottobre 1999. Le conclusioni danno conto, infatti, della decisione politica di istituire un'unità, denominata EUROJUST, composta di pubblici ministeri, magistrati o funzionari di polizia di pari competenza, distaccati da ogni Stato membro in conformità del proprio sistema giuridico. Ad avviso del Consiglio europeo EUROJUST dovrebbe avere il compito di agevolare il buon coordinamento tra le autorità nazionali responsabili dell'azione penale, di prestare assistenza nelle indagini riguardanti i casi di criminalità organizzata, in particolare sulla base dell'analisi di EUROPOL, e di cooperare strettamente con la Rete giudiziaria europea al fine di semplificare l'esecuzione delle rogatorie. Lo strumento giuridico necessario alla creazione di questa unità dovrebbe essere adottato dal Consiglio dell'Unione entro la fine del 2001 (punto 46 delle conclusioni).
La formulazione impiegata è chiaramente di compromesso, ma va notato che essa sembra escludere la costituzione di una istanza giudiziaria in senso stretto e, dunque, la creazione di un pubblico ministero europeo con competenza sui reati a valenza transnazionale o anche soltanto rispetto alla tutela degli interessi dell'Unione contro le frodi sull'intero territorio comunitario. Quest'ultima prospettiva, peraltro, incontra il favore del Parlamento europeo (risoluzione
recante proposte per la Conferenza intergovernativa del 13 aprile 2000, punto 24).
È attualmente in corso una approfondita riflessione in seno agli organi competenti del Consiglio e, principalmente, nel quadro del Comitato di cui all'articolo 36 del Trattato sull'Unione europea, circa i settori di competenza «per materia», i compiti, la struttura, l'informazione, i rapporti con altri organismi. Fra cui soprattutto EUROPOL, il regime linguistico, gli sviluppi futuri, nonché lo strumento o gli strumenti giuridici necessari per rendere operativa EUROJUST.
Al riguardo si fronteggiano due scuole di pensiero. La prima, che potrebbe definirsi minimalista, tende a considerare EUROJUST come uno sviluppo della Rete giudiziaria europea, con compiti prevalentemente di coordinamento e di assistenza alle autorità nazionali, ma priva di poteri investigativi autonomi. La seconda, che nella stessa logica potrebbe definirsi massimalista, propugna, invece, la creazione di una unità dotata di autonoma capacità di indagine per specifiche categorie di reato.
Una soluzione intermedia appare quella avanzata dall'Italia che ha offerto alla valutazione degli Stati membri il modello accolto in sede nazionale per la Direzione Nazionale Antimafia (DNA) istituita, nel 1991, proprio allo scopo di coordinare le indagini in materia di criminalità organizzata. Il Comitato riconosce che la DNA si è dimostrata un efficace strumento nel contrasto del crimine organizzato, in quanto ha reso concreta ed operativa la cooperazione fra le diverse autorità nazionali titolari delle indagini, senza sottrarre ad esse poteri e senza sovrapporvisi gerarchicamente. Il coordinamento, infatti, è finalizzato a facilitare le indagini, a mettere in comune conoscenze e capacità investigative e ad evitare duplicazione di attività e sovrapposizioni di interventi. Il Comitato, pertanto, auspica che il modello della DNA possa essere utilmente «esportato» e costituire una valida base di discussione per EUROJUST.
In questa ottica, l'attività di coordinamento affidata ad EUROJUST dovrebbe essere condotta sia dando indicazioni alle autorità inquirenti nazionali, alle quali attenersi per prevenire o risolvere possibili contrasti nella conduzione delle indagini, anche rimuovendo eventuali inerzie delle stesse, sia organizzando riunioni tra i pubblici ministeri interessati al fine di assicurare la tempestiva circolazione dei flussi informativi e risolvere i contrasti che siano insorti e abbiano impedito di promuovere o rendere effettivo il coordinamento.
Oltre all'attività di coordinamento, EUROJUST potrebbe svolgere una funzione di impulso investigativo nei confronti dei pubblici ministeri nazionali, fornendo elementi e dati utili per iniziare una investigazione o per portarla a temine. A tal fine potrebbe essere utile che uno o più membri di EUROJUST affianchino le autorità territorialmente competenti del proprio Stato membro nell'esecuzione delle indagini.
Infine, EUROJUST potrebbe svolgere un ruolo di assistenza e supporto nell'ambito della cooperazione giudiziaria penale internazionale, mettendo a disposizione delle autorità giudiziarie nazionali gli
elementi informativi utili, da canalizzare eventualmente attraverso i punti di contatto della Rete giudiziaria europea.
Quanto alla competenza ratione materiae di EUROJUST, fra le diverse proposte presenti sul tavolo negoziale, il Comitato ricorda quella italiana che suggerisce di individuare tale competenza con riferimento all'articolo 1 dell'azione comune 21 dicembre 1998 sulla punibilità della partecipazione ad una organizzazione criminale negli Stati membri dell'Unione europea. Infatti, tale disposizione, da un lato, fornisce una definizione tecnico-giuridica sufficientemente precisa dei concetti di organizzazione criminale e di reato grave ad essa collegato e, dall'altro, ricomprende espressamente nel par. 2 dell'articolo 1 i reati di competenza di EUROPOL. Inoltre, la competenza di EUROJUST dovrebbe essere estesa, laddove il limite edittale di cui all'articolo 1, par. 1 dell'azione comune suddetta non li ricomprenda, anche ai reati di frode finanziaria previsti dalla Convenzione sulla protezione degli interessi finanziari delle Comunità europee del 26 luglio 1995 e relativi protocolli.
Ne risulterebbe, dunque, non solo una coincidenza tra gli ambiti di competenza di EUROPOL e quelli di EUROJUST ma anche fra quelli di quest'ultima unità e le competenze attribuite all'Ufficio europeo di lotta alle frodi (OLAF), istituito con decisione della Commissione europea del 28 aprile 1999.
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