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Repubblica Italiana
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Raffaele Cananzi
RAFFAELE CANANZI, Componente del Comitato per la legislazione della Camera dei deputati. A me pare che se volessimo ridurre a poche categorie essenziali le molte questioni che sono state sollevate in questa sede, certamente potremmo far riferimento a due categorie che la filosofica tedesca ci offre per determinare il passaggio dalla modernità alla postmodernità. L’attività normativa non si sottrae, come tutte le altre attività umane, al complesso culturale che stiamo vivendo, e le due categorie sono certamente la radicale pluralità e la forte complessità, che in qualche modo si legano strettamente.
E’ nel quadro di queste due categorie che vanno riguardati alcuni dei problemi che stamattina sono stati sollevati. La legislazione sui cosiddetti mondi vitali, alla quale si è fatto riferimento, indubbiamente può dare l’impressione, ad una prima visione, che effettivamente si toccano interessi fondamentali del cittadino, ma in realtà si tratta di valutare di volta in volta se vi siano attività pubbliche o private che, incidendo su valori garantiti dalla Costituzione, non comportino per il legislatore la necessità di dover regolamentare questa vicenda, che in definitiva viene ad incidere sull’esercizio della libertà dei cittadini, ma nel quadro di un valore garantito dalla Costituzione.
Il tema della legislazione nazionale, messo giustamente in luce dal professor De Rita, certamente comporta a mio modo di vedere – ne parlerò più diffusamente nel prosieguo del mio intervento – la necessità, rispetto alle fonti normative, di trovare criteri nuovi rispetto a quello della gerarchia delle fonti, che oggi è superato, soprattutto nel rapporto tra momento nazionale e momento delle autonomie, dal criterio della competenza. E’ quindi solo attraverso questi nuovi criteri che si può far fronte alle necessità che la postmodernità comporta.
Sui decreti legge ritengo che la Corte costituzionale abbia giustamente evitato la reiterabilità, salvo la novità della necessità e dell’urgenza. Ma naturalmente questo – come è stato già osservato – ha comportato l’ampliarsi del fenomeno delle leggi delegate. Ma le leggi delegate, al di là dell’esistenza o meno dei decreti legge, direi che sono una forma normativa contemporanea quasi indispensabile, perché nella complessità attuale e nel pluralismo attuale la legislazione puntuale non può che essere demandata ad un organismo, quale è il Governo e non certamente il Parlamento, che può legiferare esclusivamente per principio. Questo credo sarà lo sviluppo necessario e successivo con cui dovremo naturalmente fare i conti.
Ritengo comunque opportuno soffermarmi su tre problemi particolari: la questione della qualità dei testi normativi sotto il profilo della semplicità, chiarezza e proprietà di formulazione; la sempre maggiore diversificazione delle fonti e dei soggetti legittimati a produrle (Unione europea, Parlamento, Governo, pubblica amministrazione, autonomie territoriali, amministrazioni indipendenti, eccetera) e la necessità di un impianto ordinato del sistema delle fonti; il fenomeno della complessità della normazione, determinato dalla crescita quantitativa delle norme e dalla molteplicità delle fonti. Tale fenomeno deriva peraltro dall’attuazione delle grandi politiche pubbliche, mediante interventi di ampia portata a livello sia normativo sia amministrativo, con la produzione di flussi normativi imponenti e che richiedono un notevole sforzo di organizzazione e di coordinamento. Inoltre, ulteriori flussi normativi sono necessari per il costante adeguamento della legislazione alle esigenze della società.
Rispetto a ciascuno di tali profili ritengo sia opportuna una rapida esposizione di quanto è stato fatto finora e delle iniziative in corso di attuazione.
Quanto alla questione della formulazione dei testi normativi, essa è stata già da tempo affrontata. Nel 1986 sono state emanate dai Presidenti delle Camere e dal Presidente del Consiglio identiche circolari sulla formulazione tecnica dei testi legislativi, indicando metodi tecnico-giuridici per la migliore redazione dei testi normativi. Le riforme del regolamento della Camera del 1997 hanno indicato tra i principi dell’istruttoria legislativa quello della inequivocità e chiarezza del significato delle definizioni e delle disposizioni, nonché la congrua sistemazione della materia in articoli e commi e hanno inoltre attribuito al Comitato per la legislazione, come ci ha ricordato il Presidente Lembo, il compito di esprimere pareri, tra l’altro, sulla qualità dei testi normativi.
La riflessione sui temi delle tecniche redazionali dei testi normativi può ritenersi, all’esito di questo processo, generalmente condivisa, anche se non è stata ancora recepita in un atto normativo. A questo proposito, vorrei segnalare che è in corso di esame un testo che unifica una serie di proposte di legge recanti norme in materia di attività normativa (A.C. 1555, 4868, 5151, 6019), adottato dalla I Commissione della Camera come testo base il 15 giugno scorso e del quale io sono relatore, che si propone appunto di codificare i principi in materia di redazione e formulazione di testi normativi.
Gli altri due profili segnalati, relativi alla pluralità di centri di produzione normativa, nazionali e sovranazionali, e alla complessità della normazione, sono attualmente oggetto di approfondite riflessioni. Si tratta di aspetti fortemente connessi tra di loro; tuttavia, per esigenze di chiarezza, preferisco soffermarmi in primo luogo sul tema del rapporto tra le fonti.
Le norme e i principi che attualmente disciplinano il sistema delle fonti non sono definiti in un quadro organico e risultano sotto alcuni profili lacunosi a causa dell’intrecciarsi delle competenze delle diverse fonti e delle difficoltà di coordinamento. Nella pratica, poi, non sono rari i casi di sovrapposizione tra fonti e di invasione dei rispettivi ambiti di competenza. E’ dunque particolarmente importante individuare ulteriori strumenti idonei a dare ordine e ad armonizzare il sistema delle fonti. Anche i tradizionali criteri di risoluzione dei conflitti tra norme, criterio cronologico, gerarchico e di competenza, dovrebbero essere ripensati alla luce della accresciuta complessità della normazione.
Ritengo, quindi, che per ridisegnare in modo organico la materia delle fonti occorre fare ricorso ad una disciplina di livello costituzionale, al fine di articolare le competenze normative, curando di rafforzare il ruolo del Parlamento quale organo legittimato a completare in sede generale, o anche in relazione alle singole fattispecie, il quadro costituzionale attributivo delle competenze.
In proposito, vorrei segnalare talune iniziative volte a costruire, a “Costituzione vigente”, un quadro organico per la definizione dell’impianto del sistema delle fonti. Mi riferisco in primo luogo alle modifiche al regolamento della Camera apportate nel 1997 relative alla istruttoria legislativa (articolo 79) e in particolare alla previsione di una previa valutazione della necessità dell’intervento legislativo, con riguardo alla possibilità di ricorrere a fonti diverse, e della conformità dei progetti di legge alla Costituzione e alla normativa comunitaria e del rispetto delle competenze regionali e delle autonomie locali, intervenendosi così in via preventiva per evitare invasioni da parte della legge nelle sfere di competenza di altre fonti.
A tal riguardo va ricordato, inoltre, il già citato testo unificato delle proposte di legge in materia di attività normativa che si propone di delineare in un unico testo normativo il quadro dei principi e delle norme che disciplinano il sistema delle fonti, riorganizzando la disciplina vigente ed armonizzandola con proposte altamente innovative: si prevede in primo luogo l’obbligo per il Governo di allegare ai suoi disegni di legge una relazione contenente tutti gli elementi informativi richiesti dal nuovo articolo 79 del regolamento della Camera. Viene prevista una nuova tipologia di leggi, le leggi organiche, che disciplinano settori normativi aventi rilevanza generale e che non possono essere modificate o abrogate se non in modo esplicito. D’altronde la cosiddetta Bassanini quater prevede per i testi unici la stessa clausola di abrogazione o modificazione espressa. Il testo unificato disciplina, inoltre, in modo organico la potestà normativa del Governo, dando ordine alle disposizioni già vigenti in materia e introducendo novità significative soprattutto in materia di delega (la necessità che il parere parlamentare intervenga solo dopo che siano stati espressi gli altri pareri eventualmente previsti dalla legge, secondo quanto costantemente afferma la giurisprudenza del Comitato per la legislazione e il divieto per il Governo di introdurre nel testo definitivo del decreto legislativo ulteriori disposizioni che non siano direttamente riconducibili ai pareri parlamentari). Infine, il testo unificato disciplina, in via generale, i regolamenti delle autorità amministrative indipendenti, affermando il principio della necessaria indicazione, nella legge attributiva della potestà regolamentare non organizzativa delle Autorità, dei rapporti tra i regolamenti stessi e le altre fonti normative.
Per quanto attiene, infine, al fenomeno della complessità normativa e in particolare alla questione della crescita alluvionale della normazione, le riflessioni che si sono svolte anche in sedi istituzionali di rilievo internazionale (vedi il documento conclusivo della Conferenza dei Presidenti dei Parlamenti appartenenti all’Unione europea, Lisbona, maggio 1999) sono giunte alla conclusione che la complessità normativa richiede una articolata politica per la legislazione. Tale politica si articola su piani diversi, tra i quali la semplificazione e il riordino della legislazione, la progettazione e l’istruttoria legislativa.
Su questi profili, rilevanti sono i contributi delle recenti modifiche del regolamento della Camera nella parte relativa all’istruttoria legislativa, dove si richiede la definizione degli obiettivi di intervento e la congruità dei mezzi individuati per conseguirli, nonché l’adeguatezza dei termini di attuazione della disciplina e gli oneri per cittadini e imprese, ma soprattutto nella parte relativa alle competenze del Comitato per la legislazione, chiamato a esprimere il proprio parere sull’efficacia dei progetti di legge per la semplificazione ed il riordino della legislazione vigente.
Una grande innovazione, inoltre – e mi avvio a concludere -, è costituita dalla legge n. 59 del 1997, che ha previsto una legge a cadenza annuale per la semplificazione, e dalla cosiddetta legge Bassanini-quater, prima legge di semplificazione, la quale, oltre a disporre un’ampia delegificazione, ha introdotto alcune novità: l’analisi di impatto della regolamentazione, forme di raccordo istituzionale per la semplificazione legislativa e un vasto programma di riordino della normativa di rango legislativo e regolamentare mediante testi unici.
Prendendo spunto da quest’ultima previsione di un programma di codificazione (è evidente che il pluralismo al quale facevo cenno ha comportato nel corso di questi decenni la decodificazione; si tratta di trovare il sistema per cercare di riportare ad unità il sistema stesso), il citato testo unificato in materia di attività normativa si propone di costruire una “sessione parlamentare di semplificazione e codificazione normativa”, strutturata secondo i seguenti criteri: valorizzazione del ruolo di guida, indirizzo e gestione della politica di semplificazione del Governo; rafforzamento delle strutture interne al Governo, quali soggetti responsabili del programma di semplificazione; collaborazione Governo-Parlamento per la definizione degli indirizzi in materia.
Si tratta, come si può notare, di un progetto che presuppone una forte collaborazione tra Governo e Parlamento, nell’ottica della realizzazione di obiettivi di semplificazione normativa. Ritengo pertanto che, su queste basi e prendendo atto delle iniziative avviate, non solo a livello parlamentare, ma anche in altre sedi (come è emerso nel corso del nostro incontro), sia possibile individuare, sollecitare e realizzare forme di cooperazione tra istituzioni sui temi della legislazione.