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Repubblica Italiana
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Franco Frattini
PRESIDENTE. Riprendiamo i nostri lavori.
Do la parola agli onorevoli Frattini e Cananzi, componenti del Comitato per la legislazione.
FRANCO FRATTINI, Componente del Comitato per la legislazione della Camera dei deputati. Presidente, ritengo sia importante, dopo aver ascoltato gli interventi che sono stati svolti, dare conto in estrema sintesi di uno degli approdi che a mio avviso sono i più rilevanti a cui è pervenuto il Comitato per la legislazione.
Nell’ambito del Comitato è maturata la consapevolezza dell’esigenza di superare un approccio limitato esclusivamente al dato delle modalità di redazione del testo alla luce degli oramai ben noti canoni della tecnica legislativa (in altre parole, il drafting), pur se a tale compito il Comitato non può e non intende sottrarsi.
Ciò premesso, mi sembra rilevante sottolineare il peso sempre maggiore che ha assunto il parametro che impone al Comitato di valutare i provvedimenti sottoposti al suo esame dal punto di vista della loro efficacia per la semplificazione e il riordinamento della legislazione vigente. E’ questo il profilo che consente di prestare un contributo fattivo ed efficace al governo della politica della legislazione ed è, per così dire, il varco attraverso cui il Comitato, nel concreto svolgimento delle proprie funzioni, ha inteso affermare, nei limiti imposti dalla peculiarità della sua collocazione funzionale, un ruolo di avanguardia, quello di organo di conoscenza e di indirizzo in ordine alla politica della legislazione considerata nel suo complesso. Il 46 per cento delle condizioni inserite nei pareri del Comitato riguarda i problemi della coerenza con l’ordinamento e l’esigenza di garantire agli istituti una concreta possibilità di funzionamento, scongiurando l’insorgere di conflitti interpretativi e di disarmonie.
C’è di più. Credo sia rilevante l’approccio ordinamentale con cui il Comitato ha inteso conformare la sua attività e che ha trovato rispondenza anche nella forma che hanno assunto i pareri. Oltre al superamento della tradizionale forma del parere, che è connotata di regola da un dispositivo in senso favorevole o contrario (formula che il Comitato non usa quasi più), vi è inoltre un aspetto che riguarda il preambolo dei pareri.
Il preambolo si è venuto ad evidenziare come il luogo riservato alle valutazioni di prospettiva, pur se originate dall’analisi dello specifico provvedimento. In primo luogo, si è spesso sottolineato l’aspetto dell’adeguatezza dell’intervento normativo sul piano della tecnica e del metodo, rispetto agli obiettivi che tramite l’intervento medesimo si intendono perseguire. In qualche caso il Comitato ha osservato, ad esempio, che per il perseguimento di una finalità ordinaria in una determinata materia il provvedimento prevedeva l’impiego di una pluralità di strumenti differenziati (insieme una delega legislativa, il rinvio a regolamenti di attuazione, l’intervento diretto su testi normativi previgenti, norme di interpretazione autentica). In questi casi i preamboli hanno chiarito che tale metodologia rende arduo l’inserimento della nuova disciplina nel tessuto dell’ordinamento, perché non consente una ricostruzione complessiva dell’assetto dei settori, se non dopo l’intervento di provvedimenti che hanno diversa natura e diverso iter e la cui adozione non può che intervenire, quindi, in tempi differenziati e non predeterminabili.
In qualche altra occasione si è affrontato il tema della mancanza di una disciplina organica, idonea a sussumere le innovazioni recate dal provvedimento in un quadro complessivo in grado di rendere la semplificazione un obiettivo permanente della funzione normativa. Infine, il Comitato ha spesso posto il problema del coordinamento dei lavori parlamentari segnalando il rischio di possibili contrasti tra provvedimenti che in una determinata materia, ad esempio, stabiliscono principi e criteri per una delega e quelli che, all’esame dell’una o dell’altra Camera in un medesimo periodo, disciplinano direttamente quella stessa materia oppure parti rilevanti della medesima.
Alla luce di queste sintetiche esemplificazioni, ritengo di poter affermare, in base alla mia esperienza, che il contributo principale offerto dai lavori del Comitato è da riscontrare proprio nel suo ruolo di valutazione trasversale ed ordinamentale. E’ questo il profilo sul quale, avviandomi alla conclusione del mio intervento, ritengo di dover svolgere alcune brevi considerazioni critiche.
Mi riferisco all’esigenza di individuare forme strutturali di collaborazione interistituzionale, esigenza che è particolarmente avvertita da me personalmente, ma della quale si è discusso a lungo anche nell’ambito del Comitato. Non vi è dubbio che il Comitato per la legislazione, di cui la Camera si è dotata grazie ad una valutazione di cui sono grato anzitutto al Presidente della Camera, abbia sofferto di una certa solitudine. Per quanto riguarda il Governo, ad esempio, credo che gli orientamenti e gli indirizzi del Comitato potrebbero trovare negli organismi recentemente costituiti (l’osservatorio e il nucleo per la semplificazione) un luogo di rielaborazione perché, se condivisi, essi potrebbero tradursi in criteri che il Governo dovrebbe impegnarsi ad applicare in occasione della presentazione di ulteriori disegni o di proposte emendative. Se non condivisi, auspicherei, in luogo della pura e semplice non osservanza, un confronto, anche mediante sedi istruttorie permanenti, seppure informali, a livello tecnico tra Governo e Parlamento, nella persuasione che in questa materia, come ha detto anche il Presidente del Consiglio, vi sono esigenze pressoché unanimemente condivise.
Altrettanto utile, a mio avviso, potrebbe essere una periodica relazione delle magistrature superiori al Parlamento sulle difficoltà ed incongruenze del sistema normativo, con particolare riferimento al livello di conformazione del Governo ai pareri della sezione consultiva per gli atti normativi presso il Consiglio di Stato. Riflessione, peraltro, mirata non ad un semplice esercizio di referto al Parlamento, ma a stimolare un processo di revisione e di ripulitura permanente del sistema legislativo.
Concludo con una rapida notazione sulle ipotesi di estensione dell’ambito di competenza che attualmente ha il Comitato, delle quali si sta discutendo nella Giunta per il regolamento. Concordo con alcune osservazioni svolte dal collega Cananzi in una recente riunione presso il Comitato circa le difficoltà di ordine materiale con cui quest’ultimo dovrebbe fare i conti quando, in particolare, dovesse essergli attribuita l’ipotizzata nuova competenza sugli schemi di atti normativi del Governo assegnati per il parere alle Commissioni di merito. Certo, è anche vero che in una stagione sempre più orientata a leggi formali di principio e ad una vasta decretazione delegata si rischia di lasciare privo della necessaria attenzione il terreno della qualità normativa per fonti di rango legislativo destinate ad occupare spazi sempre più vasti in ciascuna delle materie da regolare.
Ritengo dunque necessaria un’ulteriore riflessione sul punto che tenga anzitutto conto dell’esigenza di non snaturare la posizione ed il ruolo del Comitato il quale, a mio avviso, più che di espandersi verso l’interno, avrebbe prioritariamente bisogno di trovare riferimenti al di fuori della realtà della Camera, anzitutto verso il Governo ma anche verso l’altro ramo del Parlamento. Dobbiamo intervenire su una situazione deteriore consolidatasi nel tempo e, mi rendo conto, dura da scalfire. Essa è bisognosa, in pari misura, sia di misure organizzative nuove e realmente efficaci sia, e vorrei dire soprattutto, di un diverso atteggiamento culturale, ispirato alla massima determinazione e assistito anche da una buona dose di pazienza.