XIII Legislatura

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Celestina Ceruti

CELESTINA CERUTI, Presidente del Consiglio regionale Emilia-Romagna, vicecoordinatore della Conferenza dei presidenti dell'Assemblea, dei Consigli regionali e delle Province autonome. Innanzitutto, Presidente Violante, un ringraziamento per l'opportunità offerta alla presidenza della Conferenza dei consigli regionali di partecipare a questo incontro, dove si dibatte di complessità normativa, di chiarezza e qualità della legislazione, questioni che riguardano direttamente e urgentemente le assemblee legislative regionali e le province autonome.

Su questi temi le assemblee regionali, unitamente ai governi, hanno già un percorso di riflessione avviato, concretizzatosi in diverse iniziative. Ormai diversi anni fa si è costituito l'Osservatorio legislativo interregionale che ha prodotto il primo manuale unificato, applicato nelle diverse realtà durante il corso dell'attuale legislatura. Il coordinamento delle assemblee legislative ha poi concentrato la sua attenzione su alcuni filoni di riflessione ritenuti prioritari: in particolare sono state oggetto di approfondimento il drafting legislativo e, soprattutto negli ultimi tempi, la fattibilità delle leggi, intesa come verifica sia ex ante sia ex post la promulgazione della legge, e la semplificazione normativa, un lavoro di disboscamento e disinquinamento sia della quantità sia della complessità delle leggi con l'intenzione di incidere sull'insieme normativo sedimentatosi delle regioni.

Da ultimo ci si è soffermati sulla formazione del personale delle strutture e degli uffici che si trovano ad interagire con il livello politico nell'attività legislativa, in particolare sugli aspetti di istruttoria e di informazione alla base dell'attività del decisore politico. Questo impegno di riflessione delle assemblee regionali ha portato in questi quattro anni ad appuntamenti monografici nazionali, l'ultimo dei quali si è concluso venerdì scorso a Torino e ha affrontato il tema della formazione per le tecniche legislative. Durante questo cammino è importante sottolineare come la Conferenza abbia trovato nella Camera dei deputati e nel Senato interlocutori preziosi e come si sia avviata una significativa collaborazione. Un confronto che se, da un lato, ha portato ad evidenziare come sulla complessità normativa esista una generale affinità di problemi da affrontare tra assemblee regionali e Parlamento nazionale, dall'altro ha anche dimostrato come permangano differenze sostanziali che non consentono di utilizzare immediatamente gli stessi identici strumenti. Un caso tipico è la fattispecie regolamentare che se a livello nazionale può diventare strumento di semplificazione, così non è nelle regioni, per le regole proprie delle assemblee.

Un particolare impegno è stato profuso in merito all'approfondimento della fattibilità legislativa, intesa nel suo significato più ampio e affidando ad essa finalità sul piano tecnico che -opportunamente rimodulate per altri contesti - possono costituire funzioni molto importanti ed essere collegate a quanto stabilito dalla legge n. 50 del 1999. La griglia di fattibilità, cui si è pervenuti analizzando esempi di legislazione esistente, è stata già sperimentata in diverse regioni, tra cui la Toscana e la Lombardia. L’ultimo esempio riguardo a percorsi di sperimentazione e innovazione è stato avviato in Emilia-Romagna. Gli studi di fattibilità sono finalizzati a riscontrare in primo luogo l'effettiva necessità dell'intervento normativo; a esaminare il grado di coerenza di ogni livello della proposta legislativa con i diversi sistemi normativi con i quali deve coordinarsi; a verificare il livello di precisione nella definizione delle finalità prossime, e non solo generali, dell'intervento normativo; a stimolare l'introduzione di indicatori di risultato (sia fisici sia quantitativi) per consentire la valutazione preventiva della congruità tra fini e mezzi e l'individuazione di riferimenti per i controlli successivi sull'implementazione e sulla gestione; a esaminare, infine, i riflessi della proposta di legge sugli apparati, sulla scorta del concetto di copertura amministrativa. Sinteticamente il processo vuole condurre all'analisi degli effetti economici e finanziari della proposta e le sue ripercussioni in termini di governo della complessità sociale. Senza dimenticare la necessità di riflettere sui tempi della decisione in rapporto alla fattibilità quale strumento di efficacia normativa, e alle sue possibili ripercussioni negative sulla tempistica decisionale.

Ovviamente, quelle che finora si sono configurate come sperimentazioni, occorre divengano strutturali. L'innovazione va consolidata e resa ordinaria nell'iter di formazione della legge. Si tratta di un compito che i consigli regionali si troveranno a dover affrontare a breve, secondo azioni di semplificazione che non possono avvalersi di tutti gli strumenti propri del livello nazionale (come ad esempio i testi unici). Tuttavia esistono già casi di legislazione nazionale che hanno consentito alle regioni margini di azione sul versante della semplificazione. In particolare il complesso legislativo che va sotto il nome di Bassanini ha permesso alle regioni di praticare un'opera di delegificazione, un lavoro di disboscamento che in alcune realtà ha portato, nel percorso di applicazione del decreto n. 112, all'abrogazione di 120-130 leggi. Ma va comunque sottolineato che a livello regionale la semplificazione normativa avviene soprattutto attraverso abrogazioni direttamente collegate a nuovi interventi normativi, i quali assumono così una funzione - oltre che di innovazione - anche di revisione del contesto normativo.

Nel percorso di collaborazione tra assemblee regionali e Parlamento, va segnalata, quale esempio significativo di lavoro concreto ed efficace, l'intesa del dicembre 1996, a seguito della quale presso la Camera dei deputati è stata attivata formalmente la banca dati condivisa delle leggi regionali, oggi una realtà consultabile anche nel sito Internet della Camera. Il tavolo comune tra Consigli regionali, Assemblee parlamentari, Cassazione, Poligrafico, Presidenza del consiglio, oltre ad avere consentito la costruzione di una banca dati condivisa, può divenire occasione valida per permettere l'utilizzo di questo strumento anche quale supporto attivo per il riordino normativo del prossimo futuro. La banca dati potrebbe mettere a disposizione i testi coordinati (con i riferimenti della Cassazione) e soprattutto potrebbe consentire l'utilizzo dei testi per simulare gli effetti delle nuove normative. In tal senso, uno strumento già disponibile può consentire di realizzare un progetto basato su standard comuni, che presuppone una condivisione di intenti e di lavoro, con la possibilità di potenziare i supporti conoscitivi, tecnici ed operativi, a vantaggio del decisore politico e al servizio della collettività. Tutto ciò al fine di garantire una visione unitaria e cooperativa dei sistemi normativi e quindi contribuire a realizzare una cultura legislativa più trasparente e accessibile.

PRESIDENTE. Sospendo ora i nostri lavori per una breve pausa.