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Repubblica Italiana
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Paolo Lembo
PRESIDENTE. Ringrazio anche i senatori e i deputati che sono qui presenti.
Informo che ho ricevuto questa mattina copia di una tesi di laurea sul Comitato per la legislazione discussa all’università Bocconi, uno studio interessante sul funzionamento del comitato.
PAOLO LEMBO, Presidente del Comitato per la legislazione della Camera dei deputati. Ringrazio tutti i partecipanti, anche a nome dell’intero Comitato per la legislazione, che è quasi interamente presente, per aver voluto prendere parte a questa iniziativa che ci consente di affrontare un tema di grande rilevanza, come ha già rilevato il Presidente Violante, cioè quello della complessità normativa del nostro ordinamento, che coinvolge in vario modo tutte le istituzioni qui rappresentate.
Come già osservato, anche nel documento approvato dalla Conferenza dei Presidenti dei Parlamenti europei, tenutasi recentemente a Lisbona, la complessità normativa pone un grave problema di deficit democratico non solo fra le istituzioni comunitarie, ma anche nell’ambito nazionale.
La Camera dei deputati con le recenti modifiche regolamentari ha posto al centro del procedimento legislativo l’esigenza di un’istruttoria adeguata alla complessità assunta dai processi normativi e decisionali. Si può infatti ritenere che uno degli elementi di maggiore interesse del nuovo regolamento sia costituito proprio dall’inserimento della politica della legislazione fra le politiche istituzionali complessive. Vi è stato quindi un riconoscimento dell’emergere del problema del governo della legislazione come tema specifico nell’ambito delle politiche generali. Pertanto, oltre alla previsione di elementi di razionalizzazione nel procedimento legislativo, il nuovo regolamento ha dato vita ad un organismo, il Comitato per la legislazione, appunto, attribuendogli un ruolo centrale all’interno del procedimento legislativo e concependolo come organo con una funzione consultiva per i profili attinenti alla qualità dei testi legislativi e per il metodo della legislazione.
Senza entrare troppo nel dettaglio delle norme regolamentari, illustro brevemente le caratteristiche principali di questo organismo. Come detto in precedenza, il Comitato nasce in sostanza dall’esigenza di individuare strumenti per affrontare il problema della complessità normativa e dalla conseguente necessità di individuare nuovi moduli nel contesto dei procedimenti legislativi. In particolare con la creazione dell’organo si è inserito un significativo passaggio procedurale che contribuisce al funzionamento del sistema nel suo insieme.
Le funzioni del Comitato per la legislazione sono dunque fondate in primo luogo sulle norme regolamentari che costituiscono la base per la sua attività. Esse hanno peraltro avuto nel corso dei lavori dell’organo uno sviluppo che ha progressivamente attribuito al Comitato una sua particolare funzione all’interno dell’ordinamento parlamentare.
Il primo dato che mi sembra opportuno evidenziare e proporre ai partecipanti è che sin dall’inizio della propria attività il Comitato ha svolto un lavoro collegiale, nel vero senso della parola, favorito dalla sua composizione paritetica, da una struttura di sostegno consolidata e da un rigoroso metodo di lavoro che progressivamente è stato individuato. Infatti, l’applicazione di parametri di qualità della legislazione, tassativamente indicati dalle norme regolamentari (in particolare dall’articolo 16-bis del nostro regolamento), si svolge costantemente sulla base di una istruttoria tecnica realizzata da uffici specializzati. Questa attività, tendenzialmente oggettiva e tecnica, dà poi luogo ad una valutazione di tipo politico o tecnico-politico da parte del Comitato sostenuta – almeno questo è sempre successo – da una visione istituzionale del problema.
In questo contesto i pareri del Comitato, oltre ad influire in modo più o meno incisivo sui singoli provvedimenti, formano una giurisprudenza sul metodo della legislazione dalla quale scaturiscono indirizzi validi per il futuro (almeno noi crediamo che lo siano). Tali indirizzi, data la struttura paritetica del Comitato (quattro membri in rappresentanza della maggioranza e quattro in rappresentanza delle opposizioni), nascono da intese di tipo istituzionale alle quali partecipa il Governo e tendono a consolidarsi nel tempo (i sei tomi distribuiti danno atto di ciò che abbiamo fatto in questi diciotto mesi di lavoro).
Per far comprendere l’incidenza dell’attività consultiva del Comitato sui lavori parlamentari, fornisco soltanto due dati. In primo luogo, le Commissioni di merito hanno recepito oltre il 54 per cento delle condizioni di modifica poste dall’organo sui provvedimenti al suo esame. In secondo luogo, ricordo che, tranne alcune rare eccezioni (circa il 10 per cento dei casi), sono sempre state motivate le ragioni della mancata osservanza dei pareri quando questi non siano stati accolti dalle Commissioni di merito. Tuttavia, nonostante la rilevanza di questi dati, credo che le misurazioni dell’efficacia del Comitato basate, soltanto, su dati puramente numerici e quantitativi non riescano a dare conto della funzione di impulso e di stimolo dell’organo, testimoniata anche dal grande interesse suscitato nella comunità scientifica (esiste ormai una bibliografia abbastanza ampia sul Comitato) nel mondo accademico. In realtà, le tesi di laurea sono state già due: una a Pisa e una alla Bocconi (la seconda discussa proprio in questi giorni).
Pertanto, a mio avviso, il grande merito del Comitato è quello di aver dato una visibilità costante, all’interno e al di fuori del procedimento legislativo, al problema della legislazione nel suo complesso. E tale processo è frutto di una costante evoluzione del Comitato che, in assenza di un uso efficace delle nuove norme sull’istruttoria legislativa in Commissione (perché purtroppo non sempre le Commissioni hanno recepito integralmente tali indicazioni), ha assunto un ruolo di giurisprudenza istituzionale stabilizzato, ma allo stesso tempo continuamente in evoluzione. Esempi di questa significativa evoluzione del ruolo del Comitato sono costituiti dalle più recenti innovazioni portate dalla prassi applicativa delle norme regolamentari. Ricordo che il Comitato, a partire dai primi mesi di quest’anno, ha modificato la struttura dei suoi pareri, che non assumono più una connotazione favorevole o contraria nei confronti del singolo provvedimento, come i pareri delle Commissioni di merito, ma indicano esclusivamente le condizioni che il Comitato ritiene necessarie per il rispetto dei parametri di qualità fissati dal regolamento.
Inoltre, è in corso di definizione la questione del contributo del Comitato in vista di una più precisa e uniforme redazione dei criteri di delega nei progetti di legge contenenti disposizioni di delega. Il Presidente della Camera, infatti, con una lettera indirizzata ai Presidenti delle Commissioni permanenti, ha invitato i Presidenti stessi ad adoperarsi affinché le Commissioni valutino l’opportunità di sottoporre al parere del Comitato tutti i progetti di legge che prevedano norme di delegazione legislativa al Governo. Tale indirizzo è ora in via di definizione regolamentare, essendo attualmente all’esame della Giunta per il regolamento una proposta di modifica che intende rendere obbligatorio il parere del Comitato sulle deleghe. Faccio riferimento anche all’intervento su questo tema dell’onorevole D’Alema in Assemblea, in cui ha dichiarato la disponibilità del Governo a verificare insieme la possibilità di trovare un punto di riferimento, un organo il più possibile imparziale, che comunque possa intervenire sull’argomento.
Va segnalata inoltre la prassi, introdotta a partire dall’inizio di quest’anno, che ha visto più volte intervenire in Assemblea il presidente del Comitato per la legislazione (l’ultima volta la settimana scorsa) nel corso della discussione su determinati provvedimenti al fine di richiamare le Commissioni di merito al rispetto del parere del Comitato o quanto meno, come previsto dal regolamento, ad una congrua motivazione delle ragioni del mancato recepimento del parere stesso.
Non vanno infine trascurati quegli importanti precedenti che hanno contribuito a delineare una linea di metodo fra il Comitato per la legislazione ed il Governo, in merito ad una serie di provvedimenti di rilievo. Mi riferisco, in particolare, alla giurisprudenza del Comitato in materia di procedimentalizzazione dei pareri sugli schemi di atti normativi del Governo con cui si richiede costantemente di stabilire che il parere parlamentare su tali atti sia l’ultimo dei pareri previsti. Penso anche al costante richiamo all’utilizzo della cosiddetta clausola di coordinamento legislativo, con la quale le singole Commissioni devono, ai sensi dell’articolo 79, comma 11, del regolamento della Camera, indicare le norme legislative vigenti che vengono abrogate o modificate dai progetti di legge nel loro esame.
L’esperienza sino ad oggi svolta è dunque largamente positiva. Va tuttavia riconosciuto che essa ha fatto emergere anche difficoltà e problemi. Vi sono, in primo luogo, i problemi relativi alla stessa struttura paritetica dell’organo, superati, fino ad oggi, grazie ad una grande capacità di affrontare i problemi sul metodo, in un’ottica di visione condivisa dei problemi della legislazione. Esiste poi il costante equivoco sulla natura politica e non tecnica del Comitato che ruota però, secondo me, intorno ad un’impostazione molto formale dei termini del problema.
Altri problemi sono infine connessi alla difficoltà di far comprendere, anche all’interno dei centri e delle sedi parlamentari, il ruolo di indirizzo e di stimolo e non di censura soltanto, come qualcuno pensa, svolto dal Comitato per la legislazione. Per tali motivi è importante sviluppare forme di conoscenza delle iniziative adottate nelle diverse sedi e ricercare tutte le interazioni possibili per una reciproca valorizzazione del complesso delle iniziative volte a migliorare il funzionamento del sistema normativo, che è il senso dell’essere qui questa mattina.
L’esperienza sinora svolta dal Comitato deve poter essere uno stimolo per cominciare a verificare un comune grado di conoscenza del fenomeno reale nella sua globalità, anche eventualmente favorendo la nascita di organismi di natura analoga all’interno di altre istituzioni. Nessuna funzione normativa, infatti, può essere esercitata all’interno dei sistemi contemporanei senza una sufficiente conoscenza del sistema di correlazioni fra le singole questioni e l’insieme dei fenomeni entro i quali esse vanno inquadrate. Penso (l’ha già citata il Presidente Violante) alla recente norma della Bassanini-quater sull’analisi di impatto della regolamentazione alla cui definizione ha contribuito anche il Comitato per la legislazione nel momento in cui ha esaminato il provvedimento.
In questa logica, il Comitato per la legislazione non può che essere favorevole all’avvio di una riflessione fra tutte le istituzioni interessate alla gestione del sistema normativo nel suo complesso che promuova la messa in comune del patrimonio di strumenti e tecniche già esistenti, nell’ottica (lo metto fortemente in risalto, chiudendo l’intervento) di un interesse generale della collettività che tutti noi rappresentiamo. Credo quindi che dall’incontro odierno possano emergere spunti e riflessioni che ci consentano di andare in questa direzione e di procedere con il nostro lavoro. Grazie.
PRESIDENTE. La ringrazio, presidente Lembo.