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Repubblica Italiana
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Luciano Violante
PRESIDENTE. Saluto i nostri ospiti e li ringrazio per la loro partecipazione.
Ciascuno di voi, a partire dal Presidente del Senato e dal Presidente del Consiglio dei ministri, è assorbito da impegni gravosi; il fatto che tutti abbiate accettato questo invito è un segno positivo di cooperazione tra le massime istituzioni in ordine ad un tema che riguarda da vicino la vita del nostro paese ed anche il rapporto di fiducia tra la società civile e le istituzioni della Repubblica.
Il tema della complessità delle leggi preoccupa tutte le democrazie avanzate e le massime istituzioni internazionali. Lo hanno affrontato recentemente la Germania, la Francia, la Danimarca, la Gran Bretagna e gli Stati Uniti. Sul piano internazionale gli interventi più recenti sono del Fondo monetario internazionale, della Banca mondiale, dell’OCSE, della Conferenza dei Presidenti dei Parlamenti d’Europa. In Italia ha attirato recentemente l’attenzione sul tema – sia pure in via indiretta – la Corte di cassazione con la sua Assemblea generale; la Corte costituzionale è quotidianamente alle prese con il problema; lo stesso vale per il Consiglio di Stato, la Corte dei conti e le altre istituzioni qui rappresentate nei loro vertici.
Da tempo il Governo ha avviato programmi di semplificazione e di delegificazione. La legge n. 59 del 1997 ha introdotto lo strumento della legge annuale di semplificazione; la portata di questa disciplina è stata ampliata dalla legge n. 50 del 1999, che avvia un vasto programma di codificazione, prevede l’analisi di impatto della legislazione e predispone misure di cooperazione istituzionale tra Governo e Parlamento.
Anche il Parlamento ha adottato le sue misure: all’inizio della legislatura i Presidenti della Camere hanno emanato una circolare con cui si pongono una serie di principi per migliorare la chiarezza, la coerenza e la semplicità delle norme approvate dalle Camere. Il Presidente Mancino, se lo riterrà, potrà illustrare i successivi interventi del Senato.
La Camera ha modificato il proprio regolamento, ha adottato criteri stringenti per l’ammissibilità degli emendamenti, ha conferito particolari poteri istruttori alle Commissioni, ha istituito uno speciale organo – il Comitato per la legislazione – che ha il compito di fornire pareri alle Commissioni di merito sulla qualità dei testi al loro esame.
Questa iniziativa è stata suggerita proprio dall’esperienza dell’applicazione delle nuove norme del regolamento, in particolare proprio dall’esperienza del Comitato per la legislazione. La complessità normativa richiede una maggiore conoscenza di tutti gli aspetti dei sistemi legislativi, dalla fase di formazione delle norme alla loro applicazione. A questo fine è auspicabile che ciascuna istituzione trovi il modo di comunicare alle altre la propria specifica esperienza e ne conosca le iniziative.
Nel suo primo anno di attività il Comitato per la legislazione ha constatato l’opportunità di dar conto della propria azione portandola a conoscenza di altre istituzioni interessate al miglior funzionamento dei sistemi normativi; nello stesso tempo ha avvertito l’esigenza di conoscere le disfunzioni percepite con maggiore acutezza dalle istituzioni esterne al Parlamento. La riunione di oggi costituisce un primo momento di confronto tra le istituzioni a diverso titolo interessate al buon andamento del funzionamento dell’ordinamento giuridico. Il carattere informale di questo colloquio ci permette di parlare in tutta franchezza. Ecco perché i nostri lavori non sono pubblici e non ne è stata data comunicazione preventiva ai mezzi di informazione (alla conclusione sarà redatto un breve comunicato).
Non ripeterò quanto è già contenuto nel dossier che avete tutti ricevuto. Intendo solo precisare che probabilmente il nostro problema principale non riguarda tanto la quantità delle leggi, piuttosto la loro qualità. Il numero delle leggi in sé non è determinante, perché sappiamo che in realtà quello che conta è l’ampiezza della legge e la sua complessità; in ciascun ordinamento, poi, la legge ha un ruolo diverso (nel nostro sistema ha un ruolo centrale, forse più centrale che in altri ordinamenti). Dal 1990 al 1998 la Spagna ha approvato 424 leggi, l’Inghilterra 647, la Francia 801, la Germania 1.044, l’Italia 1.431. Secondo l’ultima verifica compiuta, l’Italia ha complessivamente 10.101 leggi nazionali e 38-40 mila leggi regionali.
Il problema più grave, in cui ci imbattiamo quotidianamente, è quello della qualità delle leggi. In sintesi potremmo dire che una legge è buona quando risponde a cinque requisiti: il significato è certo, gli effetti corrispondono allo scopo, i benefici sono maggiori dei costi, non ci sono conseguenze indesiderate, contribuisce alla semplificazione del sistema normativo. In questo quadro è l’applicazione della legge il terreno sul quale si misura la sua qualità. E’ quindi evidente che il più autorevole e significativo contributo ai nostri lavori verrà proprio da quelle istituzioni che hanno il compito costituzionale dell’applicazione della legge al caso concreto. Naturalmente non sono in grado di dire quante delle nostre leggi rispondano a tali criteri. Mi auguro invece che dalla nostra discussione possa emergere un metodo per raggiungere questi risultati per il maggior numero di leggi possibile, nell’interesse dei cittadini e del paese.
Vengo ora ad una breve indicazione sul metodo di lavoro. Darò subito la parola al Presidente Mancino, poi al Presidente del Consiglio ed al Presidente della Corte costituzionale. Successivamente si aprirà il dibattito e deciderete in che ordine intervenire. In linea di massima gli interventi potrebbero durare intorno ai sette-otto minuti, per poter consentire due giri di opinioni. So che il Presidente del Consiglio ad un certo momento dovrà andare via, per i suoi impegni nazionali ed internazionali; lo ringrazio comunque per essere qui. Credo che anche questo sia un segno di impegno del Governo su un tema delicato per la vita dei cittadini.
Vi ringrazio nuovamente e cedo la parola al Presidente del Senato.