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Repubblica Italiana
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Beniamino Andreatta
PRESIDENTE. Questa seconda parte adesso si conclude con l'intervento di un nuovo autorevole componente, da poco tempo nel Comitato della legislazione, Vicepresidente del Comitato stesso per qualche giorno, e che succederà a me nel semestre di Presidenza, l'onorevole professor Beniamino Andreatta, che io saluto così come la prima componente femminile del Comitato per la legislazione, l'onorevole Maria Celeste Nardini, che ha anche integrato il plenum, per la verità molto ristretto, del Comitato. La parola all'onorevole Beniamino Andreatta.
ANDREATTA. Il ruolo del Comitato è principalmente quello di impersonare un impegno politico e istituzionale sul tema dei metodi della legislazione. Un impegno non radicato nell'esercizio di poteri legislativi, ma che si sostanzia in una funzione di stimolo e di sostegno verso i protagonisti dei processi decisionali, basata sull’osservazione ad ampio raggio e sulla elaborazione di una casistica concreta.
La funzione del Comitato non è solo quella di individuare possibili linee di comportamento e indirizzi ampiamente condivisi, data la sua struttura paritetica, ma anche quella di offrire occasioni e argomenti per il più ampio confronto sui temi che emergono quotidianamente nella sua esperienza e che sono sempre più avvertiti dalla società.
Il seminario odierno testimonia della utilità di questa funzione del Comitato e della sua capacità di individuare e proporre temi che legano interlocutori diversi e creano fattori di comune impegno.
Il Comitato non ha tuttavia una vocazione meramente morale o culturale, ma essenzialmente politica. Siamo sul terreno di quella politica istituzionale, caratterizzata da ampio consenso e dal riferirsi ai metodi e alle regole da condividere per la tutela di un patrimonio come la funzionalità dei sistemi normativi, che costituisce un interesse generale e permanente della comunità nazionale, e non della maggioranza del momento. Da qui si giustifica la peculiare struttura del Comitato e la sua collocazione non tra le Commissioni, ma nell'ambito della Presidenza della Camera, a cui il Comitato è funzionalmente collegato insieme alla Giunta per il regolamento (si veda l'articolo 16-bis, ultimo comma).
Il Comitato non decide, ma e' un elaboratore di tematiche e di indirizzi ampiamente condivisi da proporre all'azione politica. Può essere anche un suscitatore di idee, di forze e di collegamenti tra centri diversi, purchè essi convergano nel rispondere alle esigenze e ai problemi di cui il Comitato, per la sua stessa esistenza, è espressione.
Il seminario ha confermato la solidità di questa seconda vocazione del Comitato. L'andamento del seminario può giustificare la ricerca di strumenti più stabili e continuativi per un dialogo, che oggi ha dimostrato di poter essere fruttuoso e intenso, anche se giustamente dialettico tra diversi punti di vista.
In primo luogo si tratta di praticare quella cooperazione tra le istituzioni, che le esperienze europee indicano come il solo metodo per poter conoscere e reagire alla complessità dei sistemi di governo sociale, sia dal punto di vista delle forze al governo sia da quello delle forze di opposizione.
In secondo luogo si tratta di valorizzare l’apporto conoscitivo che viene dai centri scientifici e tecnico amministrativi, che accumulano la massima esperienza sui fenomeni normativi. Ogni iniziativa realistica deve infatti tenere massimamente conto di questa esperienza, dei problemi e delle difficoltà che si incontrano sul campo.
Più di ogni altra cosa occorre moltiplicare le occasioni di dialogo tra le istituzioni e gli esponenti più qualificati della società civile, che possano esprimere, anche al di là degli interessi organizzati, una voce che alimenti l’impegno politico su temi ancora considerati a torto di ordine tecnico e strumentale. E’ importante, in questo quadro, il rapporto tra scienza e politica, soprattutto con quel tipo di scienza, qui rappresentata, che sa fare i conti con le esigenze di funzionamento dei sistemi politici e sociali.
Ma è altrettanto importante collegare le istituzioni tra loro e fare sì che operino in modo da condizionarsi positivamente a vicenda. Parlamento e Governo sono nel sistema parlamentare funzionalmente collegati, ma il loro rapporto dialettico può certamente contribuire a peggiorare la legislazione invece che a migliorarla, come molte volte è avvenuto, così come può accadere nel rapporto maggioranza e opposizione. Possiamo lavorare affinché la relazione dialettica tra le istituzioni e le parti politiche funzioni nel senso di un reciproco controllo critico e di sollecitazione.
Altro fondamentale asse di collegamento individuato dal seminario è quello tra organi incaricati dell’indirizzo generale e quelli di settore: Commissioni parlamentari con diverse competenze, da un lato, Presidenza del Consiglio e Ministeri dall’altra. Anche qui è emersa l’esigenza di una forte integrazione di competenze, da conseguire anche con l’apporto di nuove professionalità che aiutino a fondere punti di vista, a integrare tecniche multidisciplinari e a definire istruttorie (o quella informazione essenziale di raccordo) che costituisce la base di qualità delle norme e delle politiche pubbliche.
Occorre concentrare forze e capacità rappresentate in questo seminario, riconoscendo la loro fondamentale importanza nel rapporto tra Stato e cittadini, che è spesso misconosciuta.
Il primo esempio da fare tra i temi oggetto di questo seminario è quello della conoscibilità delle norme vigenti. La possibilità di accedere alla conoscenza delle norme è un diritto primario dei cittadini, senza la cui effettiva realizzazione è dubbia la stessa possibilità di pretendere la loro osservanza. E’ noto come, in alcune circostanze, la più recente giurisprudenza abbia dovuto intaccare l’antico broccardo secondo il quale l’ignoranza della legge non scusa.
Le moderne tecnologie offrono delle opportunità che occorre mettere a frutto senza ulteriori ritardi su una questione di così vitale importanza per la convivenza civile. Sono certo che su questa finalità non vi sono divisioni tra maggioranza e opposizioni e dunque il Comitato per la legislazione può, a ragione, unire la sua voce alla richiesta di trovare le risorse e i modi per realizzare in tempi possibili l’obiettivo di diffondere su Internet le norme vigenti, con chiavi di ricerca semplici e accessibili anche ai comuni cittadini.
Questo obiettivo si lega direttamente all’altro di agevolare il riordino e il consolidamento dei sistemi normativi attraverso testi unici e codificazioni, rilanciato dal programma di riordino di recente varato sulla base della legge n. 50 del 1999 e approvato da importanti risoluzioni parlamentari. Solo attraverso un’adeguata utilizzazione della strumentazione informatica e unendo le risorse di tutte le amministrazioni interessate, con un forte sostegno politico del Parlamento, un programma del genere può realizzare l’obiettivo che si propone e incidere effettivamente e visibilmente sul corpo vivo del diritto vigente.
E’ anche evidente che un’azione di riordino sarebbe una fatica di Sisifo, se non si accompagnasse alla introduzione di regole sulla formazione dei nuovi atti normativi, che garantiscano un metodo ordinato di legiferare e la protezione dei testi consolidati. Il progetto di modifiche costituzionali, legislative e dei regolamenti parlamentari tra loro collegate, qui esposto dal Presidente Cananzi, è dunque un’altra componente essenziale di una strategia realistica e fattibile per contrastare l’eccesso di complessità normativa. L’insieme delle riforme e innovazioni introdotte dalle leggi Bassanini potrebbe essere così consolidato in un quadro che costituisca progressivamente un nuovo, stabile impianto di sostegno del sistema delle fonti di produzione normativa, adeguato alla complessità che esse hanno assunto e che non possono non assumere nella società contemporanea.
Infine il metodo dell’istruttoria normativa è stato disciplinato nelle circolari dei Presidenti delle Camere, nel regolamento delle Camera e, sul versante governativo, dalla legge n. 50. La sua realizzazione fa parte degli interventi più urgenti da completare. Il metodo della istruttoria non è più un fattore di mera coerenza tecnica delle norme, è invece uno strumento di conoscenza indispensabile in una situazione in cui tutti gli interventi normativi impattano su un universo saturo di norme e rischiano di determinare più effetti negativi e controproducenti di quelli voluti a causa di interdipendenze che sfuggono alla conoscenza “naturale” anche dei più esperti. L’ istruttoria ricompone il contesto nel quale ciascuna decisione può essere adeguatamente valutata da chi la propone e da chi intende opporsi o comunque verificare ragioni e obiettivi.
L’istruttoria è dunque condizione per la formazione all’interno delle amministrazioni di proposte che maturano attraverso la considerazione di una molteplicità di interferenze, di compatibilità e di raccordi, non più controllabili attraverso i normali saperi amministrativi, ma solo acquisendo una metodologia multidisciplinare e trasversale rispetto ai settori, come ha giustamente sostenuto qui De Ioanna.
Lo stesso coordinamento legislativo interno al Governo non è più possibile se si prescinde da una conoscenza scientifica dei raccordi che legano problematiche diverse, sempre più specializzate e tecnicamente complesse. Per il Parlamento, infine, poter disporre di una informazione accessibile, tecnicamente qualificata, verificata e verificabile, è una questione di primaria importanza, cui si lega la stessa possibilità di sopravvivenza di un dibattito politico che si riavvicini alla realtà e che riesca a individuare le questioni veramente cruciali per la comunità nazionale.
PRESIDENTE. Grazie Presidente Andreatta.