XIII Legislatura

•  Deputati 
•  Organi Parlamentari 
•  Documenti 
•  Iniziative ed eventi 

Organi Parlamentari

• Il Presidente
• Ufficio di Presidenza
• Collegio dei Questori
• Gruppi Parlamentari
• L' Assemblea
• Le Commissioni Permanenti
• Le Commissioni speciali
• Giunta per il Regolamento
• Giunta delle Elezioni
• Giunta per le Autorizzazioni
• Comitato per la Legislazione
  • Composizione
  • Resoconti
  • Sedute con la Giunta per il Regolamento
  • Rapporti sull'attività del Comitato
  • Iniziative
• Commissioni bicamerali

Sei in: Home \ Organi Parlamentari \ Il Comitato \ Iniziative \ Obiettivi per la riorganizzazione dei sistemi normativi tra Parlamento e Governo \ Filippo Patroni Griffi \

Inizio contenuto

Filippo Patroni Griffi

PRESIDENTE. La parola al consigliere Filippo Patroni Griffi.

PATRONI GRIFFI. Il miglioramento della qualità della regolazione come momento centrale della riforma istituzionale nel nostro Paese - Il dato più significativo della recente esperienza del nostro Paese mi sembra costituito dall’inserimento della riforma della regolazione nella riforma dell’amministrazione. Nella relazione alla proposta di risoluzione della Camera per il programma di codificazione, si legge che la politica di semplificazione normativa ha un rilievo istituzionale, perché investe tutti i settori dell’ordinamento in maniera orizzontale e ha quindi le caratteristiche di una politica generale unificata da finalità di carattere permanente.

La diversificazione dei centri di produzione normativa impone la elaborazione di principi comuni per la redazione dei testi normativi; la complessità della nostra società richiede che il processo decisionale che conduce alla produzione delle norme sia trasparente e che sia sorretto dalla piena e informata consapevolezza delle scelte politiche.

Quali sono le esigenze alla base di una migliore qualità della regolazione?

• - accessibilità delle norme, nel senso che la regola che disciplina un caso deve essere scritta con linguaggio chiaro e di agevole reperibilità;
• - consapevolezza della decisione politica assunta, con riguardo ai costi diretti e indiretti della normativa;
• - semplicità delle procedure amministrative regolate, che ben può conseguire a una loro semplificazione.

Le procedure per il riordino dei settori normativi - cioè l’elaborazione di testi unici di settore - e l’analisi dei costi della regolazione rispondono, se ben utilizzate, ad ambedue le dette esigenze. La legge n. 50 del 1999: oggetto, soggetti e strumenti per una migliore regolazione - Quanto meno dal Governo Ciampi, il problema della regolazione è nell’agenda politica del Governo. Il processo di delegificazione e semplificazione normativa, avviato dall’allora Ministro per la funzione pubblica Cassese, si è consolidato, esteso e perfezionato nei successivi governi, specie in quelli dell’attuale legislatura, per iniziativa del Ministro per la funzione pubblica del Governo Prodi, Bassanini, delegato anche nel Governo D’Alema per la semplificazione del sistema di regolazione.

Ho parlato di delegificazione e semplificazione normativa unitariamente. In effetti, la semplificazione procedimentale si serve dello strumento tecnico della delegificazione. Ma sarebbe impropria l’equazione tra i due termini. Come improprio, se non errato, mi sembra valutare la valenza della delegificazione alla luce dei risultati dell’opera di semplificazione, cioè del numero dei procedimenti semplificati. La delegificazione ha un valore istituzionale autonomo, che consiste nella redistribuzione del potere normativo tra più soggetti, in particolare tra Parlamento e Governo. Un procedimento o una materia delegificati sono attribuiti in via ordinaria alla potestà normativa del governo e quindi alla sua responsabilità; l’emanazione del regolamento di semplificazione può avvenire subito o tra alcuni anni, come può non avvenire; non tutto ciò che è delegificato deve essere immediatamente semplificato.

La riforma del sistema di regolazione richiede un forte coordinamento all’interno del Governo e forme stabili di raccordo interistituzionali tra Governo e Parlamento.
Nel nostro sistema spetta al Presidente del Consiglio il coordinamento dell’attività normativa del Governo, funzione stabilmente esercitata attraverso l’ufficio legislativo della P.C.M.; rientra nelle attribuzioni del Presidente, salva delega, anche il coordinamento della riforma del sistema della regolazione.

La legge n. 50 muove dalla consapevolezza della complessità dell’attuale sistema della regolazione e della impossibilità di provvedere alla sua semplificazione in via soltanto ordinaria e istituisce, sul modello esistente in altri Paesi europei e dell’area OCSE, una unità centrale, una struttura “dedicata”, in funzione di supporto al processo di semplificazione normativa: il Nucleo per la semplificazione delle norme e delle procedure.

Il Nucleo – che , sia pure a ranghi ridotti, ha di recente iniziato la sua attività – è, per l’appunto, una struttura di missione. La missione riguarda le seguenti aree di attività: testi unici e semplificazione normativa delle procedure, analisi dell’impatto della regolamentazione.

Il riordino dei settori normativi e la semplificazione - E’ questa la vera risposta di ordine sistematico alla “complessità della normazione”. Se nel meno recente passato – superata l’epoca delle grandi codificazioni – il testo unico costituisce una esperienza episodica finalizzata ad assicurare, soprattutto agli operatori del diritto, la facile accessibilità al sistema normativo, oggi il consolidamento della regolazione si inserisce in un più complesso quadro di norme sulla produzione giuridica, o “norme sulla normazione”, e assume peculiarità che conferiscono al testo unico una collocazione propria nel panorama delle fonti del diritto: l’obiettivo di fondo, accanto a quello di assicurare la facile intelleggibilità della norma agli operatori economici e ai cittadini, è riunire in modo sistemico, anzi in modo che formino sistema, misure che spesso risentono inevitabilmente, nella loro genesi, della complessità e delle contraddizioni della società nonché dell’accordo politico intervenuto.

Due sono le caratteristiche, che vorrei sottolineare, dei testi unici, ex articolo 7 della legge n. 50:

• - la natura “mista”: il quadro di regole è sempre più la risultante di fonti di livello diverso e il consolidamento della regolazione non può prescindere da questa realtà; così come occorrerà tener conto, magari ricorrendo alla tecnica degli allegati al testo, della normativa comunitaria, della normazione tecnica, delle circolari interpretative e di quella giurisprudenza che costituisca “diritto vivente”; alcuni di questi fattori potranno anche guidare l’opera di coordinamento formale della legislazione vigente (per esempio, una disposizione potrà essere ritenuta abrogata, in forza della tecnica di disapplicazione conseguente al contrasto con una norma comunitaria cogente). La natura mista del testo unico consente di evitare la duplicazione dei livelli normativi e di facilitare la conoscenza del quadro regolatorio di un settore;
• - il collegamento con la semplificazione: il legislatore considera testi unici e semplificazione normativa delle procedure come due aspetti inseparabili della riforma della regolazione. Il collegamento opera in due direzioni: 1) la elaborazione del testo unico deve accompagnarsi a una modificazione, nel senso della semplificazione, degli aspetti organizzativi e procedimentali della materia, ancorché regolati da norme primarie, che sono contestualmente delegificate; 2) i procedimenti da semplificare contenuti negli allegati alle leggi di semplificazione costituiscono possibile materia da riordinare in testi unici; sicchè è auspicabile procedere, in sede di semplificazione di singoli procedimenti, a una considerazione unitaria quanto meno della normativa secondaria che regola un dato settore, procedendo a una sorta di testi unici di regolamenti.

Nel delineato contesto, la questione del ricorso alla delega legislativa per la consolidazione della normativa primaria, posta dalla risoluzione della Camera, potrà essere affrontata - sul piano pratico e fatta salva la valutazione circa l’opportunità di una precisazione in sede legislativa – in relazione alla portata delll’intervento di consolidazione sul piano delle fonti primarie: si potrà, cioè, utilizzare o meno la delega a seconda che il testo unico incida o meno, per modificarla o abrogarla, sulla normativa primaria.

L’analisi dell’impatto della regolamentazione - L’analisi dei costi della regolazione consiste nell’individuare, per averne una adeguata rappresentazione, gli effetti diretti e indiretti di una regola. Essa mira soprattutto a rendere informata e quindi consapevole la scelta politica che accompagna l’introduzione di una nuova regola o la modificazione di quella esistente. Se questa è la finalità, l’esperienza italiana che sta per avviarsi potrebbe orientarsi verso il modello inglese e di altri Paesi europei, piuttosto che verso quello statunitense: quest’ultimo conosce un’analisi dei costi di tipo marcatamente economicistico, assai complessa, e rivolta agli esperti; per questo l'A.I.R., in quel Paese, è effettuata solo per iniziative normative di grande rilievo. Il modello alternativo concepisce l’analisi dei costi della regolazione come rivolta essenzialmente ai destinatari delle regole – cittadini e mondo produttivo – e ai politici, per sorreggerne la scelta. L’analisi dei costi, in quei paesi, fa parte del dibattito pubblico.

Due mi sembrano gli aspetti dell’analisi dei costi da tenere ben presenti:

• - l’analisi non potrà consistere in una giustificazione ex post delle scelte prese, una sorta di relazione illustrativa alla legge; essa deve invece accompagnare l’istruttoria normativa sin dal suo inizio e il suo momento logico culminante riguarda la valutazione delle “opzioni” regolatorie: dall’opzione “zero” – cioè è meglio non introdurre la nuova regola o abrogare quella esistente – alla graduazione delle varie forme di regolazione. Sarà fondamentale il ruolo di indirizzo e coordinamento della P.C.M. nei confronti dei singoli ministeri; sarà altrettanto basilare la necessaria collaborazione degli uffici di staff dei ministri, e in particolare degli uffici legislativi, che dovranno non poco stimolare le direzioni competenti, in modo che l’obiettivo sia condiviso da questi, e comunque raggiunto;
• - momento qualificante dell’analisi è la “consultazione” ex ante, all’interno delle amministrazioni, centrali e locali, e con le categorie interessate: solo la consultazione consente una valutazione dei costi ancorata alla realtà vivente della regolazione e la considerazione dei compliance costs, fattore di non applicazione di molte norme.

Sia lo schema di D.P.C.M. sull’analisi che la metodologia di semplificazione delle procedure che il Nucleo sta mettendo a punto tengono conto degli indicati elementi.

Conclusione: il raccordo istituzionale - Ho parlato dal punto di vista di un ufficio del Governo. Ma è ovvio che la qualità della regolazione è obiettivo che si raggiunge in tutte le sedi istituzionali: in quelle politiche – Parlamento e Governo, Conferenza con le autonomie locali – come in quelle tecniche (penso al Consiglio di Stato e alla sua sezione consultiva per gli atti normativi, istituita dalla legge n. 127 del 1997). La semplificazione normativa costituisce una priorità tale da richiedere un impegno “individuale” di Parlamento e Governo nei settori di rispettiva competenza, cioè, leggi e regolamenti; ma richiede anche un impegno comune per migliorare la qualità della regolazione nel suo complesso: anche perché leggi e regolamenti formano un unico sistema di regole, che non possono essere “migliorate” separatamente le une dalle altre.