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Carlo Malinconico

PRESIDENTE: La parola al consigliere, professor Carlo Malinconico, Capo del Dipartimento affari giuridici e legislativi della Presidenza del Consiglio, che parlerà sul coordinamento tra gli uffici legislativi del Governo.

MALINCONICO. Nel coordinamento dell'attività normativa del Governo un ruolo centrale spetta al Dipartimento degli affari giuridici e legislativi della Presidenza del Consiglio dei Ministri (D.A.G.L.).

Tradizionalmente l'attività del Dipartimento si è adeguata al ruolo del Presidente del Consiglio dei Ministri. E' chiaro che, in una compagine governativa derivante dalla coalizione di più partiti, l'accentuazione del ruolo di mediazione del Presidente si riflette, a livello tecnico, nell'esercizio del coordinamento essenzialmente come momento di sintesi e di compromesso di iniziative legislative dei singoli Ministri, sia pure nel quadro del programma di Governo. Il coordinamento, com'è naturale, non ha solo un profilo tecnico, ma anche marcatamente politico.

In un contesto di tale natura, il programma e la tempistica delle iniziative governative sono devoluti, essenzialmente, ai singoli Ministri ed il ruolo del coordinamento della Presidenza affievolisce a centro di "controllo del traffico", ai fini dell'accesso ordinato al Consiglio dei Ministri.

Il mutato quadro istituzionale e l'accentuazione, con l'affermarsi del sistema bipolare, del ruolo di guida del Presidente del Consiglio dei Ministri non può non riflettersi sull'atteggiamento del coordinamento della Presidenza del Consiglio. Detto coordinamento, da ricerca della mediazione, assume la prevalente funzione di impulso ed indicazione degli obiettivi e delle procedure per attuare il programma del Governo.

Un esempio di tale mutamento si ha nell'organizzazione dei procedimenti legislativi complessi, come le leggi finanziarie, i collegati, le leggi di semplificazione, il conferimento di funzioni alle regioni, la riorganizzazione del Governo e degli enti pubblici.

Inoltre, si rende più rilevante in detti procedimenti complessi, l'esigenza del monitoraggio dell'attività normativa per evitare che quest'ultima proceda in modo disordinato o, addirittura, contraddittorio, ad esempio legificando la materia che si è appena delegificata o reintroducendo moduli organizzativi rigidi laddove prima si era optato per tipologie flessibili.

Cresce, d'altra parte, il ruolo di coordinamento degli uffici legislativi dei Ministeri nella rappresentazione delle ragioni del Governo in replica ai rilievi della Corte dei conti in sede di registrazione dei regolamenti, nella definizione dei testi da sottoporre alle Conferenze Stato-regioni e Stato-città, nei processi di privatizzazione, nel prevenire infrazioni alla normativa comunitaria, partecipando alle riunioni ufficiose con la Commissione europea (si vedano i casi Autostrade S.p.A., Malpensa, Teatro alla Scala di Milano, Aeroporti di Roma e la riforma della legge n. 142 del 1990 in tema di servizi pubblici locali). Sotto questo profilo si accresce, inoltre, il ruolo di supporto agli uffici legislativi dei Ministeri nell'individuazione dei rimedi non legislativi che possono evitare condanne dell'Italia da parte degli organi dell'UE, specie con la predisposizione di direttive del Presidente del Consiglio dei Ministri (ad esempio nel caso del ponte sullo stretto di Messina o della golden share).

Quanto alle modalità del coordinamento, il ruolo del D.A.G.L. risulta cruciale nella scelta dei provvedimenti da diramare e nella definizione dell'ordine del giorno della riunione preparatoria del Consiglio dei Ministri (c.d. preconsiglio). Non solo nella scelta dei provvedimento legislativi da iscrivere, ma anche della loro forma (ad esempio, decreto-legge o legge), della completezza dell'istruttoria (completezza del concerto minimo tra i Ministeri più direttamente coinvolti, presenza delle relazioni prescritte). Il ruolo arbitrale del D.A.G.L. è reclamato spesso dagli uffici legislativi dei Ministeri quale forma di tutela delle reciproche posizioni, specie se confliggenti. In uscita, poi, dal Consiglio dei Ministri, il coordinamento tecnico del D.A.G.L. è spesso previsto ai fini dell'adeguamento del testo "entrato" in Consiglio dei Ministri alle determinazioni di quest'ultimo. I benefici dell'unicità dell'interlocutore tecnico nei rapporti con gli altri organi costituzionali - l'omogeneizzazione delle procedure: la presenza di un centro unico coordinatore dell'attività normativa del Governo presenta indubbi vantaggi. Innanzitutto perché detto centro si pone come riferimento delle altre istituzioni ed in particolare degli Uffici del Presidente della Repubblica, degli uffici di Camera e Senato sia pure con il filtro del Ministro per i rapporti con il Parlamento, delle citate Conferenze Stato regioni e Stato città.

L'unicità dell'organo facilita anche l'instaurazione di procedure univoche, quanto ai tempi, agli adempimenti, alla sicurezza della rispondenza del testo alle determinazioni del Consiglio dei Ministri. Anche con la costante consultazione degli uffici legislativi dei Ministeri, si estrinseca il ruolo di coordinamento del D.A.G.L. nell'indicazione di procedure conformi a quanto disposto dal Presidente del Consiglio o convenuto dal Governo con gli altri organi costituzionali.

Né si tratta di attività esclusivamente rivolta a contenere e conformare le iniziative degli uffici legislativi dei Ministeri, posto che deve essere verificata dal D.A.G.L. il concerto non solo delle strutture dei vari Ministeri, ma anche degli uffici legislativi e, quindi, dello staff dei Ministri.

L'arricchimento dell'attività di coordinamento: la relazione tecnico-normativa e l'analisi di impatto regolamentare - L'attività di concertazione si è recentemente arricchita sulla base degli ulteriori adempimenti che una direttiva del Presidente del Consiglio dei Ministri, prima, e la legge 8 marzo 1999, n. 50, poi, hanno imposto nell'ambito dell'istruttoria legislativa. Il decreto legislativo di riforma della Presidenza del Consiglio dei Ministri, emanato con D.P.R. 30 luglio 1999, n. 303, all'articolo 6, ha concentrato nel D.A.G.L. le funzioni relative al coordinamento dell'attività normativa del Governo, in modo da garantire la valutazione d'impatto della regolazione, la semplificazione dei procedimenti, la qualità del linguaggio normativo, l'applicabilità dell'innovazione normativa, la adempiuta valutazione degli effetti finanziari.

Tali adempimenti accentuano, infatti, la necessità del coordinamento e ne arricchiscono il contenuto sotto il profilo non solo formale, ma anche sostanziale di fattibilità delle norme e di incidenza delle stesse sul corpo sociale, oltre che sull'ordinamento giuridico.

Le strutture - L'accentuazione del coordinamento da ultimo richiamata impone, com'è evidente, un potenziamento della struttura a ciò deputata e, quindi, innanzitutto del D.A.G.L. La stessa esperienza dei procedimenti complessi di legislazione, ed in primo luogo di quelli innestati dalle leggi Bassanini, ha visto l'affiancamento al D.A.G.L. di strutture tecnico-politiche di raccordo tra l'indirizzo politico e l'attività tecnica, da un lato, e tra le risorse interne al Governo e quelle esterne, dall'altro. Ed in effetti a tale necessità il legislatore ha fatto recentemente fronte sia con l'istituzione del Nucleo per la semplificazione delle norme e delle procedure, di cui all'articolo 3 della legge 8 marzo 1999, n. 50, del cui supporto si avvale il D.A.G.L., ai processi di delegificazione, semplificazione e riordino, sia con l'ampliamento della possibilità del ricorso a magistrati ordinari, amministrativi, contabili e avvocati dello Stato, in numero non superiore a 7, in posizione di fuori ruolo. La stessa struttura del D.A.G.L. con il D.P.C.M. 6 agosto l998 si è attrezzata con la suddivisione in servizi ai quali sono preposti dirigenti, capaci di dare continuità all'intervento della Presidenza e di formarsi nel quadro di una specifica professionalità che il coordinamento normativo richiede.

I "terminali" presso i Ministeri di settore - In prospettiva è, peraltro, funzionale ad un più efficace coordinamento che il D.A.G.L. abbia "terminali" presso tutti gli uffici legislativi dei Ministeri.

Tale presenza consentirebbe di seguire la formazione dell'atto secondo un uniforme criterio compositivo e di istruttoria legislativa, che eviterebbe successivi più onerosi interventi. E' evidente, infatti, che la correzione, specie nei tempi stretti della richiesta di sottoposizione al Consiglio dei Ministri e nella mole dei provvedimenti in analoghe condizioni, di testi già impiantati è più difficile ed incontra maggiori ostacoli a livello sia politico che tecnico, di quanto sarebbe l'intervento di mera rifinitura all'esito di un procedimento già impostato in modo corretto.

Tale obiettivo potrebbe essere ottenuto in più modi, dei quali, alternativamente, possono essere esemplificati i seguenti: - dislocando tecnici del D.A.G.L. presso i vari uffici legislativi dei Ministeri, con un ricambio periodico tra centro e diramazioni, ovvero - personalizzando presso ogni ufficio legislativo un responsabile che costituisca l'interfaccia dei D.A.G.L. e prevedendo corsi di formazione sotto la responsabilità del DAGL stesso.

PRESIDENTE. La ringrazio, consigliere Malinconico e adesso con il consigliere Filippo Patroni Griffi, che parlerà in particolare delle procedure per il riordino dei settori normativi, nella sua qualità di coordinatore del Nucleo della semplificazione delle norme e delle procedure, si conclude questa che noi definiamo una triangolazione strategica sul problema del rapporto tra l'istruttoria pre e post legislativa del coordinamento, trattata dal professor De Ioanna e delle procedure, trattata adesso.