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Paolo De Ioanna

PRESIDENTE. Inviterei il consigliere prof. Paolo De Ioanna, Segretario generale della Presidenza del Consiglio dei ministri, a parlare del tema che ci ha cortesemente segnalato, che è quello dei nuovi organismi e delle nuove professionalità per l'istruttoria pre e post legislativa nella pubblica amministrazione e così, attraverso lo snodo, manteniamo l'impegno di passare a quella che con termine non simpatico si definisce una interfaccia.

DE IOANNA. Il tema della semplificazione e razionalizzazione della cornice normativa è stato affrontato in modo molto nitido dalla legge n. 50 del 1999: si tratta del profilo cruciale di un più complessivo disegno di riforma della Pubblica Amministrazione. Tra il 1997 e il 1999 questo disegno ha sostanzialmente concluso il suo percorso legislativo secondo una chiara unità di indirizzo strategico, largamente condivisa anche dal Parlamento.

La semplificazione dei sistemi normativi si colloca come un elemento centrale di questo percorso e va quindi analizzata e trattata con le tecniche organizzative e procedurali idonee ad attuare una specifica politica pubblica: si tratta di una politica pubblica caratterizzata da forti e profondi elementi di orizzontalità e trasversalità che investono tutte le articolazioni della Pubblica Amministrazione. Si tratta di una questione molto studiata nelle democrazie industriali e che costituisce, come è noto, uno specifico filone di ricerca e lavoro dell’OCSE. Si tratta di una questione che investe direttamente le modalità di funzionamento dei Governi e delle loro organizzazioni centrali e che mette direttamente in gioco la loro capacità di dominare i problemi posti dai processi evolutivi delle democrazie industriali investite dalla globalizzazione e caratterizzate da un elevato grado di complessità sistemica e di mobilità sociale.

Le esperienze delle democrazie industriali, soprattutto le riflessioni svolte in sede OCSE, indicano con chiarezza che nella gestione di politiche trasversali i nodi più complessi da sciogliere, nell’ottica specifica del funzionamento dei centri di Governo, sono:

• – lo sviluppo di concrete esperienze idonee a superare le barriere organizzative che dividono i diversi segmenti dell’organizzazione burocratica (nel caso italiano i Ministeri) e a creare obiettivi a politiche comuni;
• – la fissazione, in sede centrale, di un quadro chiaro di responsabilità, politiche e amministrative.

Per superare in modo compiuto questi nodi sembrano necessari cambiamenti profondi in tre direzioni:

• - nei processi di decisione;
• - nei sistemi al cui interno si collocano i processi;
• - nelle culture e nelle professionalità specifiche degli operatori pubblici.

Le osservazioni successive intendono affrontare questa problematica nella specifica ottica dell’organizzazione del Governo e dei suoi rapporti con i diversi settori dell’Amministrazione centrale. Gli strumenti messi in campo dalla legge n. 50 del 1999 (nucleo di semplificazione; analisi di impatto della regolamentazione; raccordo istituzionale con le Camere; redazioni dei Testi Unici) rendono possibile avviare un percorso di profonda riorganizzazione del processo di produzione normativa da parte del Governo.

Mi soffermo su alcuni nessi, organizzativi e procedurali, che mi appaiono cruciali per un concreto avanzamento di questo disegno. L’inserimento organico della segreteria tecnica, a supporto del Nucleo di semplificazione, nell’ambito del Dipartimento degli affari legislativi della Presidenza del Consiglio dei Ministri, intende rendere del tutto esplicito lo strettissimo rapporto di coordinamento che deve integrare l’attività del Nucleo con quella del D.A.G.L. (Dipartimento Affari giuridici e legislativi). Segretariato generale, D.A.G.L., Segreteria tecnica del Nucleo e Nucleo si collocano quindi come quattro corone di un unico “orologio” governativo che dovrebbe scandire il proprio tempo sulla base di un nitido impulso da parte dell’Autorità politica.

L’integrazione organizzativa tra queste quattro “corone” richiede un fortissimo approfondimento di tutte le questioni relative alla scelta, all’organizzazione e alla gestione di risorse professionali idonee. La capacità di organizzare e mettere in sinergia queste risorse diviene l’elemento cruciale per la buona riuscita tecnica del progetto. Si tratta in particolare di fare interagire culture e specialismi diversi per ogni area tematica investita da processi di semplificazione e/o di deregolazione.

Si tratta di questioni contenutistiche che non pongono solo e soltanto un problema di soluzione di tematiche giuridiche e, in particolare, procedurali, ma in modo prioritario richiedono una conoscenza specifica delle questioni sulle quali si intende intervenire. L’interazione di saperi giuridici, di conoscenze economiche applicate ai settori di intervento, di conoscenze gestionali e amministrative nonché, la valutazione delle componenti della società civile e degli operatori economici coinvolti nei processi, sono tutti elementi che devono essere tenuti in tensione per trovare il punto di sintesi di problemi complessi, secondo un ordinamento prioritario delle questioni che peraltro vanno affrontate in modo simultaneo e sistemico.

Per integrare in maniera razionale le “corone” chiamate in gioco, spetta al Governo anticipare le questioni tematiche sulle quali occorre lavorare: in questo senso il raccordo istituzionale col Parlamento può risultare prezioso.

Anticipare i temi su cui lavorare significa mettere subito in comune tra tutte le amministrazioni interessate le conoscenze e gli specialismi necessari a tematizzare e circoscrivere i punti di intervento. L’uso intenso dell’informatica (e qui può soccorrere da subito la rete tra i Gabinetti e gli uffici legislativi ormai quasi a regime) può giocare un ruolo sostanziale proprio per rompere la segmentazione degli indirizzi amministrativi e mettere in comune, fin dall’inizio, gli elementi che caratterizzano la progettazione degli interventi di semplificazione-razionalizzazione-riordino delle fonti normative.

In sostanza, si tratta di cercare di modificare in profondità il modo con il quale si forma l’ordine del giorno del Consiglio dei Ministri facendo del pre-consiglio il punto di emersione di un lavoro coordinato dal Centro, le cui linee di fondo devono essere messe in moto con largo anticipo rispetto al momento della decisione. L’analisi tempestiva e preventiva dei temi che formano oggetto del programma di Governo e la loro graduale ma coordinata e sinergica implementazione costituiscono elementi di fondo per caratterizzare le procedure decisionali ed il grado di dominio dei problemi dei Centri di governo delle democrazie industriali. In questo senso, l’integrazione del Nucleo nel DAGL può costituire un importante elemento di raffreddamento e razionalizzazione del processo decisionale, a valle della indicazione prioritaria dei settori di intervento.

Ma, ancor di più, appare cruciale il ruolo del raccordo istituzionale con le Camere. In questo senso, la concreta possibilità di individuare specifiche forme di collaborazione tra il Nucleo e gli apparati parlamentari che operano al servizio del Comitato per la legislazione costituisce un’occasione di collaborazione interistituzionale che si colloca perfettamente tra quelle esigenze di raccordo e di forte coordinamento che, come osservato in precedenza, sono state chiaramente messe a fuoco sulla base di esperienze comparative ed anche nel contesto del lavoro dell’OCSE.

Il primo obiettivo operativo dell’azione di Governo, nella integrazione delle “corone” cui prima ho fatto cenno, sembra essere quello della definizione di un processo molto trasparente e ben scandito per l’entrata in campo del Nucleo: è necessario creare una perfetta comunanza nella definizione dei temi e delle fasi, spezzando la separatezza che tuttora caratterizza il lavoro degli uffici legislativi. Ciò presuppone l’autentica partecipazione ad un processo condiviso nei metodi e negli obiettivi. Ciò sta a significare che nei singoli Ministeri occorre creare una vera osmosi di esperienze e di circolazione di idee tra gli uffici legislativi e gli organismi amministrativi che concretamente gestiscono, valutano e correggono in progress le politiche di settore loro specificamente affidate.

Diviene quindi cruciale il rapporto con la dirigenza amministrativa alla quale è stata affidata la specifica responsabilità connessa al conseguimento di risultati e di obiettivi che segnano determinate politiche pubbliche.

In questa prospettiva è agevole prefigurare un raccordo tra l’analisi ex ante che deve caratterizzare le linee di intervento di semplificazione-razionalizzazione normativa di determinati settori e le analisi ex post formulate dalle nuove strutture create presso il Governo per la valutazione dei controlli di gestione ai sensi del decreto legislativo n. 286 del 1999 (Comitato tecnico scientifico; banca-dati; Nucleo tecnico di supporto).

Anche e soprattutto in questo caso si tratta di fare interagire specialismi molti diversi e particolarmente concentrati nel settore delle tecniche di valutazione e misurazione delle politiche pubbliche.

Si delineano così strumenti, sistemi e procedure il cui rendimento è largamente condizionato dalla effettiva capacità di mettere in sinergia ed organizzare risorse specialistiche al cui interno la componente giuridica deve giocare un ruolo strettamente limitato alla definizione di una veste formale appropriata per temi e questioni che si collocano nell’area di competenze e specialismi diversi: in particolare nell’area di conoscenze economico-finanziario-gestionale. In questa fase è forse opportuno un momento di pausa nella produzione di norme, sia pure a diversi livelli di fonte, mentre dovrebbe prevalere una lunga ed intensa fase di esperienze organizzative e gestionali.

PRESIDENTE. Grazie, consigliere De Ioanna, soprattutto per avere con tanta autorità, però anche con una sorta di pragmatismo operativo, istituito il collegamento - che a noi premeva in modo particolare e che adesso subirà un ulteriore sviluppo- con gli scopi essenziali di questo seminario, che vuole raggiungere anche dei risultati sul piano strettamente operativo e propositivo.