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Repubblica Italiana
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Gian Franco Anedda
PRESIDENTE. Adesso il seminario ha uno snodo che passa significativamente attraverso un intervento del Comitato per la legislazione, nella persona dell'onorevole Gianfranco Anedda, che del Comitato per la legislazione è stato Presidente nel semestre successivo a quello del Presidente La Malfa, e nel semestre precedente a quello dell'onorevole Lembo, che io saluto; il Presidente Anedda è uno, con me e con l'onorevole Meloni, dei testimoni storici della esistenza di questo Comitato. E' significativo che, in questo momento di snodo, rispetto poi agli interventi derivanti dagli uffici legislativi, la voce del Comitato venga espressa da questo intervento. La parola al Presidente Anedda.
ANEDDA. Poiché io non ho né la pretesa né la presunzione, di affrontare in pochi minuti e non ne avrei la capacità, un tema tanto complesso come quello della complessità della legislazione, delle fonti normative, desidero soltanto, forse riduttivamente, rassegnare le impressioni di un destinatario delle leggi, che ha avuto la fortuna di vedere la formazione delle norme da un osservatorio privilegiato: il Comitato della legislazione.
Un’impressione - i colleghi che mi hanno preceduto lo hanno detto in maniera più alta e forse più garbata - un'impressione a dir poco sconfortante, per il sovrapporsi delle leggi, per l'antinomia delle norme, per il labirinto della legislazione frammentaria, per la qualità - è stato già sottolineato - del linguaggio che crea all'interprete delle difficoltà e disorienta il destinatario. Il problema non è di poco momento perché, per tutte le norme, ma particolarmente per quelle che attengono la pubblica amministrazione, accade che l'interprete diventi il legislatore.
Si discute, per esempio, sul fatto che, lo sappiamo, le circolari ministeriali non possono né modificare né adattare la legge; ma quando uno dei destinatari è proprio la pubblica amministrazione, ed essa stessa interpreta, nella incertezza e nelle difficoltà alle quali accennavo, la norma, accade che, in fin dei conti, la pubblica amministrazione, con la circolare, è essa fonte di produzione normativa. Il Comitato della legislazione è nato per una felicissima intuizione, ormai di anni, del Presidente Violante, che tentò di dare una prima risposta; è soltanto una timida tappa; però agli inizi, come venne tracciata, molto timida non era, perché il Comitato dovrebbe esprimere pareri sulla omogeneità, semplicità, chiarezza della legislazione, proprietà di formulazione, efficacia per la semplificazione, efficacia per il riordino, specificità delle norme per i decreti-legge. Questa ampiezza dei compiti del Comitato, ha rivelato immediatamente i suoi limiti, devo dire fisiologici, forse, ma oggi non superabili.
Innanzi tutto la sovranità del Parlamento. Fino a che punto il Comitato può dare delle indicazioni sovrapponendosi a quella che è la sovranità del Parlamento, nel caso la sovranità della Camera, e lo ha ricordato anche il Presidente Villone, la sovranità del Parlamento è anche sovranità particellata del singolo deputato. A tale sovranità si sommano le difficoltà che derivano e che conseguono molto spesso dalle urgenze; mi riferisco soprattutto ai decreti-legge. Quando giunge un decreto-legge prossimo alla scadenza, il Comitato, e poi la Commissione di merito, e poi l'Aula riferiranno se il Comitato ha fatto dei rilievi; ma se fossero accolti il decreto andrebbe in scadenza. Vi è un comprensibilissimo atteggiamento delle Commissioni di merito nella complessa attività di formazione delle leggi (lentamente si sta sfumando ma permane). Il Comitato è visto come una fastidiosa inframmettenza di un organismo il quale si permette di suggerire, di censurare, di condizionare, turba il potere della Commissione di merito.
Infine la non omogeneità dei regolamenti tra Camera e Senato. Mentre, qui alla Camera non sono ammissibili emendamenti non omogenei con il testo, il Senato non ha eguale norma regolamentare e nell'esaminare i decreti-legge, molto spesso ci si è trovati a vedere delle norme del tutto disomogenee con il testo generale. Quindi quegli ampi poteri del Comitato nella pratica si affievoliscono perché manca (è difficile da individuare, anche se uno sforzo va fatto) di attribuire al parere del Comitato un effetto reale.
Debbo dire, mi dispiace, che non sono d'accordo con il collega Villone, che riproponeva per il Comitato la contrapposizione, la dicotomia maggioranza-opposizione, in ordine alle scelte politiche; la esperienza di questi anni ci ha detto che i deputati scelti dal Presidente della Camera hanno saputo, hanno voluto e, volendo, hanno attuato, rimanere al di sopra di ogni valutazione politica del testo; riuscendo, senza contrapposizioni, se non, debbo dire minimali, qualche volta formali, ad esprimere un parere unanime sul risultato finale del parere medesimo. Se un ampliamento l'attività del Comitato dovrebbe avere, è stato già detto dai colleghi, credo che oltre alla semplificazione, il Comitato dovrebbe dedicare maggiore attenzione alla semplicità: mi riferisco alla semplicità del linguaggio; semplicità del linguaggio che significa comprensibilità, significa facilità di interpretazione.
Noi soffriamo di un difetto che è alla radice dell'articolo 12 delle preleggi, che detta i canoni per la interpretazione. L'art. 12 tanto spesso dimenticato nella pratica delle interpretazioni, così come vengono tanto spesso trascurate le norme interpretative in tema di contratti, che sappiamo tutti sono norme interpretative che si applicano all'intero ordinamento. Perché, dicevo, soffre di questo male alla radice? perché l'art. 12 delle preleggi, mentre pare affermare il principio della interpretazione letterale della norma (la norma non ha altro significato se non quello che deriva dal significato medesimo delle parole), conclude dicendo: è dalla intenzione del legislatore quello che si chiama lo spirito delle leggi e che, sappiamo tutti, deriva come intuizione, da una lettera di San Paolo ai Corinti, quando scrisse che la lettera uccide e lo spirito vivifica; da lì nasce lo spirito delle leggi in contrapposizione alla legge scritta delle 12 tavole, perché essendo scritta, era ferma. Che cosa ha notato, concludo, il destinatario, posto in quella posizione privilegiata? che la chiarezza e la semplicità dei testi tanto spesso non sono alterate da un intervento emendativo della Camera o del Senato, ma molto spesso nascono, all'origine poco chiare; da una, non saprei come definirla, perché devo essere estremamente cauto, scarsa attenzione da parte degli uffici legislativi dei ministeri; lo abbiano notato in particolare nei decreti-legge; il linguaggio è, chiedo scusa, lo dico con molto rispetto, perché comprendo che deriva da tanti fattori, quindi è lungi da me essere critico, affetto da una certa sciatteria nello scrivere, alla quale si aggiunge un altro sistema di legiferare pericolosissimo: si detta la norma generale, tutta in uno stesso corpo; si detta la norma generale, e nello stesso corpo si formano due eccezioni alla norma generale, ed ancora nello stesso corpo si formano altre eccezioni all'eccezione alla norma generale.
Se avessi avuto più dei pochi minuti, avrei letto una norma fra poco in discussione, venuta dal Senato; è una norma di importanza vitale, perché attiene alle norme procedimentali del codice di procedura penale, nella quale in 18 righe c'è la norma generale e 4 eccezioni. Credo che l'interprete si troverà in grande difficoltà, ma questo è poco male; il fatto è che l'interprete di questa norma diverrà esso stesso il legislatore; ecco perché vi è l'assoluta necessità che, il Senato si doti di uno strumento simile a quello del Comitato della legislazione e, come ricordava il Presidente Cananzi, trovi spazio ad una preistruttoria dei provvedimenti in maniera che tutto quanto viene fatto successivamente venga fatto prima e si ritorni alla chiarezza esemplare di quelle vecchie norme nelle quali un articolo era costituito da solo 4 commi e ogni comma era costituito da una frase soltanto.
PRESIDENTE. Grazie, Presidente Anedda. Ricordando anche l'importanza che nella direzione di un rapporto più forte tra pareri e decisione della Commissione di merito è rappresentato dalle importanti modifiche del regolamento della Camera, in particolare l'articolo 16-bis, l'art. 96-bis, l'art. 96-ter, ormai il Comitato interviene obbligatoriamente su tutti i progetti legge in esame che prevedono nuove fonti normative esterne ad un Parlamento; quindi si muove in una direzione di metodo nei confronti dei problemi sui quali si sta discutendo, proprio nel desiderio di venire a soluzioni concrete a questi problemi.