XIII Legislatura

CERULLI IRELLI. Attualmente ci troviamo di fronte a due diverse problematiche: l'una che riguarda la politica del riordino legislativo e normativa sulla quale abbiamo licenziato la relazione contenente gli indirizzi al Governo sulla redazione dei testi unici, prevista dalla L. 50/99; l’altra è quella della individuazione di nuovi strumenti per la redazione legislativa e per l'esercizio del potere normativo.

Mi soffermo sulla seconda problematica, segnatamente su un punto, quello del nuovo assetto dei rapporti tra Parlamento e Governo, che è decisamente mutato in questi ultimi anni. Nuovo assetto che deriva da due differenti fenomeni, il primo è quello del diffondersi della legislazione delegata, soprattutto recentemente, anche a seguito della sostanziale cessazione dell'uso dello strumento del decreto-legge, o comunque della sua riconduzione alla normalità. L'altro fenomeno è quello della regolamentazione, cioè del nuovo assetto del potere normativo, spostato in maniera molto consistente in favore della fonte regolamentare rispetto al sistema precedente. De Siervo prima enunciava su questo punto qualche dubbio di costituzionalità che certamente sussiste. Comunque, questo nuovo assetto del rapporto tra Parlamento e Governo, certamente necessita di qualche riflessione e probabilmente necessita anche di qualche correzione normativa. Si pensi alla legislazione delegata; noi negli ultimi anni, almeno con tre grandi leggi delega, abbiamo riformato o stiamo riformando lo Stato: la legge di riforma amministrativa, che porta il nome del nostro ministro Bassanini, la legge sul bilancio, la legge sul fisco. Fisco, bilancio e organizzazione dello Stato sono state in gran parte disciplinate con leggi delegate, leggi di una intensità, di un'ampiezza in parte sconosciuta all'esperienza passata. In questi casi come è avvenuto il processo?

Attraverso una dialettica molto stretta tra Parlamento e Governo; il Governo ha presentato alle due Camere i testi ed in Parlamento si è aperto un tavolo di carattere politico e sociale; cioè un tavolo al quale hanno preso parte le varie forze politiche in dialettica con il Governo, inteso nella pluralità delle sue articolazioni, e a cui hanno preso parte le forze sociali. Queste ultime, chiamate in Parlamento, sono state in larga misura sentite; i loro suggerimenti sono stati in larga misura recepiti e, in virtù di un atto dei Presidenti delle Camere, è stato stabilito che il Governo nella redazione finale del testo legislativo può portare modifiche rispetto alla redazione originaria, soltanto in virtù e a seguito di segnalazioni di indirizzi contenuti nel parere parlamentare. In realtà, quindi, ci troviamo di fronte ad un procedimento diverso da quello tradizionale, un testo del Governo e un parere parlamentare, bensì ad un procedimento in qualche modo assimilato a quello della legislazione referente, sia pure, come dire, capovolto, in cui, certamente, al Governo spetta un potere molto più ampio rispetto all'altro, ma un potere in larga misura anche condizionato e partecipato dalle forze parlamentari e sociali. Su questo aspetto, io ho illustrato ai due Presidenti della Camere, con una lettera recente, l'esperienza della Commissione, che mi sono trovato a presiedere, e ho segnalato alcuni dei punti critici; in molti casi, per esempio, il testo definitivo del Governo assume scelte del tutto contrastanti con quanto é emerso nel dibattito parlamentare, senza sufficienti motivi o senza capire quali siano i motivi, in particolare su aspetti tecnici di marginale importanza; a volte, quindi, sia ha la sensazione che tutto ciò derivi proprio da cattiva comprensione, più che da cattiva o divergente volontà. Insomma, vi è necessità di chiarire meglio, di puntualizzare meglio il procedimento, forse consentendo al Parlamento un controllo finale, anche soltanto esteriore, sul testo che dovrà poi adottare definitivamente il Governo. Comunque in questi casi, trattandosi di un procedimento di drafting in parte nuovo, è necessario regolamentarlo.

Sulla questione dei regolamenti, il Parlamento deve, al contrario, rivedere le sue posizioni, perché i due ambiti di responsabilità devono essere distinti. Mentre sul versante della legislazione delegata, dove effettivamente il Parlamento cede ambiti importanti del suo potere decisionale al Governo, per ragioni di celerità del procedimento legislativo, sul potere regolamentare dobbiamo lasciare spazio libero al Governo, perché altrimenti confondiamo totalmente i due procedimenti. Oggi, in realtà, si tratta di due procedimenti praticamente identici; sia nell'esercizio del potere regolamentare, sia nell'esercizio del potere legislativo-delegato, il Governo è soggetto alle stesse regole e ciò appesantisce la normazione regolamentare in maniera inutile, esagerata. Quindi è necessario chiarire bene i due ambiti di responsabilità. Tenere leggero l'ambito della legislazione, anche se delegata, in termini di contenuti, dare ampio spazio normativo al potere regolamentare, e su quest’ultimo lasciare però alla responsabilità del Governo il grosso delle scelte; non tenere il parere parlamentare soltanto su alcuni testi, molto generali, di grandissimo significato normativo, ma non su tutto, come invece oggi in genere avviene.

Una parola sulla delegificazione: abbiamo lavorato tanto insieme al Governo, ci abbiamo creduto tanto, però oggi dobbiamo prendere atto di un problema: in realtà la gran parte dei procedimenti previsti, ancora nella legge 537 del 1993, che fu la prima, poi nella legge 59 del 1997, poi nelle leggi successive ancora aspettano una regolamentazione normativa. Ma su questo, bisogna tenere conto dei fattori pratici.

Bassanini è stato abbastanza chiaro su questo punto, ed ha ragione: c'è un problema pratico. Fare i regolamenti, sbloccare tutti questi settori complicati di normazione, richiede un lavoro molto analitico, molto attento, richiede risorse tecniche che in questi anni ci siamo trovati a non avere. Credo che un passo avanti significativo e chiaro sia stata la scelta della legge 50/99 di istituire un Nucleo tecnico presso la Presidenza del Consiglio, che da qualche settimana è riuscito a partire; ma ci rendiamo conto della difficoltà dell'operazione, infatti riscrivere interi settori di normazione con spirito di semplificazione, aspetto che richiede ancor maggiore competenza tecnica, è estremamente difficile.

Altro punto fondamentale, che abbiamo iniziato ad avviare, è la politica dei testi unici, che rappresenta un momento fondamentale nella politica del riordino normativo. Il problema centrale consiste nella loro redazione. Con quali forze siamo in grado di portare avanti questa opera così massiccia? Abbiamo degli impegni nei confronti del Paese, nei confronti delle categorie, per arrivare in tempi abbastanza vicini a questo risultato. Però sappiamo con tutta probabilità che non ci riusciremo, non perché non vogliamo, ma perché non abbiamo le forze. Su questo punto è necessario riorganizzare le procedure in termini pratici; sarebbe opportuno infatti ridare un ruolo più importante al Parlamento nella operazione di riordino. Il Parlamento oggi, per i sui uffici, per le sue risorse significative e tecnicamente molto specializzate potrebbe occuparsi di questa operazione. Perché non prevedere, come nel sistema francese, un organo misto Parlamento-Governo, cioè un organo bicamerale, sempre nel rispetto dei propri ruoli, che guidi l'operazione di riordino, determinando le scadenze, le materie, e farlo supportare tecnicamente dagli uffici parlamentari e dagli uffici del Governo. Si potrebbe pensare anche ad una divisione del lavoro: alcuni testi unici li possiamo fare in Parlamento, altri li può fare il Governo. D’altronde non vi è nessun principio scritto in base al quale l'operazione di riordino della legislazione, attraverso testi unici, debba avvenire necessariamente per opera del Governo; può essere anche un'operazione parlamentare. Tutto ciò richiede una connessione di lavoro e l’avvio di una politica di riordino nella quale tutte le istituzioni siano coinvolte e che affronti insieme tanto l'aspetto politico, perché c’è un aspetto politico, tanto l’aspetto tecnico vero e proprio, con una stretta collaborazione tra gli uffici competenti e con una divisione del lavoro opportuna.

PRESIDENTE. Grazie Presidente Cerulli Irelli, anche per aver richiamato il lavoro per il quale è stato essenziale protagonista nella redazione della relazione all'atto di indirizzo, come abbiamo poi convenuto di definirlo, relativo alla approvazione del programma annuale del Governo; questa, che richiamiamo in questa sede, è stata un'esperienza molto importante, nella quale il Comitato per la legislazione è stato presente, in quanto tutti i componenti del Comitato per la legislazione sono stati cooptati in questa che però era una vera e propria Commissione parlamentare. Sottolineerei l'importanza del carattere unitario del voto sull'atto di indirizzo.