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Giustino Trincia

TRINCIA. Desidero, anzitutto, rivolgere un saluto e un ringraziamento particolari al Presidente della Camera dei Deputati, onorevole Luciano Violante, per questa iniziativa e per l'invito rivolto al Consiglio nazionale dei consumatori e degli utenti a prendervi parte contribuendo alla riflessione.

Non ci sfugge l'importanza di questo seminario e la stessa novità di questo nostro coinvolgimento che esprime la volontà di un dialogo e di una ricerca comune anche con i non addetti ai lavori per migliorare l'efficacia, la pertinenza e quindi l'impatto del processo normativo nel nostro Paese.

Il C.N.C.U., presieduto su delega del Ministro dell'industria del commercio e dell'artigianato dal dottor Antonio Lirosi, è stato istituito con la legge 30 luglio 1998, n. 281 ed è composto, dai rappresentanti delle 14 principali organizzazioni civiche di tutela dei consumatori e degli utenti operanti nel nostro Paese, oltre che di un rappresentante della Conferenza dei presidenti delle regioni e delle province autonome.

Ci tengo a precisare che con questa legge, con le sue luci e le sue ombre, frutto anche del lavoro più che decennale delle associazioni dei consumatori e degli utenti e varata anche grazie all'impegno dello stesso Presidente Violante, l'Italia ha colmato il gap normativo sul versante della tutela dei consumatori e degli utenti che la separava da molti Paesi dell'Unione europea.

Sul tema “come porre il cittadino, il consumatore, al centro del processo normativo in quanto suo primo destinatario?”, più che delle risposte e delle soluzioni desideriamo proporre in questa sede alcuni spunti di riflessione, dei suggerimenti, e delle possibili iniziative che forse potrebbero essere comuni.

Il concetto stesso di processo normativo suggerisce, anzitutto, di distinguere quattro diverse fasi: definizione dei contenuti; scrittura; attuazione e revisione periodica della norma.

Per quanto riguarda la definizione dei contenuti delle norme, è fondamentale sottolineare l'importanza di un'adeguata fase di ascolto e di interpretazione, da parte del legislatore, delle istanze, delle richieste, delle esigenze da cui può scaturire la necessità di una certa normativa. Le leggi servono se i loro contenuti sono davvero utili e necessari per i cittadini e per l'interesse generale del Paese. A volte, invece, sul legislatore sembrano prevalere pressioni e approcci di carattere molto tecnico e comunque di scarso respiro.

Non è facile, dal nostro punto di vista, avere un dialogo, un confronto approfondito e non dispersivo, con il legislatore e questo accade a livello nazionale, regionale e locale. E' però anche giusto ricordare che proprio a partire dall'adozione della legge n. 281/98 prima e della legge 50/99 poi, su questo punto non si deve partire da zero. Infatti, dal punto di vista del metodo della consultazione delle stesse associazioni dei cittadini - nella fase preventiva e successiva di controllo - abbiamo ormai a disposizione strumenti significativi come lo stesso osservatorio sulle semplificazioni (previsto appunto dalla legge n. 50/99) che vanno ormai resi pienamente operativi. Ci sono a questo riguardo esperienze già realizzate che vanno solo fatte crescere e incoraggiate. Faccio due esempi concreti che ci riguardano direttamente. La consultazione tempestiva effettuata con il C.N.C.U. ha permesso ad esempio al Governo di giungere al rapido recepimento - primi in Europa - della Direttiva comunitaria sulle vendite a distanza e di presentare un disegno di legge sulle polizze assicurative per le auto che contiene profili molto dettagliati, a maggior garanzia degli utenti, per quanto concerne le diverse polizze assicurative.

Sarebbe in ogni caso molto interessante svolgere una ricognizione accurata su quali siano effettivamente i passaggi che conducono ad assumere certi contenuti come meritevoli di normazione e sulla misura in cui incida davvero il punto di vista del cittadino comune rispetto ad essi.

In relazione a ciò sarebbe molto utile anche formulare nuove e più snelle procedure di consultazione preventiva e di accesso ai testi delle stesse proposte legislative. Penso qui alle enormi opportunità offerte agli stessi cittadini dalla società dell'informazione. Internet, ad esempio, può costituire uno strumento di accesso alle informazioni e di trasparenza su tutta l'attività normativa di particolare rilevanza.

Per quanto riguarda la fase della redazione materiale della norma, la domanda prevalente è quella di avere testi più leggibili. I problemi più evidenti, la carenze principali da colmare, sono almeno di quattro tipi:

- il linguaggio usato, davvero il più delle volte comprensibile solo a pochi, per l'abuso di termini involuti ed eccessivamente tecnici;

- la qualità del testo, dove sono rilevabili carenze o incoerenze interne;

- la pesantezza delle norme, a volte poco trasparenti anche per la densità dei rinvii legislativi;

- il dislivello rilevabile tra le norme di recepimento delle direttive comunitarie - spesso trasposte quasi automaticamente - che sono di più facile comprensibilità e le altre norme varate ordinariamente. Sul recepimento delle direttive comunitarie il C.N.C.U. il 20 ottobre scorso, nel corso di un'audizione, ha consegnato alla XIV Commissione della Camera dei Deputati un proprio documento che metto qui a disposizione. Mi limiterò solo a dire che poiché oggi buona parte del nostro diritto e delle leggi sono di diretta derivazione delle decisioni e delle norme adottate a Bruxelles e a Strasburgo, allora è forse ipotizzabile nella riorganizzazione dei sistemi normativi a partire proprio dalle norme di derivazione comunitaria che già di per sé riflettono modelli di normazione diversi dal nostro.

Per porre rimedio, o almeno ridurre, questo tipo di limiti che in definitiva contribuiscono non poco al processo di estraniazione del cittadino dal processo normativo, si potrebbero sperimentare e/o intensificare delle piste di lavoro basate:

• - sull'adozione di alcuni testi unici (di tipo ricognitivo-integrativo) che consentano, attraverso un adeguato coordinamento legislativo, di raggruppare per grandi temi aree normative di rilevante impatto sociale. Penso, ad esempio, a quanto sarebbe importante varare il testo unico delle norme sulla tutela dei consumatori in Italia: abbiamo già 15 o 16 direttive comunitarie al riguardo che sono state recepite dal nostro Paese;
• - il ricorso a dei focus groups - con soggetti esterni all'attività normativa in senso stretto - per sottoporre testi di particolare rilevanza ad una qualche forma di feedback, riguardo solo la comprensibilità dei testi stessi, prima della loro definitiva adozione;
• - l'introduzione, a partire dal modello sperimentato con le direttive comunitarie, dello strumento del "considerando", cioè di una relazione introduttiva che fornisca una sorta di interpretazione autentica preventiva della norma e che entri a far parte del suo stesso corpus;
• - la redazione, come per altro già previsto dalla legge n. 50/1999, di una relazione istruttoria su ogni disegno di legge, riguardo alla valutazione dei costi e dei benefici che ne deriverebbero per i cittadini e al loro eventuale impatto sull'apparato normativo esistente;
• - la redazione di note esplicative, scritte nel linguaggio più comprensibile, per accompagnare e rendere più accessibile ai cittadini le normative e le decisioni più rilevanti adottate dal Parlamento (sull'esempio di quanto avvenuto grazie all'allora Ministro della Funzione Pubblica per le normative sulla semplificazione amministrativa, sul decentramento e sulla autocertificazione).

Per quanto riguarda le altre due fasi a cui ho fatto cenno, quella della attuazione e della revisione periodica delle norme (quest'ultima forse meno curata nel nostro Paese), per riportare il cittadino al centro del processo normativo, è necessario più che altro avviare una vera e propria partnership tra le istituzioni parlamentari e il variegato mondo della cittadinanza e dell'associazionismo. Certo, per attuare le norme molto può fare la formazione degli operatori pubblici, cioè la conoscenza delle leggi, il rispetto delle procedure e dei termini da queste fissate, la chiarezza e la coerenza dei regolamenti attuativi. Tutto ciò però non basta e soprattutto non accade automaticamente. Per questo occorre riconoscere un ruolo importante anche ai cittadini attivi, cioè a coloro che si rendono disponibili ad esercitare poteri e responsabilità e non solo diritti e doveri.

Un esempio di particolare attualità mi sembra essere quello della semplificazione delle norme che costituisce un indubbio motivo di merito dell'azione governativa degli ultimi anni. Bisogna fare qui molta attenzione proprio dal punto di vista dei cittadini. Infatti, l'azione di semplificazione, collegata alla delegificazione e dunque al ricorso alle norme regolamentari, può paradossalmente complicare anziché semplificare la vita dei cittadini. L'aumento degli atti normativi e dei livelli di regolamentazione (da parte di governo, ministeri, regioni, comuni, camere di commercio), infatti, può determinare una moltiplicazione di regole che rischiano di disorientare e confondere maggiormente il cittadino.

E' allora indispensabile - se si vogliono evitare paradossi - accompagnare questa meritoria azione di semplificazione e di delegificazione con intense campagne di informazione, di comunicazione e di assistenza nei confronti dei cittadini. Il problema principale da affrontare è infatti quello di favorire un cambiamento culturale sia nei pubblici dipendenti che nei cittadini. Ed è proprio qui che può risultare decisivo il coinvolgimento attivo delle stesse organizzazioni di tutela dei diritti dei cittadini.

La promozione di forme di partnership tra le associazioni dei consumatori e le pubbliche amministrazioni, avendo a riguardo proprio il processo normativo, andrebbe sviluppata attraverso la realizzazione di progetti di pubblica utilità che potrebbero avere come oggetto, ad esempio:

• - l'informazione, la comunicazione e l'assistenza ai cittadini: molti cittadini ancora non sono a conoscenza di quali siano i loro diritti fondamentali nei confronti delle amministrazioni pubbliche (es. la legge n. 241/90, a circa dieci anni dalla sua adozione) o delle opportunità offerte dalla più recente regolamentazione sullo sportello unico (sulle attività produttive) e su come sia organizzata la pubblica amministrazione.
• - l'assistenza e la consulenza ai cittadini: gli episodi che sono stati recentemente segnalati sulle false autocertificazioni, suggeriscono non solo la necessità di fare i controlli e di intervenire duramente su coloro che consapevolmente dichiarano il falso, perpetrando un'autentica truffa, ma anche di assicurare un'adeguata consulenza ed assistenza ai cittadini, appartenenti soprattutto a particolari categorie sociali, sulle modalità di compilazione delle autodichiarazioni.
• - il monitoraggio sulla accessibilità e sulla qualità della legislazione: avvalendosi della raccolta d'informazioni civiche (quelle prodotte direttamente dai cittadini comuni), sulla carenza d'informazioni e sui casi di mancata applicazione delle norme, ecc.

Alcuni dei temi che ho esposto vengono trattati nell'interessante documento di base predisposto per questo seminario dall'onorevole Siniscalchi e credo che la strada che vi è tracciata sia quella giusta: ora occorre solo definire nel concreto metodi di lavoro, soggetti da coinvolgere e azioni pilota da sviluppare. Noi siamo disponibili a fare la nostra parte. Vi ringrazio per l'attenzione.

PRESIDENTE. Grazie. Quanto alle false autocertificazioni, forse il numero andrebbe rapportato al numero dei falsi certificati, di cui dicevamo prima, per avere un quadro di comparazione adeguato.