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Vincenzo Siniscalchi

SINISCALCHI. Signor Presidente della Camera, signor Vicepresidente del Senato, illustri relatori e partecipanti, onorevoli colleghi e amici, nell'introdurre i lavori di questo seminario rivolgo, a nome dell'intero Comitato per la legislazione, un saluto grato alle personalità ed agli studiosi che al seminario assicurano autorevolezza e spessore. Oggi il Comitato per la legislazione istituito nella Camera dei deputati, su impulso del Presidente Violante, realizza un segmento nuovo della linea di sviluppo della sua attività: di promozione del confronto con tutti i centri impegnati sui temi della legislazione.

Pensiamo, infatti, di avviare forme nuove e più stabili di cooperazione e di comunicazione tra le istituzioni e la società, tra la scienza e le istituzioni, sul tema del funzionamento dei sistemi normativi, che è divenuto tra i più importanti, per lo sviluppo come per il cittadino comune che avverte sovente una sensazione di solitudine e di emarginazione nell'intricato sistema delle leggi.

Questo Comitato non è luogo per esercizio di poteri, ma la sua struttura paritetica e la sua collocazione nell'ambito della Presidenza della Camera, ne garantiscono la naturale vocazione ad essere centro di riflessione, di dialogo e di concentrazione delle esperienze, ma anche quello di un orientamento possibile per i protagonisti dei processi di formazione e di riordino dei testi. Iniziative, come quella odierna, favoriscono momenti di sinergia e di comune impegno tra la politica, l'amministrazione, la società e la scienza.

I tempi previsti per gli interventi e per il dibattito consentiranno ovviamente soltanto di mettere sul tavolo esigenze prioritarie e problemi già definiti, che è possibile affrontare attraverso azioni delle istituzioni, degli organi politici e delle amministrazioni qui rappresentate, oltre che per offrire indicazioni su come migliorare soluzioni e progetti già in cammino e su come accelerarli.

Il seminario si concentra sulle cose che è possibile fare per migliorare in tempi brevi il funzionamento dei sistemi normativi: anzitutto attraverso il rafforzamento dell'azione di riordino e risanamento da tempo avviata (e che ha oramai una sua linea di continuità), inoltre attraverso il contemporaneo sviluppo di regole sulla formazione dei nuovi atti normativi mediante un reciproco rafforzamento delle norme legislative e dei regolamenti parlamentari (legge quadro e istruttoria normativa), che stabilizzino per il futuro l'azione di riordino, semplificazione e delegificazione, incanalando ogni nuovo atto normativo in percorsi ordinati; infine attraverso lo sviluppo della informatizzazione pubblica dei sistemi normativi, che ne assicuri la conoscibilità diffusa da parte dei cittadini e degli operatori.

Si tratta di progetti già avviati ed avanzati anche per merito delle iniziative del lavoro delle personalità che sono qui intervenute.

Il nostro intento è quello di verificare se su alcuni obiettivi già individuati e definiti è possibile ora unire le forze e accelerare il cammino.

Nel rapporto tra politica e amministrazione, pensiamo si debba assolutamente verificare: quali strutture amministrative, quale distribuzione dei compiti tra strutture centrali e settoriali del Governo, quali tecniche e professionalità all'interno di queste strutture, siano in grado di sostenere la realizzazione di questi compiti. Un punto molto importante dell'incontro odierno va individuato dunque nel collegamento diretto tra i rappresentanti delle Camere e del Governo più impegnati sui temi della legislazione e i principali operatori, rappresentati dai responsabili degli uffici di coordinamento legislativo della Presidenza del Consiglio e dei Ministeri. Agli operatori è infatti affidato il compito di dare concretezza esecutiva ai piani di attuazione dei progetti qui individuati, indicando anche le condizioni per la loro realizzabilità.

Ci sembra fondamentale che si realizzi una forte e reale collaborazione tra le strutture di coordinamento centrale e quelle dei singoli ministeri, senza della quale programmi di vasta portata e di lunga durata, come quello del generale riordino di sistemi normativi (per il pregresso e per il futuro) non sono perseguibili. Commissioni parlamentari e Ministeri sono sponde indispensabili di un confronto, che diffonda e renda partecipi i protagonisti dell'attività normativa nei diversi settori. L'altra importante novità del seminario è offerta dall'incontro tra politica, amministrazione e rappresentanti di centri scientifici, parti sociali, associazioni, che sono in grado di testimoniare la rilevanza oggettiva nella vita del paese, sul piano scientifico e su quello sociale, di problemi che gli operatori qui riuniti sono chiamati a discutere.

Il professor Cassese, autore di studi innumerevoli su questo argomento, ha di recente guidato uno studio organico e compiuto in materia: tre importanti volumi commissionati dalla Confindustria, a dimostrazione della importanza che le imprese produttive attribuiscono ai problemi di qualità e conoscibilità della normativa.

Il Presidente del CNEL esprime la rappresentanza istituzionale delle parti sociali grazie anche alla sua alta qualità di studioso. Abbiamo poi invitato, per interventi di settore, i rappresentanti dei centri scientifici, che organizzano osservatori sulla legislazione. Essi sono naturali interlocutori per il Comitato, rappresentando un punto di vista generale e critico su tutto il campo dell'attività normativa.

Ed infine sono presenti le associazioni che possono essere considerate più rappresentative di interessi diffusi dei cittadini, e che possono quindi chiudere il cerchio di una ideale rappresentanza degli utenti delle norme.

Nella costruzione delle politiche di qualità della legislazione è infatti fondamentale il rapporto tra istituzioni e società. Il miglioramento del funzionamento del sistema normativo è interesse generale della collettività, oggetto di studio e di iniziative non solo da parte delle istituzioni, ma anche degli osservatori scientifici sulla normativa, delle parti sociali e delle organizzazioni rappresentative di interessi. Si tratta, ovviamente, di punti di vista diversi, spesso in rapporto di contrapposizione dialettica tra loro, ma la cui reciproca attivazione costituisce un presupposto imprescindibile per una efficace azione.

Il Comitato per la legislazione intende così costruire luoghi di incontro perché tutte queste forze possano agire insieme, sollecitare e sostenere lo sforzo istituzionale. Necessita un raccordo tra istituzioni ed esponenti della società civile a diverso titolo interessati alle polemiche della legislazione, su obiettivi concreti, di carattere organizzativo, finalizzati a rendere più efficaci i processi di riordino, formazione delle norme e loro conoscenza da parte dei cittadini. Proprio a tale fine, tra le iniziative già avviate nell'ambito delle procedure previste dalla legge di semplificazione del 1999 e dalle recenti riforme dei regolamenti parlamentari, il Comitato ha individuato le iniziative già in opera che potrebbero essere realizzate nel corso del prossimo anno.

Si tratta in particolare di:

• 1) avviare un effettivo sistema di istruttoria tecnico-normativa. Questo sistema non può trovare piena attuazione fino a quando presso tutte le amministrazioni pubbliche non inizieranno a funzionare gli strumenti di analisi e di verifica previsti dalla legge n. 50 del 1999. Il Governo dovrà definire i tempi e le modalità di effettuazione della analisi di impatto della regolamentazione (AIR) e corredare tutti i propri atti di iniziativa legislativa con le informazioni relative alla verifica dell'impatto di ciascun intervento sul sistema normativo, dando così seguito all'impegno assunto in occasione dell'approvazione da parte della Camera della risoluzione di indirizzo sul programma di riordino normativo.
• 2) sistemizzare le procedure per il riordino normativo. Nel dare attuazione al metodo è importante che sia attivata una collaborazione fattiva tra le strutture di coordinamento specificamente preposte all'adempimento di tale compito e gli organismi di settore (commissioni parlamentari permanenti, uffici legislativi dei singoli Ministeri) in modo da fare del riordino una azione diffusa e non centralizzata. E' necessario poi garantire nel tempo la durata dei testi unici, evitando che essi siano oggetto di abrogazioni, modifiche e deroghe implicite. Ricordo a tal proposito che il Comitato per la Legislazione ha in più occasioni invitato le Commissioni ad adeguare il metodo di redazione dei testi normativi a questa esigenza raccomandando la tecnica della novellazione.
• 3) sul sistema delle fonti. La moltiplicazione dei centri di produzione normativa e la diffusione delle potestà normative di rango regolamentare anche in capo a soggetti diversi dal Governo richiede un ripensamento complessivo dell'organizzazione del sistema delle fonti. In tal contesto si profila opportuno un intervento, di carattere costituzionale, che definisca l'ambito proprio della potestà regolamentare, eventualmente rinviando a legge ordinaria la riorganizzazione minima delle procedure di adozione degli atti regolamentari.
• 4) lanciare un progetto per la diffusione sulla rete Internet dei testi normativi.

Con la risoluzione approvata in occasione dell'esame del programma di riordino normativo la Camera ha lanciato questa iniziativa impegnando il governo a promuovere l'operatività di strumenti informativi che consentano la diffusione in rete dei testi normativi.

Il Seminario, secondo le linee ampiamente esposte nella nota introduttiva, precedentemente distribuita e alla quale mi riporto, si concentra su questi quattro obiettivi e sulle ragioni che possono dare ad essi forza politica grazie anche alle sollecitazioni che provengono alle istituzioni dal mondo scientifico e dalla società.

Il Comitato ritiene di assolvere così un compito di catalizzatore di volontà e di forze intorno ai problemi che la sua stessa esistenza e la sua quotidiana attività rappresenta.

Concludendo, faccio presente che sulla base delle risultanze di questo nostro incontro proporrò al Comitato di attivare le procedure previste dall'articolo 6 della legge 50 per richiedere al Governo, per il tramite del Presidente della Camera, un contributo di approfondimento tecnico sulla fattibilità degli obiettivi discussi oggi, e sui loro possibili sviluppi. Sull'altro versante, ritengo che il Comitato debba mantenere i rapporti aperti con il seminario odierno, con gli osservatori scientifici e le organizzazioni sociali. A questo fine mi riservo di proporre nella relazione che chiuderà il mio semestre di presidenza, con il consenso del Presidente della Camera, di individuare canali attraverso i quali il Comitato possa essere un interlocutore più stabile delle parti sociali, tramite il CNEL, e di tutte le organizzazioni scientifiche e sociali più attente al funzionamento dei sistemi normativi.

Così come, il Comitato si dichiara a mio mezzo pronto a prendere in considerazione tutte le proposte che saranno qui avanzate per rendere più organico e proficuo il dialogo, nell'intento di perseguire gli obiettivi di semplificazione e di chiarificazione legislativa che del Comitato sono ispirazione fondamentale in piena consonanza con le determinazioni della Conferenza dei Presidenti dei parlamenti appartenenti all'Unione europea, con la legge 50/1999, e con le innovazioni recenti introdotte dal regolamento della Camera dei deputati. Grazie e buon lavoro.

PRESIDENTE. Grazie, Presidente Siniscalchi.