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Repubblica Italiana
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Carlo Malinconico
Cons. CARLO MALINCONICO. “Istruttoria legislativa nel rapporto tra esecutivi e legislativi nella fase di formazione delle leggi e in quella relativa alla verifica della loro attuazione”. Il tema che mi è stato assegnato, l’istruttoria legislativa nel rapporto tra esecutivi e legislativi nella fase di formazione delle leggi ed in quella relativa alla verifica della loro attuazione, pone l’accento sul significato dell’istruttoria legislativa intesa come un’istruttoria che deve assumere al momento della decisione politica tutti gli elementi per una corretta scelta.
In realtà quello che è apparso come sintomatico dell’esperienza di questi ultimi anni è che, pur rimanendo accentuato l’aspetto dell’analisi dell’impatto regolamentare su cui cominciamo ad avere qualche indicazione normativa ed anche di procedimento, l’analisi impone di per se stessa un miglioramento della procedura istruttoria. Di fronte all’esigenza di far emergere in una relazione finale gli obiettivi e le opzioni che si sono affrontate, selezionate, confrontate e scartate, si impone la necessità di un’istruttoria completa. Il tema del rapporto fra legislativo ed esecutivo è significativo perché, pur in una naturale e scontata diversità di ruoli costituzionali, tuttavia il procedimento legislativo riversa in un unico contesto una serie di dati che vengono acquisiti e dai quali in sostanza, sia nei confronti dell’opinione pubblica che nei confronti delle organizzazioni internazionali, non è dato distinguere.
È chiaro, dunque, che è sempre maggiore l’interesse che ognuna di queste parti del procedimento legislativo rivolge all’attività svolta dall’altra. Come in tutte le attività procedimentalizzate, ogni attività diventa significativa in funzione del risultato finale, sicché un’istruttoria compiuta in una fase di questo procedimento che non sia soddisfacente produce fatalmente effetti negativi nella fase successiva. La scelta di svolgere l’istruttoria legislativa con questa richiesta di elementi si è in diverse occasioni segnalata come un’esigenza distinta da quella che fa capo alla politica legislativa.
Si è, cioè, distinto tra politica legislativa e tecnica legislativa; tutto ciò non significa che questi due aspetti, che pure sono entrambi fondamentali, debbano essere svolti da soggetti diversi, ma che fondamentalmente hanno una natura diversa e distinta.
È chiaro, quindi, che ancorché vengano svolte da uno stesso soggetto – ed è naturale che sia il legislativo sia l’esecutivo si attrezzino sotto questo profilo – è opportuno che l’esperienza maturata in questi anni in seno sia all’esecutivo che al legislativo faccia sì che all’interno di quello stesso soggetto responsabile sia della politica che della tecnica legislativa vi siano distinzioni di compiti, in modo tale che chi è responsabile della tecnica legislativa tenda ad enfatizzare il ruolo perché non venga in qualche misura sopraffatto dalla predominante scelta di politica legislativa.
Nell’ambito dell’esperienza che si è fatta in questi ultimi anni in seno all’esecutivo si è posta la questione che la tecnica legislativa ovviamente non può né sopraffare né condizionare le scelte della politica legislativa.
Detto questo, il contributo che in estrema sintesi può venire dall’esperienza maturata con riferimento all’analisi dell’impatto regolamentare è che si è scelto di concentrare negli organi che hanno il dominio della materia, in particolare nell’esecutivo definito non in senso astratto ma come amministrazione preposta alla cura dell’interesse pubblico, l’esigenza di far emergere i dati di sostanza che devono essere assunti nel procedimento dell’istruttoria legislativa. Nella direttiva riguardante l’analisi di impatto regolamentare questo compito non è stato affidato agli uffici legislativi, bensì all’amministrazione che ha il dominio degli elementi di fatto, naturalmente con il contributo degli uffici legislativi.
Il suggerimento che proviene da questa esperienza è dunque quello di far concorrere le amministrazioni e gli organi che hanno la disponibilità di questi dati; d’altra parte occorre che di questi ultimi vi sia una corretta analisi e rendicontazione, in modo che gli elementi vengano posti a disposizione, con un processo di apertura democratica, di tutte le forze politiche che possano, dagli elementi versati nell’istruttoria legislativa, fondare le proprie scelte di intervento nel prosieguo dell’attività.
Vorrei fare, conclusivamente, una osservazione. È naturale che vi possano essere diversi sistemi per compiere l’istruttoria legislativa, ma esiste un argomento che deve essere sempre presente: in varie occasioni in sede internazionale – e mi riferisco in particolare all’OCSE – è stato chiesto come si pensa in uno Stato federale o regionale, una volta espressa una manifestazione di buona volontà e di impegno nel senso della bontà della regolazione, di portare fino all’attività di regolazione locale questi principi lodevoli di buona regolazione.
È necessario non solo che vi sia una spinta culturale a calare anche nella normazione locale questi principi, ma anche che i modelli di istruttoria legislativa abbiano comunque una dose di uniformità, e naturalmente stanze di studio comune, in modo che vi sia una rispondenza fra sistema nazionale e sistemi regionali locali che risponda a criteri uniformi e garantisca il rispetto dei canoni internazionali in sede locale e non soltanto in sede nazionale.