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Repubblica Italiana
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Bernardo G. Mattarella
Prof. BERNARDO GIORGIO MATTARELLA, “Il riordino della legislazione attraverso la formazione delle nuove decisioni normative, la manutenzione normativa e i testi unici”. I diversi oggetti che figurano nel tema che mi è stato assegnato, il riordino della legislazione attraverso la formazione delle nuove decisioni normative, la manutenzione normativa dei testi unici, rientrano tutti nella nozione di codificazione, intendendo con quest’ultimo termine non soltanto un’operazione istantanea di riordino normativo, bensì un’attività volta ad assicurare l’ordine nei sistemi normativi. In questa nozione ampia di codificazione rientrano due esperienze straniere, quella francese e quella statunitense, delle quali vorrei dare qualche informazione essenziale per poi trarne qualche indicazione utile per la situazione italiana.
La codificazione francese è ormai abbastanza nota: si tratta di un processo di trasposizione di tutte le norme legislative e regolamentari in vigore in un sistema ordinato di codici, cioè di un progetto che mira alla codificazione completa di tutto il diritto positivo, obiettivo ancora abbastanza lontano, che tuttavia si comincia ad intravedere. Infatti in Francia sono già in vigore 47 codici, da quello civile al codice di deontologia delle ostetriche e la parte già codificata del diritto positivo francese è di dimensioni paragonabili, anche in termini fisici di volumi, alla parte ancora da codificare.
L’esperienza statunitense è già nota, anche perché quando parliamo di codificazione pensiamo agli ordinamenti continentali perché abbiamo in mente il codice Napoleone e soprattutto perché pensiamo ai paesi di common law come paesi nei quali il diritto scritto è poco importante; invece non solo il diritto scritto è importante, ma negli Stati Uniti vi è una grossa tradizione di codificazione nel senso di raccolta sistematica di tutta la legislazione in vigore. In un convegno di qualche anno fa Sabino Cassese ricordava che nel mondo lo Stato con più codici era la California, il che oggi non è più vero perché i 47 codici francesi di cui ho appena parlato sono più numerosi dei 29 in vigore in California.
Tuttavia è un fatto che la legislazione californiana consta essenzialmente di codici. In realtà, a livello di singoli Stati americani, la situazione è molto eterogenea e vi sono Stati molto meno ordinati e virtuosi della California; a livello federale vi è, invece, un’antica tradizione di codificazione nel senso di raccolta ordinata di tutta la legislazione vigente.
La prima codificazione completa del diritto federale risale al 1874, quando tutte le leggi allora in vigore furono abrogate e sostituite da una raccolta che poi, nel 1926, fu sostituita da un’altra raccolta, attualmente in uso, che viene ripubblica ogni 5-6 anni dal dipartimento della giustizia ed aggiornata a fasi intermedie. Il sistema presenta, in realtà, molti difetti, legati anche a problemi di aggiornamento ed al rapporto con altre fonti normative e giurisprudenziali; tuttavia è un fatto che all’operatore del diritto che cerchi una norma da applicare al caso concreto viene offerta una raccolta ben ordinata, divisa in 50 titoli, con molti indici, tavole di corrispondenza e rinvii interni.
Da queste due esperienze vorrei trarre qualche breve indicazione. La prima conclusione è ovvia, e cioè che bisogna codificare il diritto positivo; le raccomandazioni dell’OCSE, del Consiglio d’Europa e delle istituzioni comunitarie ormai non si contano più e dicono tutte la stessa cosa, cioè che bisogna mettere ordine nel tessuto normativo perché, come afferma una legge francese dell’aprile scorso, l’accesso alle regole di diritto è un aspetto del diritto all’informazione e la diffusione dei testi giuridici è una missione di servizio pubblico di cui sono investite le pubbliche autorità.
Seconda conclusione. Nell’esperienza giuridica contemporanea la codificazione può significare cose diverse: vi rientrano l’esperienza statunitense, quella francese ed anche i nostri testi unici. In generale la codificazione non investe più il rapporto fra diritto scritto e diritto non scritto, ma fra diritto scritto ordinato e diritto scritto disordinato. Non necessariamente tutto il diritto positivo va codificato: negli Stati Uniti si distingue fra public laws e private laws, dove queste ultime si riferiscono a singoli individui o a singole organizzazioni; si tratta delle cosiddette leggi provvedimento, molto diffuse nella legislazione regionale ma anche, come affermava il professor Cerulli Irelli, nella legislazione statale.
D’altra parte l’esperienza francese ci suggerisce che anche i regolamenti vanno codificati, indicazione raccolta dal legislatore italiano con la legge n. 50.
Per codificare è necessaria una forte volontà politica, che superi le resistenze che sempre incontra l’elaborazione dei codici. In Francia esistono molto spesso, in occasione dell’approvazione dei codici, aspri scontri fra maggioranza ed opposizione, ma finora tutte le resistenze sono state sempre superate da una forte volontà del Governo. Pertanto è bene che la codificazione sia bipartisan, ma non necessariamente lo è, in quanto in primo luogo è responsabilità della maggioranza.
La codificazione, inoltre, non è un fatto episodico bensì un fatto dinamico e continuo, che richiede un'attività di manutenzione. Non basta mettere ordine nel diritto, ma bisogna anche mantenere l’ordine che si è creato; probabilmente il modo più efficace per farlo è prevedere l’improcedibilità delle proposte di legge che intervengono nelle materie già codificate, senza modificare i relativi codici. Naturalmente la sede naturale per questo tipo di previsioni sono la Costituzione, i regolamenti parlamentari e gli statuti regionali da cui può emergere un’indicazione importante per l’attuale fase costituente regionale.
La codificazione richiede procedure, che risiedono in queste sedi alte, ma anche organi; in Francia esiste la commissione superiore per la codificazione, negli Stati Uniti c’è il dipartimento per la giustizia. La codificazione come operazione istantanea di riordino è in primo luogo responsabilità del potere esecutivo, ma la codificazione intesa come cura per assicurare l’ordine nel tessuto normativo è una responsabilità in primo luogo del potere legislativo.