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Repubblica Italiana
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Giuseppe F. Ferrari
Prof. GIUSEPPE FERRARI, “Meccanismi di collegamento tra Assemblee elettive appartenenti a diversi livelli territoriali in altri paesi”. Il tema che mi stato assegnato, cioè quello dei rapporti tra assemblee centrali ed assemblee di entità territoriali intermedie, è in realtà molto difficile perché non vi è dato costituzionale in Europa che richiami espressamente questo argomento, in parte perché gli ordinamenti federali e regionali sono stati costruiti in origine su base dualistica, quindi antagonistica, enfatizzando piuttosto le garanzie e le conflittualità reciproche che non le forme di collaborazione, in parte perché talvolta questi meccanismi collaborativi, anche quando i federalismi o i regionalismi sono andati evolvendo in senso associativo o collaborativo, sono poi disciplinati mediante accordi e dati non di rango costituzionale, talvolta addirittura da regolamenti parlamentari ovvero da regolamenti delle assemblee regionali. Mi sono trovato, con i ristretti limiti di tempo a mia disposizione, ad individuare quattro famiglie di ipotesi, riservandomi di sottoporre al Comitato un elaborato scritto più dettagliato.
Vi è una prima famiglia, ormai dominante in Europa, che include l'ordinamento tedesco, quello austriaco e quello belga, in cui i raccordi sono cercati attraverso meccanismi organizzativi, cioè l'istituzionalizzazione in un organo ad hoc, talvolta una seconda Camera, dei rapporti e dei collegamenti strutturali tra entità federate e Stato federale centrale, per costituire una sorta di cerniera tra il livello Bund ed il livello Länder ed anche tra il Parlamento, talvolta monocamerale, e le assemblee dei Länder.
In questa prima famiglia sta a parte l'esempio tedesco, nel quale il Bundesrat, notoriamente classificato dalla dottrina tedesca non come seconda Camera, bensì come organo autonomo supremo, luogo tipico del federalismo partecipativo (il più originale contributo tedesco al federalismo, come è stato definito), nel quale, pur contribuendosi all'attività legislativa preminentemente della prima Camera, nondimeno trovano sfogo le istanze regionali.
È stato detto che il Bundesrat, in quanto espressione non dei legislativi ma degli esecutivi regionali, sarebbe essenzialmente emanazione delle burocrazie; ricollegandomi a quanto è stato detto poc’anzi in termini di procedimento discendente del diritto comunitario chi, come l'Italia, ha tentato di tener fede al suo tradizionale sistema di riparto delle attribuzioni tra Stato e regioni da un lato e Parlamento e Governo dall'altro, è incappato in vicende come il DPR n. 616 in tema di recepimento mediante legge del diritto comunitario, con norme come l'articolo 12 della legge n.183, che consente il ricorso al decreto ministeriale anche per norme tecniche europee, la legge La Pergola, articoli 4 e 9, e da ultimo lo sciagurato articolo 3 della legge n.2599, la legge finanziaria per il 2000, che ha la caratteristica di consentire non il mero adeguamento tecnico, bensì l'attuazione, mediante regolamenti ministeriali o addirittura mediante meri atti amministrativi.
Nulla di tutto ciò avviene in Germania, dove la nuova stesura dell'articolo 23 della Costituzione introduce meccanismi molto rigorosi nel riparto tra Stato e regioni per l'attuazione del diritto comunitario. Voglio ricordare che il Portogallo nel 1992 ha modificato la Costituzione per garantire che le pur limitate autonomie regionali recepissero con fonti proprie il diritto europeo e che la Francia ha modificato, sempre 1992, l'articolo 88, quarto alinea, della Costituzione per preservare la sfera del Parlamento nell'attuazione del diritto comunitario; l’Austria, inoltre, ha sviluppato una Wesen Theorie per tutelare i Länder in attuazione del diritto comunitario; la Spagna, in base alla recente sentenza n. 236 del 1991 del tribunale spagnolo, ha una giurisprudenza molto protettiva per le regioni, mentre l'Italia è rimasta da questo punto di vista praticamente l'unico ordinamento europeo nel quale, con atto amministrativo adottato con circolare in violazione di una giurisprudenza della Corte di giustizia assai radicata, si possono recepire norme comunitarie anche in materie di competenza regionale.
Di questa prima famiglia fanno parte anche ordinamenti come quello belga e quello austriaco, in cui la seconda Camera è una vera seconda Camera, diversa dal Bundesrat tedesco, luogo di risoluzione dei conflitti tra le assemblee regionali ed il livello nazionale.
La seconda famiglia include invece forme di partecipazione di organi di un livello ad organi in genere collegiali dell'altro: mi riferisco alla partecipazione dei ministri dell'esecutivo scozzese e gallese ed anche nord irlandese all'istituto del Governo britannico, alle norme degli statuti della Sicilia e della Valle d'Aosta, che consentono la presenza del rispettivo presidente alla seduta del Governo - ma qui parliamo di esecutivi - nonché alla partecipazione previsti negli statuti del Baden Wuttemberg e di altri Länder tedeschi del Parlamento dei Länder alla formazione di documenti programmatori nazionali. Sempre in Germania vi è la figura del Länder Bewachter, è una sorta di rappresentante dei Länder presso il Bundesrat, quindi con funzioni di partecipazione sia agli indirizzi amministrativi che alla legislazione.
La terza famiglia include procedimenti di raccordo dei livelli attraverso la partecipazione delle regioni al concorso statale nella formazione del diritto comunitario in fase ascendente; in questo ambito vi sono importanti esperienze belga, tedesca, spagnola e da ultimo anche svizzera, naturalmente al di fuori del problema della formazione del diritto comunitario.
Mi riferisco all'istituto della conferenza governativa cantonale, nato nella prassi del 1992, ed accusato di incostituzionalità, perché anche dopo la revisione del 1999-2000 sembra farla da padrone nel contesto federale elvetico. Vi è, da ultima, la novella austriaca del 1992, che ha innovato la Costituzione inserendo i commi quarto e quinto dell'articolo 10 con gli obblighi di informazione verso i Länder da parte del Parlamento federale ed anche la presa di posizione tempestiva da parte di questi ultimi, che è vincolante, salvo emergenze di politica estera o di integrazione per il Parlamento nazionale.
Infine, la quarta famiglia comprende gli istituti di diretta partecipazione regionale ad uffici, organismi od istituzioni comunitarie nei quali si interagisce con la rappresentanza dei parlamenti nazionali influendo, sia pure al secondo livello, anziché a livello nazionale, sul concorso del diritto nazionale alla formazione del diritto comunitario.