L'articolo 113 attribuisce funzioni ausiliarie al Consiglio di Stato ed alla Corte dei conti. Il carattere di ausiliarietà dei due organi si estrinseca nelle attività di consulenza giuridico-amministrativa del Consiglio di Stato, e in quelle di controllo e referenti, proprie della Corte dei conti.

Il principale profilo innovativo rispetto alla Costituzione del 1948 è costituito dalla individuazione, nel Consiglio di Stato, di un organo cui affidare esclusivamente la predetta attività di consulenza. In coerenza con il principio dell'unità funzionale della giurisdizione - e per effetto della assoluta equiparazione del giudice amministrativo a quello ordinario operata dal testo approvato dalla Commissione, con particolare riguardo, sotto questo profilo, all'indipendenza del giudice - le funzioni giurisdizionali attualmente attribuite a tale organo, disciplinate dall'art. 100, primo comma, e 103, primo comma, della Costituzione vigente, saranno esercitate, alla stregua del testo approvato dalla Commissione, dalla Corte di giustizia amministrativa, organo cui vengono attribuite funzioni esclusivamente giurisdizionali (cfr. art. 119, primo comma, del testo approvato dalla Commissione).

Il primo comma dell'articolo 113 definisce il Consiglio di Stato organo di "consulenza giuridico-amministrativa del Governo". Viene pertanto riconfermata, da un lato, la definizione impiegata in Costituzione, ma, dall'altro - a differenza che nel testo costituzionale vigente - viene espressamente identificato il soggetto destinatario dell'attività di consulenza nel Governo (come attualmente previsto dalla legislazione ordinaria, cfr. art. 14 TU 1924/1054).

Ulteriori elementi d'innovazione sono contenuti nel secondo comma dell'articolo in esame, che delinea la posizione e le attribuzioni della Corte dei conti, modificando profondamente la natura di tale organo.

In coerenza con il menzionato principio di "unità funzionale della giurisdizione" e con i suoi corollari dinanzi indicati, anche le funzioni giurisdizionali della Corte dei conti - come quelle del Consiglio di Stato - riguardanti la responsabilità patrimoniale dei pubblici funzionari nelle materie di contabilità pubblica, sono state attribuite agli organi della giustizia amministrativa, come previsto dal secondo comma del citato articolo 119.

La Corte dei conti è configurata come "organo di controllo dell'efficienza e dell'economicità dell'azione amministrativa". Appaiono pertanto meglio delineate le funzioni di controllo svolte dall'organo, non più incentrate in un mero riscontro di legittimità formale degli atti, ma legate a peculiari parametri di valutazione ex post delle prestazioni amministrative. Si passa, quindi, da un riscontro di legittimità formale ad una nuova e più moderna prospettiva volta, invece, al controllo successivo dell'efficienza e dell'economicità dell'azione amministrativa.

Le incisive innovazioni apportate ai modi di esercizio della funzione di controllo della Corte si riverberano peraltro anche sulla seconda parte del secondo comma dell'art. 113, in esame. Anche il "controllo sulla gestione finanziaria degli enti a cui lo Stato contribuisce in via ordinaria" non può evidentemente intendersi alla stregua di un controllo di conformità formale alla norma dell'atto controllato ma, alla luce dei parametri richiamati nella prima parte del comma, comporta l'esercizio di un effettivo "controllo di gestione".

In questo quadro anche la funzione referente, tradizionalmente propria della Corte dei conti, risulta particolarmente potenziata sia in ordine ai soggetti destinatari (le Assemblee regionali, oltre al Parlamento), sia in ordine ai contenuti dell'attività di referto, estesa espressamente alla "gestione finanziaria del bilancio dello Stato e delle Regioni".

Il terzo comma dell'articolo in esame riprende la formulazione impiegata nell'art. 100, ultimo comma della Costituzione vigente, riguardante l'indipendenza degli organi ausiliari e dei loro membri. La riproposizione letterale di tale disposizione va nondimeno inquadrata all'interno del nuovo assetto degli organi ausiliari in esame, delineato nel progetto di legge costituzionale, che non li configura più quali titolari (anche) di funzioni giurisdizionali. L'indipendenza dei due organi e dei loro componenti è dunque rimessa alla legislazione ordinaria, con la specificazione che le garanzie da essa previste dovranno operare in direzione del Governo.

Il quarto comma dell'art. 113 prevede la costituzionalizzazione delle funzioni di rappresentanza, patrocinio ed assistenza svolte dall'Avvocatura dello Stato in favore delle amministrazioni dello Stato, rinviando alla legge per la definizione degli altri compiti assegnati a tale istituto.

Come già accennato, il Comitato istituito per l'esame delle disposizioni in materia di "sistema delle garanzie" aveva avviato i propri lavori affrontando il nodo dell'unità o pluralità della giurisdizione, in considerazione della natura preliminare che la questione rivestiva in relazione all'assetto complessivo degli organi giurisdizionali e, più in generale, rispetto all'impostazione delle disposizioni relative alla giustizia.

La discussione di tale problematica ha ricalcato, in una certa misura, lo svolgimento e gli esiti emersi in Assemblea costituente, registrando dapprima il prevalere della tesi favorevole all'unità della giurisdizione (sostenuta, tra l'altro, dallo stesso relatore) e, successivamente, il prevalere di una tesi diversa, ispirata al principio di "unità funzionale della giurisdizione", incline al mantenimento della distinzione tra giurisdizione ordinaria ed amministrativa, ricondotte tuttavia ad un maggior grado di coordinamento e di unitarietà.

Consenso pressoché unanime aveva registrato l'impostazione tendente ad escludere il contestuale esercizio da parte dei giudici amministrativi e contabili sia di funzioni consultive (o di controllo per quelli contabili), sia giurisdizionali. Siffatta impostazione è stata accolta dalla Commissione, che ha approvato un testo di revisione dell'art. 100 della Costituzione vigente (ora corrispondente all'art. 113 del testo approvato nella seduta del 30 ottobre) coerente con il principio esposto, respingendo emendamenti diretti a mantenere in capo ad un unico organo istituzionale (rispettivamente Consiglio di Stato e Corte dei conti) funzioni consultive o di controllo accanto a funzioni giurisdizionali.

Già nel giugno scorso erano stati respinti alcuni emendamenti tendenti a mantenere le attuali funzioni di giurisdizione amministrativa svolte dal Consiglio di Stato (Mattarella) ed a conferire della Corte dei conti analoghe funzioni giurisdizionali di controllo della finanza pubblica (Lisi). Non sono stati altresì accolti alcuni principi emendativi intesi ad attribuire al Consiglio di Stato funzioni consultive per gli schemi di atti normativi d'iniziativa del Governo (Mattarella, C. Carrara, D'Urso, Bressa, Palma, Brancati, Loiero, Frattini, Lisi, Casini) e per la codificazione permanente delle leggi vigenti (Scognamiglio).

Anche le disposizioni sulla Corte dei conti sono state oggetto di un'approfondita disamina nel corso dei lavori del Comitato e della Commissione: in tutte e due le sedi si è manifestato un orientamento tendente a configurare la Corte come organo di audit, in posizione di ausiliarietà nei confronti del Parlamento e delle Assemblee regionali, e sono stati parimenti respinte le proposte volte ad attribuire alla Corte funzioni giurisdizionali in materia di responsabilità amministrativa e di legalità dell'azione delle pubbliche amministrazioni.

Commissione Riforme costituzionali

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