Sezione I
Le pubbliche amministrazioni

L'art. 106 fissa i criteri ed i principi in base ai quali operano le pubbliche amministrazioni. In primo luogo, esso stabilisce che l'attività della pubblica amministrazione è svolta nell'interesse dei cittadini. In secondo luogo, enuncia i principi dell'azione delle pubbliche amministrazioni. Tali principi sono:

1. imparzialità (si tratta del principio in base al quale le pubbliche amministrazioni sono tenute a non privilegiare alcuno degli interessi coinvolti nel corso dell'attività amministrativa, bensì a valutarli nel confronto con l'interesse pubblico primario);
2. ragionevolezza (che indica che l'azione amministrativa deve essere adeguata e congruente rispetto al fine pubblico perseguito);
3. trasparenza (che richiede che l'operato della pubblica amministrazione sia ispirato a criteri di pubblicità e conoscibilità da parte dei privati).

Il comma in esame può essere messo in connessione con il primo comma dell'art. 56, che individua la ripartizione delle funzioni pubbliche all'interno dell'ordinamento della Repubblica, dettando altresì i principi (sussidiarietà e differenziazione) in base ai quali tali funzioni vengono attribuite ai vari soggetti interessati.

Si rammenta inoltre che l'art. 97 della Costituzione vigente, che disciplina i principi generali dell'organizzazione della pubblica amministrazione, li individua nei seguenti:

1. legalità ("i pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge");
2. imparzialità (in tal caso, si tratta dello stesso principio indicato dal nuovo art. 106);
3. buon andamento (che individua la necessità che l'azione pubblica sia ispirata a criteri di efficienza - uso adeguato dei mezzi per il perseguimento del fine pubblico - ed efficacia - coincidenza tra finalità programmata ed obiettivo conseguito nell'attività pubblica).

Il primo comma dell'art. 106 opera infine una separazione tra attività amministrativa ed attività di direzione politica, delimitando i rispettivi ambiti di competenza. È pertanto previsto che gli organi di direzione politica determinino gli indirizzi e i programmi delle pubbliche amministrazioni, le quali assumono la responsabilità della loro realizzazione e ne rispondono agli stessi organi di direzione politica, al momento della verifica dei risultati conseguiti.

La Commissione, modificando interamente l'articolo approvato il 30 giugno 1997, ha previsto che le pubbliche amministrazioni agiscono in base alle norme di diritto privato. È tuttavia possibile che, per ragioni di interesse pubblico, la legge preveda casi in cui esse non sono tenute ad operare secondo regole privatistiche. In ogni caso, il secondo comma stabilisce il principio della responsabilità civile dell'amministrazione per danno a terzi, sulla base delle norme di diritto civile.

In proposito, si segnala che la Costituzione vigente non detta norme in materia di forma giuridica e modalità dell'azione amministrativa (tanto che l'applicazione di regole di natura pubblicistica o privatistica all'attività amministrativa discende direttamente da espresse previsioni di legge, per il principio di legalità cui si è fatto in precedenza riferimento). È tuttavia opportuno segnalare che, in materia di responsabilità civile, l'art. 28 della Costituzione vigente (che peraltro, essendo inserito nella parte I del testo, non può essere oggetto di modifica costituzionale in sede di Commissione) in materia di illecito della pubblica amministrazione, stabilisce soltanto che la responsabilità civile dei pubblici dipendenti si estende allo Stato e agli enti pubblici.

A differenza di quanto previsto dall'art. 97 della Costituzione vigente, che fissa il principio dell'organizzazione dei pubblici uffici secondo disposizioni di legge, il testo approvato dalla Commissione riserva alla legge istitutiva soltanto l'individuazione dei regolamenti, degli statuti e degli atti che devono disciplinare l'organizzazione delle pubbliche amministrazioni. Tale individuazione deve avvenire nel rispetto dei principi di economicità, efficienza ed efficacia (si veda, in proposito, il commento del primo comma).

L'articolo, intervenendo su una materia non prevista dalla Costituzione vigente, fissa i principi in materia di procedimenti amministrativi. Una legge "bicamerale" stabilisce i principi generali relativi ai procedimenti, mentre la disciplina di essi avviene con regolamento. In ogni caso, è previsto che siano garantiti i seguenti principi:

1. conclusione del procedimento entro un termine congruo;
2. decisione espressa e motivata o accordo, come momenti conclusivi del procedimento;
3. diritto all'informazione e all'accesso;
4. partecipazione dei cittadini;
5. indicazione del responsabile del procedimento;
6. rimedi sostitutivi in caso di inerzia.

L'articolo in esame è stato completamente modificato rispetto al testo approvato in giugno dalla Commissione. L'originario articolo prevedeva soltanto una riserva di regolamento statale, regionale, provinciale o comunale per la disciplina dell'organizzazione e dell'attività della pubblica amministrazione nei rispettivi ambiti di competenza, individuandone i principi. Il nuovo testo dell’art. 106 definisce con maggior precisione l'attività delle pubbliche amministrazioni, nonché la loro organizzazione e la disciplina dei procedimenti amministrativi.

In merito a tale articolo, il dibattito in Commissione si è incentrato sul contenuto del secondo comma e, in particolare, sulla disposizione che prevede che le pubbliche amministrazioni agiscano in base alle norme di diritto privato. La riflessione su tale tema ha fatto emergere due posizioni contrapposte: da un lato, coloro che (in special modo, Dentamaro, Pieroni e Marchetti) ritengono tale principio dirompente rispetto alla tradizione giuridica dell'amministrazione pubblica; dall'altro, coloro che (in particolare, Salvi, Gasperini e Pellegrino) affermano la necessità di distinguere tra attività della pubblica amministrazione e interesse pubblico, per la cui tutela è prevista la deroga al diritto comune.

Commissione Riforme costituzionali

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