Il primo comma dell'articolo 103 stabilisce il principio dell'esame annuale, da parte delle Camere, dei bilanci dello Stato e dei rendiconti consuntivi finanziari e patrimoniali.

Resta comunque affermato il principio per cui la presentazione alle Camere dei bilanci e dei consuntivi spetta in via esclusiva al Governo.

La Commissione non ha inteso modificare la norma che regola le procedure per la concessione dell'esercizio provvisorio del bilancio. Sono pertanto confermati i principi già contenuti nell'art. 81, secondo comma, della Costituzione vigente (concessione dell'esercizio per legge e per periodi non superiori a quattro mesi).

Il terzo comma dell'articolo in esame è stato sottoposto ad un significativo cambiamento rispetto al testo approvato a giugno dalla Commissione. Le disposizioni introdotte da tale comma ampliano in misura notevole il novero dei vincoli costituzionalmente fissati al contenuto delle leggi di bilancio. Tali limiti sono i seguenti:

• divieto di stabilire nuovi tributi e nuove spese con la legge di approvazione del bilancio. Si tratta della medesima previsione di cui al terzo comma dell'art. 81 della Costituzione vigente, che è anche l'unica contenuta nel testo costituzionale vigente;
• divieto di modificare altre leggi con la legge di approvazione del bilancio. Il principio è stato introdotto nel corso della seconda fase dei lavori della Commissione, non essendo previsto nell'originario testo di giugno;
• obbligo di stabilire l'equilibrio annuale e pluriennale dei conti dello Stato e per il complesso delle pubbliche amministrazioni con la legge di bilancio. L'obbligo introduce un principio assolutamente innovativo per la Costituzione vigente, che non prevede norme di analogo contenuto;
• possibilità di ricorrere all'indebitamento solo in circostanze espressamente previste dal testo costituzionale. Tali ipotesi sono le spese per investimenti o il verificarsi di eventi straordinari e con conseguenze finanziarie eccezionali. Anche tale principio non trova riscontri in norme costituzionali vigenti;
• possibilità di ammettere proposte di modifica al bilancio (nonché agli altri disegni di legge che compongono la manovra finanziaria annuale) soltanto nel rispetto dell'equilibrio di bilancio programmato.

Il comma in esame introduce un nuovo principio in materia di contabilità pubblica, stabilendo che le leggi concernenti tale materia non possono essere modificate da leggi di spesa o di entrata. Si intende così evitare che, attraverso le leggi che concorrono alla decisione annuale di finanza pubblica (o, più in generale, con leggi che modificano entrate o spese pubbliche), sia possibile cambiare il contenuto delle leggi di contabilità generale.

La predetta disposizione, che non trova analogie nella Costituzione vigente, è frutto di una riformulazione proposta dal Comitato ristretto ed adottata dalla Commissione, che ha completamente modificato il quarto comma dell'art. 103 così come approvato a giugno. In particolare, tale comma stabiliva il principio della necessaria adozione della legge di contabilità generale da parte delle Camere e definiva il contenuto obbligatorio della legge stessa.

Il quinto comma dell'art. 103 detta le norme in materia di copertura finanziaria. Tale comma modifica sensibilmente le norme costituzionali vigenti nella materia (art. 81, quarto comma, Cost.).

Con un emendamento approvato dalla Commissione, si è deciso, in primo luogo, di introdurre una modifica testuale, definendo in maniera più generale la nozione di "copertura finanziaria". Si è pertanto stabilito che l'obbligo di previsione della copertura finanziaria si estende a tutte le leggi che comportano nuovi o maggiori oneri (la formulazione approvata a giugno parlava di "nuove o maggiori spese o minori entrate").

In secondo luogo, confermando le scelte adottate con il testo di giugno, si è previsto che tali leggi, che comportano i predetti oneri, devono indicare i mezzi per farvi fronte (tale principio corrisponde peraltro a quello sancito dal quarto comma dell'art. 81 della Costituzione vigente). Le leggi in questione devono garantire il rispetto delle seguenti condizioni, non previste dall'attuale art. 81 Cost.:

a. indicare la "copertura finanziaria" per l'intero periodo della loro applicazione;

b. osservare i limiti stabiliti per il ricorso all'indebitamento.

L'ultimo periodo del quinto comma, infine, introduce un principio particolarmente significativo per quanto riguarda i rapporti tra Parlamento e Governo in materia finanziaria. Tale principio prevede infatti che il Governo possa opporsi alle proposte, di iniziativa parlamentare, dirette ad approvare disposizioni che comportino maggiori oneri per il bilancio. In tal caso, se il Governo si oppone, le Camere possono comunque approvare tali proposte, ma devono farlo con un quorum rafforzato, ossia a maggioranza assoluta dei componenti.

L'esame dell'art. 103 è stato, in un primo momento, accantonato dalla Commissione, a causa delle difficoltà emerse in merito alla definizione dei profili finanziari delle decisioni parlamentari. Tale esame è poi ripreso in seguito all'intesa di predisporre modifiche "incisivamente correttive" al testo approvato a giugno.

Di fronte alla Commissione si è posta pertanto la scelta tra due soluzioni alternative:

La Commissione ha optato per l'approvazione di un testo che si pone a metà strada tra le due ipotesi estreme. Il testo definitivo, predisposto dal Comitato ristretto recependo in gran parte un emendamento Vegas-Salvati (si veda, in proposito, 2609), ha introdotto pertanto vincoli più rigidi all'approvazione di leggi finanziarie o di bilancio. Salvo posizioni a titolo personale, il gruppo della Rifondazione comunista ha votato contro il testo (per dichiarazioni di voto, Salvato, 2616-7), mentre i gruppi di Alleanza nazionale, Forza Italia e Sinistra democratica hanno votato a favore (Servello, 2617; Vegas, 2617; Salvi, 2616).

Il dibattito che ha preceduto l'approvazione dell'articolo in esame si è incentrato sui seguenti temi:

• ricorso all'indebitamento. È stata sottolineata (Salvati, 2611) l'importanza di introdurre norme che restringano in maniera effettiva il ricorso al debito pubblico, ammettendolo esclusivamente per fronteggiare emergenze o per finanziare interventi di carattere strutturale e produttivo. Al termine del dibattito sul punto, la Commissione ha approvato la proposta Salvati;
• emendabilità delle leggi di bilancio e dei provvedimenti finanziari collegati. Una lunga riflessione si è aperta sul tema della possibilità di opposizione del Governo alle proposte parlamentari che introducano maggiori oneri. In tale contesto, si è proposto, da un lato, di inserire nel testo l'esplicito divieto, per le Camere, di approvare disposizioni che prevedano maggiori oneri in caso di opposizione dell'esecutivo (Calderisi, 2612 e 2615); dall'altro, di sopprimere interamente l'ultimo periodo del quinto comma, escludendo la facoltà di opposizione del Governo (Salvato, 2614). Le due proposte alternative sono state motivate da ragioni opposte. La prima ha fatto leva sulla necessità di prevedere una "norma-cardine" in grado di riconoscere ed affermare il principio di responsabilità politica del Governo. La seconda è stata motivata dall'esigenza di non impedire al Parlamento di esprimersi liberamente sulle norme finanziarie, reintroducendo peraltro in maniera "fittizia", attraverso la previsione della maggioranza assoluta, una forma di consociativismo parlamentare nelle scelte di bilancio. Al termine del dibattito, la Commissione ha respinto entrambe le proposte.

Commissione Riforme costituzionali

Indice