L'art. 98, che conferma le scelte di fondo (ad eccezione di una modifica legata ai limiti di spesa) adottate a giugno dalla Commissione, disciplina la delegazione legislativa. Esso ha introdotto significative innovazioni rispetto al testo dell'art. 76 della Costituzione vigente.

In primo luogo, la disposizione che disciplina la delega al Governo dell'esercizio della funzione legislativa ha, nel testo proposto dalla Commissione, una formulazione in positivo ("...può essere delegato"), mentre l'attuale art. 76 Cost. ne fornisce una definizione in negativo ("...non può essere delegato se non").

In secondo luogo, i tre limiti essenziali della delega legislativa (oggetto, termine, principi e criteri direttivi), già individuati dall'art. 76 della Costituzione vigente, vengono ridefiniti nel modo seguente:

1. oggetto. La funzione legislativa può essere esercitata dal Governo, sulla base di una delega che indichi oggetti definiti (secondo quanto già previsto dall'attuale art. 76 Cost.) ed omogenei (si tratta di un principio introdotto a giugno dalla Commissione);
2. principi e criteri direttivi. In tal caso, riprendendo la formulazione dell'art. 76 Cost., si prevede che l'esercizio della funzione legislativa possa essere delegato con determinazione di principi e criteri direttivi;
3. limiti di tempo. La delega per l'esercizio della funzione legislativa non può avere comunque una durata superiore ai due anni. In tal senso, si rammenta che l'attuale art. 76 Cost. prevede soltanto che la delega può essere concessa per un tempo limitato, senza peraltro indicare un termine massimo di durata.

Infine, la Commissione ha introdotto un ulteriore limite alla delegazione legislativa, di natura specificamente finanziaria, che è stato peraltro riformulato nel passaggio dal testo approvato a giugno a quello definitivo.

Il testo conclusivo della prima fase dei lavori, infatti, prevedeva che l'esercizio della delega avrebbe dovuto realizzarsi nei limiti di spesa stabiliti dalla stessa legge di delegazione. Con una modifica introdotta nel corso della seconda fase dei lavori, si è stabilito che l'esercizio della funzione legislativa può essere delegato al Governo "con previsione dei relativi oneri finanziari".

La disposizione è volta ad introdurre nella Costituzione una disciplina della potestà regolamentare del Governo, prima non prevista nel testo costituzionale e regolata attualmente dalla L. 23 agosto 1988, n. 400. L'articolo 17 di tale legge ha infatti dettato la disciplina dell'esercizio della potestà regolamentare del Governo, sia sotto il profilo sostanziale che procedurale e formale.

Il primo periodo del comma secondo dell'articolo 98 prevede che nelle materie non riservate dalla Costituzione alla legge il Governo può adottare regolamenti. Rispetto al testo del 30 giugno, è stato soppresso il riferimento ai due limiti all'esercizio di tale potestà: quello relativo alla materia di competenza statale e quello della disciplina della materia già stabilita con legge.

Il secondo periodo del comma, riguardante i regolamenti c.d. delegificanti, dispone che la legge, con determinazione dei principi essenziali della materia, può autorizzare i regolamenti ad abrogare o modificare norme vigenti.

Tale previsione è finalizzata quindi ad ampliare l'ambito dell'esercizio della potestà regolamentare del Governo rispetto alla disciplina vigente. Nelle materie non riservate dalla Costituzione alla legge, infatti, il Governo può adottare regolamenti purché essi non introducano modificazioni o abrogazioni delle norme legislative esistenti, per le quali è invece necessaria l'autorizzazione legislativa.

La potestà regolamentare del Governo è altresì limitata dalla disposizione del comma secondo dell'articolo 56, che attribuisce ai Comuni la generalità delle funzioni regolamentari (oltre che amministrative), prevedendo che gli altri enti territoriali le possano svolgere solo ove a ciò espressamente preposti dalla Costituzione o dalle leggi. La norma specifica che tale attribuzione è valida anche per le materie di competenza legislativa dello Stato e delle Regioni, superando così il criterio del "parallelismo" tra funzioni legislative e amministrative delle Regioni, dettato dal vigente art. 118.

Si ricorda inoltre che, in sede di coordinamento, è stata soppressa la materia dell'organizzazione dell’amministrazione statale da quelle che l'articolo 58 riserva alla potestà legislativa dello Stato, poiché vige in materia il principio della riserva di regolamento, previsto dall'art. 106, comma terzo, il quale prevede anche che l'organizzazione delle pubbliche amministrazioni sia disciplinata da regolamenti, statuti ed atti individuati dalla legge istitutiva. Tale individuazione deve avvenire nel rispetto dei principi di economicità, efficienza ed efficacia. La disposizione si differenzia quindi dall'art. 97 della Costituzione vigente, che fissa il principio dell'organizzazione dei pubblici uffici secondo disposizioni di legge.

Il comma, non modificato rispetto al testo del 30 giugno, conferisce rilievo costituzionale alla potestà regolamentare di esecuzione ed attuazione delle leggi, già disciplinata dall'art. 17, comma 1, lett. a) e b) della L. 400.

Il comma demanda ad una legge approvata dalla due Camere la disciplina delle modalità procedimentali per la formazione dei regolamenti e le modalità di pubblicazione degli stessi. La disposizione va letta in connessione con l'art. 66, primo comma, lett. g), che prevede un significativo mutamento relativo al potere di emanare i regolamenti governativi: viene introdotta infatti la possibilità che il Presidente della Repubblica ne richieda il riesame, salvo l'obbligo di emanarli ove il Governo torni ad approvarli in forma immutata. Si formalizza quindi un potere di intervento sugli atti normativi del Governo che è del tutto analogo a quello esercitato sulla legge statale.

L'articolo in esame è stato sostanzialmente modificato rispetto al testo approvato in giugno dalla Commissione. L'attuale articolo 98 corrisponde infatti al testo dell'originario art. 107 (delegazione legislativa) ed ai commi terzo, quarto e quinto dell'art. 115 nel testo approvato il 30 giugno. Gli altri tre commi del citato articolo 115 prevedevano rispettivamente:

1. la riserva relativa di legge e la conseguente attribuzione della potestà regolamentare al Governo per l'ordinamento della Presidenza del Consiglio e dei Ministeri (tale comma è attualmente confluito nell'art. 73, quinto comma, sulla disciplina dell'attività del Governo);
2. la riserva di regolamento governativo in materia di organizzazione dell'amministrazione statale (ora ricompreso nell'art. 106, concernente la pubblica amministrazione);
3. la sottoposizione al giudizio di legittimità costituzionale dei regolamenti statali di organizzazione (ora, art. 134, lett. f)).

Per quanto riguarda la delegazione legislativa, il dibattito in Commissione ha registrato un ampio consenso sull'impostazione dell'articolo e sulla definizione dei limiti della delega. Tuttavia, si è aperta una discussione in merito alla formulazione del "limite finanziario" alla delega, che, come sottolineato in precedenza, è culminata in una modifica del testo approvato a giugno.

Nel dibattito, infatti, sono emerse due diverse posizioni:

• per un verso, si è osservato (in particolare, Passigli, 2493; Salvato, 2493; Morando, 2494) che stabilire un limite di spesa dovrebbe essere più vincolante per il Governo, rispetto alla semplice previsione di oneri finanziari;
• per altro verso, si è sostenuto (Dentamaro, 2492; Soda, 2494-5) che la formulazione poi definitivamente adottata sarebbe in grado di conferire al Parlamento una maggiore capacità di incidere sulla determinazione, non solo dei criteri e del "tetto" massimo di spesa, ma anche dei singoli oneri finanziari.

Per quanto concerne invece la potestà regolamentare del Governo, il dibattito in Commissione si è incentrato sul tema dei limiti del rispetto dei principi indicati dalla legge nell'esercizio della potestà regolamentare del Governo e sulla necessità che tale potere si svolgesse nell'ambito delle materie riservate alla competenza statale.

Sotto il primo profilo, gli onorevoli Calderisi e Mattarella hanno avanzato la proposta di reintrodurre il limite del rispetto dei principi indicati dalla legge in modo da circoscrivere maggiormente la discrezionalità amministrativa. Inoltre gli stessi parlamentari hanno formulato la proposta (respinta dalla Commissione) di consentire al Governo di delegificare anche senza autorizzazione espressa purché i regolamenti delegificanti siano rispettosi dei principi desumibili dalla legge (p. 2534).

Infine, è stato affrontato dagli onorevoli Calderisi e Marchetti anche il problema della sottoponibilità dei regolamenti previsti dal comma quinto dell'art. 73 al giudizio di legittimità costituzionale (p. 2536).

Commissione Riforme costituzionali

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