Sezione II
La formazione delle leggi

Il primo comma dell'art. 90 prevede l'attribuzione alle Camere della funzione legislativa statale. In proposito, si rammenta che anche l'art. 70 della Costituzione vigente stabilisce che la funzione legislativa è esercitata dalle Camere; tuttavia, in tale articolo non è specificato che la titolarità di tale funzione si riferisce alla legislazione dello Stato. Questa precisazione si è invece resa necessaria nel testo dell'art. 90, in virtù della ripartizione di competenze legislative tra Stato e Regioni delineata dal Titolo I della seconda parte del testo costituzionale approvato.

Nel sistema costituzionale delineato dalla Commissione, la funzione legislativa statale è esercitata dalle Camere attraverso diversi tipi di procedimenti legislativi. La sezione II del testo approvato, infatti, relativa alla formazione delle leggi, conferma nelle linee generali la scelta operata al termine della prima fase dei lavori e delinea un meccanismo in cui convivono, all'interno del sistema parlamentare, diverse procedure legislative:

• leggi "bicamerali" paritarie. Sono le leggi che riguardano una serie di materie elencate dall'art. 90 (o previste, singolarmente, da altre norme della Costituzione o da altre leggi costituzionali). Per tali leggi l'art. 90 richiede necessariamente l'approvazione delle due Camere;
• leggi "monocamerali". Nelle materie non ricomprese nell'art. 90, o per le quali la Costituzione o altre leggi costituzionali non prevedano un meccanismo "bicamerale", è stabilita (art. 93) una procedura semplificata, per cui i disegni di legge vertenti su tali materie sono esaminati ed approvati dalla sola Camera dei deputati, che li trasmette al Senato. In questa Assemblea, l'esame del testo approvato dalla Camera è solo eventuale: esso, infatti, può avvenire soltanto su richiesta (un terzo dei componenti) presentata entro dieci giorni dalla trasmissione. In ogni caso, sulle modifiche eventualmente apportate, delibera la Camera in via definitiva. Per queste leggi, nell’ipotesi di approvazione di un disegno di legge da parte delle Camere in due testi diversi, le disposizioni modificate sono assegnate ad una speciale Commissione, composta da un pari numero di componenti delle due Camere, che delibera sul testo e lo sottopone alle due Camere per la sola approvazione con votazione finale;
• leggi "bicamerali" non paritarie. Per una serie di leggi, è prevista la trasmissione automatica del disegno di legge al Senato, che le esamina nella composizione "integrata". Per tali disposizioni di legge è stabilita comunque la deliberazione finale della Camera. Si ricorda inoltre che per un’ulteriore categoria di leggi (lettere a) e d) dell’art. 89), l’intervento del Senato in sessione speciale è previsto nell’ambito di un procedimento "bicamerale" paritario.

L'art. 90, secondo comma, disciplina le leggi approvate da entrambe le Camere. Esso elenca le materie per le quali è prevista la procedura "bicamerale". È inoltre stabilita (terzo comma) l'approvazione da parte delle due Camere delle leggi di autorizzazione alla ratifica dei trattati internazionali e di delegazione legislativa, limitatamente alle materie elencate dall'art. 90 stesso.

La Commissione, nel corso dell'esame in plenaria, ha approvato una serie di modifiche all'elenco di materie compreso nell'art. 90. In particolare, dalla lettera d) è stata eliminata la dizione "norme generali su", riferita ai diritti fondamentali, per circoscriverne in maniera più precisa l'ambito di applicazione (si veda, in proposito, la relatrice Dentamaro, 2447); è stato poi soppresso, nella lettera c), il riferimento alle elezioni locali; tale riferimento è stato collocato nella riformulazione della lettera h), che è stata adeguata al testo approvato nell'ambito della sezione dedicata all'ordinamento federale della Repubblica.

La discussione sul complesso dell'articolo ha peraltro fatto emergere alcune questioni sui seguenti argomenti:

1. disciplina della "legislazione elettorale". Sono state avanzate, sul nuovo testo delle lettere c) ed h), perplessità in merito alla definizione della materia "legislazione elettorale" (Servello, 2448) ed alla soppressione del riferimento alle elezioni locali (Cossutta, 2449);
2. ampliamento della nozione di "diritti fondamentali". Si è affermato che la nuova formulazione contenuta nella lettera d) non circoscrive, ma amplia la possibilità di contenzioso, poiché vi potrebbe essere una molteplicità di leggi che per loro natura sono "monocamerali", ma che per l'incidenza sui diritti fondamentali daranno luogo a conflitti sulla loro natura (Soda, 2450);
3. opportunità di adottare leggi "bicamerali" per la procedura di bilancio. È stata avanzata la proposta (Grillo, 2450) di inserire tra i progetti di legge oggetto di lettura bicamerale anche quelli di contabilità pubblica (bilancio dello Stato, finanza regionale, finanza locale). Contro tale proposta si veda Rebuffa (2451);
4. critiche al funzionamento complessivo del sistema. Sono state espresse riserve contro l’elenco delle materie di incidenza delle leggi "bicamerali" (Calderisi 2455). L'articolo sarebbe di difficile attuazione (conflitti di competenza tra leggi "monocamerali" e leggi "bicamerali") e finirebbe per impedire il funzionamento del meccanismo complessivo, mettendo in discussione la stessa idea di "Senato delle garanzie".

Commissione Riforme costituzionali

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