RESOCONTO STENOGRAFICO SEDUTA N. 50

PRESIDENZA DEL PRESIDENTE MASSIMO D'ALEMA



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La seduta comincia alle 9.45.


(La Commissione approva il processo verbale della seduta precedente).

Seguito dell'esame dei progetti di legge di revisione della parte seconda della Costituzione.


PRESIDENTE. L'ordine del giorno reca il seguito dell'esame dei progetti di legge di revisione della parte seconda della Costituzione.
Prima della trattazione degli emendamenti riferiti al testo base sul sistema delle garanzie, dobbiamo procedere, così come avevamo stabilito ieri sera, all'approvazione di un emendamento accantonato, a firma dell'onorevole Mattarella, nel testo riformulato dal proponente.


FRANCESCO SERVELLO. Chiedo di parlare sull'ordine dei lavori.


PRESIDENTE. Prego, senatore Servello.


FRANCESCO SERVELLO. Mi appello alla sua cortesia, presidente, per conoscere in che modo s'intenda programmare non dico l'andamento della seduta nelle prossime ore ma, almeno, la fase conclusiva dei nostri lavori. In particolare, desidererei sapere se la Commissione sia stata convocata per lunedì, come ho appreso fuori di qui.
Inoltre, non solo per soddisfare una mia curiosità, le chiedo se tutto sia normale; non vorrei che questa fosse un'aula di Bisanzio nella quale si discute mentre fuori di essa i nostri colleghi, anche relatori, rilasciano dichiarazioni. In particolare, vorrei sapere se sia intervenuta qualche novità con riferimento ai relatori, atteso che uno di essi ha ritenuto di doversi pubblicamente dissociare dal testo votato in quest'aula con il suo consenso. Si tratta di un fatto molto sconcertante, che la dice lunga sulla volontà di qualcuno di delegittimare in qualche misura questa Commissione e la sua attività.


PRESIDENTE. Sulle dichiarazioni rese fuori da quest'aula, non sono in grado di fornire spiegazioni.


FRANCESCO SERVELLO. Ma si tratta di dichiarazioni rilasciate dai relatori!


PRESIDENTE. I nostri lavori si concluderanno nella giornata di oggi, con l'esame degli emendamenti e l'approvazione di tutti gli articoli; i lavori odierni proseguiranno pertanto fino ad esaurimento, come peraltro previsto dal calendario che abbiamo approvato. In particolare, la seduta antimeridiana si concluderà intorno alle 13.30 e quella pomeridiana inizierà alle 15.30. Se sarà necessario - spero di no, ma questo dipende da voi - proseguiremo in seduta notturna. La Commissione tornerà a riunirsi lunedì per la votazione del testo finale; più precisamente, dovremo votare la delibera di trasmissione del testo alle Camere. Nel tempo che decorrerà da questa sera fino a lunedì, il Comitato di redazione, ovviamente con l'ausilio degli uffici, provvederà al coordinamento del testo, così com'è necessario ai fini del conferimento di un ampio mandato. Nella giornata di lunedì procederemo all'esame

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del testo coordinato, alle dichiarazioni di voto ed alla votazione finale.
Per quanto riguarda i relatori, abbiamo un problema. Com'è noto, l'onorevole D'Amico ci ha fatto pervenire una lettera nella quale dichiara di dimettersi da relatore sul testo relativo alla partecipazione dell'Italia all'Unione europea. Al termine della seduta proporrò che la Commissione incarichi formalmente, con un voto, la senatrice Dentamaro, in quanto relatrice del medesimo Comitato, di assumere anche il compito di relazionare sui tre articoli del testo relativo alla partecipazione del nostro paese all'Unione europea. A tal fine - ripeto - la Commissione sarà chiamata ad esprimere un voto.
Quanto al resto, senatore Servello, è politica... Ognuno dice la sua, visto che siamo in un paese libero. Nel frattempo, proseguiamo nel nostro lavoro.


FRANCESCO SERVELLO. Quando si riferisce alla politica, presumo che intenda utilizzare il termine tra virgolette.


PRESIDENTE. Anche il suo è un giudizio politico.


AGAZIO LOIERO. Vorrei sapere, presidente, se per le dichiarazioni di voto previste per la giornata di lunedì sia stato stabilito il contingentamento dei tempi.


PRESIDENTE. Sì: informeremo i commissari sui criteri di contingentamento.


AGAZIO LOIERO. Grazie, presidente.


PRESIDENTE. Siccome avremo bisogno di un po' di tempo per esaminare il testo coordinato, sarà bene che la Commissione sia convocata per la mattinata di lunedì, magari alle 11, in modo di avere la possibilità di esaminare il testo con particolare riferimento alle modifiche che saranno apportate, riservando il pomeriggio alle dichiarazioni di voto ed alla votazione finale.


ERSILIA SALVATO. Era rimasta irrisolta la questione relativa al fatto se la votazione finale dovesse avvenire su tutto il testo o su singole sue parti. Lei pensa, presidente, di riunire l'ufficio di presidenza per assumere una decisione al riguardo?


PRESIDENTE. Se vi saranno gruppi che chiederanno di votare per singole parti... Lo decideremo. Io sono orientato ad accogliere, come ho già detto, richieste di questo tipo. D'altro canto - insisto su questo punto - siamo chiamati a deliberare la trasmissione di un testo alle Camere.


GIUSEPPE CALDERISI. Quindi, voteremo su un testo complessivo - così come ritengo sia opportuno - al di là della possibilità per i gruppi di chiedere una votazione per parti specifiche.


PRESIDENTE. Dopo aver esaminato con attenzione la legge istitutiva, si è formata in me l'opinione che noi, il 30 giugno, non votiamo... Del resto, le Commissioni in sede referente votano ai fini dell'attribuzione dell'incarico al relatore di riferire positivamente su un testo (quindi, non è che approvino un testo). Nel nostro caso, dobbiamo semplicemente deliberare la trasmissione di un testo coordinato ai Presidenti delle Camere. La trasmissione all'aula riguarda la fase finale, che interverrà dopo che la Commissione avrà esaminato gli emendamenti. La procedura referente, in sostanza, non si conclude il 30 giugno; in corrispondenza di quella data si esaurisce soltanto una tappa di essa.
In definitiva, riterrei di dover mettere in votazione la delibera di trasmissione; qualora si volesse rimarcare un dissenso su determinate parti, prima voteremo il testo - diciamo così - per divisione ed alla fine approveremo la delibera di trasmissione. Naturalmente, se su singole parti si registrasse una maggioranza contraria, dovremmo non trasmettere quelle parti e trovare una soluzione. In questi casi la legge impone di trasmettere uno

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dei disegni di legge assegnati e, quindi, dovremmo assumere una deliberazione in tal senso. La legge, in sostanza, non consente che non sia trasmesso alcunché. Nel caso in cui cadessero parti del disegno, dovrebbero essere esaminate le proposte di trasmettere alle Camere i testi del senatore Tizio o dell'onorevole Caio.


ARMANDO COSSUTTA. Immagino non vi siano obiezioni - anche perché la legge lo prevede - rispetto alla possibilità di presentare, da parte di chi lo ritenesse necessario, una relazione di minoranza.


PRESIDENTE. D'accordo.


ARMANDO COSSUTTA. Si tratterà di stabilire i tempi per garantire questa possibilità, una volta predisposto il testo conclusivo.


PRESIDENTE. Per essere - per così dire - in regola con la legge, dobbiamo consegnare lo stampato lunedì sera; i trenta giorni relativi agli emendamenti, infatti, decorrono dalla data di deposito dello stampato. Naturalmente, onorevole Cossutta, questo significa che, se l'eventuale relazione di minoranza pervenisse entro lunedì mattina, potrebbe essere allegata; altrimenti, sarà stampata successivamente ed allegata ad un altro fascicolo, per ragioni di carattere meramente pratico. Vorrei che gli emendamenti dei colleghi fossero presentati entro il mese di luglio, sì da riservarci la possibilità di procedere ad un qualche esame nei primi giorni di agosto. La mia intenzione, se i Presidenti delle Camere ci autorizzeranno in questo senso, è di sospendere i nostri lavori e di convocarci a settembre per le votazioni. Tuttavia, per affrontare meglio queste ultime, siccome prevedo che saranno presentati molti emendamenti, credo che se nei primi giorni di agosto potessimo ordinarne l'esame, assegnare - per così dire - i compiti per le vacanze, in modo che ciascuno possa studiare parti di questi emendamenti... (Commenti della senatrice Salvato).
Capisco che ogni cosa che dico susciti irritazione...


ARMANDO COSSUTTA. Presidente, stiamo sorridendo. Siamo felici...


PRESIDENTE. Lei sa che nella legge istitutiva è contenuta una norma che, nella sua terribile ambiguità, poteva far pensare che dovessimo votare anche nel mese di agosto. Pare, invece, che sia possibile interpretarla in senso più elastico.
L'onorevole Mattarella, aderendo al mio invito, ha rimesso per iscritto la nuova formulazione del suo emendamento riferito al testo sul Parlamento. Ovviamente, sulla sua eventuale collocazione si deciderà in sede di coordinamento. Il principio contenuto nell'emendamento era stato largamente condiviso dai colleghi...


ERSILIA SALVATO. Presidente, non credo che quel principio sia stato largamente condiviso. Se ricordo bene, numerosi colleghi avevano sollevato obiezioni di non poco conto, rispetto ad una formulazione che, nei fatti, impedisce ai parlamentari di presentare proposte di legge. Vorrei anzitutto capire, presidente, perché si debba procedere alla votazione di questo emendamento e non anche di tutti gli altri accantonati. A questo punto, chiedo che siano votati anche gli altri emendamenti. Poiché mi è sembrato di capire, ascoltando le parole che ella ha pronunciato ieri sera, che in realtà gli emendamenti accantonati non saranno esaminati in aula, visto che concluderemo questa sera con l'esame del testo Boato e che, successivamente, il Comitato di redazione lavorerà su tutti i testi, delle due l'una: o si decide di non votare nessun emendamento accantonato, oppure non capisco...


PRESIDENTE. Ho detto semplicemente che, se vi fosse stato consenso...


ERSILIA SALVATO. Non c'è consenso!


PRESIDENTE. Lei non è d'accordo?

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ERSILIA SALVATO. No, non sono d'accordo.


SERGIO MATTARELLA. Signor presidente, siccome l'emendamento attiene alla codificazione delle leggi vigenti, e quindi alle garanzie, la prego di considerarlo come subemendamento al testo del collega Boato sul sistema delle garanzie.


MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. Suggerisco al proponente di considerare l'emendamento come una proposta di disposizione finale e transitoria.


SERGIO MATTARELLA. Non è una disposizione transitoria: è un emendamento al testo Boato sul sistema delle garanzie, poiché attiene alla codificazione normativa nel nostro paese, che riguarda il sistema delle garanzie nei confronti dei cittadini.


MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. Il primo comma dell'emendamento potrebbe essere considerato come una norma transitoria, mentre il secondo come disposizione finale. Il mio suggerimento non è finalizzato ad una limitazione della portata della sua formulazione ma a ricercarne una più appropriata collocazione in Costituzione.


PRESIDENTE. In sostanza, l'emendamento Mattarella potrebbe essere considerato come una disposizione transitoria e finale. Probabilmente, sarebbe opportuno riformularlo eliminando il riferimento alla legge bicamerale...


SERGIO MATTARELLA. Temo sia difficile, presidente, perché quella della codificazione è un'opera ponderosissima. Stabilire un termine...


ERSILIA SALVATO. Presidente, credo sia difficilissimo considerare come una norma transitoria il secondo comma dell'emendamento Mattarella, che riguarda i regolamenti delle Camere. Posso comprendere tutti gli escamotage possibili, ma credo che dovremo porre un limite alla nostra fantasia!


PRESIDENTE. Il secondo comma potrebbe anche essere respinto: non pretendo di approvarlo!


ERSILIA SALVATO. Le avevo posto un'altra domanda: in base a quale criterio si decide di discutere quest'emendamento e non tutti gli altri accantonati? Vorrei capire quale sia il criterio perché, francamente, non riesco ad individuarne nessuno.


PRESIDENTE. L'onorevole Mattarella ha chiesto che l'emendamento sia riferito al testo sul sistema delle garanzie, come disposizione finale.


ARMANDO COSSUTTA. Allora, si può presentare tutto sulle garanzie!


PRESIDENTE. Non è proprio così, perché l'obbligo di codificare le leggi vigenti in testi unici ha a che fare con le garanzie del cittadino.


ERSILIA SALVATO. Presidente, ma di questo abbiamo già discusso e legiferato sul Parlamento e le fonti normative!
Ripeto: lei può fare tutto - si è capito - però, francamente, credo che sia intollerabile che l'emendamento di un singolo commissario venga discusso e tutti gli altri accantonati, no!


PRESIDENTE. Ma se la maggioranza della Commissione ritenesse giusto approvare questa norma a tutela del cittadino, potrei io impedirlo? Non so, signora, come possa fare.


FAUSTO MARCHETTI. E perché ciò non vale anche per le altre norme?


PRESIDENTE. Con quali mezzi coercitivi potrei farlo? Va bene che, come abbiamo ascoltato...


FAUSTO MARCHETTI. Perché lei, presidente, ha ripescato, su invito dell'onorevole

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Mattarella, uno dei tanti emendamenti accantonati: allora, facciamo la stessa operazione sugli altri.


PRESIDENTE. Comunque, adesso passiamo all'esame del testo...


SERGIO MATTARELLA. No, risolviamo il problema, presidente.
Io non ho difficoltà a ritirarlo, dichiarando formalmente che lo ripresenterò a luglio, ai fini della discussione in Assemblea. Tengo a sottolineare che, a differenza degli altri emendamenti accantonati, di questo si disse qui, in quest'aula, con il generale consenso, che andava bene...


PRESIDENTE. Sì, è vero...


SERGIO MATTARELLA. Fu detto che bisognava riformularlo, prima di sottoporlo al voto in questa Commissione.


PRESIDENTE. Esatto.


SERGIO MATTARELLA. Ne prendo atto e me ne rammarico, perché ritengo che sia norma che interessi realmente il rapporto limpido tra istituzioni e cittadini. Lo ritiro e lo ripresenterò a luglio.


FAUSTO MARCHETTI. Sì, ma a volte anche altri emendamenti sono stati accantonati per una migliore formulazione, pur essendoci un certo consenso...


SERGIO MATTARELLA. Può darsi.


FAUSTO MARCHETTI. Su quest'emendamento il consenso era solo sulla prima parte, non sulla seconda.


PRESIDENTE. Ho capito, ma si potrebbe approvare anche solo la prima parte. Non c'è l'obbligo...


FAUSTO MARCHETTI. Non capisco questo privilegio particolare che si vuole attribuire a un collega...


PRESIDENTE. Passiamo all'esame degli emendamenti riferiti al testo sul sistema delle garanzie. (v. il testo base, gli emendamenti ad esso riferiti, gli emendamenti presentati dal relatore ed i relativi subemendamenti)


MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. Ho suggerito al presidente e anche ai colleghi, tramite la rateazione degli emendamenti che sono stati distribuiti, di suddividere i nostri lavori in due parti. Nella prima parte affronteremo tutta la materia che non riguarda il Titolo IV e l'articolo 100 del Titolo III; quindi, affronteremo la materia riferita al difensore civico, al CNEL - perché vi sono alcuni emendamenti, non miei ma di alcuni parlamentari, che attengono a quest'organo -, all'autorità di garanzia e vigilanza, alla Banca d'Italia, a norme sulla Corte costituzionale che ci provengono dai testi base sulla forma di Stato, sul Parlamento e, in qualche misura, sulla forma di governo - anche se non in modo esplicito - e che riguardano gli articoli 134 e 137. È questa la prima parte che, se il presidente è d'accordo, proporrei di esaminare questa mattina, sperando di riuscire a terminarla. Propongo invece di dedicare la seconda parte all'articolo 100 del Titolo III e all'intero Titolo IV sulla magistratura.
Suggerirei quindi di iniziare dall'articolo 97-bis, che riguarda il difensore civico, al quale ho presentato l'emendamento V.97-bis.10 che, accogliendo formalmente due emendamenti Passigli ma, sostanzialmente, un'istanza provenuta un po' da tutto il Comitato, ha fortissimamente asciugato il testo riducendolo, di fatto, al primo comma, inserendovi tuttavia anche l'assicurazione dell'indipendenza e, comunque, demandando alla legge d'istituzione e prevedendo che l'attività sia coordinata con quella degli analoghi uffici istituiti dalle regioni, dalle province e dai comuni. Quindi, per intenderci, non istituendo una nuova struttura totalmente autonoma che si articoli su tutto il territorio, ma prevedendo che la legge istituisca l'ufficio e che quest'ultimo sia coordinato con quelli relativi al sistema delle autonomie regionali e locali.

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So che vi sono anche emendamenti che propongono la pura e semplice soppressione di tutto, ma a me sembra che nell'ambito del sistema delle garanzie questa previsione così secca e così delimitata potrebbe essere, invece, un adeguato completamento. Le ragioni di fondo di questo e di tutto il resto sono spiegate nella relazione che ho svolto nella seduta antimeridiana del 27 maggio, per cui oggi non riprenderò il merito delle singole tematiche, salvo la materia relativa alla Corte costituzionale, che, quando ci arriveremo, andrà inquadrata in una brevissima relazione di sintesi.


PRESIDENTE. Vorrei anzitutto chiedere ai presentatori degli emendamenti soppressivi se il nuovo testo più sobrio presentato dal relatore li persuada a ritirarli.


FAUSTO MARCHETTI. No, signor presidente, manteniamo l'emendamento soppressivo, perché è vero quanto diceva il relatore, cioè che la prospettazione della figura del difensore civico è più accettabile rispetto a quella precedente, ma la nostra obiezione era soltanto in parte subordinata alla formulazione: la nostra obiezione principale era proprio sulla scelta di collocare in Costituzione quest'istituto, che riteniamo possa essere di utilità al paese ma regolato attraverso legge ordinaria. Non vediamo la necessità d'inserirlo nel testo costituzionale.


TIZIANA PARENTI. Non ritiriamo l'emendamento soppressivo, perché il problema attiene non ad una questione di forma circa la formulazione dell'articolo, ma ad una questione di sostanza. Anzitutto, non si capisce perché la professione del difensore debba essere costituzionalizzata. Può essere svolta, com'è già svolta a livello locale, con legislazione ordinaria. Praticamente, questa sarebbe un'authority che si andrebbe a sovrapporre alla pubblica amministrazione, che già risponde nella sua regolarità e nella sua efficienza alla Presidenza del Consiglio. Quindi, sarebbe un organismo pletorico e il rischio è che, come sempre avviene, si trasformi in un carrozzone di clientelismo. Inoltre, come e cosa dovrebbe coordinare? L'attività di uffici delle regioni, delle province, dei comuni? Non è un organo che possa coordinare l'attività di altri difensori. Quindi, credo che obiettivamente non vi sia nessun bisogno di costituzionalizzare una figura del genere e che non si possa sovrapporre un'authority alla pubblica amministrazione.
Dunque, attenendo l'emendamento soppressivo ad una questione di sostanza, a mio avviso, non può essere ritirato.


PRESIDENTE. Mi sembra che si debba decidere se istituire con o senza garanzia costituzionale il difensore civico.


ROLANDO FONTAN. Signor presidente, porrà in votazione tutti assieme i quattro emendamenti soppressivi oppure uno alla volta?


PRESIDENTE. Pongo in votazione non gli emendamenti soppressivi ma l'emendamento del relatore. Chi è contrario vota «no». Quindi, non c'è bisogno di votare gli emendamenti soppressivi.


NATALE D'AMICO. Se lei lo mette in votazione temo, se fosse bocciato, che ritorneremmo al vecchio testo del relatore.


PRESIDENTE. A quel punto, si boccerà il vecchio testo del relatore. Questo mi pare evidente. Se metto in votazione gli emendamenti soppressivi, si torna all'emendamento del relatore. Non perderei tempo su questi aspetti.


GIOVANNI PELLEGRINO. Signor presidente, io voterò a favore dell'emendamento del relatore. Quindi, voterò contro eventuali emendamenti soppressivi, perché ritengo, nel momento in cui stiamo facendo saltare quasi tutti i controlli preventivi di legittimità, che organi con funzioni come quella del difensore civico siano necessari.

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PRESIDENTE. Passiamo alla votazione dell'emendamento del relatore V.97-bis.10.


MASSIMO VILLONE. Signor presidente, chiarisca il senso della votazione. Chi vuole la soppressione vota «sì» o vota «no»? Credo che su questo punto vi sia qualche incomprensione.


PRESIDENTE. Chi è per la soppressione vota «no»...


MASSIMO VILLONE. Vota «no» adesso, per votare dopo l'emendamento soppressivo?


PRESIDENTE. ... dopo si vota l'articolo, e voterà contro. In presenza di emendamenti soppressivi di un intero articolo, si vota «no» all'articolo. È chiaro che, se viene approvato l'emendamento del relatore, non si votano più gli emendamenti soppressivi, perché, se l'emendamento viene approvato, è segno che lo si vuole.


MASSIMO VILLONE. Chi non vuole nulla come disciplina costituzionale deve votare «no».


PRESIDENTE. Chi non vuole nulla deve votare contro il testo, perché se uno approva il testo vuol dire che lo vuole. O no?
Pongo in votazione l'emendamento del relatore V.97-bis.10.


(È respinto).


MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. Ritiro l'articolo 97-bis. È ovvio infatti il significato di questo voto, cioè che si è contrari al riconoscimento in Costituzione del difensore civico.


PRESIDENTE. Passiamo all'esame dell'articolo 99, relativo al CNEL.


MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. Vi è un emendamento Vegas e Urbani soppressivo dell'articolo 99 della Costituzione. Nel fascicolo degli emendamenti sulla forma di governo ieri sera erano stati accantonati, per questo motivo, i seguenti emendamenti: l'emendamento Grillo e Greco, che sopprime il CNEL e lo sostituisce con il Consiglio degli esecutivi regionali e locali (CERL); l'emendamento Elia, che invece riformula l'articolo della Costituzione sul CNEL; l'emendamento Vegas e Urbani, che sopprime la copertura costituzionale del CNEL. Cosa accada poi di quest'ultimo è ovvio che lo si vedrà a livello di legge ordinaria.
Esprimendo parere favorevole sull'emendamento Vegas e Urbani, vorrei leggervi l'inizio del Commentario Branca alla Costituzione in merito a quest'articolo: «Alcuni anni dopo la sua costituzione, il giurista che si era battuto più di ogni altro», si tratta di Costantino Mortati, «come membro dell'Assemblea costituente per la creazione di un organo di rappresentanza degli interessi constatava che il CNEL non poteva essere considerato come necessario alla funzionalità del sistema. Un giudizio ancora più netto è stato espresso molti anni dopo da un altro giurista, che è stato membro del CNEL ed ha partecipato attivamente, in sede parlamentare, alla preparazione della legge 30 dicembre 1986, attualmente vigente, che ha recato modificazioni (...). Essendo trascorsi quasi due anni e mezzo prima che tale legge avesse avuto attuazione, questo giurista osservava infatti che 'dell'interregno non si è accorto nessuno e la vita istituzionale del paese non è stata minimamente turbata'. Non si tratta certamente di giudizi avventati e stanno a dimostrare la scarsezza dell'attività svolta e la limitatissima incidenza sulla legislazione dei suoi pareri e delle sue proposte. Di fronte a questa realtà, ogni questione attinente alla natura del CNEL e alla sua definizione come organo costituzionale o di rilevanza costituzionale finisce per assumere ben scarso rilievo, se se ne rende conto anche la dottrina sempre divisa al riguardo».
Una considerazione analoga vi è nel più recente Commentario alla Costituzione, Crisafulli-Paladin, dove si parla di

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ambiguità della collocazione di quest'organismo nell'ordinamento e di organo che è stato definito incolore e destinato all'obsolescenza. A me sembra che, dal punto di vista costituzionale, abbiamo già riscontrata di fatto questa obsolescenza. Se il CNEL dal punto di vista della legge ordinaria possa continuare ad avere un qualche ruolo credo che lo definirà quest'ultima, però ritengo opportuno, dal punto di vista costituzionale, sopprimere l'articolo 99. L'audizione del presidente del CNEL, l'abilissimo e stimatissimo Giuseppe De Rita, è stata forse quella che ha suscitato meno dibattito e meno attenzione in questa Commissione, non per il contenuto, ovviamente, dell'intervento del professore De Rita, che è abilissimo, ma perché quel contenuto proiettato su quell'organismo non suscitava rilevanti conseguenze di carattere costituzionale. La proposta del relatore è a favore dell'emendamento Vegas V.99.1.


PRESIDENTE. Ha chiesto di parlare il senatore Elia, che propone invece una riforma dell'istituto con l'articolo aggiuntivo IV.12.04, riferito al testo base sulla forma di governo.


LEOPOLDO ELIA. Le citazioni del relatore si riferiscono a periodi abbastanza precedenti, specialmente quella dell'illustre costituente Mortati, che certamente era deluso perché aveva immaginato tutt'altra cosa, cioè aveva immaginato un Senato in cui vi fossero anche le componenti della rappresentanza degli interessi e così via. Ma a me pare che oggi come oggi il CNEL abbia ripreso una funzione positiva in duplice senso. Dal primo punto di vista serve ad esorcizzare la possibilità di costituire organi legislativi con competenza direttamente legislativa di origine in qualche modo corporativa, professionale, degli interessi. Il fatto che ci sia un Consiglio nazionale dell'economia e del lavoro fa cadere ogni tentazione di inserire, contro le opinioni della migliore dottrina, a partire da Kelsen, componenti degli interessi e delle professioni in una Camera legislativa. Ma certamente questa funzione negativa non basterebbe. La funzione positiva è invece quella di dare una sede, un luogo in cui organismi che non trovano altrimenti un'udienza possano non solo incontrarsi, ma scambiare dei pareri che è torto del Senato e della Camera non avere preso in considerazione. Se i pareri stesi dal professor Santoro Passarelli, che erano di altissimo livello, sono stati trascurati dalla Camera e dal Senato, ciò è colpa della Camera e del Senato, non del CNEL.
Ritengo quindi, specialmente in relazione alle iniziative, prese da ultimo, di collaborazione ai distretti industriali, alle aree, agli accordi di area, che il CNEL meriti ancora di essere utilizzato, non dalle Camere, che per loro difetto non utilizzano il suo lavoro, ma dal paese e che ci sia uno spazio, un luogo per poter approfittare delle ultime esperienze che il CNEL ha compiuto.
È vero che la relazione del professor De Rita non ha dato luogo ad osservazioni, ma a parte l'infelice collocazione temporale, in un caldo pomeriggio romano che non invitava alla presenza i colleghi, effettivamente il disinteresse dei parlamentari non è decisivo in questo caso, perché i parlamentari hanno sempre colpevolmente trascurato gli apporti di dottrina e di esperienza che venivano dal CNEL. Quindi secondo me questo atteggiamento di disinteresse non è probante per sancirne la condanna a livello costituzionale.


ETTORE ANTONIO ROTELLI. La mia è una dichiarazione di voto a favore della proposta del relatore, per la quale forse non era necessario citare la dottrina perché in questa materia è importante non tanto l'opinione della dottrina giuridica quanto una considerazione che va oltre il diritto.
Presidente, se c'è una speranza, una sola, di poter concludere i lavori di questa Commissione dicendo che siamo riusciti a sopprimere un organo - dico uno solo - della nostra Costituzione, questa è legata alla possibilità di sopprimere un organo inutile come il CNEL. Faccio notare che

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inopinatamente nel titolo sulla forma di Stato abbiamo voluto inserire una tutela per le autonomie funzionali. Per fortuna il relatore ha colto la mia proposta di difendere la autonomie funzionali tanto quanto le autonomie territoriali, perché nella formulazione originaria addirittura i comuni e le province non avevano riconosciuta l'autonomia mentre erano riconosciute le autonomie funzionali. Poiché questo è avvenuto, mi sembra che quella copertura sia adeguata, sia sufficiente e che si possa accogliere la proposta soppressiva, o comunque la proposta di decostituzionalizzazione del Consiglio nazionale dell'economia e del lavoro.
Il professor Elia è già noto sulle pagine dei giornali per essere inventore di una terza Camera con la nota Commissione delle autonomie, che spero il Parlamento poi provvederà ad eliminare; almeno nel momento in cui ha promosso l'istituzione della terza Camera, rinunci a quella che era finora considerata la terza Camera, perché altrimenti domani il professor Elia sarà anche l'autore della quarta Camera, se questa verrà confermata. Voterò pertanto a favore della decostituzionalizzazione del CNEL e quindi della soppressione dell'articolo 99.


GIULIANO URBANI. Intervengo solo in quanto presentatore di uno emendamento al quale ha fatto riferimento anche il presidente Elia, al quale fornirò quindi una breve risposta. Credo che noi (parlo anche a nome dell'altro presentatore) siamo sensibili alla necessità di prevedere, come è stato detto dal senatore Elia, una sede e un luogo per lo svolgimento di funzioni che in pratica sono di consulenza e di approfondimento in materia economico-sociale; ma questo non ci fa vedere nessuna ragione per lo svolgimento di funzioni potestative o di garanzia. Il CNEL non prevede in alcun modo lo svolgimento di queste funzioni e quindi non si capisce bene perché debba essere previsto in Costituzione.


GUIDO DONDEYNAZ. Sono profondamente concorde con i contenuti sia dell'emendamento sia dell'intervento del professor Elia, per cui annuncio il voto favorevole.


LUIGI GRILLO. Ritiro l'emendamento IV.12.02 che ho presentato. Tuttavia, oltre che annunciare il voto a favore della soppressione del CNEL, segnalo che la proposta di costituzionalizzare - perché di questo si tratta - la Conferenza Stato-regioni, unitamente a quanto prevede la legge del 15 marzo 1997, nota come legge Bassanini, non mi sembra un'idea da scartare, se vogliamo davvero, anziché andare dietro al qualunquismo di Montanelli (vedi la prima pagina del Corriere della Sera di oggi), credere in una logica di federalismo e di decentramento autentico.


MASSIMO VILLONE. Aderiamo alla linea del relatore perché ci sembra che togliere la copertura costituzionale, che non implica tra l'altro la soppressione del CNEL, il quale rimane fondato nella legge, sia coerente con l'esperienza e gli sviluppi dell'istituto.


FAUSTO BERTINOTTI. A me pare che non stiamo discutendo dell'esistenza o meno del CNEL, ma semplicemente del fatto se debba avere una copertura costituzionale oppure no. Se ho ben compreso, la copertura costituzionale attribuisce al CNEL essenzialmente una cosa che non ha mai fatto, cioè una potestà legislativa. Ritengo che decostituzionalizzarlo e fondarlo unicamente sulla legge consenta una elasticità di riprogettazione del CNEL, rispetto anche ad elementi di analisi della questione sociale e dei suoi spostamenti che si inducono in una fase di transizione come questa, che mi sembra semplicemente ragionevole.


PRESIDENTE. Pongo in votazione l'ipotesi di sopprimere l'articolo 99 e con ciò la copertura costituzionale del CNEL.


(È approvata).


Sono quindi preclusi gli emendamenti sostitutivi.

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Passiamo ora all'autorità di garanzia e di vigilanza.
MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. Di questo argomento si è parlato a lungo nella relazione del 27 maggio, che ho già richiamato. Mi sembra che il testo, anche nella riflessione successiva, non abbia suscitato particolari riserve critiche. L'unico problema è stato posto (quindi semmai potremmo votare per parti separate) con riferimento alle modalità di elezione dei titolari dell'autorità di garanzia. Il testo che io ho proposto, cioè l'articolo 99-bis, consta di due commi. L'unico emendamento che ho ulteriormente presentato è la logica conseguenza di ciò che abbiamo deliberato in materia di Parlamento. Propongo quindi che, se resta il secondo comma, la nomina dei titolari delle autorità di garanzia e di vigilanza sia in capo non al Parlamento in seduta comune ma al Senato della Repubblica.


PRESIDENTE. Ci sono numerosi emendamenti e subemendamenti; non è che io li intenda preclusi. Semplicemente il relatore ha illustrato la sua proposta.


MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. Scusi, presidente, devo specificare un altro aspetto apparentemente di rilevanza minore ma significativo. Numerosi emendamenti propongono di sopprimere dal testo del primo comma l'espressione «anche in unico grado» riguardo alle possibilità di impugnazione rispetto ai provvedimenti dell'autorità di garanzia. So che ci sono state critiche, obiezioni (lo voglio dire esplicitamente perché ci sono persone che hanno seguito con grande attenzione il nostro lavoro e che meritano grande rispetto) da parte dei magistrati, dei giudici dei TAR in merito a questa espressione «anche in unico grado». Capisco le loro obiezioni, ma sottolineo che il testo da me proposto dice «anche in unico grado» e non «in unico grado»; lascia cioè alla legge la definizione dei casi in cui vi è una possibilità di impugnazione di primo grado e di secondo grado o una possibilità invece di impugnazione in unico grado.
Confermo quindi l'opportunità di mantenere il testo del relatore, se la Commissione lo riterrà, perché noi diamo una possibilità alla legge, non la precludiamo, non decidiamo in Costituzione che le impugnazioni sono in unico grado. Sottopongo questo aspetto delicato alla vostra attenzione e suggerisco eventualmente, se possibile, di ritirare gli emendamenti soppressivi di questa espressione, perché non è un'espressione che precluda alcunché: dà una possibilità.


PRESIDENTE. Chiedo ai presentatori degli emendamenti soppressivi se intendano mantenerli.


MARIDA DENTAMARO. Sì, presidente, io intendo mantenerlo ancora di più alla luce della precisazione del relatore. Poiché non è costituzionalizzato il principio del doppio grado di giudizio, non vedo assolutamente alcuna ragione per costituzionalizzare la possibilità dell'unico grado. Espungere quell'inciso non sposterebbe nulla rispetto all'intenzione del relatore, ma eviterebbe di dare quasi un invito al legislatore ordinario che in qualche modo in quell'inciso è sotteso. Insisto quindi sull'emendamento.


PRESIDENTE. Le chiedo se proponga di sopprimere l'inciso o l'intero articolo, perché sono due concetti diversi.


MARIDA DENTAMARO. L'uno e l'altro, in subordine.


ANTONIO SODA. Mi sembra che, rispetto al principio fondamentale del doppio grado di giurisdizione, l'inciso dell'unico grado debba essere tolto proprio perché avrebbe percussioni negative rispetto a determinati provvedimenti che incidono su sfere di diritti e di libertà. Il doppio grado di giurisdizione è un principio immanente; affermare in Costituzione che si può avere un solo grado di giurisdizione è a mio avviso un errore rispetto alla tutela generale dei diritti.

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MASSIMO VILLONE. A mio avviso, la parte suscettibile di censura del testo proposto dal relatore è quella del primo comma, non tanto per la questione del doppio grado di giurisdizione - il principio a mio avviso non è costituzionalizzato per il merito, per cui non sorgono problemi da questo punto di vista - quanto per il fatto che questa formulazione sceglie tra opzioni dottrinarie sulle autorità. Francamente in una fase di evoluzione e cambiamento di questi istituti non mi sembra affatto opportuno parlare, per esempio, di un'imparzialità di questa autorità, caratteristica opinabile, la cui esistenza dipende dal modo in cui viene concepita.
Vorrei quindi chiedere al relatore se sarebbe disposto a rinunciare al primo comma, lasciando solo il secondo, che contiene la disciplina costituzionalmente necessaria. Si potrebbe lasciar cadere la determinazione di principi di merito, di contenuto che non sono tecnicamente indispensabili.
In questo caso voterei contro gli emendamenti soppressivi; diversamente voterei a favore.


MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. Ovviamente, avendo io predisposto quel testo, non sarei d'accordo sulla proposta dell'onorevole Villone. Tuttavia, essendovi molti iscritti a parlare, suggerirei al presidente di dare loro la parola; semmai esprimerò brevemente il mio pensiero in replica.


ANTONIO LISI. Intervengo brevemente solo per affermare che non intendiamo ritirare l'emendamento V.99-bis.9, soppressivo dell'inciso «anche in unico grado», poiché riteniamo che la parola «anche» non possa portare che un solo risultato: la legge ordinaria, proprio in virtù di quell'«anche», potrà prevedere l'unico grado, cosa cui noi siamo certamente e nettamente contrari.


GIOVANNI PELLEGRINO. Le questioni sono diverse. Desidero anzitutto esprimere la mia contrarietà agli emendamenti interamente soppressivi (chiederei l'attenzione del collega Villone su questo punto).
Quando abbiamo cominciato ad istituire nel nostro paese le autorità indipendenti, ci siamo domandati se le stesse fossero compatibili con il nostro impianto costituzionale, il quale prevedeva l'amministrazione con norme costituzionali specifiche. L'idea invece che potesse sorgere quasi un quarto potere, un potere neutrale sostanzialmente staccato dall'amministrazione, ha fatto sorgere molte perplessità, che sono state superate in termini di un'interpretazione anche costituzionale di buon senso. Vorrei richiamare l'attenzione di tutti sul fatto che oggi non sono soltanto le regole interne alle istituzioni del mercato ad imporre sostanzialmente l'istituzione di autorità indipendenti, ma anche scelte precise della Comunità europea, che in molti settori impongono l'adozione di questa forma di regolazione del mercato. In materia di telefonia, per esempio, sta per nascere un'altra autorità indipendente addirittura europea; si comincia a pensare ad autorità di regolazione di determinati settori del mercato di tipo europeo. Potremmo poi fare una discussione molto lunga, perché in realtà è la globalizzazione del mercato che tende ad avere poteri non dirigistici ma arbitrali in ordine a grossi settori del mercato. Diciamo che è una tendenza nelle cose.
Allora, se in una fase come questa, di fronte a testi che prevedono le autorità indipendenti, danno una copertura costituzionale all'astratta configurazione dell'istituto, facessimo scelte soppressive, non vorrei che dessimo un segnale nel senso dell'illegittimità costituzionale delle autorità indipendenti che a piè sospinto ed ogni giorno si stanno creando. Abbiamo recentemente approvato al Senato la legge sulla televisione, che prevede una grossa autorità indipendente, articolata come organo complesso; vorrei dire al collega Soda che il testo approvato al Senato prevede l'impugnazione in un unico grado.
Sarei dunque contrario agli emendamenti soppressivi; considererei il loro accoglimento una scelta stranissima, in controtendenza.

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Quanto all'idea dell'onorevole Villone di sopprimere il primo comma, non mi scandalizza, potrebbe anche essere accolta. Vorrei però dire che non è vero che il primo comma prende partito per un'impostazione dottrinaria in ordine alla natura delle autorità, perché vi ricorre sempre il termine «può»: la legge può istituire, può attribuire queste funzioni di regolazione imparziale, che sono funzioni già attribuite ad alcune delle nostre autorità. Non sarebbe quindi un fatto innovativo, ma soltanto il recepimento a livello costituzionale di qualcosa che nel nostro ordinamento già esiste.
Comunque, se questa dovesse essere la condizione per evitare l'espressione di un voto contrario all'articolo, sarei favorevole a sopprimere il primo comma; il secondo basterebbe a determinare una compatibilità certa con la nostra Costituzione dell'istituzione delle autorità indipendenti, anche se lasceremmo molto spazio al legislatore ordinario per conformarle in un modo o nell'altro.
Quanto al problema del doppio grado di giurisdizione, voglio dire che in astratto mi sembra incomprensibile. È viceversa comprensibilissimo sul piano concreto, per come è fatto il nostro paese: tutta la polemica che si è attivata intorno all'espressione «anche in unico grado» nasce dallo strano sistema del nostro giudice amministrativo, che è insieme un giudice e due ordini giudiziari. Questo determina tensioni di tipo corporativo tra TAR e Consiglio di Stato, da cui nasce la protesta dei magistrati del TAR per la costituzionalizzazione della possibilità di un unico grado.
Osservava giustamente l'onorevole Villone che il principio del doppio grado non è affatto costituzionalizzato, tant'è vero che in Senato abbiamo previsto una norma di quel genere; che nell'ordinamento giudiziario ordinario sono previste impugnazioni di unico grado: che sono perfettamente d'accordo con il collega Senese che la garanzia del ricorso per Cassazione potrebbe opportunamente diventare una garanzia alternativa rispetto all'appello.
Mentre parlo non so ancora quale sarà l'esito della vicenda del giudice amministrativo; se venisse approvato il testo presentato dal relatore, tensioni del tipo di quelle che abbiamo registrato tra giudice di primo e di secondo grado non esisterebbero più, perché avremmo un unico giudice amministrativo che farebbe parte di un unico ordine giudiziario; sicuramente non ci sarebbero queste forme di contestazione che nascono dalla particolare strutturazione attuale del giudice amministrativo.
Vorrei dire però che, poiché, come giustamente diceva l'onorevole Villone, il principio dell'unico grado non è costituzionalizzato, se il problema fosse quello, non sarei sfavorevole a risolverlo - lo segnalo al relatore - attraverso l'accoglimento dell'emendamento Buttiglione V.99-bis.8, con il quale la formula sarebbe «determinando le forme di tutela giurisdizionale nei loro confronti». Questo potrebbe significare unico grado-doppio grado; potrebbe significare, a mio avviso anche opportunamente, una limitazione dei mezzi di impugnazione, se nel concreto dell'esperienza queste attività indipendenti si struttureranno in maniera tale da avere al loro interno organi sostanzialmente arbitrali di imparziale soluzione delle controversie.
Esprimo quindi una mia netta contrarietà agli emendamenti interamente soppressivi ed una disponibilità vuoi per l'eliminazione del primo comma dell'articolo 99-bis, vuoi per l'accoglimento dell'emendamento V.99-bis.8, che mi sembra non dica cosa diversa da quella scritta dal relatore e tuttavia serve a sedare questo bisticcio corporativo, che certamente non è esaltante.


FAUSTO MARCHETTI. Credo occorra sopprimere completamente la norma che prevede l'inserimento in Costituzione di autorità imparziali di garanzia o di vigilanza. In realtà, non si vede la ragione di costituzionalizzare figure che non sono nemmeno chiare nella loro configurazione: autorità amministrative, autorità di vigilanza, autorità imparziali (ma non si

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sa quale sia questa imparzialità) dotate di poteri in parte di giurisdizione, in parte di regolazione; le figure che esistono sono le più varie.
Credo che quanti sono convinti che la via dell'insistenza sul potenziamento di queste autorità indipendenti sia utile per il paese, proprio per la varietà delle configurazioni di queste figure, dovrebbero sostenere la tesi dell'intervento del legislatore ordinario, così come è stato, e non irrigidirle in una previsione costituzionale che non riesce minimamente a definirle.
Il fatto che a livello della Comunità europea vi sia l'orientamento che ci ricordava il collega Pellegrino non comporta assolutamente di necessità l'inserimento della norma in Costituzione, perché diversamente su molte altre previsioni di istituti nuovi che si fanno avanti a livello europeo dovremmo introdurre puntualmente una previsione nella nostra Costituzione. Per quanto riguarda il rapporto con l'Unione europea, noi abbiamo previsto alcune norme che saranno inserite in Costituzione, le quali dettano il percorso perché le elaborazioni, le decisioni della Comunità in quanto compatibili con la nostra Costituzione vengano recepite. Non vi è quindi sotto questo profilo nessuna necessità particolare di prevedere la norma in Costituzione.
Credo poi che in realtà, per come qui viene per alcuni aspetti configurata, l'autorità cosiddetta indipendente e di garanzia tenda ad entrare in un ambito che è proprio della giurisdizione e in questo senso contraddica un sia pur timido tentativo previsto nel testo del relatore di andare verso una unicità della giurisdizione. In realtà, da un lato si afferma questa volontà che emerge da alcune parti della bozza del relatore, dall'altro si ritagliano settori rilevanti della vita, dell'attività della nostra società per sottrarli all'intervento della giurisdizione ordinaria o amministrativa, o comunque per riconsegnarli a questa soltanto in una fase molto successiva, dopo che attraverso queste autorità indipendenti si sono attivati meccanismi che sostanzialmente arrivano alla sottrazione all'autorità giurisdizionale di competenze effettive in questo settore. Dico questo indipendentemente dalle scelte più generali che, anche in sede di legislazione ordinaria, ci hanno spesso indotti a muovere critiche in rapporto alle autorità indipendenti, ma ritengo che anche i sostenitori dell'utilità di questo variegato istituto dovrebbero perseguire il loro obiettivo attraverso la legislazione ordinaria, senza ravvisare alcuna opportunità di inserimento dello stesso istituto nel testo costituzionale.


NATALE D'AMICO. Come ho già sottolineato, sono contrario alla costituzionalizzazione di autorità indipendenti in senso generico ed infatti ho presentato un emendamento che prevede di sostituire l'articolo 99-bis prevedendo la costituzionalizzazione della sola autorità per la tutela della concorrenza e del mercato, innanzitutto perché i suoi compiti sono chiari ed in secondo luogo perché tale autorità, che in Italia è stata istituita con un secolo di ritardo rispetto agli Stati Uniti, rappresenta, a mio avviso, una conquista per il paese; in terzo luogo, essa svolge una funzione generale relativa alla capacità di assicurare l'efficienza complessiva del sistema economico.
Quanto alla proposta del relatore Boato, credo che la sovrabbondanza di parole cerchi di superare l'obiettiva difficoltà rappresentata dal fatto che queste autorità indipendenti, come genere, non esistono in natura, nel senso che ve ne sono dei tipi più diversi: alcune esercitano quasi una funzione sostitutiva dell'attività dei pubblici ministeri, altre svolgono funzioni di regolazione o di garanzia, tutti aspetti tra loro molto diversi.
Anche se apprezzo lo sforzo compiuto dal relatore Boato per superare la difficoltà oggettiva, ritengo che il suo testo non regga alla prova del contrario. In particolare, nel primo comma si parla di «attività imparziali di garanzia», ma sarebbe strano pensare ad attività di garanzia di parte. Si parla altresì di «regolazione imparziale», ma che cosa vuol dire?

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Significa che si sta cercando di definire con parole qualcosa che non si sa bene che cosa sia.
Anche con riferimento alla questione dell'appellabilità in un unico grado e della possibilità di prevedere tale norma in Costituzione, si è di fronte ad un'ambiguità di fondo: in alcuni casi, queste autorità superano, per così dire, il principio di divisione dei poteri, in quanto sono nello stesso tempo autorità di regolazione (svolgendo quindi una funzione in qualche modo legislativa) e sanzionatorie. Ritengo allora che le strade che abbiamo teoricamente di fronte siano due: si può ipotizzare che tali autorità, come nel modello di antitrust americano, siano sostanzialmente una sorta di pubblici ministeri speciali, che poi si rivolgono al giudice per la decisione, oppure, al contrario, si può immaginare che esse sostituiscano lo stesso giudice. Quindi, la vera alternativa su cui ragionare è quella tra l'ipotesi di lasciare le regole generali (fatto che personalmente considero dannoso, con particolare riferimento all'antitrust, perché alcune esperienze dimostrano quanto ciò sia deleterio) oppure, in alternativa, quella di prevedere che l'unica forma possibile di ricorribilità sia per violazione di legge, ossia in Cassazione. Il fatto di prevedere uno o due gradi, per la verità, non risolve il problema: o si accetta il principio per cui in alcuni casi, attraverso queste autorità, si delegano a un soggetto esterno all'amministrazione compiti propri di quest'ultima, ovvero si accoglie il principio per cui in alcuni casi questa delega possa comportare di fatto anche il superamento, in quelle specifiche materie, del principio di separazione dei poteri. Se accettassimo questo secondo passaggio, la norma da prevedere non sarebbe quella della ricorribilità in unico grado, ma della ricorribilità solo per Cassazione.
Ricordo che ho usato anch'io questa formula nel mio emendamento V.99-bis.4 con riferimento all'autorità per la tutela della concorrenza e del mercato; si tratta, tuttavia, di una formula che non dice nulla e non risolve questo dubbio. Quindi, o si consente alle autorità indipendenti di superare in qualche modo il principio di separazione dei poteri, ammettendo cioè soltanto il ricorso per Cassazione, oppure si possono considerare i loro atti come ordinari e, quand'anche esse abbiano poteri sanzionatori, gli stessi atti dovrebbero essere sottoposti al giudizio dei normali organi giurisdizionali; in questo caso non occorre prevedere nulla.
In conclusione, sono contrario al testo del relatore così come formulato e quindi sono favorevole alla sua soppressione. Sono altresì favorevole al fatto che esso venga eventualmente sostituito da un testo che costituzionalizzi l'autorità per la tutela della concorrenza e del mercato; parleremo poi della Banca d'Italia.


PRESIDENTE. Hanno chiesto di parlare gli onorevoli Parenti e Buttiglione; poi, però, prendiamo una decisione, perché se su ogni questione si apre un dibattito generale...


TIZIANA PARENTI. Ritengo che la costituzionalizzazione delle autorità indipendenti, che peraltro sarebbe una peculiarità del nostro paese, perché in nessun altro sistema esse sono previste a livello costituzionale, rappresenterebbe, per vari motivi, un errore. Innanzitutto, poiché abbiamo già previsto - ammesso che tale disposizione sarà confermata - il Senato delle garanzie, vorrei sapere quanti organi di garanzia dobbiamo avere nel nostro paese; infatti, a parte la questione del Senato, vi sono vari organi di garanzia che ormai stanno fiorendo a dismisura.
D'altra parte, tali organi svuotano anche l'attività amministrativa, creando conflitti o comunque causando una mancanza di dialogo con la stessa autorità amministrativa. Non si comprende, quindi, che senso abbia una definizione così generica di quelle autorità, tanto più nel momento in cui si parla di unico grado. Poiché si attribuiscono a tali soggetti poteri sanzionatori, quindi restrittivi della libertà economica e di altre libertà, il fatto che in questi casi vi sia un doppio grado di giudizio risponde ad un principio costituzionale.

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Non credo, pertanto, che possiamo affidare interi settori della vita nazionale ad autorità che speriamo siano imparziali, ma nessuno può assicurarci che lo siano. Ritengo quindi che il primo comma dell'articolo 99-bis dovrebbe essere soppresso, mentre il secondo comma pone almeno un argine al fiorire indiscriminato di queste pseudoautorità di garanzia per le quali - lo ripeto - non vi è alcun bisogno di una previsione costituzionale; tuttavia, il secondo comma introduce una garanzia effettiva del fatto che esse siano almeno istituite non seguendo la logica dello spoil system.
In conclusione, mentre propongo di sopprimere il primo comma, ritengo che il secondo possa essere mantenuto affinché rappresenti un argine a tale situazione.


ROCCO BUTTIGLIONE. Nell'associarmi alle illuminanti argomentazioni della collega Parenti, ritengo che in realtà il primo comma dell'articolo 99-bis sia superfluo, in quanto riprende concetti già contenuti nella legislazione ordinaria e che non è bene costituzionalizzare, perché in questo modo si irrigidirebbe la stessa legislazione ordinaria. In fondo, il primo comma definisce che cosa siano le autorità di garanzia e di vigilanza di cui si parla nel secondo comma. Mi chiedo allora se sia saggio introdurre definizioni di questo tipo e se non sia invece preferibile assumere l'espressione «autorità di garanzia o di vigilanza» come si è affermata nell'uso comune della giurisprudenza e della dottrina. Ritengo che non si debba dare adito ad irrigidimenti e a possibili eleganti problemi in una materia in cui è meglio lasciare il massimo di plasticità.
Comprenderei comunque l'esigenza di non sopprimere il primo comma soltanto qualora lo si ritenesse necessario per mantenere il secondo, il quale contiene effettivamente una norma importante che vorrei fosse mantenuta ed anzi, se possibile, allargata. Abbiamo, infatti, un sistema all'interno del quale l'esecutivo deve necessariamente avere relazioni con autorità che sono funzionali, nel senso che devono collaborare per il perseguimento del bene comune, autorità che possono essere di nomina governativa o parlamentare (nel testo in esame si prevede che siano di nomina parlamentare), le quali devono porsi al servizio non della maggioranza parlamentare, ma del bene comune del paese. L'unico modo per avere garanzia che ciò avvenga è rappresentato dalla fissazione, per la loro nomina, di una procedura che imponga un accordo bipartizan. Da questo punto di vista, la norma è importante, perché costituisce un modo di sottrarre il sistema delle authorities al controllo della maggioranza di governo.
Aggiungo che il nostro è un paese anomalo (per questo vorrei che la norma, se possibile, fosse allargata), in cui una parte importante del potere economico è oggetto di nomina politica, così come lo è il consiglio d'amministrazione della RAI. Quindi, accanto al problema dell'autorità di garanzia o di vigilanza, si pone quello di garantire e vigilare sul modo in cui vengono nominati i consigli d'amministrazione e comunque le autorità che sovrintendono a gran parte del sistema informativo e produttivo, che è controllato dalla politica.


PRESIDENTE. I consigli d'amministrazione sono qualcosa di diverso dalle autorità di garanzia o di vigilanza. In quel caso c'è un principio di zresponsabilità.


ROCCO BUTTIGLIONE. Ne sono ben consapevole, presidente, e mi meraviglio che lei possa pensare che io non sia al corrente di tale differenza.


PRESIDENTE. Mi sembrava che avesse accorpato le due fattispecie in un unicum.


ROCCO BUTTIGLIONE. Non sto accorpando, bensì inserendo in un'unica categoria posizioni per le quali occorre un controllo, al fine di evitare che colui che nomina i componenti della autorità lo faccia nell'interesse non del bene pubblico ma del suo partito e della sua parte politica. Non credo che in tutti questi casi

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si possa meccanicamente ricorrere all'elezione parlamentare con un quorum del 60 per cento, ma rilevo che si tratta di un problema politico sul quale forse vale la pena di riflettere anche in sede di Commissione bicamerale.


MARCELLO PERA. Intervengo molto brevemente per avanzare una proposta al relatore. Mi sembra che dal dibattito svoltosi sia emerso un ampio consenso sul fatto di mantenere una previsione costituzionale relativa alle autorità indipendenti di garanzia; si è riconosciuto che esse svolgono una funzione e presumibilmente ne assumeranno una sempre più ampia in futuro, anche se è probabile che in questo paese si cominci ad abusare dell'istituto.
La mia proposta, che peraltro è già stata avanzata da più parti, è quella di mantenere il secondo comma dell'articolo 99-bis nella sua attuale stesura, perché effettivamente introduce un principio di garanzia. Tuttavia, poiché tale comma considerato a sé stante resterebbe, per così dire, mutilo, ritengo opportuno mantenere anche il primo periodo del primo comma, per passare direttamente da questo al secondo comma.


MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. Sono contrario agli emendamenti soppressivi; mi sembra però che il collega Buttiglione, nel suo intervento, abbia implicitamente ritirato il suo.


MARIDA DENTAMARO. Sarebbe riformulato.


MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. Resta comunque l'emendamento soppressivo presentato dal gruppo di rifondazione comunista, al quale sono contrario.
Dal dibattito sono emerse varie questioni che si possono risolvere con un unico voto, riformulando il testo dell'articolo (la proposta del collega Pera viene in qualche modo incontro a tale esigenza, ma non è l'unica), ovvero votando l'articolo per parti separate, allo scopo di far emergere le volontà differenziate sui vari punti.
Propongo comunque una riformulazione dello stesso articolo, e chiedo sia votato per parti separate. In particolare, quanto al primo comma, propongo di votare distintamente il primo e il secondo periodo, e successivamente il secondo comma.
Il primo comma sarebbe così riformulato: «Per lo svolgimento di attività» (a questo punto scompare l'aggettivo imparziali) «di garanzia o di vigilanza su determinate materie la legge può istituire apposite autorità». A questo punto, secondo l'ipotesi del collega Pera, si dovrebbe passare direttamente al secondo comma, facendo riferimento al Senato anziché al Parlamento. Invece, nell'ipotesi in cui si preferisca mantenere - come ritengo opportuno - anche il secondo periodo del primo comma, lo riformulo accogliendo l'emendamento Dentamaro, per cui il suo testo è il seguente: «Ad esse la legge può altresì attribuire, nelle materie di loro competenza, poteri di regolazione imparziale, di risoluzione delle controversie e sanzionatori, determinando le forme di tutela giurisdizionale nei loro confronti».
Vorrei osservare che quando molti dei colleghi intervenuti hanno lamentato la proliferazione, nel nostro ordinamento, di queste autorità, con caratteristiche assolutamente diverse l'una dall'altra, essi, a mio avviso, non hanno fatto altro che rafforzare l'esigenza d'introdurre in Costituzione un riferimento, a partire dal quale non sia più possibile moltiplicare in modo indiscriminato il numero delle autorità né conferire loro caratteristiche istituzionali così diverse l'una dall'altra.
L'obiezione al testo va esattamente nella direzione opposta e cioè in quella della necessità di inserire in Costituzione questo riferimento. Lo stesso fa la seconda parte del primo comma, così come riformulata (in questo modo tagliamo la testa al toro dal punto di vista dell'impugnazione giurisdizionale). Dobbiamo

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mettere un argine a questa proliferazione indiscriminata, oltre tutto senza alcuna omogeneità.
Sottopongo al presidente l'opportunità di votare prima l'emendamento soppressivo, al quale sono contrario, e poi l'articolo per parti separate.


AGAZIO LOIERO. Alla luce di quanto ha detto il relatore, potremmo accantonare l'articolo per riformularlo.


PRESIDENTE. Non siamo più nelle condizioni di farlo. Se vogliamo riformularlo, potremmo intervenire a luglio.
Pongo in votazione l'emendamento Cossutta V.99-bis.1, soppressivo dell'articolo 99-bis.


(È respinto).


Pongo in votazione il primo periodo del primo comma dell'articolo 99-bis, dal quale è stata tolta la parola «imparziali».


(È approvato).


Passiamo al secondo periodo dello stesso primo comma che, dopo le modifiche apportate dal relatore, risulta del seguente tenore: «Ad esse la legge può altresì attribuire nelle materie di loro competenza poteri di regolazione imparziale, di risoluzione delle controversie e sanzionatori, determinando le forme di tutela giurisdizionale nei loro confronti».


MARCELLO PERA. Mi pare che questa riformulazione non superi l'obiezione che è alla base degli emendamenti soppressivi, perché, se la legge determina le forme d'impugnazione, potrebbe determinarle anche in unico grado.


PRESIDENTE. D'altro canto, la legge oggi lo prevede; si tratta quindi di vedere se vogliamo proibirlo. Si era obiettato che quell'indicazione anche in unico grado era un'istigazione; invece, accogliendo il subemendamento della senatrice Dentamaro e dell'onorevole Buttiglione, viene meno questa istigazione.


MARCELLO PERA. È un'istigazione affievolita.


PRESIDENTE. No, è il riconoscimento alla legge di poter fare ciò che oggi già fa.


MARCELLO PERA. O è un'istigazione affievolita, o è ridondante.


PRESIDENTE. Se è ridondante, può votare contro. Questo periodo sarà posto in votazione separatamente proprio perché ne è stata contestata l'utilità.
Pongo in votazione il secondo periodo del primo comma dell'articolo 99-bis.


(È respinto).


Pongo in votazione il secondo comma dell'articolo 99-bis nella formulazione proposta dall'emendamento Boato V.99-bis.13.


(È approvato).


Risulta, pertanto, approvato l'articolo 99-bis così riformulato: «Per lo svolgimento di attività di garanzia o di vigilanza su determinate materie la legge bicamerale può istituire apposite autorità.
Il Senato della Repubblica elegge a maggioranza dei tre quinti dei suoi componenti i titolari delle autorità di garanzia e di vigilanza. La legge bicamerale ne stabilisce la durata del mandato, i requisiti di eleggibilità e le condizioni di indipendenza nello svolgimento delle funzioni».
Passiamo all'articolo aggiuntivo 99-ter del relatore che riguarda la Banca d'Italia.


MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. Poiché si tratta di una materia di grande delicatezza, leggerò una nota che ho predisposto sulla proposta di emendamento. Come sapete vi sono una proposta più ampia ed una più sintetica, nonché alcuni subemendamenti che prevedono un'ulteriore restrizione della formulazione.
In relazione alle proposte emendative dirette a «costituzionalizzare» la Banca d'Italia, ritengo in primo luogo inopportuno

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procedere nel senso di includere la Banca tra gli organi ausiliari di cui all'articolo 100 della Costituzione (per questo ho inserito l'articolo come 99-ter. Ciò contrasterebbe con il principio dell'autonomia delle Banche centrali nazionali, oltre che della Banca centrale europea, affermato esplicitamente all'articolo 7 del protocollo sul SEBC (Sistema europeo di banche centrali) allegato al trattato dell'Unione europea di Maastricht. Al riguardo, va sottolineato che il SEBC è composto dalla Banca centrale europea e dalle Banche centrali degli Stati membri.
Quanto all'indicazione in Costituzione delle competenze da affidare alla Banca d'Italia, si può rilevare che il riferimento alla tutela della moneta nazionale deve tenere conto del fatto che, a partire dal 1^ gennaio 1999, avrà comunque inizio la terza fase del processo di realizzazione dell'Unione monetaria (articolo 109 J del trattato), il cui esito è costituito dalla sostituzione delle monete nazionali con l'EURO; l'eventuale riferimento alla stabilità dei prezzi dovrebbe essere integrato alla luce delle disposizioni di cui all'articolo 105 del trattato, secondo le quali la stabilità costituisce l'obiettivo principale del SEBC. Il medesimo articolo prevede inoltre che a tal fine il SEBC definisce ed attua la politica monetaria della Comunità; conseguentemente, tale funzione non potrà essere svolta in via esclusiva dalle singole Banche centrali dei paesi membri che, in base all'articolo 14 del citato protocollo, «agiscono secondo gli indirizzi e le istruzioni della Banca centrale europea». In terzo luogo, relativamente ai poteri di vigilanza sul sistema creditizio, segnalo che l'attuale normativa vigente nel nostro paese (testo unico bancario, adottato con decreto del Presidente della Repubblica n. 385 del 1993 e decreto del Presidente della Repubblica n. 415 del 1996, il cosiddetto «EUROSIM») affida alla Banca d'Italia poteri assai ampi anche nei confronti di altri soggetti finanziari. Peraltro, in materia di vigilanza prudenziale, l'articolo 25 del protocollo citato prevede che la Banca centrale europea possa «svolgere compiti specifici». Va infine considerato che nell'ambito del dibattito in corso sul riassetto del settore creditizio, sulle problematiche relative ai poteri di vigilanza, alle modalità del loro esercizio e all'individuazione del soggetto cui affidarne la titolarità, sono emerse opinioni difformi.
In conclusione, la «costituzionalizzazione» della Banca d'Italia potrebbe tradursi in primo luogo nell'affermazione dell'autonomia della Banca ed eventualmente nel recepimento di ulteriori disposizioni contenute nel trattato sull'Unione europea (a titolo di esempio, si può citare l'articolo 14 del protocollo, che stabilisce che gli statuti delle Banche centrali debbono prevedere che la durata del mandato del Governatore non sia inferiore a 5 anni). Quanto all'ipotesi di includere la disciplina della Banca d'Italia tra le materie riservate alla potestà legislativa statale, è necessario comunque che ciò non avvenga in contrasto con il principio dell'autonomia.
Alla luce dell'evoluzione in atto a seguito del processo di attuazione dell'Unione monetaria, cui ho fatto riferimento in precedenza, la previsione in Costituzione di disposizioni dirette a definire le competenze attribuite alla Banca dovrà comunque tenere conto del fatto che le diverse funzioni cui ho accennato (tutela della moneta, stabilità dei prezzi e la stessa attività di vigilanza) saranno svolte nell'ambito del Sistema europeo di banche centrali e non potranno più essere assegnate in via esclusiva a ciascuna Banca centrale.
Conseguentemente, nel caso in cui si vogliano specificare nel testo costituzionale alcune funzioni essenziali svolte dalla banca, ho proposto di riformulare la disposizione nel seguente modo: «La Banca d'Italia svolge le sue funzioni in materia monetaria e di vigilanza sul sistema creditizio sulla base delle disposizioni stabilite con legge approvata da entrambe le Camere. La legge assicura l'autonomia dell'istituto e disciplina le modalità di nomina e la durata del mandato del Governatore». Su questo punto sono stati presentati subemendamenti
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che possono escludere quest'ultima parte dal testo.


LEOPOLDO ELIA. Penso che il riconoscimento a livello costituzionale della Banca d'Italia abbia un senso solo se si caratterizza la sua funzione. L'emendamento che ho presentato secondo il quale «la stabilità della moneta è il fine prioritario della Banca d'Italia», a mio avviso, è l'oggetto vero di una disposizione costituzionale, perché più che costituzionalizzare la banca, dà rilievo al fine per cui essa è istituita.
Per il resto, non entrerei nel merito della legge che stabilisce la durata, l'indipendenza ed altro, perché non possiamo occuparci della distinzione - che non abbiamo stutidiato - tra legge e statuto della Banca d'Italia, che è particolarmente rilevante. Di qui discende la formula generica che avevo adottato: «L'ordinamento assicura l'autonomia della Banca d'Italia».
Se si rimane fermi a questa delimitazione, sono favorevole a dare questa rilevanza costituzionale che, altrimenti, per quello che riguarda il risparmio e il credito, andrebbe più propriamente collocata nell'articolo 47 della Costituzione, che peraltro non possiamo toccare, appartenendo alla prima parte della Costituzione stessa.
Se si va oltre la questione della stabilità monetaria e il riferimento generico all'ordinamento, come fa il testo del relatore, preferisco che nella revisione costituzionale non venga affrontato il tema della Banca d'Italia e che le cose rimangano come sono attualmente. Mi limiterei quindi ad un intervento molto limitato che metta l'accento sulla finalità, un po' come fa l'articolo 88 della Legge fondamentale tedesca, il quale stabilisce che la banca è indipendente ed è vincolata allo scopo primario della sicurezza e della stabilità dei prezzi, evidentemente in ricordo delle inflazioni weimariane. Il punto che mette in rilievo quest'articolo 88 è che le funzioni e le competenze possono essere trasferite nel quadro dell'Unione europea, alla Banca centrale europea, anch'essa indipendente e vincolata allo scopo primario della sicurezza e della stabilità dei prezzi.
Quindi, non sarei favorevole al testo così come formulato nelle due varianti del relatore; preferisco un intervento più delimitato o altrimenti nessun intervento.


FAUSTO BERTINOTTI. Mi sfugge del tutto il rapporto causale tra le cose che ha detto il relatore e le soluzioni proposte. Non capisco per quale ragione si debba effettuare un'innovazione di cui non si sente il bisogno come la costituzionalizzazione della Banca centrale. Tra l'altro, è contraddittorio con l'atteggiamento che abbiamo assunto poco fa per un istituto come il CNEL. Credo sarebbe opportuna anche una certa omogeneità di comportamenti.


MARCO BOATO. Ho avuto il mandato dalla Commissione, che ha accantonato questa questione in altro Comitato, poi naturalmente la Commissione è sovrana.


FAUSTO BERTINOTTI. A lei era riferita solo l'osservazione della mancanza del nesso causale tra la sua relazione e la costituzionalizzazione; la seconda questione riguarda invece la Commissione.
Oggi la situazione della banca centrale è regolata dalla legge e francamente è una delle poche materie nelle quali non si capisce perché si dovrebbe intervenire: se c'è un'autonomia che in Italia è stata preservata, è proprio quella della banca centrale, sia nella sua azione oggi - come si vede nella recente vicenda dei tassi di interesse - sia in quelle passate, sia nelle nomine dei governatori. Quindi la prassi, in un paese in cui spesso si è proceduto per lottizzazioni, ha garantito attraverso il quadro legislativo esistente una forte autonomia della banca centrale, non si capisce perciò per quale ragione oggi si debba introdurre un'innovazione.
Aggiungo che intervenire sulle finalità della banca centrale è questione assai delicata non solo perché, come ricordava poco fa il professor Elia, si va ad interagire sulla prima parte della Costituzione,

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ma perché la definizione della finalità della banca centrale non è così scontata come potrebbe apparire a prima vista. Infatti, all'obiettivo fisiologico della stabilità della moneta, potrebbero aggiungersi, integrarsi o sostituirsi altri obiettivi che in altri paesi sono stati considerati propri. Si è fatto riferimento alla Germania: non c'è bisogno di far notare che la stabilità dei prezzi non è la stabilità della moneta; la stabilità dei prezzi, che è la finalità attribuita alla banca centrale tedesca, è determinata dalla condizione storica della Germania, da una paura dell'inflazione che costituisce una sorta di codice culturale della politica economica di quel paese, che perciò attribuisce alla banca centrale un obiettivo come quello della stabilità dei prezzi che in altri paesi non gli viene attribuito.
Non capisco perché io, che appartengo ad un'altra scuola di politica economica, non dovrei essere indotto a proporre tra gli obiettivi della banca centrale, per esempio, la lotta alla disoccupazione o il perseguimento del pieno impiego, che hanno lo stesso titolo della stabilità dei prezzi.
Eviterei quindi qualsiasi intromissione nelle finalità della banca e soprattutto qualsiasi idea di intervento di costituzionalizzazione della banca centrale; in tal modo infatti o si finisce per aumentare la sacralità delle banche centrali, cosa di cui non si sente il bisogno in questa temperie in Europa, oppure si introduce un elemento di turbolenza rispetto al sistema delle nomine della banca centrale italiana, o, peggio, si somma una sacralità dell'istituto con un rischio di intervento delle maggioranze di governo sulla banca centrale nella definizione non delle politiche ma del personale. E troverei disdicevole l'una e l'altra cosa.


PRESIDENTE. Ci sono una ventina di iscritti a parlare, mi permetterei però di avanzare una proposta, tenendo conto anche degli interventi del senatore Elia e dell'onorevole Bertinotti. La materia mi sembra molto complessa, al punto che perfino il riferimento ad una legge che garantisca l'autonomia della Banca d'Italia può essere inteso come un modo di limitarne l'autonomia; non vi è infatti il minimo dubbio che tale autonomia oggi sia garantita e che l'ordinamento sia quello definito dallo statuto, mentre si propone una legge approvata con una maggioranza politica che interverrebbe per disciplinare organi e funzioni della banca.
Il tema quindi rischia di prestarsi a fortissime polemiche ed ho l'impressione, avendo scorso testi e proposte di vario segno, che rischiamo di fare una lunghissima discussione per non trovare alla fine una soluzione sufficientemente meditata, che abbia una base di consenso ragionata. Penso quindi che potremmo anche soprassedere. La mia proposta è che l'intera materia venga rinviata ad una riflessione più attenta, fermo restando che si è manifestata un'intenzione di cui si dà conto nella relazione e che i gruppi in sede di presentazione di emendamenti possono avanzare ipotesi più meditate.
Qui rischiamo, dopo una discussione molto confusa e molto lunga, di trovarci alla fine senza soluzioni sufficientemente meditate e condivise. Pongo quindi un problema di ordine dei lavori.


NATALE D'AMICO. Visto che siamo in sede referente, credo che questo abbia un'altra implicazione: dovremmo ritenere accantonato anche l'articolo 99-bis che abbiamo appena votato. Se così non facessimo, faremmo rientrare la Banca d'Italia con le sue funzioni di vigilanza e di autorità indipendente nelle disposizioni di quell'articolo con quanto ne consegue. Se la Commissione dovesse licenziare, per quanto provvisorio, un testo che prevede le autorità indipendenti senza prevedere nient'altro, le autorità indipendenti sarebbero quelle e non altre. Propongo quindi di accantonare insieme gli articoli 99-bis e 99-ter, altrimenti credo sia necessario prevedere e votare qualche formulazione anche relativamente alla Banca d'Italia.


ETTORE ANTONIO ROTELLI. Non è affatto pacifico che la Banca d'Italia

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rientri tra le autorità indipendenti, anzi direi che è pacifico il contrario e mi risparmio di citare un'ampia dottrina in proposito. Nel merito sono d'accordo con il presidente e faccio notare che in tutti i testi c'è un'oscillazione fra il concetto di autonomia e quello di indipendenza che non sono la stessa cosa, quindi adottare l'uno all'altro concetto potrebbe già dare luogo alle ipotesi che il presidente prospettava. Personalmente, quindi, ritengo opportuno che non si determini un articolo sull'argomento, ed invito il relatore ed i colleghi che hanno presentato emendamenti a ritirarli.


LUIGI GRILLO. Siamo d'accordo con la proposta del presidente.


MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. Sono assolutamente d'accordo con la proposta del presidente: come ho detto al collega Bertinotti, avevo un mandato e l'ho assolto, ritiro però il mio emendamento V.99-bis.02, in questo modo facendo cadere anche i subemendamenti, e suggerisco di riflettere su questa materia e di riprenderla, se sarà necessario, a settembre.


PRESIDENTE. Naturalmente il relatore ha il mandato di riferire nella sua relazione che in Commissione si è manifestata la volontà su questo tema e che si è decisa una più attenta riflessione.
Passiamo adesso al tema della Corte costituzionale. Ricorderete che abbiamo accantonato tutti i riferimenti ad essa per esaminarli in modo organico in questa fase. Prego il relatore di svolgere una breve relazione introduttiva.


MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. Devo richiamare l'attenzione dei colleghi sul fatto che questa materia è di enorme delicatezza e complessità; non credo che possiamo deliberare sui singoli emendamenti se prima non delineiamo il quadro generale verso cui vogliamo procedere. Ho perciò predisposto una relazione scritta finalizzata non a riprendere tutta la tematica della Corte costituzionale, già ampiamente affrontata in Comitato e nella seduta del 27 maggio, ma per inquadrare i singoli emendamenti e le loro problematiche.
Nel corso del dibattito sui testi base sinora esaminati, si è deciso di rinviare la considerazione delle disposizioni riguardanti le garanzie costituzionali connesse ai diversi istituti ad una sede unitaria di valutazione, nell'ambito della discussione sul testo delle garanzie. In taluni casi si è proceduto a votazioni in linea di principio (impugnazione diretta delle leggi statali e regionali nel testo D'Onofrio), in altre si sono rinviate anche le scelte di fondo su alcune questioni (competenze della Corte sul contenzioso elettorale, che emergevano dal testo Dentamaro).
Per effetto di tale rinvio, si dovrà procedere all'esame coordinato delle numerose disposizioni concernenti la Corte costituzionale che sono state proposte nei diversi testi base. Questo compito potrà essere svolto sulla base di due criteri: semplificare ed omogeneizzare una serie di previsioni che attualmente sembrano prevedere competenze e forme di accesso alla Corte che si sovrappongono e duplicano senza motivo; definire l'assetto dei compiti e del ruolo della Corte in modo coerente con il disegno complessivo della forma di governo.
Dando per scontata la prima esigenza, appare necessario chiarire quale posizione si intende attribuire alla Corte costituzionale nel nuovo sistema istituzionale. I testi all'esame della Commissione e gli emendamenti ad essi presentati ipotizzano di espandere le competenze della Corte in direzioni diverse, ma che si possono ricondurre alle due funzioni fondamentali dell'organo di giustizia costituzionale: quello di garanzia di ultima istanza dei diritti fondamentali e quello di arbitrato dei conflitti interistituzionali e tra i soggetti del sistema delle autonomie.
Mi sono chiesto come orientare la scelta tra le diverse ipotesi presentate. Si può optare per una espansione generalizzata delle competenze della Corte. Questa mi sembra tuttavia una scelta solo apparentemente garantista: essa potrebbe in

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realtà esprimere una agnostica rinuncia a definire i caratteri della Consulta nel nuovo sistema istituzionale, rischiando di farne una specie di «organo pigliatutto», disposto a rappresentare in alcuni contesti una sorta di terza (o quarta) camera, in altri un quarto grado di giurisdizione e così via.
La soluzione va piuttosto trovata, a mio parere, utilizzando un duplice criterio, guardando da un lato al concreto ruolo svolto dalla Corte nel nostro sistema istituzionale, dall'altro alla posizione che potrà ad essa essere attribuita sulla base di una considerazione complessiva del nuovo disegno costituzionale.
Dal primo punto di vista, va rilevato che, se tra i caratteri innovativi insiti nel patrimonio genetico di questo organo v'è certamente anche quello di rappresentare una istanza neutrale di composizione ed arbitrato dei conflitti politici, il vero punto di forza che ha permesso alla Corte di affermarsi nel nostro sistema è stato tuttavia un altro: l'attività prevalente della Corte si è infatti incentrata sul giudizio di legittimità costituzionale delle leggi sulla base delle questioni sollevate in via incidentale. Ciò ha permesso alla Corte di giudicare della costituzionalità delle leggi sulla base della concreta incidenza di queste sui diritti dei singoli fatti valere nell'ambito di specifiche controversie. Il giudizio di costituzionalità si è quindi imposto non come astratta verifica di compatibilità normativa a tutela della coerenza dell'ordinamento, ma come strumento in primo luogo di garanzia di diritti dei singoli. Questo mi sembra un primo dato importante da acquisire per valutare le ipotesi di riforma.
Dal punto di vista del sistema che andiamo costruendo, mi sembra invece che la valutazione del ruolo della Corte debba tenere conto di due elementi fondamentali del nuovo ordinamento.
Il primo è quello dell'aumento di complessità del sistema. Un ordinamento ad ispirazione federale è evidentemente assai più complesso di quello attualmente vigente: il numero dei soggetti ad autonomia costituzionalmente garantita aumenta, e con essi si accrescono le sedi e le occasioni di potenziali conflitti istituzionali. È naturale che la Corte sia chiamata a svolgere un proprio ruolo nella risoluzione di tali conflitti. Ruolo non facile, vista la fortissima connotazione politica che simili conflitti potranno assumere, con le conseguenti pressioni sulla posizione di neutralità della Consulta. È tuttavia altrettanto evidente che non potrà essere addossato alla sola Corte il ruolo di regolatore unico di tutte le tensioni del sistema delle autonomie, pena lo stravolgimento dei caratteri fondamentali dell'organo di giustizia costituzionale. Mi sembra allora fondamentale per garantire la tenuta complessiva del sistema individuare altre sedi di prevenzione e composizione dei conflitti, direttamente connotate in senso politico. In questa direzione si pone l'istituzione nell'ambito del Senato della Commissione della autonomie territoriali, provvista di considerevoli poteri nello svolgimento del procedimento legislativo. Ritengo quindi indispensabile puntare sull'effettiva incisività istituzionale di sedi come questa per garantire la conservazione in capo alla Corte costituzionale del ruolo di garante ultimo e di chiusura dei principi del sistema, anziché di quello di luogo di risoluzione in via ordinaria della microconflittualità interna all'ordinamento delle autonomie.
Il secondo elemento di innovazione di grande importanza nel disegno costituzionale che stiamo delineando è rappresentato dalla volontà di definire più immediati ed efficaci meccanismi per la attuazione degli indirizzi politici espressi dalla maggioranza di governo. Si tratta della traduzione sul piano costituzionale dell'evoluzione in senso maggioritario già operante nel nostro ordinamento per effetto delle nuove leggi elettorali. Nel momento in cui si predispongono le condizioni per porre in grado la maggioranza di governare in modo più efficace e meno mediato, si pone il problema di individuare gli istituti che assicurino la delimitazione di un'area sottratta agli indirizzi politici di maggioranza: si tratta dell'area costituita, da un lato, dalle regole fondamentali
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del gioco che presiedono al confronto tra maggioranza e opposizione e, dall'altro, dall'insieme dei principi e diritti inviolabili che caratterizzano un patrimonio di valori comuni che si devono ritenere sottratti alla competizione politica. Il rafforzamento dei meccanismi maggioritari di governo rende pertanto indispensabile il potenziamento delle istituzioni di garanzia poste a tutela del rispetto di quelle regole e di quei principi. Si tratta di un ulteriore fattore che spinge potentemente nel senso dell'espansione degli spazi di intervento della Corte nella regolazione del sistema.
Anche qui è tuttavia necessario considerare il ruolo della Consulta nel disegno istituzionale complessivo che stiamo delineando. A tal proposito dobbiamo in primo luogo tener presente che si prospetta la specializzazione di una delle due camere in un ruolo di garanzia dei diritti fondamentali - è naturalmente il Senato - che appare finalizzata a sottrarre agli indirizzi di maggioranza le scelte di merito riguardanti le libertà. Rispetto a tale opzione sarebbe incoerente riproporre la Corte quale ulteriore sede di risoluzione ed arbitrato dei conflitti riguardanti tali questioni, se non nelle ipotesi estreme. Per quanto riguarda invece il rispetto delle procedure, debba osservare che gli articoli sul Parlamento approvati ripropongono con forza il ruolo dei Presidenti delle due Camere come organi di garanzia del procedimento. Anche per questo aspetto, individuare nella Corte un organo di appello delle decisioni procedurali assunte (prevedendo la possibilità di impugnazione generalizzata delle leggi per vizi del procedimento) non mi sembra in linea con questa valorizzazione del ruolo delle presidenze.
Credo che queste considerazioni possano aiutarci ad individuare una soluzione dei nodi politici più rilevanti che riguardano le competenze della Corte nel nuovo sistema istituzionale e che si esprimono essenzialmente nelle questioni del ricorso individuale e dell'impugnazione diretta delle leggi ad opera delle minoranze parlamentari.
L'evoluzione in senso maggioritario della forma di governo impone a mio parere il rafforzamento e la razionalizzazione del ruolo già attualmente svolto dalla Corte costituzionale quale istanza di tutela dei diritti e valori fondamentali che si ritengono indisponibili da parte dell'indirizzo politico. In questa prospettiva mi sembra che l'introduzione dell'accesso diretto alla Corte da parte dei singoli per la tutela dei diritti fondamentali rappresenti un elemento di completamento e di chiusura coerente con il sistema. Sarei favorevole ad un accoglimento di questa forma di accesso nella sua formula più ampia, facendo cadere la limitazione dei ricorsi agli atti avverso i quali non sia dato rimedio giurisdizionale (anche perché su questo punto sono state sollevate diverse obiezioni di carattere giuridico), salvo a demandare alla legge costituzionale l'individuazione degli indispensabili filtri per la valutazione di ammissibilità dei ricorsi.
Considerazioni diverse vanno invece fatte per le varie forme di impugnazione diretta delle leggi da parte delle minoranze parlamentari: in questo caso l'ammissione in via generalizzata dell'istituto rischia di espandere eccessivamente il ruolo di arbitrato politico della Corte determinando un intervento sistematico della Consulta in immediata connessione con la lotta politico-parlamentare che ha condotto ad una certa decisione sul piano legislativo. Mi sembrerebbe saggio allora limitare l'impugnabilità diretta delle leggi ai casi di violazione dei diritti fondamentali, in modo da determinare l'intervento preventivo ed astratto della Corte non su tutti i dubbi di legittimità costituzionale, ma solo in relazione alle situazioni estreme in cui si ritiene che la maggioranza abbia voluto, prevaricando, varcare i limiti disponibili all'indirizzo politico.
Sulla base di queste considerazioni ho formulato l'emendamento V.137.8 da inserire tra le norme riguardanti il procedimento legislativo: è quindi riferito all'articolo 137 ma andrà collocato nel testo Dentamaro; con esso si riconosce ad un quinto dei componenti di ciascuna Camera
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la facoltà di sollevare entro quindici giorni dalla pubblicazione la questione di legittimità di una legge per violazione dei diritti fondamentali garantiti dalla Costituzione. Questa forma di accesso diretto dovrebbe assorbire le numerose altre ipotesi di impugnazione diretta delle leggi prevista nei testi base, ad eccezione di quella attribuita all'iniziativa delle regioni, delle province e dei comuni, perché per questa forma di impugnazione ho previsto una specifica disciplina, rispetto alla quale abbiamo già votato in linea di principio un mio emendamento al testo D'Onofrio, che ora dobbiamo nuovamente votare definitivamente.
Con deciso vantaggio in termini di semplicità ed omogeneità del sistema delle garanzie costituzionali, l'impugnazione in via principale delle leggi sarebbe pertanto ricondotta a due solo fattispecie: quella dell'impugnazione da parte delle regioni, delle province e dei comuni per violazione delle proprie competenze costituzionalmente garantite e quella prevista in favore delle minoranze parlamentari, ma solo per violazione dei diritti fondamentali garantiti dalla Costituzione. La Commissione dovrà valutare se estendere, come io ritengo che sia opportuno fare, queste forme di impugnazione anche a determinati tipi di regolamento del Governo, come del resto abbiamo già valutato nell'ambito del testo Dentamaro rinviando al sistema delle garanzie. L'estensione mi sembra logica nel momento in cui la Commissione consenta all'ipotesi già contenuta nell'articolo 33 (che abbiamo già votato) del testo sul Parlamento, che ripropongo all'attenzione della Commissione con l'emendamento II.33.13; si tratta dell'ipotesi di ammettere al sindacato della Corte costituzionale certi tipi di regolamenti, quelli del primo e del secondo comma dell'articolo 33 del testo Dentamaro, la cui competenza normativa ha una portata analoga a quella della legge (si tratta dei regolamenti riguardanti l'organizzazione dei ministeri e di quelli a competenza riservata in materia di organizzazione amministrativa).
Compirò ora una ricognizione degli articoli che riguardano direttamente la Corte costituzionale (dall'articolo 134 all'articolo 137) in modo che i colleghi abbiano a disposizione il quadro completo. Nell'articolo 134 che propongo, sostitutivo dell'attuale articolo 134 della Costituzione, si elencano tutte le competenze della Corte costituzionale. Rispetto alla formulazione del testo base si introducono le modifiche conseguenti alla eventuale approvazione (che dovremo fare preliminarmente) degli emendamenti del relatore sulle competenze della Corte e riferiti agli altri testi base: si tratta delle competenze riguardanti i ricorsi avverso le decisioni delle Camere in materia di verifica delle elezioni; il contenzioso sulle elezioni del Presidente della Repubblica (questo va riferito al testo sulla forma di governo), il sindacato di costituzionalità sui regolamenti governativi. Oltre a tali modifiche, la nuova versione dell'articolo 134 che propongo contiene rispetto al testo base altre tre innovazioni: primo, si estende la competenza della Corte ai giudizi di ammissibilità sui referendum sulle proposte di legge popolare (avendo già votato su questo, dobbiamo operare un coordinamento con il testo dell'articolo 134); secondo, i conflitti di attribuzione sono ovviamente estesi a province e comuni; terzo, si introduce il principio del ricorso individuale per la tutela dei diritti fondamentali, salvo che all'articolo 137 si demandano ad una legge costituzionale le modalità ed i filtri al riguardo.
Le prime due modifiche sono conseguenti a decisioni già assunte dalla Commissione. La Commissione ha infatti approvato l'articolo 23 del testo sul Parlamento e le fonti normative che prevede di attribuire alla Corte costituzionale la valutazione della ammissibilità dei referendum sulle proposte di legge di iniziativa popolare sottoscritte da ottocentomila elettori in caso di mancata deliberazione parlamentare sui medesimi progetti entro 18 mesi dalla presentazione.
Per quanto riguarda la seconda modifica, la previsione di ammettere anche le province e i comuni al conflitto di attribuzione
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è conseguente all'attribuzione a questi enti da parte del testo D'Onofrio di competenze costituzionalmente garantite. Tale innovazione si collega inoltre con l'introduzione dell'impugnazione diretta anche da parte dei comuni e province delle leggi regionali e statali, anch'essa approvata in linea di principio nel corso della discussione sugli articoli in materia di forma di Stato: ho in proposito formulato l'emendamento I.4.012, che prevede un articolo che sarà da collocare nella parte della Costituzione relativa alla forma di Stato.
Le due modifiche all'articolo 134 accolgono le indicazioni contenute nell'emendamento Senese V.134.5, utilizzando peraltro, per la formulazione riguardante i conflitti di attribuzione, il testo suggerito dall'emendamento D'Amico V.134.7.
La terza modifica riguardante i ricorsi individuali è basata invece sulle motivazioni che ho esposto all'inizio. Essa è congiunta alla riformulazione dell'articolo 137 che, accogliendo un suggerimento contenuto nell'emendamento Pera V.137.6, e in parte nell'emendamento Folena V.134.4, demanda ad una apposita legge costituzionale il compito di definire le forme e i termini di proponibilità dei ricorsi diretti per la tutela dei diritti fondamentali (e quindi anche il «filtro» per l'ammissibilità degli stessi ricorsi).
Con questa modifica si propone una soluzione alternativa sui ricorsi diretti rispetto ad altri emendamenti che intendono semplicemente sopprimere l'istituto (ed io sarei contrarissimo a sopprimerlo) o limitarlo solo nei confronti delle leggi e degli atti aventi forza di legge. L'emendamento Buttiglione V.134.9 è in qualche modo inutile, in quanto la disciplina sui conflitti di attribuzione è già compiutamente definita dalla legge costituzionale n. 1 del 1953 e dalla legge ordinaria n. 87 del 1953: quindi, inviterei il collega Buttiglione a ritirare il suo emendamento.
Riguardo all'articolo 135, propongo di mantenere il testo base con due modifiche. La prima, in sintonia con gli articoli approvati sul Parlamento, attribuisce l'elezione della quota di nomina parlamentare dei giudici costituzionali al Senato anziché al Parlamento in seduta comune. Non ritengo invece di accogliere le indicazioni contenute in alcuni emendamenti per la riduzione o la soppressione della quota di giudici di nomina presidenziale, in quanto il Presidente della Repubblica sembra destinato a mantenere nel nostro ordinamento anche funzioni di garanzia (e meno gli togliamo queste funzioni, più lo caratterizziamo in senso puramente politico di parte: potrebbe essere addirittura un circolo vizioso quello che produrremmo togliendo questi elementi di garanzia in capo al Presidente della Repubblica).
La seconda modifica è diretta a prevedere la possibilità per la Corte di organizzarsi in sezioni (si tratta, insisto, della possibilità), in relazione al maggior carico di lavoro che attende la Consulta, anche guardando alle sole nuove attribuzioni della Consulta già decise dalla Commissione, soprattutto in relazione all'attivazione dei nuovi strumenti di tutela delle competenze costituzionali degli enti di autonomia. La facoltà di articolazione in sezioni potrà inoltre risultare utile nella prospettiva dell'introduzione dei ricorsi diretti individuali: si può infatti ipotizzare (in sintonia con una proposta già emersa nel corso dei lavori del Comitato sulle garanzie) la costituzione di una sezione ristretta della Corte preposta alla valutazione di ammissibilità dei ricorsi. In ogni caso, come ho già detto, si tratta di una facoltà, il cui eventuale esercizio viene demandato al potere di autorganizzazione della Corte.
Per quanto riguarda l'articolo 136, ne presento una riformulazione più semplice, che in gran parte accoglie le indicazioni contenute nell'emendamento Folena V.136.1, il quale stabilisce il principio della pubblicazione di tutte le decisioni della Corte e quello della possibilità di rendere pubblica la dissenting opinion dei giudici. In questo modo si prevede la dissenting opinion ma semplificando di molto la formulazione in Costituzione.
Nel testo che presento queste indicazioni sono integrate anche con le proposte
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contenute nell'emendamento Elia V.136.2, che dà facoltà alla Corte di escludere l'efficacia retroattiva delle proprie decisioni tranne per le questioni che hanno provocato il giudizio costituzionale e in materia penale (quest'ultima limitazione accoglie lo spirito dell'emendamento Pera V.136.4). In questo modo si risolverebbe il problema che il collega Vegas ha posto ripetutamente alla Commissione nei giorni scorsi circa gli effetti delle sentenze della Corte.
Per quanto riguarda l'articolo 137, propongo una riformulazione che, rispetto a quella del testo base, innanzitutto modifica il primo comma nel senso di demandare - come ho già detto - ad un'apposita legge costituzionale anche la disciplina delle forme e dei termini di proponibilità dei giudizi sui ricorsi degli individui per la tutela dei diritti fondamentali; viene conseguentemente soppresso il rinvio alla legge ordinaria che il testo base operava sulla medesima questione. Inoltre, viene soppresso il secondo comma riguardante l'impugnazione diretta delle leggi, il cui contenuto però è contestualmente riformulato come comma aggiuntivo all'articolo 20 del testo Dentamaro sul Parlamento: come ho già anticipato, propongo di prevedere la possibilità di impugnazione diretta delle leggi da parte di un quinto dei parlamentari esclusivamente per le violazioni dei diritti fondamentali garantiti dalla Costituzione.
È questo il quadro complessivo della materia: chiedo scusa ai colleghi, ma mi sembrava necessario presentarlo alla Commissione nel suo insieme, in modo che poi le deliberazioni sui punti specifici siano consapevolmente assunte rispetto alle ripercussioni sul sistema della Corte costituzionale.


PRESIDENTE. Procederei ora all'esame dei singoli punti.


MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. Il primo è quello che riguarda l'impugnazione in via principale delle leggi regionali e statali, che abbiamo già votato in linea di principio con il testo D'Onofrio; propongo di votare lo stesso testo in via definitiva.


PRESIDENTE. Tuttavia, all'emendamento I.0.4.12 è stato presentato un subemendamento, che non credo abbia carattere sostanziale.


MASSIMO VILLONE. È ritirato.


PRESIDENTE. Pongo in votazione l'emendamento I.4.0.12.


(È approvato).


Passiamo all'esame dell'emendamento II.9.10, che prevede la possibilità di ricorso alla Corte costituzionale avverso la deliberazione della Camera in materia di verifica delle elezioni.
Vorrei fare una domanda, prima di esaminare gli emendamenti: a chi ci si riferisce quando si parla di «interessato»?


MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. L'«interessato» è il deputato o senatore in carica al quale non venga riconosciuto il mandato, per vari motivi, o il deputato o senatore mancato, che invece ricorra. I casi sono due.


PRESIDENTE. Quindi, tutte e due le figure sono coperte da quest'espressione.
C'è un emendamento sostitutivo del secondo e del terzo periodo.


GIOVANNI PELLEGRINO. Signor presidente, su questo come su altri temi concernenti la Corte vorrei non dico dare un suggerimento, ma almeno esporre un principio di carattere generale: sarebbe forse opportuno inserire in tutte queste previsioni la mediazione di una legge. Infatti, se noi approviamo una norma «secca» come questa, ad essere interessate non sono due persone; infatti, secondo la regola generale del contenzioso elettorale, ogni elettore è interessato, perché ha votato.
Mi domando se ci rendiamo conto di quali siano le caratteristiche proprie del

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contenzioso elettorale: la verifica delle schede. Se esiste un giudizio di merito, è quello elettorale: vogliamo veramente oberare la Corte costituzionale? Capisco la vecchia polemica che è intervenuta sul fatto che la Camera ed il Senato non hanno meritato la giurisdizione domestica sul contenzioso elettorale e capisco che un esito alla Corte potrebbe anche essere previsto, ma penso che tutto questo dovrebbe essere filtrato attraverso una legge e non attraverso una previsione «secca» come questa, che potrebbe creare notevoli inconvenienti.


MARCELLO PERA. Mi associo, anche perché avevo presentato un emendamento soppressivo, benché fosse riferito all'articolo 134. Nutro anch'io una preoccupazione: esiste una prassi consolidata del principio degli interna corporis, che ha anche a che fare con la divisione dei poteri. Oltre alle preoccupazioni espresse dal collega Pellegrino circa l'aggravio di lavoro e la difficoltà da parte della Corte di entrare nelle questioni di merito, temo che si prefiguri un carattere invasivo di un organo costituzionale nei confronti di un altro, una forma di dipendenza. Preferirei quindi mantenere la prassi, tipica di tutti i Parlamenti, i quali hanno la loro legislazione domestica su quest'argomento.
Per tali ragioni - sia per l'argomento storico e della prassi consolidata, sia per il timore del carattere invasivo di un organo costituzionale come la Corte sul Parlamento - sarei per la soppressione dell'articolo.


LEOPOLDO ELIA. Vorrei precisare al collega Pera che in realtà siamo rimasti tra i pochissimi a non ammettere questo controllo perché, prevalendo il criterio delle leggi maggioritarie, si è enormemente acuito l'interesse per l'annullamento delle elezioni o per il mantenimento dei proclamati. Infatti, mentre prima, con il sistema proporzionale, non cambiava la distribuzione delle forze politiche, qui può esservi, specialmente in casi di maggioranze ristrette, un interesse politico fortissimo.
Le Costituzioni europee ormai ammettono tutte, specialmente quelle tedesca e francese, la possibilità di adire la Corte costituzionale; anzi, qui è stato adottato un concetto piuttosto restrittivo, nel senso di impugnazioni rispetto alle delibere delle Camere. In Francia tutta la verifica addirittura è attribuita al Conseil constitutionnel: si passa direttamente dalla proclamazione al giudizio del Conseil. Quindi, a parte alcune difficoltà pratiche che possono giustificare il rinvio alla legge ordinaria invocato dal collega Pellegrino - perché effettivamente, data l'azione per così dire popolare esistente a favore di tutti gli elettori, si amplia enormemente la sfera dei possibili ricorrenti alla Corte -, ritengo che non si possa, rispetto all'esperienza di queste due prime legislature con il maggioritario, rinunziare a questa garanzia più alta data dal giudizio della Corte, però con le cautele suggerite dal collega Pellegrino.


SALVATORE SENESE. Intervengo solo per dare ragione del subemendamento che abbiamo presentato. Ci rendiamo conto delle buone ragioni dell'una e dell'altra tesi: ci pare che un punto di mediazione accettabile sia quello di consentire sempre l'impugnazione alla Corte quando la delibera comporti l'esclusione dell'eletto, consentendola negli altri casi quando questa venga richiesta da una frazione per così dire apprezzabile, ma non eccessiva, di parlamentari. Ciò dovrebbe coprire i casi di più manifesta ingiustizia...


MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. Vorrei chiedere una precisazione sul testo: l'esclusione riguarda chi è già stato proclamato eletto o chi pensa di avere diritto...


SALVATORE SENESE. L'esclusione riguarda chi fa già parte della Camera.


MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. E chi è rimasto fuori ritenendo di aver subito un'ingiustizia, per un broglio elettorale o altro, come fa a fare l'impugnazione?

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SALVATORE SENESE. Non la fa. In tal caso, presenta ovviamente un ricorso, che viene trattato dalla Camera di appartenenza: se la decisione di quest'ultima appare manifestamente insostenibile, si troverà un quarto di parlamentari che appoggerà il ricorso. Potremmo scendere da un quarto ad un quinto, ma ciò eviterebbe a nostro giudizio di trasferire sulla Corte costituzionale la quantità di ricorsi che ogni volta si riversano sulle Camere da parte di chi è rimasto fuori.


GIULIO MACERATINI. Questa vicenda è tra quelle in cui l'esperienza di tanti anni di vita parlamentare non dà buoni referenti alla politica delle giurisdizioni domestiche. Riguarda il Parlamento, ma non soltanto il Parlamento. Oggi ci occuperemo del Consiglio superiore della magistratura e di altre strutture in cui questo meccanismo di chiusura «a riccio» verso l'esterno non ha dato buone prove.
Per restare al Parlamento, in vari casi abbiamo detto che due più due faceva sei, contro ogni evidenza e senza consentire al destinatario della forzatura di potersi rivalere davanti a chicchessia. Allora, il principio mi pare valido e difendibile. Forse - per quanto mi riguarda, senza forse - dovremmo però lasciare alla legge la facoltà di stabilire il meccanismo tra interessati, controinteressati e quello che può essere l'ambito delle persone che possono ricorrere alla Corte costituzionale. È difficile, nello spazio di pochi minuti, trovare una soluzione, ma credo che non si possa fare a meno di prevedere una garanzia per il cittadino elettore e per il candidato.


ETTORE ANTONIO ROTELLI. Condivido le osservazioni dei senatori Elia e Maceratini. Si tratta di un problema che attraversa tutta la storia costituzionale italiana; tra l'altro, in sede comparativa è sempre stato considerato uno degli aspetti più negativi del nostro regime parlamentare la sussistenza di una previsione che demanda tutta la soluzione del problema alla corporazione dei parlamentari. Addirittura, sono state elaborate statistiche tese a dimostrare come, nel corso dei decenni, il problema sia stato risolto molto raramente in senso difforme dagli accordi intervenuti tra parlamentari, nell'ambito dei quali ci si perdonava reciprocamente ciò che non avrebbe dovuto essere perdonato.
Da questo punto di vista, qualche motivo di perplessità è dato dall'ipotesi che un quarto od un quinto dei parlamentari decidano; che il problema esista, invece, è sicuro, così com'è sicuro che si tratti di una delle condizioni d'inferiorità del nostro sistema.


PRESIDENTE. Anch'io credo che la questione sia fondata, trattandosi di un diritto che dovrebbe essere effettivamente riconosciuto. Se era già scandaloso - e da questo punto di vista abbiamo avuto esperienze non entusiasmanti - che la solidarietà corporativa tra gli eletti potesse precludere - o ritardando il giudizio oltre misura o attraverso criteri di revisione non particolarmente accurati - a chi aveva effettivamente vinto le elezioni il diritto a diventare parlamentare (purtroppo, casi di questo genere si sono verificati, mentre rarissimo è stato il caso inverso), dopo l'avvento del sistema maggioritario, la questione assume un rilievo ancor più evidente: si tratta non soltanto di tutelare un legittimo diritto individuale ma anche, in qualche modo, di tener conto che qui s'incide sul sistema politico.
Da questo punto di vista, ritengo che, nel nuovo quadro che si è venuto a determinare, l'emendamento presentato dal gruppo della sinistra democratica abbia un senso, considerato che introduce un filtro, salvo il diritto ad impugnare la decisione davanti alla Corte in presenza di una... (Commenti). Mi riferisco al subemendamento Mussi II.0.9.10.1. Nei casi in cui, invece, la decisione della Giunta parlamentare sia avversa al ricorso, nel senso cioè di deliberare una conferma, viene consentita ad un certo numero di parlamentari la possibilità di impugnazione davanti alla Corte; in sostanza, questa possibilità si riduce ai casi in cui la decisione sia effettivamente controversa.

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Ci si potrebbe anche trovare, infatti, di fronte ad una variegata casistica di ricorsi effettivamente e manifestamente infondati. Ritengo non sia giusto sottoporre la Corte al rischio di un'«invasione». In sostanza, si tende a configurare un filtro per cui l'introduzione del concetto di impugnazione ammessa se sostenuta da un certo numero, da una percentuale di parlamentari, equivale alla possibilità di impugnazione in presenza di casi controversi e non di fronte a casi manifestamente infondati.
A me sembra che questo subemendamento affronti il problema introducendo opportuni filtri. Naturalmente, anche la preoccupazione che la Corte, per molti aspetti, finisca per essere assediata, è una sicuramente fondata.


ERSILIA SALVATO. Mi rendo conto che la questione è controversa e molto delicata. In un primo momento anch'io ero convinta della necessità di prevedere il ricorso alla Corte, sia considerando l'avvento del sistema maggioritario sia alla luce delle esperienze del passato. Tuttavia, se decidiamo di prevedere il ricorso alla Corte, non possiamo fare discriminazioni. Sotto questo punto di vista, il rimedio proposto dai colleghi della sinistra democratica presenta un limite molto serio. Il ricorso alla Corte può essere attivato dalla corporazione dei parlamentari; mi chiedo: perché a proporre ricorso non può essere il cittadino che si sente escluso?
Invito i colleghi a riflettere su questo punto. Noi riconosciamo ai parlamentari che considerino infondata la decisione della Giunta la possibilità di presentare ricorso, ma il cittadino che è stato escluso e riteneva di poter essere eletto cosa fa?
Se i colleghi della sinistra democratica decideranno di mantenere l'emendamento, noi voteremo contro. La possibilità del ricorso deve essere riconosciuta a tutti, a chiunque vi abbia interesse, anche se va considerato il rischio che la Corte venga sommersa da ricorsi. Sta di fatto che, se si sceglie una strada, non possiamo certo limitare i diritti.


MASSIMO VILLONE. Presidente, mi consente di formulare una proposta?


PRESIDENTE. C'è una proposta del relatore che, in quanto tale, ha la priorità.


MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. Accogliendo alcune proposte emerse nel dibattito, riformulerei il mio emendamento nei seguenti termini: «La Camera delibera entro termini tassativi stabiliti dal proprio regolamento. La legge determina le forme ed i termini di proponibilità dei ricorsi avverso le deliberazioni della Camera davanti alla Corte costituzione». In sostanza, in questo modo rinviamo alla legge, evitando di costituzionalizzare il principio - sotto questo profilo concordo con la collega Salvato - volto ad attribuire ad una parte politica la tutela di un diritto, quello dell'eleggibilità, che è un diritto individuale e che, quindi, non può essere tutelato da una parte politica, grande o piccola che sia. Il ragionamento proposto ha una sua logica, ma mi parrebbe non accettabile in Costituzione. Il rinvio alla legge bicamerale ci potrebbe consentire di superare gli ostacoli segnalati dai colleghi.


GIORGIO REBUFFA. Si tratta di una questione delicatissima della quale si dovrebbe provare ad immaginare l'impatto e le conseguenze. In questo campo - lo dico al relatore perché sono contrario alla sua proposta - è necessaria una garanzia costituzionale, trattandosi di un problema di carattere elettorale, cioè attinente alla sovranità. Non sono quindi d'accordo con la proposta di rinvio alla legge ordinaria, anche bicamerale.
Accanto alle osservazioni della senatrice Salvato, che in gran parte condivido, vorrei far notare che nel subemendamento dei colleghi della sinistra democratica l'ultima frase configura una sorta - come dire? - di accusa o di sollecitazione alla Corte, che provengono da una decisione politica. Non credo che un quarto dei componenti della Camera di appartenenza abbia la titolarità di sollevare una questione esclusivamente riferita ai soggetti

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in causa. Tale impostazione, a mio parere, è assolutamente non condivisibile.
In definitiva, sono contrario alla proposta del relatore, per le ragione che ho già esposto; sono anche contrario alla formulazione contenuta nell'ultimo periodo del subemendamento dei colleghi della sinistra democratica. Ho sempre nutrito perplessità, in via generale, sull'intervento della Corte costituzionale in questo campo. Capisco le situazioni scandalose...


MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. E se s'immaginasse di disciplinare il tutto con legge costituzionale?


GIORGIO REBUFFA. Non ho idea... Prevediamo un rinvio, onorevole Boato...
Il primo comma del subemendamento della sinistra democratica potrebbe andar bene, anche se su questo punto invito a procedere con cautela. Noi riconosciamo alla Corte costituzionale - cosa che potrebbe anche essere considerata in termini positivi - una possibilità di intervento nel procedimento elettorale. È vero quanto osservava il senatore Elia con riferimento agli altri ordinamenti; tuttavia, continuo ad avvertire timori, non perplessità, in merito all'attribuzione alla Corte costituzionale - o, comunque, ad un soggetto esterno al Parlamento - della possibilità di verifica su una questione tanto delicata qual è quella connessa al procedimento elettorale. Credo, invece, che si potrebbe convergere sul primo comma del subemendamento della sinistra democratica.


MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. La prima parte formula esattamente quanto sostenuto nel mio emendamento: è identica.


PRESIDENTE. No, perché limita la possibilità d'impugnazione da parte dell'eventuale escluso, nel senso che non prevede la possibilità d'impugnazione da parte del ricorrente.


MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. Parlare di «esclusione» è ambiguo, perché è escluso sia chi è dentro e viene buttato fuori sia chi è stato tenuto fuori.


MASSIMO VILLONE. Dopo la parola «esclusione», bisognerebbe aggiungere le seguenti: «di un eletto».


PRESIDENTE. Si tratta di una nozione chiara ed implicita.


MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. Onorevole Rebuffa, se lei si fosse candidato e ritenesse di non essere stato proclamato eletto per ragioni di scorrettezza, cosa accadrebbe? (Commenti dell'onorevole Rebuffa).


PRESIDENTE. Qualora l'ultimo comma dell'articolo 134 proposto dal relatore rimanesse negli stessi termini della formulazione originaria, esso consentirebbe senza alcun dubbio al cittadino non eletto che ritenesse di essere stato leso dalla decisione della Camera di ricorrere alla Corte. Se si afferma il principio generale in base al quale un cittadino che si consideri leso nei suoi diritti fondamentali garantiti dalla Costituzione... Il diritto di essere eletto in Parlamento è un diritto fondamentale. Da questo punto di vista, la norma che ho richiamato coprirebbe la possibilità di ricorso da parte di chiunque, avverso la decisione della Giunta. Potremmo limitarci ad approvare il primo periodo, che sicuramente non è privo di importanza, nel senso di prevedere un obbligo per la Camera di deliberare entro termini tassativi, sia pure stabiliti dal regolamento (cosa che finora non è mai avvenuta), e di rinviare la definizione della questione. L'ultimo comma dell'articolo 134, senza il minimo dubbio, copre tutti questi casi. Se si ammette il ricorso diretto alla Corte da parte del cittadino...


FAUSTO MARCHETTI. Su questo comma dovremmo discutere; c'è anche l'ipotesi di un rinvio a norme costituzionali. Si tratterebbe, insomma, di un ulteriore rinvio.

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MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. Proporrei, se lo si ritiene, di approvare il primo periodo («la Camera delibera entro termini tassativi stabiliti dal proprio regolamento»); quando discuteremo dell'ultimo capoverso dell'articolo 134, potremo eventualmente riesaminare la questione, anche perché in quel caso vi sarebbe comunque un rinvio alla legge costituzionale. Intanto, potremmo approvare il primo periodo, se il presidente è d'accordo.


PRESIDENTE. Io sono d'accordo; si tratta di verificare se lo sia anche la Commissione.
Pongo in votazione la formulazione che, aggiungendosi all'articolo 9 del testo della relatrice Dentamaro, prescrive che le Camere deliberino entro termini tassativi sulle materie di cui ci stiamo occupando, fermo restando che la materia relativa all'eventuale ricorso alla Corte sarà esaminata nel quadro dell'articolo 134.


(È approvata).


Passiamo alla materia dei regolamenti e al subemendamento Villone II.0.33.13.2all'emendamento del relatore II.33.13.


MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. Questo punto, signor presidente, attiene a questioni di grande rilevanza e delicatezza, in quanto decidiamo di trasferire dalle leggi ai regolamenti materie di enorme importanza.
Credo, collega Rotelli - forse lei più di altri è sensibile alla materia - che in presenza di un subemendamento soppressivo si debba valutare questa questione.
L'articolo 33 del testo base sul Parlamento e le fonti normative, così come approvato in seguito all'adozione dell'emendamento Dentamaro II.33.12, che assorbe gli emendamenti Elia II.33.9 e II.33.10, disciplina il potere regolamentare del Governo. In particolare, i primi quattro commi dell'articolo in esame individuano le varie tipologie di regolamenti governativi: quelli per l'ordinamento della Presidenza del Consiglio e dei ministeri (comma 1); quelli di organizzazione (comma 2); quelli indipendenti e autorizzati (comma 3); quelli di esecuzione ed attuazione (comma 4). Infine, l'ultimo comma, che introduceva il principio in base al quale i regolamenti ricompresi nel primo e secondo comma (dunque, quelli di organizzazione «tout court» della pubblica amministrazione) sono sottoposti al giudizio di legittimità costituzionale nelle stesse forme e con le stesse modalità previste per le leggi, è stato rinviato alla fase di esame del complesso delle disposizioni relative al sistema delle garanzie.
In proposito, a parte la necessità di coordinare il testo dell'articolo con la disciplina dei poteri regolamentari prevista dal testo base sulla forma di Stato, ritengo che la questione di maggior rilievo, per quanto concerne i profili di «garanzia», sia legata all'impugnabilità dei regolamenti governativi di fronte alla Corte costituzionale. Penso infatti che esistano valide ragioni alla base dell'ampliamento del giudizio di legittimità costituzionale della Corte. Chiedo al collega Villone, presentatore del subemendamento soppressivo, di prestare attenzione a questa parte.
Secondo la costante giurisprudenza costituzionale, infatti, si afferma che la competenza della Corte sia limitata agli atti normativi cosiddetti «primari», con esclusione, quindi, dei regolamenti governativi. La ragione della limitazione del controllo di costituzionalità ai soli atti normativi primari, com'è noto, risiede nell'attuale configurazione giuridica del sistema delle fonti: la giurisprudenza prevalente ritiene, infatti, che gli atti regolamentari, in quanto atti normativi secondari, siano «subordinati alla legge» e, dunque, non si pongano mai in rapporto diretto con la Costituzione, bensì in una relazione che è mediata dalla stessa legge. Pertanto, si ammette che i regolamenti governativi possano essere considerati illegittimi dal punto di vista costituzionale, ma la loro incostituzionalità risulta sempre «mediata» da atti di normazione primaria. In tal senso, essi possono anche porsi in contrasto con le fonti primarie,

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ma allora il loro vizio sarà di illegittimità prima ancora che di incostituzionalità; ovvero possono essere conformi alla fonte normativa primaria e, in questo caso, sarà quest'ultima ad essere considerata, prima di ogni altra valutazione, incostituzionale.
Queste considerazioni, a mio avviso, perdono la loro validità alla luce dell'approvazione dell'articolo 33 del testo base sulle fonti. In primo luogo, infatti, bisogna ricordare che i primi due commi dell'articolo operano una sorta di «passaggio» di funzioni legislative al potere regolamentare: la sottrazione alla legge di una materia tanto vasta quanto quella dell'ordinamento e delle attribuzioni dei ministeri, nonché l'individuazione dei regolamenti del Governo come fonti riservate di disciplina dell'organizzazione dell'amministrazione statale giustificano l'introduzione del giudizio di legittimità costituzionale sui regolamenti stessi.
Diverso è, invece, il discorso relativo agli altri tipi di regolamenti, in particolare quelli delegificati (o autorizzati) e quelli di esecuzione (i commi 3 e 4, mentre il ricorso alla Corte è previsto per i commi 1 e 2). In tali ipotesi, infatti, mi sembra corretto continuare a sottrarre tali atti normativi al sindacato della Corte. Tale sindacato non risulta, a mio avviso, indispensabile, poiché i regolamenti di delegificazione disciplinano materie che, in quanto «ri-legificabili», possono in ogni momento essere «riassorbite» da fonti di normazione primaria. Con riguardo ai regolamenti di attuazione o di esecuzione, poi, mi sembra possa esser fatto valere il principio, prima richiamato, dell'intermediazione della fonte primaria (che il regolamento va ad attuare), che svolgerebbe una funzione di «filtro» tra l'atto normativo secondario e la stessa Costituzione.
Per questi motivi, propongo di confermare l'ultimo comma dell'articolo 33 del testo Dentamaro, che prevede la «giustiziabilità costituzionale» dei regolamenti governativi previsti dai commi 1 e 2 dell'articolo stesso.
Nei confronti di tutti i regolamenti governativi rimarranno ovviamente ferme le garanzie giurisdizionali già attualmente previste dall'ordinamento: ritengo pertanto che la formulazione da me proposta dia un'adeguata risposta anche alle esigenze espresse dall'emendamento Pellegrino II.33.12, che suggerirei, a questo riguardo, di ritirare.


MASSIMO VILLONE. Ringrazio il collega Boato che su ogni problema ci propone non un'illustrazione ma una compiuta relazione.
Per la verità, non so se questo problema sia veramente tanto delicato. La questione dell'impugnabilità dei regolamenti davanti alla Corte è sì antica - ne parlava Mortati ma in un quadro diverso, quello di una sua personale ricostruzione del rapporto legge-regolamento che, poi, non è stata seguita dalla dottrina, per cui la sua posizione è rimasta isolata - ma vedo nel ragionamento del collega Boato una premessa: che noi saremo invasi da regolamenti che, essendo privi di un riferimento legislativo, in qualche modo faranno venir meno le tutele fondamentali. Mi pare di capire che questo sia alla base della preoccupazione del collega Boato.
Anzitutto, non credo che sia vera la premessa, perché non penso che saremo invasi da regolamenti: come ho detto in altre occasioni, penso che si debba guardare a questo tipo di problema nell'ambito delle scelte di sistema che facciamo, considerato che noi andiamo a ridurre moltissimo la legislazione primaria. Questo già ci dice che non ci troveremo in una situazione quale quella che il collega Boato ipotizza. Inoltre, siamo di fronte a regolamenti che, almeno per una parte, sono di organizzazione e che come tali disciplinano gli uffici, le strutture, le articolazioni dell'amministrazione al suo interno. Mi permetto di dubitare molto che questa sia una problematica da portare alla Corte costituzionale. In realtà penso che chi potrebbe farlo sarebbe forse il funzionario o l'impiegato che in qualche modo si senta disturbato da una riorganizzazione della struttura di cui fa parte. Non riesco a vedere fondamentali interessi che richiedano l'intervento della Corte

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costituzionale. Né vedo quale tipo di pregnante vicinanza a questi interessi la Corte possa mai avere.
Il problema del regolamento indipendente è visto nel testo Dentamaro - secondo me molto corretto - come un possibile ampliamento del fondamento di regolamenti indipendenti, cioè di regolamenti che non hanno un diretto fondamento nella legge. Ovviamente, questo non significa che non vi siano tutele di livello ordinario, perché il fatto che non vi sia l'immediato riferimento alla legge lascia ferma l'impugnativa per il riferimento a principi generali e agli stessi principi costituzionali, cioè tutte...


MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. Infatti, la possibilità di ricorso alla Corte non è prevista per i regolamenti indipendenti, che sono al terzo comma. Qui è prevista solo per il primo e il secondo...


MASSIMO VILLONE. Allora, soltanto per i regolamenti che riguardano la pubblica amministrazione? Per regolamenti che comunque mantengono l'impugnabilità per vizi attinenti alla categoria della violazione di legge - anche se non vi è una legge specifica perché poi rimangono i principi, la Costituzione, quindi tutti gli agganci per l'impugnativa anche per quella categoria di vizi - non mi sembra giustificata questa irresistibile esigenza di arrivare alla Corte costituzionale trattandosi, infatti, di tematiche che, molto probabilmente, saranno assolutamente minute e di dettaglio.
Resto dell'idea che sia meglio sopprimere questa previsione.


PRESIDENTE. Comunque, mi sembra che potremmo passare alla votazione perché il relatore ha ampiamente motivato le ragioni di questo testo.


ERSILIA SALVATO. Sono contro il subemendamento soppressivo proposto dalla sinistra democratica. Però credo che nel testo del relatore vi sia un'omissione. Se così non fosse proporrei un subemendamento, perché, in realtà, il ricorso alla Corte deve essere previsto, a mio avviso, per la riserva di regolamento data al Governo di cancellare con regolamento anche altre leggi. Però riguarda il terzo comma, non il primo e il secondo comma, a meno che non la si voglia estendere anche a questi.


PRESIDENTE. Se non vado errato, in quel caso noi abbiamo previsto che ci voglia una legge autorizzativa. Quindi, la legge che autorizza il Governo al riordino normativo attraverso regolamenti è appellabile, impugnabile di fronte alla Corte. Non abbiamo previsto che il Governo abbia la facoltà di cancellare o modificare leggi per regolamento a meno che a ciò non sia espressamente autorizzato da una legge.


ERSILIA SALVATO. Ma non basta.


PRESIDENTE. Mi sembra di sì, in quanto è detto testualmente: «La legge può autorizzare il Governo (...)».


GIUSEPPE CALDERISI. Chiedo il parere del relatore sull'eventuale estensione anche al terzo comma.


PRESIDENTE. Ma il relatore ha lungamente e puntigliosamente motivato le ragioni per cui bisognava limitare al primo e al secondo comma. Il suo parere era implicito nella relazione.


GIOVANNI RUSSO. Signor presidente, l'impugnazione delle leggi davanti alla Corte costituzionale nasce da un presupposto molto preciso: che trattandosi di leggi non è ovviamente ammesso alcun altro rimedio di impugnazione. Ma qui siamo in presenza di regolamenti che non assumono lo stesso livello di fonte normativa delle leggi e che sono impugnabili. Non vorrei che scrivere nella Costituzione che riguardo a quei regolamenti si può sollevare questione di legittimità costituzionale implicasse che quei regolamenti non sono impugnabili per altra via, perché questa è la logica...

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MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. Questo l'ho detto esplicitamente ed è ovvio.


GIOVANNI RUSSO. Non è tanto ovvio, perché l'impugnazione davanti alla Corte costituzionale nasce da questo presupposto. Se c'è un rimedio contro il regolamento, che è pur sempre atto amministrativo, nel quale io posso denunciare la violazione di legge ed anche i vizi costituzionali, non ha senso prevedere l'impugnazione davanti alla Corte costituzionale. Vorrei richiamare l'attenzione su questo punto. Ritengo che prevederla abbia, anche se non voluto, un effetto oggettivo di preclusione della via di impugnazione ordinaria, che invece deve restare.


GIOVANNI PELLEGRINO. Signor presidente, secondo me il collega Russo ha colto il senso della disposizione. In realtà, l'ordine gerarchico delle fonti si collega al sistema della sindacabilità. Nel momento in cui si dice che i regolamenti emanati dal Governo sono sindacabili innanzi alla Corte costituzionale, nelle stesse forme e con le stesse modalità previste per le leggi, questi regolamenti diventano fonti subprimarie sostanzialmente parificate alle leggi. Il che significa che il Governo si autorganizza con atti che hanno la sostanziale efficacia delle norme primarie, rispetto alle quali non saranno possibili azioni di sindacato giudiziario se non andranno in contrasto con principi della Costituzione. In realtà, quindi, l'area della giustiziabilità si riduce moltissimo perché si innalza l'unico tipo di vizio che può essere eccepito.
Dunque, non sono favorevole al testo del relatore proprio perché, data la forma generale che stiamo dando al nostro ordinamento, a mio parere è giusto dare al Governo la possibilità di autorganizzarsi con atti che sono fonti subprimarie: non sono più atti amministrativi, soggetti al sindacato di fronte al TAR (poi tutti i TAR intervengono con effetti ad «arlecchino»). Si tratta di una misura di forte razionalità.
Se però questa non fosse l'opinione della Commissione, ritengo che almeno dovrebbe essere accolto il mio subemendamento, che consente alla legge di distinguere, per i vari tipi di regolamento, i procedimenti, le forme di pubblicità, i contenuti ed anche le forme di sindacato giurisdizionale. La fragilità del regolamento come atto normativo, ma parificato, quanto all'impugnabilità, agli atti amministrativi puntuali, è una delle ragioni per cui nel nostro paese la delegificazione non ha funzionato, perché il Governo non va a mettersi sotto la tagliola di 10 mila impugnazioni giurisdizionali e preferisce ricorrere alla legge (quindi andare in Parlamento) per poter autorganizzare la macchina della burocrazia statale. È evidente, è la storia del nostro paese che ci dice queste cose.


GIORGIO REBUFFA. Non comprendo l'emendamento del relatore per una ragione molto semplice. A me sembrerebbe, logicamente, che la tutela giurisdizionale della Corte riguardi soprattutto quelle norme che hanno effetti verso l'esterno, cioè in particolare il terzo comma dell'articolo 33 del nuovo testo, che stabilisce che nelle materie di competenza statale non riservate dalla Costituzione alla legge il Governo può adottare regolamenti nei limiti in cui la disciplina non sia stabilita con legge.


MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. Nel primo e nel secondo comma c'è una riserva di regolamento, cioè non si può intervenire con legge. Questa è la differenza tra il primo e il secondo comma e gli altri.


GIORGIO REBUFFA. D'accordo, infatti io ho usato il termine «norma». Si tratta di cose che hanno effetti verso il pubblico, cioè verso i cittadini; sono quelle norme che dovrebbero essere a maggior ragione coperte dalla garanzia giurisdizionale, mentre invece finiscono per essere coperte dalla garanzia giurisdizionale soltanto quelle - che pure andrebbero coperte - che riguardano l'organizzazione interna. Questo punto, se l'ho capito bene, mi trova contrario.

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MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. Prevedere lo strumento di ricorso alla Corte perché lì c'è la riserva di regolamento: questa è la diversità, che del resto era prevista nel testo Dentamaro. Secondo me correttamente, il testo Dentamaro prevedeva di distinguere il primo e il secondo comma dagli altri commi.


GIORGIO REBUFFA. Comunque a me sembra decisivo che venga coperto anche il terzo comma. La Corte ha la potestà di intervenire verso i regolamenti interni, non verso ciò che ha una valenza esterna.


MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. Non sono interni, organizzano il Governo, organizzano i ministeri.


PRESIDENTE. Ci sono due tesi che si contrappongono rispetto al testo del relatore: la proposta soppressiva e la proposta estensiva della possibilità di impugnazione anche ai regolamenti di cui al terzo comma. Metterei in votazione prima la proposta soppressiva, che è più lontana.


MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. Presidente, prima di votare considererei comunque non precluso da un'eventuale votazione l'esame dell'emendamento Pellegrino.


PRESIDENTE. Non c'è il minimo dubbio.


GIOVANNI RUSSO. Credo che andrebbe chiarito se questa previsione di impugnazione costituzionale lasci aperta o no la via dell'impugnazione ordinaria, perché il collega Pellegrino ha affermato che a suo avviso non la lascia aperta, ma mi pareva che il relatore fosse...


MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. Sono totalmente d'accordo con il collega Russo: resta aperta anche la via dell'impugnazione ordinaria.


GIOVANNI RUSSO. Allora questa secondo me è un'ambiguità molto grave, andrebbe sciolta. Non possiamo approvare una norma che si presti a due interpretazioni opposte di tanto rilievo.


PRESIDENTE. Si, non c'è dubbio che si obietta che il regolamento, essendo una fonte inferiore rispetto alla legge, è impugnabile nelle sedi giurisdizionali ordinarie. Se si stabilisce che lo si può impugnare di fronte alla Corte costituzionale, ovviamente lo si sottrae, come le leggi, alle sedi giurisdizionali ordinarie. Si ritiene che possa essere impugnato solo per ragioni di costituzionalità, non per la sua non conformità alla legge ordinaria. Badate che il problema effettivamente esiste, non è affatto inesistente. Essendoci una gerarchia delle fonti, il cittadino che vuole obiettare che un regolamento non è conforme, viola una norma di legge, non deve appellarsi alla Corte costituzionale; ma se noi prevediamo in Costituzione che i regolamenti sono appellabili di fronte alla Corte, in qualche modo li eleviamo tra le fonti normative al rango delle leggi. Su questo non c'è dubbio. Credo che la questione sollevata da Pellegrino abbia una sua fondatezza.


FAUSTO MARCHETTI. Sono sottoposti «anche» a giudizio costituzionale. Accettando l'interpretazione del relatore...


PRESIDENTE. Noi eleviamo i regolamenti del Governo al rango di legge. Si può anche fare; bisogna sapere che cosa si fa.


FAUSTO MARCHETTI. Chiedo al relatore se accetti di inserire, dopo la parola «sottoposti» la parola «anche».


MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. Lo accetto, ma secondo me era del tutto ovvio e implicito nel sistema.


FAUSTO MARCHETTI. Sì, ma poiché vi sono opinioni diverse...


MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. Su questo punto sono d'accordo con l'ipotesi Russo.

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GIOVANNI RUSSO. Però a questo punto, se è aperta la via dell'impugnazione ordinaria, è incongruo che la questione sia sollevata direttamente davanti alla Corte. Se si porta la questione davanti all'autorità giudiziaria ordinaria, diventa veramente una duplicazione strana sollverla anche davanti alla Corte. Infatti la sottoposizione alla Corte costituzionale implica che o è la Corte costituzionale che annulla il regolamento oppure il regolamento non è annullabile da altri.


MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. Collega Russo, noi prevediamo che le regioni, le province e i comuni possano ricorrere alla Corte rispetto a leggi dello Stato e delle regioni in cui ritengano lese e violate delle competenze. Poniamo che vi siano dei regolamenti (che in questo caso equivalgono a leggi, perché esiste una riserva di regolamento) sui ministeri, che violano le competenze di province, di comuni o di regioni: con l'emendamento che io chiamo Dentamaro, perché l'ho preso da lei ed era corretto, c'è la possibilità di tutelarsi...


MASSIMO VILLONE. Ma in quel caso si solleva un conflitto di attribuzione, non c'è bisogno dell'impegnativa diretta!


MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. Si può sollevare anche il conflitto di attribuzione, però le province, le regioni, i comuni possono impugnare direttamente: l'abbiamo votato.


FAUSTO MARCHETTI. Abbiamo ampliato enormemente il potere regolamentare, sia pure attraverso le previsioni della legge. A questo punto bisogna tutelare maggiormente anche rispetto ai regolamenti; quindi prevedere sia i rimedi attuali sia questo ulteriore rimedio che propone il relatore.


MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. L'ho proposto solo per il primo e secondo comma, perché sono gli unici in cui c'è la riserva di regolamento. Per questo non ho acceduto alla richiesta Rebuffa. Quello che dice il collega Marchetti a mio parere è assolutamente fondato, dopo di che si può scegliere di farlo o non farlo. Però se decidiamo che quello che prima era legge ora è regolamento e non può che essere tale, perché c'è riserva di regolamento, mi pare che questa sia una norma di garanzia che andrebbe introdotta. Se poi la Commissione è di parere contrario, deciderà di conseguenza, ma è assolutamente nel sistema...


MASSIMO VILLONE. Scusa, ma ti è chiaro che se anche non c'è la legge tu puoi comunque impugnare davanti al giudice amministrativo per la violazione della norma costituzionale? E lo puoi fare sempre, non è che ti sia impedito!


MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. Mi dispiace che, avendo letto un testo illustrativo, non sia stato pure ascoltato.


MASSIMO VILLONE. È stato ascoltato, non è stato condiviso; il punto è diverso.


MARIO GRECO. Tutti gli atti amministrativi?


MASSIMO VILLONE. Certo, nel momento in cui si verifica la lesione o se ne assume conoscenza, questo è ovvio.


SALVATORE SENESE. Vorrei cercare, visto che siamo in questa fase, di entrare nel concreto. Prendiamo uno di questi regolamenti e supponiamo che un soggetto ritenga che esso violi un principio costituzionale: poiché non è esclusa l'impugnativa ordinaria, il soggetto può andare dinanzi al giudice amministrativo.


MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. Il giudice potrebbe anche ritenere ammissibile o non manifestamente infondato quel ricorso.


SALVATORE SENESE. L'impugnazione che qui viene prevista avviene nelle stesse forme in cui avviene l'impugnazione della

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legge, cioè previa la deliberazione di non manifesta infondatezza da parte del giudice a quo. Se a questo punto il giudice a quo ritiene la questione non solo non manifestamente infondata ma fondata, può egli stesso annullare il regolamento.


MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. Sono totalmente d'accordo con quello che dice il collega Senese. Ci sono tre casi: il sindacato incidentale, l'impugnazione diretta da parte di regioni, province e comuni (ovviamente nei casi di violazione) e l'impugnazione diretta da parte di minoranze parlamentari, se la decideremo, nel caso eccezionalissimo e forse inesistente di violazione dei diritti fondamentali, perché l'impugnazione da parte di minoranze parlamentari nel mio testo è prevista solo per violazione dei diritti fondamentali. I due casi sono quindi esattamente quelli che il collega Senese stava indicando. Anzi, ne ha indicato uno; l'altro è quello che riguarda regioni, province e comuni, perché qui è tutta l'organizzazione del Governo che d'ora in poi sarà disciplinata con regolamento. Dobbiamo pertanto dare la possibilità a regioni, province e comuni, come per le leggi, di ricorrere alla Corte laddove ritenessero violate le proprie competenze.


ANTONIO SODA. Questi sono conflitti di attribuzione e li abbiamo già disciplinati.


MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. Collega Soda, per cortesia, si prenda il fascicolo: abbiamo votato due volte, prima nel testo D'Onofrio, già votato, e poi oggi, il ricorso, non in termini di conflitti di attribuzione, che è altra questione, ma per sindacato di costituzionalità riguardo alle leggi.


ANTONIO SODA. Ma per violazione delle proprie competenze.


MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. E se un regolamento di Governo viola le competenze delle province, dei comuni e delle regioni?


SALVATORE SENESE. Questo è già previsto. Contro un atto dello Stato, regioni, province e comuni possono adire la Corte costituzionale per violazione delle proprie competenze. È una sorta di ricorso diretto che realizza una forma sostanziale di conflitto di attribuzione.


MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. Gli atti aventi forza di legge sono i decreti-legge; credo di averla studiata questa materia. Dopo di che si può decidere di non votare, però il ricorso è contro le leggi o gli atti aventi forza di legge, che sono i decreti-legge. Qui siamo di fronte a regolamenti che sostituiscono le leggi e per i quali c'è riserva di regolamento, cioè non si può più legiferare.


MASSIMO VILLONE. Sui conflitti di attribuzione tra poteri dello Stato non c'è l'impugnativa di cui tu parli anche dei regolamenti? Allora abbiamo una doppia impugnativa dello stesso atto. Ti sembra sensato?


MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. Sono due questioni diverse: i conflitti di attribuzione e l'impugnazione (Commenti).
Questo riguarderà anche le province e i comuni in generale. Noi per le province, i comuni e le regioni, a meno che non vogliamo cancellare quanto abbiamo deciso in materia di forma di Stato, prevediamo il ricorso alla Corte per il sindacato di costituzionalità e prevediamo anche il conflitto di attribuzione. Non riesco a capire le ragioni di tutto questo scandalo; è esattamente nel sistema che stiamo delineando. Se poi vogliamo per questa materia non completare il sistema, non completiamolo.


SALVATORE SENESE. Ho l'impressione che non lo completeremo ma in qualche modo lo avvilupperemo, lo complicheremo.


GIOVANNI PELLEGRINO. Faccio un esempio per dare ragione a Senese. Seguendo

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la sua impostazione, un comune potrebbe impugnare uno di questi regolamenti direttamente alla Corte perché esso determina una discriminazione fra i biondi e i bruni; lo impugnerebbe, dunque, non per un fatto riguardante il potere del comune, ma perché riterrebbe che il contenuto sostanziale sia in conflitto con il diritto di uguaglianza. A questo punto non si capisce perché il potere di impugnazione venga attribuito al comune e non a tutti i cittadini. Sono quindi favorevole alla soppressione.


LEOPOLDO ELIA. Mi pare che il collega Boato voglia dire che, pur essendo aperta la via al giudizio amministrativo, vi sarebbe però la possibilità di parificare la tutela, rispetto alla Costituzione, di una fonte che è stata equiparata in questo caso alla legge. Si va cioè al giudice amministrativo, il quale può sollevare la questione di costituzionalità del regolamento di fronte alla Corte se lo prevediamo, perché altrimenti non potrebbe. Non potrebbe sollevarla oggi, perché non è atto avente forza di legge.


MASSIMO VILLONE. Può assumere direttamente lui il vizio di costituzionalità.


SALVATORE SENESE. Può annullarlo per violazione di una norma costituzionale.


LEOPOLDO ELIA. No, per questione di costituzionalità avrebbe la stessa tutela dell'atto avente forza di legge; quindi dovrebbe andare alla Corte, non lo può annullare da sé.


SALVATORE SENESE. Se noi diciamo questo, certo; se non lo diciamo, il giudice amministrativo, per violazione della norma costituzionale, annulla il regolamento, com'è attualmente; attualmente, un regolamento può violare...


LEOPOLDO ELIA. Rispetto ad un atto cui abbiamo attribuito quell'efficacia - si tratta di una riserva di regolamento, il potere legislativo non può intervenire in quella materia - come armonia di sistema sarebbe...


MASSIMO VILLONE. Lasci stare l'armonia del sistema; oggi il giudice amministrativo può assumere direttamente la violazione della norma costituzionale. Con il sistema proposto dal relatore questo gli viene impedito, viene obbligato ad andare davanti alla Corte costituzionale.


LEOPOLDO ELIA. Perché è un atto parificato alla legge.


MASSIMO VILLONE. In concreto si rende più difficile la tutela, non la si agevola.


LEOPOLDO ELIA. È un atto parificato alla legge...


MASSIMO VILLONE. Questa è pura teoria; di fatto si complica la garanzia dei cittadini!


LEOPOLDO ELIA. Allora, prima non bisognava decidere per la parificazione.


MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. Con l'articolo 33 abbiamo introdotto una riserva assoluta di regolamento, per cui la materia che prima veniva disciplinata con legge non è che si possa ora disciplinare con regolamento, si deve disciplinare solo con regolamento; ha ragione Elia su questo punto.


PRESIDENTE. Pongo in votazione il subemendamento Villone II.0.33.13.2.


(È respinto).


Vorrei chiedere al relatore se intenda accogliere la proposta di aggiungere, all'ultimo comma dell'articolo 33, la parola «anche».


MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. D'accordo, la formulazione sarebbe la seguente: «I regolamenti di cui al primo e al secondo comma sono sottoposti anche a giudizio...».

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PRESIDENTE. Ci sono obiezioni? Si sostienee che è bruttino e che in Costituzione non si può scrivere «anche».


MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. Io ritengo che rispetto al sistema abbia ragione Russo: è evidentissimo che i regolamenti sono sottoponibili anche ad altre forme di tutela giurisdizionale. Se non fosse evidente come a me pare, bisognerebbe scrivere quell'«anche».


SALVATORE SENESE. Il collega Elia un minuto fa ha sostenuto la tesi esattamente opposta, cioè che, una volta approvata la norma di cui discutiamo, il giudice amministrativo non potrebbe più annullare per violazione di norma costituzionale.


MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. Presidente, propongo di porre in votazione l'emendamento inserendo nella formulazione la parola «anche», salvo procedere ad una verifica in sede di coordinamento (per non fare qui un seminario giuridico). Lo poniamo in votazione in questi termini perché è un'indicazione; se poi lo considereremo ultroneo, lo toglieremo in sede di coordinamento.


PRESIDENTE. Credo che il subemendamento Pellegrino II.0.33.13.1 sia sostitutivo del testo, per cui non può essere considerato aggiuntivo; pertanto, è da considerarsi ritirato.
Si avanza poi la proposta di estendere ai regolamenti di cui al terzo comma dell'articolo 33 l'impugnabilità di fronte alla Corte costituzionale.


MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. Poiché ho sostenuto che nella logica sistematica l'emendamento è riferito alla riserva assoluta di regolamento di cui al primo e al secondo comma, mi dichiaro contrario all'estensione al terzo comma, perché rompe quel ragionamento che abbiamo fatto fino adesso.


PRESIDENTE. Comunque, la questione è stata discussa e delibata anche in relazione a quest'aspetto.
Pongo in votazione l'estensione della sottoposizione al giudizio di legittimità costituzionale anche ai regolamenti di delegificazione, di cui al comma 3 del testo sul Parlamento e le fonti normative.


(È respinta - Commenti).


Li ho contati; quindi è un problema non di capire, ma di contare; se vuole chiedere la controprova, può farlo.


MARIO GRECO. Il collega Urbani ha votato a favore.


PRESIDENTE. Il collega Boato ha però votato contro; quelli che sono seduti l'uno accanto all'altro si annullano...


GIULIO MACERATINI. Non è un delitto chiedere la controprova.


PRESIDENTE. Se volete, se ritenete che la questione abbia questa rilevanza, si procede alla controprova.
Pongo in votazione l'emendamento del relatore II.33.13 nella formulazione provvisoriamente comprensiva della parola «anche», salvo verifica tecnica.


(È approvato).


Passiamo all'emendamento del relatore IV.1.47, che attribuisce alla Corte costituzionale potestà di giudicare sui ricorsi presentati in materia di elezione del Presidente della Repubblica.


GIOVANNI PELLEGRINO. Bisognerebbe aggiungere il riferimento alla legge che dovrà disciplinare tutto questo; altrimenti, com'è possibile?


MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. Questo comma viene aggiunto alla formulazione dell'articolo 1 del testo Salvi, che già contiene tale previsione, per cui non occorre introdurla.

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PRESIDENTE. Pongo in votazione l'emendamento del relatore IV.1.47.


(È approvato - Commenti).


È già prevista una legge che disciplina le modalità di elezione e quindi anche di ricorso; il problema è se affermare il principio per cui la Corte costituzionale giudicherà su tali ricorsi (Commenti). All'articolo 1 dell'articolato sulla forma di Governo - figuriamoci se il collega Salvi poteva non prevedere una legge - del testo del relatore Salvi (che in questo caso non era lacunoso) si prevede che l'elezione del Presidente della Repubblica sia disciplinata con legge bicamerale.
Passiamo all'esame dell'articolo 134 e degli emendamenti ad esso relativi, ossia del corpo fondamentale della materia che stiamo esaminando.


MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. Annuncio subito che ritiro il quinto capoverso del testo da me presentato, perché questa materia non è stata deliberata nel punto di merito.
La formulazione da me proposta è completa di tutte le ipotesi relative agli emendamenti precedenti. Credo che gli emendamenti soppressivi rispetto ai regolamenti dovrebbe essere considerati preclusi; avendo approvato l'emendamento di merito, è ovvio che non si può sopprimerlo rispetto alle competenze della Corte costituzionale.


LEOPOLDO ELIA. Rispetto all'articolo 134, al di là dell'elencazione più o meno completa (perché a questo si potrebbe sempre ovviare con una clausola di chiusura che facesse riferimento a tutti gli altri casi previsti da norme o leggi costituzionali), vi è un problema di sostanza posto dall'ultimo comma.
Esso recita: «sui ricorsi presentati da chiunque ritenga di essere stato leso in uno dei diritti fondamentali garantiti dalla Costituzione da un atto dei pubblici poteri». Sul piano formale scriverei «leso da un atto dei pubblici poteri in uno dei diritti fondamentali garantiti dalla Costituzione», ma questa è una questione formale.
Il punto fondamentale è il seguente: la norma è prescrittiva, si prevede che si possono fare questi ricorsi, salvo poi rinviare nell'articolo 137 a una legge costituzionale, che deve stabilire le condizioni, le forme o i termini.
Sollevo due obiezioni rispetto a quest'impostazione. In primo luogo, la categoria dei diritti fondamentali, a differenza di quello che avviene nella legge fondamentale tedesca, non è definita dalla nostra Costituzione. È vero che questo richiamo ricorre sempre più nella giurisprudenza, però non possiamo presupporre questa categoria, perché nella prima parte della Costituzione non c'è; ci sono i diritti inviolabili, anche se è una categoria più ristretta. Allora, senza aver risolto questo problema della categorizzazione dei diritti fondamentali con norma costituzionale, come si fa a presupporla come base di questo discorso?
Vi è poi un aspetto pratico: a seconda dell'ampiezza che diamo a questa categoria, naturalmente cresce il peso del lavoro della Corte; ne consegue un problema pratico di ingolfamento, di inflazione che può determinarsi rispetto al lavoro della Corte stessa.
Avevo proposto di caducare quest'ultimo comma per non dare carattere prescrittivo fin d'ora alla decisione sui ricorsi; dunque, all'articolo 137 si dovrebbe prevedere che una legge costituzionale possa stabilirli, sentita la Corte costituzionale (eccezionalmente). Ci sarebbero infatti due problemi da risolvere: quello della categorizzazione dei diritti fondamentali, ma soprattutto poi quello dell'onere che deriverebbe alla Corte. Tale ultimo problema non si risolverebbe esclusivamente con la creazione di due sezioni. In Spagna il Tribunale costituzionale è diviso in due sezioni, la sala primera e la sala segunda; ebbene, tutte e due le sale si dividono in sottosezioni che sono costrette ad occuparsi dell'ammissibilità

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di questi ricorsi individuali, sono impegnate nell'esame di 240 ricorsi a settimana.
Direi quindi che in questo caso adottare già un'atteggiamento prescrittivo, di doverosità, rinviando ad una legge costituzionale obbligata su questo piano, sarebbe poco prudente. Vi sono questi aspetti problematici dei diritti fondamentali, degli atti dei pubblici poteri che non si sa quali siano; secondo alcuni sarebbero le leggi, secondo altri sarebbero atti di autorità non soggetti eccezionalmente ad impugnazione, perché l'articolo 24 porterebbe a che non ci sia atto amministrativo sottratto ad impugnazione, salvo quelli degli organi costituzionali nei rapporti di lavoro. Tutto questo, secondo me, consiglierebbe di dare al rinvio alla legge costituzionale un carattere più facoltativo, più libero che non questo, già prescritto nell'ultimo comma dell'articolo 134.
Vorrei quindi che fosse approvato il subemendamento soppressivo dell'ultimo comma e che l'articolo 137, che fa riferimento ad una legge costituzionale, avesse carattere potestativo, analogamente a quanto prevede l'articolo 132 della Costituzione in materia di fusione di regioni. In sostanza, si potrebbe prevedere che una legge costituzionale, sentita eccezionalmente in questo caso la Corte, possa stabilire le forme e i limiti del ricorso per la tutela di diritti; è auspicabile anche un contributo per appurare quali siano quelli fondamentali, chiarendo se tutti i diritti sociali previsti dalla prima parte della Costituzione siano o meno diritti fondamentali. Questo è un punto che andrebbe ulteriormente chiarito.


PRESIDENTE. Mi sembra che i temi da esaminare siano quelli relativi alla proposta di sopprimere il quinto e l'ultimo capoverso.


MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. Ho già ritirato il quinto capoverso, che quindi si può considerare espunto dal testo. Peraltro, gli emendamenti riferiti al secondo capoverso non sono più ammissibili perché abbiamo già deliberato.


PRESIDENTE. Quindi, la discussione verte ora sull'ultimo capoverso.


MASSIMO VILLONE. Nel dichiararmi d'accordo con quanto ha appena affermato il professor Elia, che ha impostato il problema in modo a mio avviso corretto, desidero aggiungere due considerazioni di fatto: quanto alla prima, nei sistemi in cui quest'istituto è previsto, il suo rendimento è estremamente basso; infatti, se si prende in considerazione il numero dei ricorsi accolti dai giudici di costituzionalità, si può constatare che essi rappresentano una percentuale minima rispetto alle istanze presentate.
Devo aggiungere anche che l'ultimo capoverso, nella formulazione proposta, potrebbe avere una portata devastante, perché in una dizione così lata potrebbe rientrare, per esempio, anche una multa per divieto di sosta, che potrebbe essere sottoposta alla Corte costituzionale, trattandosi di atto di un pubblico potere che incide su una libertà, quindi su un diritto fondamentale garantito dalla Costituzione.
Ritengo pertanto che la formulazione vada al di là di ogni ragionevole possibilità, per cui suggerirei, nell'ordine, di approvare un emendamento soppressivo - come personalmente ritengo preferibile - oppure di limitare la categoria degli atti impugnabili a quelli non suscettibili di altri rimedi, facendo così della fattispecie un'ultima e residuale forma di garanzia per i diritti fondamentali; come ulteriore alternativa, si potrebbe prevedere un rinvio alla legge costituzionale, ma giudico comunque del tutto inopportuno approvare il testo così com'è.


SERGIO MATTARELLA. Senza ripetere gli argomenti usati dai professori Elia e Villone, ne aggiungo un altro: il nostro paese pecca per un eccesso di contenzioso giurisdizionale, che è diventato un fattore di rallentamento della sua vita sociale. Si tratta di un contenzioso che si sviluppa in qualunque sede e che, con la norma in esame, rischia di essere moltiplicato in una nuova sede, accentuando così questo vizio pericoloso.

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MARCELLO PERA. Quello in discussione è uno degli aspetti fondamentali dell'intero testo del relatore e noi riteniamo che la norma, come prevista dallo stesso relatore, rappresenti una conquista. Vorrei ricordare che tale previsione costituzionale sul ricorso diretto alla Corte costituzionale è stata ampiamente discussa in sede di Comitato: sono state proposte diverse formulazioni e, dopo lunga discussione, si è giunti finalmente ad un testo che ci appare equilibrato.
Desidero aggiungere che la previsione del ricorso diretto individuale era contenuta in molte proposte di legge sottoposte all'esame della Commissione (mi riferisco non soltanto ai provvedimenti Pera ed altri, Berlusconi ed altri, ma anche alle proposte di legge Mussi ed altri e Salvi ed altri). Per esempio, nel provvedimento presentato dagli onorevoli Mussi ed altri si parla di ricorso da parte di chi ritenga di essere stato leso in uno dei diritti garantiti dalla prima parte della Costituzione. Ciò significa che il problema era stato avvertito da tutti, così come tutti avevano accettato questa previsione costituzionale, mentre ora ci troviamo di fronte ad alcuni subemendamenti soppressivi sorretti da argomenti di vario genere, che non apprezzo.
Senatore Elia, lei ha mosso due obiezioni, la prima delle quali riferita al fatto che i diritti fondamentali non sono ben definiti, ma tale circostanza non significa ovviamente che non esistano diritti fondamentali; su di essi c'è anche una giurisprudenza consolidata: a volte vengono definiti diritti inviolabili, altre volte irrinunciabili, ma la dizione «diritti fondamentali» ricorre nella giurisprudenza costituzionale.
È vero che nella Costituzione non c'è un capitolo a sé riservato ai diritti fondamentali (per questo vi è stata un'ingente giurisprudenza costituzionale al riguardo), ma ciò non significa che tali diritti, che sono inalienabili, della persona non esistano.
Contro questa sua prima obiezione, vorrei osservare che, anche se si rilevasse un'ambiguità su quali siano i diritti fondamentali che dovrebbero essere tutelati mediante il ricorso individuale diretto, esiste - è stato previsto dal relatore Boato - l'articolo successivo, in cui si stabilisce che una legge costituzionale fissi condizioni, forme e termini di proponibilità. Quindi, anche se l'ambiguità fosse un argomento in contrario, esso verrebbe superato rilevando che la questione può essere risolta in sede di legge costituzionale, la quale stabilirà, appunto, condizioni, forme e termini di proponibilità.
Quanto all'altra obiezione mossa dal senatore Elia, relativa all'eccesso di lavoro per la Corte costituzionale, anche quest'argomento è stato ampiamente discusso in sede di Comitato (il senatore Elia lo ricorderà). Del resto, il relatore Boato, con un lavoro peraltro eccellente, aveva prodotto, nella relazione del 27 maggio scorso, una statistica sui molti ricorsi che gravano sulle corti costituzionali di Austria, Spagna e Germania, paesi in cui è previsto esattamente il medesimo istituto. Si era convenuto sul fatto che la quantità dei ricorsi potesse essere ridotta in base alla legge costituzionale che introduce, appunto, un filtro e che in ogni caso la stessa quantità non dovesse essere preclusiva di tale istituto, come si era constatato nelle altre Costituzioni.
Non riesco quindi ad apprezzare l'argomento relativo al lavoro che si darebbe alla Corte costituzionale, trattandosi della tutela di diritti fondamentali.
Il senatore Villone afferma, ad adiuvandum, che quest'istituto, laddove è previsto, ha offerto una scarsa resa. Per esempio, in Germania si parla di oltre 5 mila casi, poche decine dei quali sono stati accolti; tuttavia, se si è avuto l'accoglimento di qualche decina di ricorsi, a fronte delle migliaia che sono stati presentati, ciò significa che almeno in alcuni casi - più di 50 - sono state riconosciute violazioni di diritti fondamentali ed inalienabili. Quindi, l'argomento relativo alla scarsa resa è effettivamente superabile oltre che piuttosto modesto, perché, anche se la quantità dei ricorsi accolti - ossia delle pronunce positive della Corte - è di gran lunga inferiore al numero totale dei
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ricorsi, ciò non toglie che, almeno in quei casi, sia stato garantito il rispetto di diritti fondamentali dei cittadini.
Un discorso analogo vale per il secondo argomento ad adiuvandum sostenuto dal senatore Villone in ordine all'eccessiva portata della previsione, come formulata dal relatore Boato. Si tratta però - lo ripeto - di diritti fondamentali, per cui si torna alla legge costituzionale, che è prevista. In sostanza, non si può sminuire o ironizzare sull'eccessiva portata della norma citando casi come quello di una multa per divieto di sosta; non è questo il discorso da fare, perché la sanzione del divieto di sosta non costituisce violazione di un diritto fondamentale garantito dalla Costituzione.
In conclusione, non vedo argomenti cogenti tali da indurre alla soppressione dell'istituto in oggetto; ne vedo invece di eccellenti perché, in uno Stato che voglia essere almeno minimamente e decentemente liberale o liberaldemocratico, è necessario un istituto a difesa dei diritti inviolabili, sacri della persona e del cittadino, che trasformi la Corte costituzionale in una Corte suprema di questi diritti. Uno Stato siffatto merita la qualifica di liberaldemocratico.
Ritengo pertanto che vi siano argomenti importanti a difesa delle libertà fondamentali dei cittadini e, siccome tale esigenza veniva recepita anche dai testi dei colleghi Mussi e Salvi, rimango stupito di fronte agli emendamenti soppressivi presentati da esponenti del partito popolare e della sinistra democratica.
Esprimo invece apprezzamento per l'ultima formulazione del relatore Boato su un istituto che ha richiesto molto ore di discussione in sede di Comitato. Per questi motivi, preannuncio il voto favorevole del nostro gruppo alla norma in esame.


MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. Ringrazio il senatore Pera anche per avere ricordato il clima, il tono e i contenuti della discussione che si è svolta in Comitato e ricordo che nella mia proposta, com'è stato sottolineato, figura il combinato disposto dell'ultimo capoverso dell'articolo 134 e del primo comma dell'articolo 137, che prevede un rinvio alla legge costituzionale; ne consegue che la norma non avrà mai un'effettiva operatività finché la legge costituzionale non avrà determinato modalità, forme e filtri per questo tipo di ricorso. La proposta non è stata presentata a cuor leggero, ma su di essa si è riflettuto, effettuando anche un'analisi comparativa.
A questo punto, ritengo che una posizione di convergenza potrebbe essere quella di rendere esplicito, in quello che sarebbe non più l'ultimo capoverso ma il secondo comma dell'articolo 134, il rinvio alla legge costituzionale, secondo la formulazione del subemendamento V.0.134.11.4 dei colleghi Folena, Russo, Senese e Villone. Si dovrebbe quindi fissare il principio, introducendo la condizione che sia la legge costituzionale a dargli attuazione.
Tale subemendamento, che diventerebbe il secondo comma dell'articolo 134, recita: «Una legge costituzionale stabilisce le condizioni, le forme e i termini di proponibilità dei ricorsi per la tutela dei diritti fondamentali».


MARCELLO PERA. Siamo disposti ad accettare la proposta del relatore, purché essa sia rovesciata, ossia resti il riferimento ai ricorsi presentati, specificando poi «secondo le modalità stabilite da una legge costituzionale»; questo anche per mantenere l'elencazione dei tipi di ricorso possibili alla Corte costituzionale.


PRESIDENTE. Chiedo se vi sia accordo su tale soluzione.


ANTONIO SODA. C'è anche l'articolo 137, presidente.


PRESIDENTE. Quando ne discuteremo, riformuleremo tale articolo. In sostanza, nell'ultimo capoverso, che rimarrebbe il seguente: «sui ricorsi presentati da chiunque ritenga di essere stato leso in uno dei diritti fondamentali garantiti dalla Costituzione da un atto dei pubblici poteri», si

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aggiungerebbe: «nelle forme e nei termini stabiliti con legge costituzionale».


ANTONIO SODA. È vera l'osservazione del collega Elia sull'inesistenza della categoria dei diritti fondamentali, che invece sono un titolo della Costituzione tedesca. Però, da un'analisi comparata risulta che i diritti contenuti nella prima parte della nostra Costituzione e quelli sanciti dalla Costituzione tedesca sono identici. Usando la dizione «diritti garantiti dalla prima parte della Costituzione» sappiamo di quali si tratta, altrimenti si potrebbe pensare che vi siano diritti fondamentali in qualche altra parte dell'ordinamento.
Inoltre, toglierei la parola «atto», come è stato fatto nelle altre Costituzioni, perché potrebbero esservi comportamenti dei pubblici poteri complessivamente arbitrari e lesivi dei diritti garantiti dalla prima parte della Costituzione non riconducibili ad alcun atto specifico, trattandosi di condotte, vessatorie o limitative dei diritti. In questo senso si esprimono la Costituzione tedesca e le altre che parlano di «lesione di diritti fondamentali da parte delle pubbliche autorità».


MASSIMO VILLONE. Vorrei dire al collega Pera, che ha citato la nostra proposta, che in essa l'impugnativa era prevista solo per le leggi e gli atti aventi forza di legge, cosa che lui ha mancato di segnalare.


MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. In questo emendamento non è così.


MASSIMO VILLONE. Facevo riferimento alla proposta della sinistra democratica.


MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. Pera però ha anche ricordato il lungo lavoro fatto nel Comitato per superare le posizioni di partenza di ciascuno.


GIOVANNI RUSSO. Si potrebbe parlare di ricorsi «previsti e regolati da una legge costituzionale», così si rimanda l'intera materia alla legge costituzionale.


STEFANO PASSIGLI. Vorrei sapere se il relatore, nel riformulare l'articolo 137, intenda mantenersi nello spirito del costituente del 1947, che intendeva porre filtri severi onde garantire la funzionalità.


MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. Questo l'ho detto e ripetuto il 27 maggio, in Comitato, nella relazione...


STEFANO PASSIGLI. Vorrei che lo ripetesse in questo momento.


MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. L'ho già ripetuto quattro volte; lo ripeto per la quinta, però poi Rotelli si arrabbia.


ETTORE ANTONIO ROTELLI. Aderisco alla proposta Pera, però desidero far rilevare l'ambiguità del termine «chiunque» - sul quale mi auguro si sia riflettuto - che comprende anche i non cittadini. Inoltre, risultano ambigue le parole «diritti fondamentali»: da questo punto di vista si giustificano gli interventi dei colleghi Elia e Villone. Infatti, se si parlasse di «diritti di libertà» o, a maggior ragione, non solo dei diritti di libertà contenuti nella prima parte della Costituzione ma anche di quelli che si trovano tra i principi fondamentali (tra i quali vi è l'articolo 3), la dizione sarebbe più chiara.
Alcuni colleghi che ho consultato mi hanno confermato ciò che già sapevo e cioè che i diritti fondamentali includono anche i diritti sociali. Il diritto alla casa non è espressamente previsto tra i principi fondamentali o nella parte prima della Costituzione, però lo si fa discendere da essi per cui è incluso, come diritto sociale, nei principi fondamentali. Se ammettiamo che la lesione di un diritto sociale sia giudicata dalla Corte costituzionale, facciamo di questa l'organo che valuta le politiche pubbliche. Anche il diritto al lavoro è fra i diritti fondamentali.

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D'altronde, nella prima parte della Costituzione sono compresi alcuni diritti non espressamente previsti ma che si fanno derivare da quelli indicati. Per tornare al diritto alla casa, esso non è espressamente previsto ma comunque deriva da espresse previsioni (qui ci vorrebbe Stefano Rodotà, che era meglio consultare su queste questioni, piuttosto che sulle altre).
A mio parere quindi l'espressione «diritti fondamentali» è troppo forte, è troppo ampia.


NATALE D'AMICO. L'ultimo comma dell'emendamento V.134.7 prevede che «una legge costituzionale disciplina il ricorso dei singoli per lesione dei diritti inviolabili della persona».


PRESIDENTE. Quindi, lei propone di sostituire all'espressione «diritti fondamentali» la seguente: «diritti inviolabili della persona», come suggeriscono anche i senatori Passigli e Rotelli.


STEFANO PASSIGLI. In subordine.


PRESIDENTE. Mi pare di capire che sulla nuova formulazione del relatore vi sia un'intesa. Si tratta quindi, prima di deliberare su di essa, di decidere sull'espressione «diritti fondamentali», da varie parti contestata in quanto appare vaga e imprecisa. È stato proposto di sostituire tale espressione con l'espressione «diritti inviolabili della persona».


MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. Sono contrario a questa formulazione, che appare troppo restrittiva. A questo punto, sarebbe meglio non mettere nulla. Una formulazione intermedia potrebbe essere semmai «diritti di libertà»; Soda aveva proposto il riferimento alla prima parte.
Suggerisco ora la seguente formulazione: «sui ricorsi per la tutela dei diritti fondamentali garantiti dalla Costituzione secondo condizioni, forme e termini di proponibilità stabiliti da una legge costituzionale». In questo modo si può prevedere un filtro rigidissimo senza chiudersi troppo all'interno di una dizione costituzionale.


PRESIDENTE. Credo che il rinvio alla legge costituzionale con queste precisazioni introduca un elemento di cautela.


SERGIO MATTARELLA. Possiamo procedere in questo modo, però si tratta di un'illusione perché il testo dell'articolo 134 è talmente generale, onnicomprensivo e prescrittivo che qualunque legge realmente limitativa ...


MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. Ho modificato l'ultimo capoverso dell'articolo 134 con il recepimento dell'emendamento Folena, per così dire rovesciato: «sui ricorsi per la tutela dei diritti fondamentali garantiti dalla Costituzione secondo condizioni, forme e termini di proponibilità stabiliti da una legge costituzionale». Dopo di che sarà la legge costituzionale - che mi auguro venga varata - a delimitare condizioni, forme e termini di proponibilità, cioè a stabilire i filtri più rigidi che si possono immaginare, ma tali da consentire il ricorso che altrimenti non ci sarà mai.


PRESIDENTE. Questa è la formulazione con la quale il relatore ritiene di accogliere le preoccupazioni manifestate. D'altronde si può sempre porre in votazione l'ipotesi soppressiva dell'articolo. A me pare, comunque, che il relatore si sia fatto carico di un'esigenza di cautela.
Chiedo al senatore Elia di ritirare la proposta di aggiungere l'inciso «sentita la Corte» che, anche con riferimento all'articolo 137, mi pare discutibile.


LEOPOLDO ELIA. La ritiro.


MARCELLO PERA. Non ho capito la dizione precisa dell'emendamento. Credo chesia stato accolto il principio secondo cui si parte dai ricorsi presentati e che sia stata mantenuta la dizione «diritti fondamentali garantiti dalla Costituzione».

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PRESIDENTE. A ciò è stato aggiunto: «Secondo condizioni, forme e termini di proponibilità stabiliti da una legge costituzionale».


MARCELLO PERA. Perché non mantenere il testo Boato così com'è?


MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. Senatore Pera, perché sul testo così com'è non vi è un consenso sufficientemente vasto.


MARCELLO PERA. Perché scompare la dizione «atto di pubblici poteri»?


MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. Senatore Pera, come ogni relatore deve fare, in genere formulo le mie proposte dopo aver ascoltato il dibattito.


PRESIDENTE. Nel dibattito è stata sollevata l'idea che l'espressione sia restrittiva, perché si ritiene che vi siano anche comportamenti, e non atti puntuali dei pubblici poteri, che possono essere lesivi di diritti fondamentali. Comunque, nel momento in cui si rimanda alla legge, più che di ricorso «avverso», si dovrebbe parlare di ricorso «per la tutela di diritti fondamentali». Sarà poi la legge a stabilirne le modalità.


GIORGIO REBUFFA. La violazione dei diritti fondamentali può avvenire da parte di chiunque; nel caso in cui si tratti di soggetti non pubblici vi sono mezzi di rimedio, ma noi stiamo cercando di costruire qualcosa che non è mai esistita nella nostra tradizione costituzionale e per la quale si lamentavano i costituenti, cioè il rimedio alla violazione di un diritto fondamentale da parte di un soggetto pubblico. Questo è il punto.


MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. O «da parte dei pubblici poteri».


LEOPOLDO ELIA. Bisogna adottare queste formule, altrimenti arriviamo al quarto grado! Dopo la Cassazione anche la Corte costituzionale: non se ne può più.


GIORGIO REBUFFA. «Da parte dei pubblici poteri» va bene.


MARCELLO PERA. Accetto quest'ultima formulazione del relatore.


PRESIDENTE. Il relatore stava tacendo.
Si potrebbe aggiungere «per la tutela dei diritti fondamentali nei confronti dei pubblici poteri».


FAUSTO MARCHETTI. La discussione che si è svolta nel Comitato si è soffermata sulla questione se il ricorso per la tutela dei diritti fondamentali davanti la Corte costituzionale dovesse seguire all'esaurimento di qualsiasi altro rimedio giurisdizionale esistente nell'ordinamento. Al termine, nel testo base era previsto che si dovesse trattare di atti dei pubblici poteri - poi giustamente il collega Soda ha osservato che bisogna riferirsi anche ai comportamenti - avverso i quali non sia dato rimedio giurisdizionale. La discussione era se il rimedio giurisdizionale fosse inesistente non perché si era adito il giudice previsto ma perché non era dato il ricorso: si era risposto che rispetto ad atti dei pubblici poteri dovrebbe sempre esistere un rimedio giurisdizionale ordinario. Si è detto, allora, che bisognava avere esaurito tutti i ricorsi ed il professor Elia ha obiettato che questo avrebbe portato ad un intasamento della Cassazione, perché si sarebbero incentivati i ricorsi in Cassazione per po poter adire la Corte costituzionale.


PRESIDENTE. Questo problema è assorbito dal fatto che per le modalità si rinvia ad una legge costituzionale.


FAUSTO MARCHETTI. Il rinvio alle modalità può essere limitato se, al di là delle modalità di accesso, il testo consentisse comunque di adire direttamente la Corte indipendentemente da altri rimedi prima esperibili. Volevo quindi chiedere al

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relatore se nell'ultima versione si escluda il ricorso immediato.


PRESIDENTE. Nell'ultima versione si è compiuta una scelta radicale: si riconosce questo diritto, ma si stabilisce che le condizioni, le forme, i termini di proponibilità per il suo esercizio saranno stabiliti con legge costituzionale. Il problema che lei pone, che è stato discusso nel momento in cui si pensava di rendere immediatamente esecutiva la disposizione con norma costituzionale, adesso appare superato, nel senso che verrà discusso quando si esaminerà la legge costituzionale che dovrà stabilire i termini di proponibilità.


FAUSTO MARCHETTI. Chiarito questo, che era uno dei dubbi rispetto al testo iniziale, credo che l'ultima formulazione del relatore possa essere accettata. Voglio anche sottolineare che il «chiunque» che preoccupava Rotelli, a me sta proprio bene.


GIOVANNI PELLEGRINO. Vorrei che a verbale restasse qualcosa al termine di una discussione che - i colleghi mi scuseranno - mi è sembrata surreale. A sentire una serie di interventi, sembra che questo sia un paese in cui sia possibile ad un pubblico potere violare il diritto fondamentale di una persona senza che avvenga nulla; invece non è così, abbiamo un sistema di garanzie tra i più efficaci del mondo. Il senso di questa norma è che, poiché dalle maglie dell'ordinamento c'è qualche caso che ogni tanto può sfuggire, inseriamo questa garanzia ultima, estrema.


MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. Infatti viene definita «la zona grigia».


GIOVANNI PELLEGRINO. La necessità sarà quella di una legge costituzionale fatta bene, che chiarisca anche il rapporto fra questo rimedio ed i normali rimedi giurisdizionali, anche sul piano dei possibili conflitti di giudicati che si potrebbero determinare.


MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. Sono d'accordo con il senatore Pellegrino.


PRESIDENTE. Per chiarezza do lettura della riformulazione dell'ultimo capoverso dell'emendamento V.134.11 del relatore: «sui ricorsi per la tutela, nei confronti dei pubblici poteri, di diritti fondamentali garantiti dalla Costituzione, secondo condizioni, forme e termini di proponibilità stabiliti da una legge costituzionale» (ricordo che l'espressione reggente è: «la Corte giudica»).
Lo pongo in votazione.


(È approvato).


SALVATORE SENESE. C'è un problema che forse il relatore o lo stesso presidente potranno chiarirmi. L'attuale articolo 134 non menziona le impugnazioni per illegittimità costituzionale di un atto avente forza di legge o di una legge dello Stato o di una regione, proposte da un'altra regione, dallo Stato, da una provincia o da un comune per violazione alla propria sfera di competenza. Chiedo se questa previsione sia contenuta nelle parti che abbiamo già approvato. Se così fosse, sarebbe solo un problema di coordinamento; se però non fosse contenuta, bisognerebbe inserirla qui, perché si deve prevedere questa tutela delle entità dello Stato nei confronti degli straripamenti di competenza reciproci.


PRESIDENTE. Si riferisce ad un subemendamento?


SALVATORE SENESE. Mi riferisco al mio subemendamento V.0.134.11.1 che è stato considerato precluso.


PRESIDENTE. Era formulato come sostitutivo del secondo capoverso, ma in realtà è aggiuntivo rispetto al terzo capoverso dell'articolo. Quanto al contenuto, non si riferisce ai regolamenti, ma al

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compito della Corte di giudicare non solo sui conflitti tra lo Stato e le altre entità della Repubblica, ma anche ai conflitti di tali entità tra loro.


SALVATORE SENESE. E soprattutto all'impugnazione diretta che per lesione della sfera di competenza dell'impugnante si determini a seguito di un atto della regione o dello Stato.


MARCO BOATO, Relatore sul sistema delle garanzie. Abbiamo già approvato l'articolo 4-bis nel testo D'Onofrio a cui rimando integralmente. Per quanto riguarda le impugnazioni da parte dello Stato e delle regioni, vi è il primo capoverso dell'articolo 134, in cui si parla delle controversie relative alla legittimità costituzionale delle leggi e degli atti aventi forza di legge dello Stato e delle regioni; per quanto riguarda invece il conflitto di attribuzione, il terzo capoverso parla dei conflitti di attribuzione dei poteri dello Stato e di quelli in cui siano parti Stato, regioni, province e comuni.


PRESIDENTE. Tutto sommato pare anche a me che il combinato disposto del primo e del terzo capoverso comprendano i casi segnalati.


SALVATORE SENESE. A me non pare, chiedo comunque se sia stato approvato l'emendamento I.4.012 del relatore.


PRESIDENTE. Sì, è stato approvato.
Pongo in votazione l'emendamento V.134.11 del relatore, ad eccezione del quinto capoverso, con l'ultimo capoverso nel testo precedentemente riformulato.


(È approvato).


Aggiorniamo i nostri lavori fino alla seduta pomeridiana delle 15.30.


La seduta termina alle 13.40.