RESOCONTO STENOGRAFICO SEDUTA N. 36
PRESIDENZA DEL PRESIDENTE MASSIMO D'ALEMA
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La seduta comincia alle 15.40.
(La Commissione approva il processo verbale della seduta precedente).
Seguito dell'esame dei progetti di legge di revisione della parte seconda della Costituzione.
PRESIDENTE. L'ordine del giorno reca il seguito dell'esame dei progetti di legge di revisione della parte seconda della Costituzione. Ricordo che dobbiamo procedere all'illustrazione degli emendamenti (v. allegato Commissione bicamerale) ai testi della senatrice Dentamaro (Parlamento e fonti normative) e dell'onorevole D'Amico (partecipazione dell'Italia all'Unione europea).
Prima di dare la parola sul tema all'ordine del giorno, prego i relatori di prendere posto al banco della presidenza e preciso che il dibattito sarà unificato, nel senso che gli intervenuti potranno esprimere il proprio parere sull'uno, sull'altro testo o su entrambi.
Vorrei altresì informare che, sulla base degli accordi intercorsi, con ammirevole solerzia il senatore D'Onofrio, relatore sulla forma di Stato, ha predisposto e depositato presso la presidenza una propria proposta emendativa del testo base che recepisce numerosi emendamenti presentati dai commissari. Il relatore sulla forma di Stato, cioè, propone propri emendamenti ricettivi di alcuni di quelli presentati dai colleghi e che delineano una diversa formulazione del testo. Aggiungo di averlo invitato - cosa che egli ha fatto con molto scrupolo - a precisare, in calce a ciascun articolo, quali emendamenti abbia inteso recepire, in modo che i presentatori possano verificare con attenzione se la formulazione tenga conto dei principi che essi hanno proposto.
Molti emendamenti non sono stati recepiti, per cui saranno posti in votazione.
Verrà distribuito ai commissari un fascicolo che di fatto si presenta come una ristesura del testo base ma, in realtà, è un insieme di emendamenti del relatore correttivi e assorbenti una parte di quelli presentati dai colleghi, in modo che i singoli gruppi possano verificare se la forma in cui sono stati recepiti sia soddisfacente. Per i non accolti, invece, potranno decidere di quali chiedere la votazione. Sarà anche possibile - però raccomando una certa sobrietà - valutare un numero essenziale di subemendamenti.
Alla fine della seduta, come annunciato, si riunirà il Comitato di redazione, comprensivo delle rappresentanze dei gruppi, in seno al quale valuteremo come impostare la seduta di domani. Per quel momento, pregherei anche di annunciare eventuali subemendamenti. Naturalmente, preciso che questi non potranno essere stampati in un fascicolo, ma verranno distribuiti domani mattina semplicemente in fotocopia, altrimenti dovremmo prevedere un rinvio. Poiché la questione dei subemendamenti è stata posta e si è deciso di accogliere tale esigenza, credo di mantenere questa posizione fissando la serata odierna come termine per l'eventuale presentazione di subemendamenti.
ERSILIA SALVATO. Desidero intervenire sulla questione dei tempi, raccogliendo anche il suo invito alla sobrietà. Credo che, se lavoriamo in Commissione, sia impossibile nello stesso tempo predisporre
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e presentare subemendamenti. Chiedo quindi che il termine sia fissato per un'ora prima della seduta di domani mattina.
PRESIDENTE. L'importante è che questa sera vengano preannunciati, in modo che si possa procedere ad una rapida lettura del testo. Domani mattina, all'inizio della seduta, dovrebbero essere consegnati, in modo da essere fotocopiati e distribuiti. Credo quindi che non occorra posticipare l'inizio della seduta di domani mattina.
Voglio ricordare a tutti noi una cosa che abbiamo già deciso. Abbiamo votato il calendario: mercoledì alla fine della mattinata si esaurisce il tempo che abbiamo deliberato di dedicare al tema della forma di Stato. In quel momento porrò in votazione gli emendamenti del relatore, cioè il nuovo testo di cui ho detto. È interesse di tutti, quindi una certa sobrietà nel numero di emendamenti e subemendamenti, per avere il tempo di esaminare, discutere e votare le questioni politiche importanti che restino aperte. Mi pare, infatti, che alcune grosse questioni politiche restano aperte: vi sono testi alternativi in materia di autonomia impositiva; c'è l'importantissima questione della facoltà, che nel nuovo testo si lascia alle regioni, di decidere autonomamente sulla legge elettorale e sulla forma di governo. Vorrei che si avesse particolare attenzione alle grandi questioni che hanno rilevanza, mentre raccomanderei di non proporne di carattere formale - anche perché utilmente queste correzioni possono essere suggerite per poi essere recepite in una fase di coordinamento conclusivo - e di non disperdersi in una battaglia emendativa di tipo particolaristico, che finirebbe per sottrarre tempo all'esame dei temi rilevanti che restano aperti, sulle quali anche ad una prima lettura si capisce che non ci sarà consenso e quindi ci dovrà essere discussione e votazione.
Si tratta di una raccomandazione volta ad utilizzare al meglio il tempo - non moltissimo - che abbiamo per poter deliberare con serenità sulle questioni effettivamente importanti.
Ciò detto, voglio ringraziare il relatore D'Onofrio per averci fatto pervenire con mezza giornata di anticipo...
SERGIO MATTARELLA. Nell'ottica che lei ha indicato, poiché stabilendo questa procedura la ripeteremmo per le altre...
PRESIDENTE. Auspico infatti che anche gli altri, se possibile, si attengano a questi tempi.
SERGIO MATTARELLA. Mi rendo conto che il relatore abbia la necessità di visionare i subemendamenti per esprimere un parere, ma potremmo stabilire per domani mattina alle 9 il termine di presentazione, prevedendo in apertura di seduta una comunicazione da parte dei gruppi su quali emendamenti vengano ritirati in conseguenza del nuovo testo. Ciò consentirebbe di concentrarsi su quelli residui.
PRESIDENTE. Penso che questa sera, quando si riunirà il Comitato di redazione con i rappresentanti dei gruppi, potremo farci un'idea - senza assumere decisioni - sul numero di subemendamenti presentati o sulla possibilità di ridurli all'essenziale. Potremo anche fare una prima valutazione sugli emendamenti assorbiti per essere domani mattina nelle condizioni di cominciare all'ora prevista.
Ciò detto, passiamo a trattare il punto all'ordine del giorno.
GIUSEPPE VEGAS. Per una singolare coincidenza, oggi è presente a Roma per la presentazione del suo libro il premio Nobel Buchanan, il maggiore teorico del costituzionalismo fiscale. A me, molto più umilmente, tocca illustrare alcuni emendamenti giusto in tema di costituzionalismo fiscale. Ahimè, la teoria fondamentale di Buchanan è che bisognerebbe costituzionalizzare il principio del bilancio in pareggio, per far sì che la democrazia attualmente in deficit risolva il problema del deficit salvaguardando la democrazia.
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Tuttavia, credo che nella nostra situazione di finanza pubblica il teorema del bilancio in pareggio possa presentare alcune difficoltà. La difficoltà principale non è tanto che si tratta di un concetto difficilmente comprensibile da parte non solo dei politici ma anche dei comuni cittadini, quanto che si tratta di uno strumento molto facilmente eludibile da parte dell'amministrazione pubblica.
Conosciamo un sistema di bilanci pubblici nei quali vi è la prassi di iscrivere spese sotto la linea, di mettere l'immondizia sotto il tappeto o di fare operazioni di imbellettamento contabile. Dunque, prefigurare semplicemente la mancanza di deficit di bilancio nel nostro sistema finanziario forse può essere necessario ma sicuramente non è sufficiente.
Per questo motivo nell'emendamento II.30.21, che mi sono permesso di presentare, ho predisposto uno strumentario leggermente diverso che fa riferimento non tanto alla qualità del bilancio quanto alla creazione di un certo numero di barriere che orientino le scelte pubbliche in senso positivo e non negativo nei confronti degli equilibri di finanza pubblica. Sostanzialmente il mio emendamento si regge principalmente su tre punti: la costituzionalizzazione della legge di contabilità (questo presupposto è stato accolto anche nel testo della relatrice, per cui su di esso non mi soffermerò); la prescrizione di una particolare maggioranza in Parlamento per l'approvazione di nuove leggi tributarie, quindi per aumenti dell'imposizione, essendo quasi unanimemente riconosciuto che i nostri Stati hanno un volume di spesa pubblica in rapporto al PIL che va molto al di là delle soglie di rischio e quindi tende a schiacciare ogni iniziativa economica privata con effetti anche sul livello dell'occupazione. Infine, una clausola di salvaguardia in base alla quale, ove si realizzino sfondamenti a causa del comportamento dell'amministrazione o della giurisprudenza ordinaria e costituzionale, interviene un meccanismo che comprime anche i diritti soggettivi, in modo da riportare la spesa complessiva nei limiti del preventivo. A questo si dovrebbe accompagnare una norma di responsabilizzazione del Governo, talché si supererebbe il principio di copertura finanziaria affidando la responsabilità intera delle nuove norme di spesa o di minore entrata al Governo che, ove non accettasse, provocherebbe un effetto preclusivo alla loro votazione. In tal modo il Governo sarebbe sempre responsabile e non accadrebbe più per il futuro quanto è accaduto anche in anni recenti, in cui il principio della responsabilità è stato oscurato nel gioco tra Parlamento e Governo, nel senso che ognuno si vantava dei meriti della spesa pubblica ed entrambi negavano i relativi costi.
Questo principio invece rappresenterebbe una sorta di autoregolamentazione dell'assenso governativo alle proposte di spesa, perché il Governo saprebbe che, in caso di assenso a nuove proposte di spesa, ne sarebbe responsabile di fronte all'opinione pubblica e all'elettorato.
Questo sostanzialmente sarebbe l'assetto dell'articolo, al quale dovrebbe essere aggiunto un ultimo comma che crea una sorta di sunset legislation: le leggi di intervento a favore di determinate categorie di soggetti dovrebbero avere un'efficacia limitata nel tempo, in modo da non precostituire irrigidimenti permanenti della spesa pubblica e rendere elastico il bilancio, senza garantire diritti patrimoniali in eterno a singole categorie di cittadini. In questo senso, andando a favore della fiscalità generale, è contro le lobby.
Correlato a questo è l'emendamento II.26.1 che mira ad evitare che i decreti-legge possano essere emendati. Anche in questo caso il principio della responsabilità dovrebbe far premio, perché è chiaro che gli emendamenti ai decreti-legge, quando approvati a seguito di trattative fra Governo e maggioranza, introducendo elementi spuri nel testo sicuramente ne aggravano il contenuto e la spesa. Con il sistema proposto, il Governo sarebbe tenuto a non sbagliare nel momento in cui emana un decreto, per cui cercherebbe di
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farlo nel modo migliore, e contemporaneamente il meccanismo agirebbe come una sorta di autoregolamentazione anche in ordine al numero dei decreti emanati dal Governo. Non si tratterebbe quindi un salvacondotto, ma il Governo dovrebbe essere molto più cauto, per cui anche lo strumento del decreto-legge, che nel nuovo sistema resta come residuale, dovrebbe essere limitato ai veri casi di necessità e urgenza.
Altri emendamenti presentati si limitano a configurarsi come una sorta di subemendamenti in caso di reiezione di quello principale e vanno ad inserirsi nel testo della relatrice che ritengo sia condivisibile, nel suo impianto principale, per quanto riguarda la parte del costituzionalismo fiscale.
SERGIO MATTARELLA. Naturalmente non illustrerò tutti gli emendamenti che abbiamo presentato ma soltanto quelli di maggiore significato, partendo dalle questioni principali già poste nell'ambito della discussione generale sulla proposta della relatrice in tema di Parlamento e fonti normative.
La prima questione è quella che riguarda la configurazione di Parlamento bicamerale come emerge dalla stessa proposta della relatrice. Al riguardo, abbiamo presentato un emendamento volto essenzialmente a porre una questione: questa configurazione di una Camera che ha un rapporto di fiducia con il Governo e di un'altra che ha funzioni di garanzia, senza rapporto di fiducia con il Governo, è una configurazione nuova; cui si può accedere, naturalmente, ma tenendo conto che occorre individuare il perimetro ed il percorso stretto cui fare riferimento: non in qualunque modo si può realizzare questa ipotesi. Considerato il testo così com'è, ci sembra che non venga perseguito un equilibrio, un'individuazione di funzioni tra le due Camere che sia tale da rendere il modello fluido, funzionale e chiaro.
In sostanza, il modello che prevede una Camera di garanzia ed una che ha rapporto di fiducia con il Governo, così com'è, ci appare ancora impreciso. Se così rimanesse, per la seconda Camera sarebbero sostanzialmente previste funzioni insufficienti per una Camera che dovesse influire sul rapporto di con il Governo ovvero eccessive per una Camera priva di questo rapporto; riteniamo, in sostanza, che il modello, così com'è, preveda troppo o troppo poco. Per questo abbiamo presentato un emendamento volto a stabilire che il rapporto di fiducia sia affidato ad entrambe le Camere, mutando radicalmente l'ipotesi di struttura bicamerale contraddistinta da una Camera caratterizzata da un rapporto di fiducia e l'altra di garanzia. L'emendamento - lo ripeto - è stato presentato per porre la questione; intendiamo quindi mantenerlo se non si individuerà un disegno sufficientemente chiaro di Camera delle garanzie, ma siamo anche disponibili ad accantonarlo per valutare se sia possibile individuare questa fisionomia, questo modello, questo disegno di due Camere configurate come propone la relatrice.
In realtà, nel modo in cui è oggi configurato, il compito della seconda Camera fa sì che essa intercetti in molti punti l'azione del Governo con le competenze bicamerali; l'avevamo già rilevato in precedenza (è inutile ripetere le argomentazioni), ma ancor più questo rilievo va formulato oggi, avendo adottato per la forma di governo il modulo dell'elezione diretta del Capo dello Stato. Per dirlo con chiarezza, non vorremmo che si creasse il rischio di due assi concorrenti, uno formato da Governo e Camera con rapporto di fiducia e l'altro da Capo dello Stato e Camera di garanzia. Si rischierebbe così di creare due assi confliggenti nella vita istituzionale. Per evitare questo rischio, occorre o prevedere per entrambe le Camere un rapporto di fiducia con il Governo ovvero individuare - cosa che a nostro avviso non è stata ancora fatta adeguatamente - un perimetro di compiti di garanzia che siano realmente tali, che non devono essere necessariamente in numero minore rispetto a quelli oggi indicati, ma senz'altro parzialmente diversi.
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Per tali ragioni, sono stati presentati dai senatori Elia e Andreolli alcuni emendamenti sulle competenze bicamerali, che ampliano talune di queste competenze, mentre l'onorevole Bressa propone che alcune competenze vengono aggiunte ed altre tolte, per ricondurre i compiti della seconda Camera a funzioni che siano realmente di garanzia. Se questo perimetro viene individuato e si riesce a disegnare così una fisionomia reale di Camera delle garanzie, l'emendamento che abbiamo presentato sul rapporto di fiducia per entrambe le Camere potrà essere ovviamente ritirato e accantonato nell'immediato. Intendiamo però porre il problema: così com'è, il disegno oggi presentato prevede due Camere che intercettano entrambe l'azione del Governo, avendo l'una un rapporto di fiducia con quest'ultimo ed essendone l'altra priva, il che rischia di creare una situazione di paralisi istituzionale. È questo il primo problema che poniamo con questo emendamento ed altri ad esso connessi.
Il secondo problema, che abbiamo posto con i nostri emendamenti, è quello che riguarda - come è stato detto ampiamente in sedute precedenti - l'individuazione di una sede istituzionale di raccordo tra Stato, regioni, autonomie locali; una sede istituzionale in cui questi soggetti convergano e convengano per definire i rapporti e seguire il loro andamento ed i loro mutamenti. Come abbiamo rilevato nella seduta in cui è stato presentato il testo, in quest'ultimo tale sede non viene ancora definita; vi sono proposte interessanti provenienti anche da altri gruppi, mentre la nostra proposta, avanzata mediante gli emendamenti presentati, è quella di prevedere, nell'ambito del Senato, la Commissione per le autonomie territoriali, che abbia i compiti deliberanti e le competenze previste dall'emendamento II.14.9, che non ripeterò per esigenze di sinteticità, ma che riguardano il rapporto fra Stato, regioni e autonomie locali. A questa Commissione, nell'ambito del Senato, verrebbero affidate competenze deliberanti su tali materie.
Un ulteriore elemento che intendiamo sottoporre all'attenzione della Commissione è quello relativo ad alcuni compiti che forse sarà bene trasferire al Capo dello Stato, come per esempio quello concernente le nomine della autorità indipendenti, attualmente previste nella competenza del Senato, che rientrano in quel comparto di competenze e di funzioni chiamate in causa dalla stessa natura del Senato. Come ho già rilevato, o tra le due ipotesi si individua un perimetro, una fisionomia di garanzia chiara, che non influisca sul rapporto con il Governo e possa quindi essere adeguatamente delineata, oppure occorre prevedere anche per questa Camera un rapporto di fiducia con il Governo e i poteri conseguenti.
In questa alternativa, il rapporto con le autorità indipendenti può collocarsi soltanto nel primo caso, laddove si individui effettivamente una fisionomia di Camera delle garanzie che consenta di svolgere questo compito e di attribuire tali funzioni con tranquillità. Al riguardo, pongo un interrogativo: siccome in sede di Comitato sul Parlamento e le fonti normative si è parlato ripetutamente di questa Camera come Camera eletta con il sistema proporzionale, quindi fortemente partiticizzata, l'idea che questa debba poi occuparsi di autorità indipendenti può dare adito a qualche dubbio e riserva. Proponiamo quindi la soppressione di tale competenza, nell'ipotesi di trasferirla al Capo dello Stato.
Un ulteriore elemento è quello relativo ai referendum, nelle due versioni proposte dalla relatrice: per quanto concerne, innanzitutto, quello abrogativo, abbiamo presentato l'emendamento II.22.14, volto a disegnare con maggiore precisione i quesiti, imponendo una loro più netta definizione. Proponiamo inoltre l'introduzione di alcuni altri limiti: in particolare, ci sembra improprio che possano essere sottoposti a referendum disegni di legge di ratifica di trattati internazionali e riteniamo opportuno prevedere che il quesito non possa essere ammesso quando dalla sua approvazione deriverebbero discipline costituzionalmente illegittime.
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Per quanto riguarda l'altro tipo di referendum, quello approvativo, come abbiamo già rilevato in altre sedute della Commissione, siamo decisamente contrari a tale formula, per cui con l'emendamento II.23.9 proponiamo la soppressione dell'articolo 23. Riteniamo infatti, in linea di principio, che nel sistema costituzionale che si intende disegnare la funzione legislativa attiva sia riferibile al Parlamento, non insieme al Parlamento e al corpo elettorale; si tratta infatti non della funzione di abrogazione bensì di quella di approvazione delle leggi, della funzione legislativa attiva, che non ci sembra sottraibile in alcuna parte al Parlamento. Né riteniamo che sia possibile ipotizzare, come discenderebbe dall'applicazione di fatto dell'articolo 23 del testo nella sua attuale formulazione, una legge approvata dal corpo elettorale con scarsa partecipazione, circostanza che non è fuori dalla realtà, considerate le recenti esperienze: in questo modo, una legge approvata, per esempio, dal 25 per cento del corpo elettorale sarebbe più «forte» delle altre, approvate dal Parlamento, perché non modificabile per un periodo compreso tra un minimo di 3 e un massimo di 5 anni.
Giudichiamo pertanto opportuna la soppressione di tale articolo per mantenere in capo al Parlamento la funzione legislativa attiva.
Vi sono poi altri aspetti di rilievo minore, ma comunque significativi, che enuncerò: mi riferisco alla proposta di approvare i regolamenti delle Camere a maggioranza assoluta e non dei due terzi; alla definizione del numero legale per la validità delle sedute delle Camere nella Costituzione e non in sede regolamentare, affinché non sia lo stesso organo che deve deliberare a decidere quali siano le condizioni di validità delle sue sedute; dovrebbe essere la Costituzione a definire tale aspetto e proponiamo che il numero legale sia fissato in un terzo dei componenti. Proponiamo altresì la soppressione di alcune norme che prevedono un ricorso diretto alla Corte costituzionale, per evitare il sovrapporsi di ondate di contenzioso, magari strumentale, sulla Corte costituzionale; ciò che ne altererebbero la funzione, trascinandola nella competizione o almeno nel campo politico.
Nell'articolo 20, comma 2, del testo la relatrice ha fatto uno sforzo per limitare il ricorso di un quinto dei parlamentari alla Corte costituzionale facendo riferimento ai vizi del procedimento, ma questo tentativo, peraltro comprensibile, dà adito ad altre perplessità, in primo luogo quella che il ricorso per vizi del procedimento superi per intero e radicalmente il principio del rispetto degli interna corporis e consegni sostanzialmente ad un altro organo l'autonomia regolamentare e di governo delle Camere.
Un emendamento su cui insistiamo è quello che prevede l'obbligo per le Camere di procedere gradualmente alla codificazione dei testi normativi esistenti, affinché i cittadini li ritrovino non sparsi e dispersi tra tanti testi, anche numerosi e diversi per denominazione, e sia invece ad essi possibile trovare i testi che regolano ciascun settore in un unico rispettivo corpo normativo.
Proponiamo altresì una normativa diversa in materia di decreti-legge, con alcune differenze rispetto al testo predisposto, ossia tipizzando i casi in cui si può intervenire con i decreti-legge, prevedendo la loro inemendabilità assoluta ed una validità di 90 giorni.
Infine, proponiamo la soppressione della norma che prevede che le inchieste parlamentari si attuino comunque ove a chiederle sia un quinto dei parlamentari: riteniamo infatti non solo che sia obiettivamente pericolosa l'eventualità di una inondazione di inchieste parlamentari strumentali, ma che sia anche opportuno che la volontà delle Camere si esprima con un consenso, una convergenza più ampia di volontà al suo interno.
Gli emendamenti che abbiamo presentato si riconducono a diverse motivazioni, le più importanti delle quali - lo ripeto - che sottopongo all'attenzione della Commissione sono quelle relative alla Commissione per le autonomie territoriali, alla fisionomia della Camera delle garanzie (se questa non viene ben individuata, è preferibile
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che anche tale organo abbia un rapporto di fiducia con il Governo) e alla questione dei referendum, nella duplice versione prospettata nel testo proposto.
MASSIMO VILLONE. Signor presidente, con il complesso dei nostri emendamenti abbiamo inteso confermare l'assetto generale dell'impostazione che abbiamo seguito fin dall'inizio del confronto in Commissione. Ribadiamo quindi innanzitutto la scelta di un bicameralismo differenziato tra una Camera politica, nella quale in prospettiva si svolga pienamente la dialettica maggioranza-opposizione propria del sistema maggioritario, ed una Camera delle garanzie, che abbiamo cercato di perfezionare proponendo alcuni emendamenti. Quest'ultimo è infatti uno dei punti sui quali abbiamo presentato emendamenti che ci sembrano rilevanti: lo abbiamo fatto in particolare con tre emendamenti agli articoli 3, 14 e 31. Con essi, specialmente con il nostro emendamento II.3.11, abbiamo inteso dare una risposta sul tema delicatissimo, sottolineato da molti gruppi, della presenza delle autonomie nei processi decisionali della sede nazionale; con l'impostazione di tale emendamento, abbiamo creduto di poter rispondere su una delle questioni più rilevanti che hanno ricevuto attenzione nel dibattito finora svolto.
Abbiamo dunque compiuto una scelta per un Senato a composizione mista, introducendo però una novità, in quanto tale composizione deve avere riferimento non già ad un'elezione di secondo grado ma all'elezione diretta per una buona parte degli esponenti delle autonomie; nella nostra ipotesi, infatti, fanno parte del Senato, oltre a 160 senatori eletti, anche i presidenti delle regioni e delle province autonome e, per fasce di popolazione, un certo numero di sindaci per ogni regione, eletti con le modalità determinate dalla legge regionale. Il motivo della nostra scelta è dare una risposta ad un problema indubbiamente reale, che a nostro avviso non trovava soluzione adeguata nell'ipotesi della Camera delle regioni, mentre in questo modo si superano le censure che sono state rivolte alle esperienze di composizione mista: notissima quella spagnola, nella quale la differenza di legittimazione tra i componenti della Camera è stata vista dalla maggioranza dei commentatori e degli studiosi come uno degli elementi significativi di difficoltà rispetto alla sua capacità di essere pienamente rappresentativa e di essere una sede istituzionale dotata di peso e presenza adeguati.
Con il nostro emendamento, quindi (pur rendendoci conto che vi sono impostazioni diverse di altre forze politiche), riteniamo di aver dato, dal nostro punto di vista, una risposta efficace. Unitamente a questa nuova impostazione, abbiamo previsto con l'emendamento che presentiamo all'articolo 14 l'istituzione di una Commissione federale, che a questo punto non è più una Commissione speciale (che finora era quasi un corpo estraneo rispetto al Senato) ma è a tutti gli effetti una Commissione del Senato, poiché di essa fanno parte senatori a tutti gli effetti. Gli esponenti delle autonomie, cioè, sono da noi considerati come senatori a pieno titolo, per cui la Commissione federale di cui fanno parte soltanto gli esponenti delle autonomie non presenta alcun carattere di estraneità rispetto all'organo cui si riferisce. Di questa Commissione, ripeto, fanno parte solamente gli esponenti delle autonomie e ad essa riconosciamo due funzioni: la prima è una generale funzione consultiva per quanto riguarda ogni questione che attenga alle autonomie regionali e locali; la seconda è una funzione specificamente definita, per quanto riguarda la distribuzione delle risorse, con il nostro emendamento presentato all'articolo 31.
Con tale emendamento costruiamo un procedimento decisionale speciale per le questioni attinenti appunto alla distribuzione delle risorse: è un procedimento che consente una presenza incisiva agli esponenti delle autonomie, in quanto la Commissione si esprime con un parere che può essere superato solo a maggioranza qualificata; si dà quindi alla Commissione la possibilità, specialmente se nel suo
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ambito le autonomie si esprimono in blocco (riuscendo a raggiungere una posizione che le veda unite), di avere attraverso il meccanismo previsto un rilevantissimo peso nel procedimento decisionale relativo alle risorse.
Facciamo nostro, inoltre, il meccanismo di impugnativa davanti alla Corte che era già previsto nel testo Dentamaro. Con questo complesso di emendamenti agli articoli 3, 14 e 31, riteniamo di aver dato un contributo significativo ad una possibile soluzione efficace di un problema che sicuramente ha una particolare rilevanza.
Altri emendamenti che abbiamo presentato sono relativi alle maggioranze previste nel testo Dentamaro per alcuni momenti decisivi della vita parlamentare; nella proposta della relatrice, a nostro avviso, queste maggioranze sono state indicate ad un livello troppo alto (due terzi sia per la nomina del Presidente e dell'Ufficio di Presidenza, sia per l'adozione dei regolamenti): ci sembra che sarebbe così troppo alto il rischio di un blocco di tali procedimenti decisionali, per cui riteniamo che la previsione della maggioranza assoluta sia più idonea.
Per quanto riguarda l'articolo 9, proponiamo una modifica del secondo comma riferita all'impugnazione davanti alla Corte costituzionale da parte dell'interessato del giudizio della Camera circa i titoli di ammissione e sulle cause sopraggiunte di ineleggibilità e di incompatibilità. Riteniamo che, nell'esperienza concreta, sia più equilibrata una soluzione che veda l'impugnativa da parte dell'interessato per il caso di esclusione dalla Camera ed invece un'impugnativa sostenuta da un significativo consenso, che quindi non possa essere strumentalizzata in alcun modo, nel caso inverso della conferma.
Tralasciando qualche emendamento di minore rilievo, segnalo qualche proposta di modifica dell'articolo 15, a nostro modo di vedere comunque non stravolgente. Per esempio, nell'elenco prospettato dalla relatrice per la potestà di legislazione bicamerale, la formula impiegata per la lettera e) «informazione, diffusione radiotelevisiva» ci sembra troppo ampia (ricordo sempre che è prevista una Camera che per sua natura si stacca dalla sede dell'indirizzo politico); abbiamo quindi ipotizzato una formula più ristretta, che fa riferimento alla comunicazione radiotelevisiva per le competizioni elettorali, poiché questo ci sembra effettivamente un punto nel quale l'esigenza di garanzia è particolarmente avvertibile.
Suggeriamo una formulazione diversa anche alla lettera f), per fare riferimento anziché alla «codificazione» alle norme penali sostanziali e processuali, poiché nel testo della relatrice si esclude sostanzialmente qualunque norma che non abbia tecnicamente il carattere della codificazione. Sempre con riferimento al procedimento legislativo, ipotizziamo uno snellimento della funzione di richiamo di cui all'articolo 17, secondo comma, snellimento che a nostro avviso può utilmente sia ridurre il tempo complessivo per la doppia decisione di Camera e Senato, sia consentire ugualmente la riflessione e la richiesta di riesame che riconosciamo essere utile ed anzi necessaria nell'impianto che diamo alla proposta.
Abbiamo poi, in alcune ipotesi, prospettato la soppressione di norme che richiamano la competenza della Corte costituzionale in contesti a nostro avviso non appropriati per il giudice di costituzionalità: sotto questo profilo, sottolineo l'emendamento che propone la soppressione del secondo comma dell'articolo 20, il quale a nostro avviso potrebbe essere suscettibile di strumentalizzazioni pericolose.
Sul punto del referendum, richiamato alla nostra attenzione in particolare dalle ultime vicende, riteniamo che l'equilibrio debba essere ricercato in una disciplina complessiva che veda nella proposta, insieme al referendum abrogativo, l'introduzione del referendum deliberativo: attraverso quest'ultimo si può avere la diretta approvazione di una legge da parte del popolo quando, a seguito della presentazione di una proposta, il Parlamento non abbia per essa provveduto. Ci sembra che in questo modo l'apporto della democrazia
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diretta alla democrazia rappresentativa venga notevolmente a modificarsi e che soprattutto venga meno l'esigenza, che si è pure manifestata, di un referendum abrogativo che - come sappiamo - ha finito per essere un referendum di ritaglio (in ordine al quale si è spesso detto che veniva ad essere superato lo stesso carattere abrogativo attraverso la ben nota tecnica del ritaglio). Abbiamo quindi presentato emendamenti che tendono a ripristinare la nostra originaria proposta, prevedendo alcune limitazioni al referendum abrogativo, per esempio con l'introduzione di maggiori limiti all'ammissibilità ma anche con una proposta sul numero di firme diversa rispetto a quella della relatrice. Riteniamo infatti che l'equilibrio vada ricercato nella doppia disciplina di un referendum abrogativo e di un referendum che integri in maniera sostanziale, a nostro modo di vedere, il peso del voto popolare nei processi decisionali legislativi.
Ancora sul punto della legislazione, abbiamo ritenuto opportuno ampliare il termine per la delega di un biennio e presentare invece emendamenti in senso delimitativo per quanto riguarda lo strumento del decreto-legge. Riteniamo infatti che la differenza fondamentale fra questi due istituti risieda nel fatto che, con la delega, il Parlamento in realtà non perde mai il controllo del risultato ultimo, ma può sempre intervenire. Quindi, ci è sembrato corretto, tenendo conto dell'esperienza complessiva del nostro sistema negli ultimi anni, non essere eccessivamente limitativi per la delega ed avere, invece, un atteggiamento più restrittivo per quanto riguarda il decreto-legge.
Abbiamo poi proposto alcune modifiche, soprattutto tecniche, all'articolo 30. Sottolineo la nostra proposta di soppressione del comma 3, a proposito del rispetto dei vincoli derivanti dall'adesione a trattati internazionali: non riteniamo infatti opportuno introdurre in Costituzione vincoli derivanti da esperienze che sono comunque storicizzate o storicizzabili. Proponiamo anche la soppressione del settimo comma, nella stessa linea che prima richiamavo, cioè di non trascinare la Corte costituzionale in contesti che, sicuramente, possono ritenersi poco appropriati per un giudice di costituzionalità.
Abbiamo poi ritenuto di introdurre modifiche che potenziano la funzione di controllo del Senato, che, dal nostro punto di vista, resta fondamentale per l'equilibrio complessivo.
Per quanto riguarda la revisione della Costituzione, voglio sottolineare che la proposta abrogativa dei diritti inviolabili della persona, che abbiamo presentato all'articolo 34, è motivata dal fatto che riteniamo il concetto già incluso nei principi supremi dell'ordinamento se - come noi riteniamo - correttamente si riferisce agli istituti in linea di principio e non certo al dettaglio dell'attuale dettato costituzionale relativo a singoli diritti.
In merito al testo base sulla partecipazione dell'Italia all'Unione europea, il complesso delle nostre proposte si ispira ad una maggiore sintesi del testo e all'obiettivo, già prima richiamato, di non costituzionalizzare singoli momenti storicamente determinati del processo di integrazione europea guardando invece alla necessità che tale processo si svolga nel segno dello sviluppo democratico dell'Unione europea, della piena partecipazione dei popoli e anche della partecipazione dei parlamenti delle regioni e anche delle articolazioni territoriali ai processi decisionali. Di qui, il complesso di emendamenti tesi a sopprimere quelle norme che, a nostro avviso, in modo non appropriato acquisivano ad una rigidità costituzionale singole scelte, singoli momenti storicamente determinati del processo di integrazione.
MARCO BOATO. Anch'io, signor presidente, mi richiamerò soltanto ad alcuni degli aspetti sollevati attraverso gli emendamenti, a proposito dei quali credo che la collega Dentamaro ed il collega D'Amico avranno l'opportunità di guardare con calma il fascicolo e, in base alle loro valutazioni, decidere quali recepire.
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Volevo segnalare, soprattutto alla collega Dentamaro, l'opportunità, per quanto riguarda la promozione dell'equilibrio della rappresentanza tra i sessi, che io ritengo questione fondamentale e sulla quale mi ero pronunciato anche quando abbiamo svolto le audizioni - in particolare di Silvia Costa e di altri -, che forse sarebbe opportuno adottare una formulazione più stringata di quella ipotesi, la quale potrebbe essere semplicemente di questo tipo: «Le leggi elettorali promuovono l'equilibrio della rappresentanza elettorale tra i sessi». Tale proposta potrebbe essere inserita come comma aggiuntivo all'articolo 8 anziché all'articolo 1, così accogliendo anche una richiesta che era stata già qui prospettata, in quanto l'articolo 8 riprende, in qualche modo, l'articolo 65 della Costituzione vigente. Questo è il suggerimento che darei al riguardo, ritenendo comunque che questa norma in Costituzione vada introdotta.
Vi è poi, invece, una serie di articoli ai quali mi rifaccio intenzionalmente in modo molto ellittico perché riguardano - e già altri colleghi ne hanno parlato poc'anzi - le possibilità di ricorso, a vario titolo, alla Corte costituzionale. Suggerirei alla relatrice Dentamaro ed anche al presidente D'Alema di valutare, anche in questo caso, l'opportunità, per avere un quadro complessivo di tutta la questione relativa alla Corte costituzionale e, per altri aspetti, di un'altra questione che riguarda le autorità di garanzia e di vigilanza, di affrontarle tutte insieme, in un quadro organico. Del resto, la stessa relatrice mi aveva fatto notare, a suo tempo, che lei, opportunamente, aveva inserito anche in modo - starei per dire ridondante - queste previsioni, in modo che se ne potesse fare un'analisi critica, comparativa, anche in rapporto alle soluzioni che si davano da una parte alle garanzie e dall'altra alla forma di Stato. Ricordo che avevamo riflettuto direttamente su questo. Ho pertanto presentato l'emendamento II.9.8. che, in questo caso, potrebbe rientrare nella possibilità di ricorso diretto previsto già all'ultimo capoverso dell'articolo 134 del testo base sul sistema delle garanzie.
Per quanto riguarda l'articolo 13 e, più specificatamente, la questione della nomina dei presidenti e dei componenti delle autorità di garanzia e vigilanza, credo che potremmo vederla insieme, anche perché vi sono alcuni punti del testo del collega D'Onofrio; intendo dire che questa questione delle autorità di garanzia e vigilanza ritorna in molti testi perché è di grande rilevanza. Quindi, converrebbe che l'affrontassimo in modo unitario.
In merito all'articolo 20 e più esattamente alla possibilità di ricorso alla Corte costituzionale da parte di minoranze parlamentari, che io condivido, ho comunque presentato, dal punto di vista della formulazione, l'emendamento II.20.6, mentre poco fa ho sentito avanzare delle riserve da parte di qualcuno. Suggerirei quindi di esaminare le varie proposte in un quadro unitario, in modo da poterle valutare complessivamente.
Per quanto riguarda la previsione del ricorso alla Corte costituzionale da parte della Corte dei conti (articolo 30) credo sia opportuno valutarla assieme considerando il ruolo della Corte dei conti, che viene affrontato, in un'ipotesi riformatrice, in riferimento all'attuale articolo 103 della Costituzione. Ho presentato l'emendamento II.30.41, però segnalo alla relatrice e al presidente D'Alema l'opportunità di accantonare questa materia non per non affrontarla ma per considerarla in una visione complessiva. Ciò vale anche per l'articolo 31, a proposito del quale ho, invece, un'obiezione anche di merito: ho l'impressione che questa possibilità di ricorso alla Corte costituzionale in materia di bilancio possa in realtà giurisdizionalizzare, dal punto di vista costituzionale, quello che è un contrasto politico di merito. Ma si tratta anche in questo caso di un'ipotesi, di un'obiezione, di una riserva che potremmo comunque valutare insieme affrontando la questione Corte costituzionale.
Ho presentato, da ultimo, emendamenti all'articolo 138, che nel testo della collega Dentamaro corrisponde all'articolo
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34. Suggerisco però a tutta la Commissione di non affrontare subito l'articolo 138, in quanto credo che tale articolo debba essere quello di chiusura di tutto il nostro lavoro. Credo quindi che dovremmo calibrare e valutare se modificarlo, e laddove volessimo modificarlo dobbiamo avere il quadro esatto di tutto quello che abbiamo fatto per poi alla fine concentrare la nostra attenzione su questo articolo 138. Io ho presentato degli emendamenti e altri colleghi lo hanno fatto, però credo che questo punto andrebbe discusso alla fine, forse anche dopo il 30 giugno, cioè quando esamineremo tutti gli emendamenti che i parlamentari presenteranno alla bicamerale; solo quando la bicamerale si riunirà in quegli altri trenta giorni avremo, forse, un quadro sufficiente per poter definire ciò che riguarda l'articolo 138.
Qualche riflessione sul testo base sulla partecipazione dell'Unione europea, presentato dal collega D'Amico. Come i colleghi hanno forse potuto constatare scorrendo lo smilzo fascicolo di emendamenti, io ne ho presentati tre - anche se in realtà sono quattro, perché uno ha una formulazione più ampia e un'altra un po' più ristretta - proponendo, sulla base dell'ottimo lavoro che il collega D'Amico ha svolto arando un terreno che era totalmente vergine dal punto di vista costituzionale, di cominciare, se possibile, ad asciugare le norme, a condensarle in modo più sintetico. Propongo quindi di sostituire gli articoli 1, 2 e 3 con un unico articolo che, riprendendo anche l'articolo 11 della prima parte della Costituzione, risulta del seguente tenore: «L'Italia consente, in condizioni di parità con altri Stati e nel rispetto dei principi supremi dell'ordinamento e dei diritti inviolabili della persona umana, alle limitazioni di sovranità necessarie alla partecipazione al processo di integrazione europea; promuove e favorisce lo sviluppo dell'Unione europea ordinata secondo il principio democratico». Propongo quindi una norma molto più asciutta che riprende le questioni già sollevate esprimendole, però, in modo più sintetico.
Per quanto riguarda l'articolo 4, suggerirei di sintetizzarlo nel modo seguente: «Il Governo informa preventivamente le Camere sulle questioni relative all'Unione europea, al fine dell'adozione dei relativi atti di indirizzo». Propongo anche una formulazione sintetica del ruolo delle regioni (emendamento a pagina 7 del fascicolo). Questa proposta, che ovviamente il relatore vorrà valutare e che valuteremo insieme in sede di esame degli emendamenti, anche se in questa fase è molto importante che i relatori riflettano, stante il loro ruolo, sui testi proposti, è motivata da una serie di ragioni che propongo sinteticamente. A me pare, in primo luogo, che vi sia qualche perplessità nell'utilizzare l'espressione «può conferire ulteriori poteri e competenze all'Unione europea», perché è problematica, dal punto di vista del diritto internazionale, una simile formulazione che prevede la possibilità per uno Stato membro di «conferire poteri» ad un'organizzazione sovranazionale. In questa ottica, anche il terzo comma dell'articolo 1, che richiede il procedimento di revisione costituzionale nell'ipotesi di conferimento di poteri all'Unione europea che comporti modifiche e deroghe alla Costituzione, mentre da una parte garantisce una protezione dell'impianto costituzionale, dall'altra risulta in qualche modo tautologico, perché se questo incide sulla nostra Carta costituzionale è evidente che comporta un processo di revisione costituzionale.
Quanto al quarto comma dell'articolo 1, vorrei far presente che la possibilità di richiedere, ad opera di una serie di soggetti qui espressamente elencati, di sottoporre al giudizio preventivo della Corte costituzionale i progetti di legge di autorizzazione alla ratifica dei trattati dell'Unione europea è vero che è prevista dall'ordinamento francese, che in qualche modo qui viene richiamato, però credo che possa comportare qualche problema perché introdurrebbe una forma di sindacato di costituzionalità preventivo che è estraneo al sistema di controllo di costituzionalità operante nel nostro ordinamento. Inoltre, questa forma di giudizio
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potrebbe sovrapporsi al potere di valutazione sull'opportunità politica della ratifica dei trattati che è comunque attribuita alle Camere.
Osservazioni simili credo che si possano fare in riferimento all'articolo 2, relativo all'efficacia delle fonti comunitarie ed obbligo di rispetto, perché fa riferimento, complessivamente, agli atti normativi dell'Unione europea che dovrebbero essere direttamente vigenti nell'ordinamento interno. Tuttavia, non essendoci una chiara distinzione tra regolamenti comunitari, che sono direttamente applicabili nell'ordinamento interno, in quanto strutturalmente predisposti a questo fine, e altri atti normativi, come per esempio le direttive che, salvo rare eccezioni, non sono formulate in termini direttamente precettivi, essendo anzi strutturate in modo da operare un rinvio alle disposizioni interne e di attuazione, si rischia di prevedere, in rapporto ad un'esigenza che condivido, una formulazione costituzionale forse discutibile.
Forti perplessità credo che vi siano anche rispetto alla formulazione dell'articolo 3, che prevede un ruolo diretto della Corte costituzionale nel controllo sul rispetto della normativa comunitaria.
Da ultimo, ritengo che sia opportuna una proposta più sintetica in riferimento agli articoli 4, 5, 6 e 7 perché essi non operano una definizione compiuta tra la fase ascendente e la fase discendente del diritto comunitario; in particolare, non viene affermato in maniera chiara che il Governo dovrebbe comunque avere una funzione di rappresentanza unitaria presso le sedi comunitarie. Inoltre, si instaurano procedure molto complesse, soprattutto formulate in modo molto dettagliato per quanto riguarda un testo costituzionale, per definire la funzione di indirizzo delle regioni e delle Camere in vista della partecipazione del Governo ai negoziati europei. Si stabilisce altresì che le regioni attuano direttamente gli obblighi comunitari, ma si affida al Governo, che è organo esecutivo, il compito di intervenire con poteri sostitutivi, senza distinguere tra inerzia legislativa ed inerzia amministrativa delle regioni.
Ho voluto indicare dettagliatamente questi aspetti di riflessione critica, che il relatore valuterà poi nella sua autonomia, perché credo che il lavoro svolto sia stato di grandissima importanza, trattandosi di un terreno - ripeto - totalmente vergine dal punto di vista della nostra Carta costituzionale. Dopo questo lungo lavoro di riflessione su ipotesi molto ampie, forse potremmo arrivare ad una fase di delimitazione e di sintesi del testo costituzionale, che in qualche modo raccolga l'esigenza di fondo da cui è nata la proposta di costituire uno specifico sottocomitato per affrontare la questione.
FAMIANO CRUCIANELLI. Intervengo molto brevemente sul testo del relatore D'Amico, nei cui confronti formulerò osservazioni molto schematiche. Mi riferisco, in particolare, all'articolo 8, sul quale peraltro sono già intervenuto in sede di dibattito generale, perché voglio richiamare l'attenzione, anche del presidente, su un problema che a mio parere sussiste in tale articolo. L'articolo 8 si compone di due commi; il primo, che ritroviamo nel suo significato anche nella proposta della senatrice Dentamaro e sul quale è già intervenuto il senatore Villone, riguarda la costituzionalizzazione dei trattati degli atti dell'Unione europea.
Non sollevo in Commissione, come pure potrei fare, un problema di merito politico, perché è evidente che l'accoglimento di questo tipo di principio significherebbe la costituzionalizzazione del trattato di Maastricht. Chi ha un'opinione critica nei confronti di quel trattato potrebbe ritenere che vi sia nei suoi confronti un problema di sostanza, di merito e di valutazione. Non è questo il problema, perché come stiamo osservando in queste ore, anche il trattato di Maastricht sta subendo una integrazione, se non una modificazione. Ma, come ha già detto il senatore Villone, il problema è che ci troveremmo ad affidare alla Corte costituzionale un compito che in realtà è squisitamente politico, perché questa diventerebbe
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garante dell'attuazione di questi trattati. In realtà, invece, questo è un compito che, proprio per la natura dei trattati europei, spetta preminentemente al Parlamento, al Governo, cioè ai luoghi della politica. Da questo punto di vista, ci troviamo di fronte ad una sorta di destinazione impropria di quella che dovrebbe essere, invece, un'attività propria della politica e delle sedi della politica. Per tali ragioni, su questo punto sostengo e sosteniamo, come gruppo, la soppressione del primo comma.
Il secondo comma, di cui propongo la soppressione, concerne la Banca d'Italia. Non riesco a comprendere bene il senso dell'affermazione contenuta in questo secondo comma dell'articolo 8 ed in questa fase della nostra discussione. Tanto per essere chiaro, ritengo sia giusto stabilire con legge ordinaria l'autonomia e l'indipendenza della Banca d'Italia; quindi, non pongo un problema per il fatto che si debba affermare oggi questo tipo di principio, ma contesto che esso debba diventare un principio costituzionale, cioè che debba essere assunto ed introiettato nella Costituzione, come uno dei principi fondamentali e come tale senza una sua storicità ed una sua fase politicamente definita e determinata. Credo peraltro sia difficile trovare in altre costituzioni affermazioni di questo tipo; non è un caso che essa non sia contenuta in quella francese, né in quella inglese, né in quella americana e neanche in quella tedesca. Quest'ultima contiene un'affermazione che si può ricondurre a questo tipo di principio, ma in realtà un'autonomia e un'indipendenza espressa in modo così categorico non è rinvenibile nemmeno in quella Costituzione. Credo - ripeto - che questo non sia un caso, come non è un caso che, durante l'attuale fase, abbiamo vissuto momenti anche di conflitto politico tra il potere politico e le banche centrali. Ciò sta ad indicare la relatività politico-storica di questa affermazione, di questo principio. A me pare sia improprio voler costituzionalizzare un principio di tale natura; peraltro, in una fase nella quale l'economia viveva in un clima di deficit spending, si poteva ancora comprendere, ma oggi che stiamo lavorando, come viene affermato anche nella proposta della senatrice Dentamaro, per affermare il principio di equilibrio del bilancio, quell'affermazione non ha quella motivazione di garanzia che poteva avere in una politica del deficit pubblico espansiva e contraddittoria con i principi dell'equilibrio di bilancio. Trovo - ripeto - improprio e criticabile questo tipo di scelta. Comprenderei, invece, in questa fase, l'introduzione dell'affermazione - che è stata scelta dai tedeschi nel 1992 - secondo la quale i poteri della Banca d'Italia passano alla Banca europea centrale nel momento in cui essa si realizza, poiché tale proposta mi sembra attinente alla materia in discussione.
Il problema che sollevo, presidente, è capire la pertinenza della materia che stiamo introducendo; se cioè sia corretto e rientri nei nostri compiti trattare nell'ambito della seconda parte della Costituzione una materia che in realtà è già presente e disciplinata nella prima parte; questa nostra discussione, infatti, finisce per intrecciarsi inevitabilmente con quanto disposto nella prima parte della Costituzione. A me pare, poi, vi sia non solo un intreccio, ma un intervento abbastanza deciso, che modifica sostanzialmente la prima parte della Costituzione.
Non so quale debba essere l'organo o il momento nel quale discutere anche della compatibilità della materia che stiamo esaminando, in relazione ai compiti assegnati alla nostra Commissione dalla legge istitutiva. Quindi, sollevo un problema di sostanza; ma si pone anche un problema di sostanza e di forma, che ugualmente sottopongo alla presidenza.
GIUSEPPE CALDERISI. Benché questa parte comprenda molte importantissime questioni, mi soffermerò su un gruppo limitato, che però credo sia di particolare rilevanza e riguardi da una parte il problema dei poteri del Governo in Parlamento, dall'altra quello di alcuni poteri che costituiscono elementi fondamentali del cosiddetto statuto delle opposizioni in Parlamento. Tratterò tali tematiche anche
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in relazione alla questione dei regolamenti parlamentari per comprendere ciò che deve essere adottato con norme di rango costituzionale e ciò che, invece, deve riguardare le modifiche ai regolamenti parlamentari. Credo che la questione sia di attualità, anche perché la Camera (non so esattamente se anche il Senato) sta discutendo alcune ipotesi di riforma regolamentare, che devono quindi raccordarsi con le modifiche costituzionali. Evidentemente esse non possono anticipare ciò che è di spettanza delle norme di rango costituzionale, ma nell'ambito limitato di ciò che può essere affrontato subito con lo strumento regolamentare, è opportuno che si muovano nella stessa direzione (su cui mi sembra vi sia una convergenza abbastanza ampia), che affida al Governo una serie di poteri ben precisi.
In relazione a ciò, vi è anche il problema del ruolo del Presidente della Camera, nell'ipotesi che sia una sola Camera ad intrattenere il rapporto fiduciario con il Governo (altra questione è quella riguardante il ruolo del Presidente del Senato). Si pone allora il problema delle modalità e dei quorum necessari per l'elezione del Presidente della Camera. Credo che l'impianto della nostra riforma debba prevedere una netta distinzione di ruoli. I regolamenti attualmente in vigore si ispirano ad uno schema di tipo consociativo, che prevede l'unanimità per decidere l'aspetto fondamentale dell'agenda politica; è evidente che tale impianto deve essere superato per affidare al Governo la possibilità di stabilire una parte dell'ordine del giorno, in particolare di fissare la data entro la quale i provvedimenti vanno approvati. Tale possibilità è già prevista nella relazione della senatrice Dentamaro e giustamente si ritiene (mi sembra che le proposte di tutti i gruppi vadano in questa direzione) che questo istituto debba essere introdotto con norme di rango costituzionale e non semplicemente regolamentare. Credo che il nostro gruppo abbia presentato un emendamento volto proprio a meglio definire questo istituto. Nel momento in cui il Governo chiede sia fissata una data entro la quale votare un certo provvedimento, si deve stabilire quale testo debba essere posto in votazione. Chi stabilisce qual è il testo? Come previsto nel meccanismo cosiddetto del voto bloccato, credo che, nel momento in cui scadono i termini e si deve arrivare ad un voto, non possa essere altri che il Governo a stabilire quali emendamenti recepisce e quali no. Il nostro emendamento II.19.3 va in questa direzione, che affida al Governo, allo scadere del termine, la decisione sul testo da votare. Esso propone di inserire un meccanismo di distinzione dei ruoli e di netta assunzione di responsabilità, perché da una parte vogliamo assegnare al Governo una serie di poteri in Parlamento, ma dall'altro proponiamo di controbilanciarli con poteri adeguati, forti, significativi e di controllo da parte all'opposizione, in particolare nella determinazione di una quota dei tempi.
Abbiamo altresì presentato l'emendamento II.7.7 il quale testualmente propone: «Il regolamento della Camera dei deputati garantisce i diritti delle opposizioni disciplinando le modalità di designazione da parte di esse dei presidenti delle commissioni di controllo e di garanzia e assicura altresì il diritto delle opposizioni stesse all'inserimento nell'ordine del giorno dei lavori di argomenti autonomamente determinati, con previsione del voto finale». Si dà anche all'opposizione, nell'ambito dei propri tempi, il diritto di scegliere determinati argomenti da inserire nel calendario dell'ordine del giorno dei lavori della Camera con previsione, anche in questo caso, di poter giungere al voto finale quale che esso sia. Questo è un bilanciamento e tutto ciò significa che l'agenda politica, il calendario dei lavori della Camera non è più affidato, come adesso, al suo Presidente, sovraccaricato del potere improprio di indirizzo politico. Il Presidente della Camera svolgerebbe un ruolo di garanzia, come nel Parlamento inglese lo speaker, quindi molto più attenuato rispetto ad oggi, perché nella situazione determinata dai vecchi regolamenti, egli svolge sostanzialmente
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un ruolo di indirizzo politico, che è enorme e rappresenta un'anomalia assoluta. Bisogna evidentemente far sì che nella dialettica Governo-Parlamento, maggioranza-opposizione, siano affidate, in una chiara assunzione di responsabilità, da una parte, al Governo ed anche alla maggioranza e, dall'altra parte, alle opposizioni, la responsabilità di determinare le proprie quote, senza che le opposizioni debbano contrattare con la maggioranza gli argomenti che ritengono di dover inserire all'ordine del giorno, avendo la garanzia di arrivare al voto. Credo che questo bilanciamento sia estremamente importante, perché consente di arrivare, senza l'introduzione di norme che proceduralizzino troppo l'iter legislativo, appesantendolo, alla logica della responsabilità politica per garantire da un lato strumenti di governabilità e dall'altro uno strumento di garanzia molto significativo anche per le opposizioni.
Ci dobbiamo muovere in questa logica e se viene accolto questo tipo di impostazione il Presidente della Camera può allora essere eletto con la maggioranza dei due terzi, perché effettivamente il suo ruolo non incide sull'indirizzo politico. Se dovessimo scegliere una strada diversa, invece, il Presidente della Camera non può essere eletto con la maggioranza dei due terzi. Se, infatti, al Presidente della Camera restano affidati enormi poteri di intervento sull'indirizzo politico e se mantiene un potere di decisione significativo, come accade oggi, sull'agenda politica, non è possibile che sia attribuito all'opposizione oppure venga eletto con la maggioranza dei due terzi, come se svolgesse un ruolo di garanzia. Evidentemente non potrebbe, in questo caso, che essere un Presidente eletto a maggioranza. Preferisco naturalmente la prima strada, perché credo che il ruolo del Presidente della Camera debba essere tendenzialmente come quello dello speaker inglese.
Per quanto riguarda lo statuto dell'opposizione e i poteri del Governo in Parlamento, sono questioni che affronteremo necessariamente discutendo il testo Salvi che concerne la forma di governo. Alcuni problemi sono collegati con il meccanismo della fiducia: non credo che si debba arrivare alla ghigliottina francese, uno strumento che umilia il Parlamento, ma dobbiamo trovare - su questo interverrò - dei meccanismi diversi.
Quanto allo statuto dell'opposizione, oltre alla già prevista istituzionalizzazione della figura del capo dell'opposizione nel testo Salvi, credo si debbano prevedere ulteriori strumenti. Un nostro emendamento all'articolo 20 dà la possibilità anche ad una quota di deputati di sollevare la questione di legittimità costituzionale sui provvedimenti. Credo si tratti di una forte garanzia, unita a quella delle Commissioni d'inchiesta istituibili con ordine del giorno sottoscritto da una certa quota di parlamentari, già previste nel testo Dentamaro.
Per quello che si riferisce ai poteri del Governo, l'emendamento Vegas II.30.18 propone di prevedere - come avviene anche in Inghilterra - il diritto del Governo di bloccare i provvedimenti che comportino un aumento delle spese o una diminuzione delle entrate. In quel paese il potere relativo è attribuito al ministro del tesoro; credo comunque che debba essere riconosciuto al Governo un potere analogo ed in questo senso l'emendamento è molto significativo. Come vedete ci muoviamo nel senso di dare poteri al Governo, da una parte, alle opposizioni, dall'altra, in un meccanismo che favorisce fortemente la governabilità ma anche i poteri - soprattutto quello di controllo - delle opposizioni.
Un problema fondamentale è quello della delegificazione, trattato nell'articolo 33 del testo Dentamaro. Debbo rivolgere un caldo invito alla relatrice a tener conto di un nostro emendamento al riguardo. Al testo predisposto è connessa l'impossibilità di fatto di dar vita alla delegificazione: se infatti il Governo può delegificare solo le materie già non legificate, ciò equivale a impedire la delegificazione e a consentirla solo con leggi apposite. La nostra proposta - molto significativa a mio avviso - consente invece di avviare a tappe veloci un importante processo di
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delegificazione. Se vogliamo che il Parlamento passi dalle 400 attuali alle 50 o 100 leggi più importanti dobbiamo fare molta attenzione a questo processo: invito quindi a prendere in considerazione il nostro emendamento, il quale testualmente stabilisce che «l'attuazione e e l'esecuzione delle leggi, nonché la disciplina delle materie di competenza dello Stato non riservate alla legge, spettano ai regolamenti del Governo. Le materie non coperte da riserva assoluta di legge sono disciplinate dai regolamenti nel rispetto dei principi desumibili dalle leggi». È una formulazione particolarmente studiata per consentire una delegificazione incisiva e significativa e non rimessa necessariamente a leggi ad hoc: l'esperienza ha infatti dimostrato che seguire questa strada dà vita a grandi difficoltà - salvo il caso dei provvedimenti Bassanini - nel tentativo di delegificare. Invece, c'è un'opera molto intensa da svolgere su questo terreno.
Un ultimo rilievo riguarda l'articolo 138 della Costituzione. Non sono favorevole a portare a due terzi il quorum per modificare la Costituzione perché questo significherebbe ingessarla. Penso che la garanzia stia nella maggioranza assoluta con la possibilità di ricorrere in ogni caso al referendum, consentendo cioè - anche qualora l'approvazione avvenga con un quorum superiore ai due terzi e quindi anche se con il maggioritario dovessimo avere maggioranze capaci di modificare la Costituzione autonomamente - lo svolgimento della consultazione referendaria. Penso che sia questa la vera garanzia.
Questione analoga e corrispondente è quella relativa alla modifica dei regolamenti parlamentari. Personalmente sono favorevole a mantenere la maggioranza assoluta e non quella dei due terzi. Vedo che da parte delle forze di sinistra c'è un atteggiamento contraddittorio. Nella scorsa legislatura il Polo, che era al Governo, sosteneva che i regolamenti si potessero modificare a maggioranza assoluta, pur ovviamente auspicando maggioranze più ampie, vista anche l'età dei nostri regolamenti. Invece le forze di sinistra, che avevano perduto le elezioni, proponevano (con l'atto Camera n. 2115, primo firmatario l'onorevole Bassanini, e sottoscritto da moltissimi colleghi che si trovano oggi qui) la maggioranza dei due terzi.
Nella nuova situazione le stesse forze ora richiedono la maggioranza assoluta. Personalmente mantengo l'idea che sia quest'ultima la maggioranza opportuna; comunque, chiariamoci e facciamo sì che l'opinione sui quorum per la modifica dei regolamenti non cambi ogni volta che muta la maggioranza in Parlamento, perché questo non è un buon costume. I regolamenti vanno modificati; sono norme fondamentali di livello simile a quello costituzionale e quindi sono necessarie le maggioranze più ampie, come auspicio, ma non tali da ingessare i regolamenti stessi.
Ho già formulato nella sede propria analogo auspicio al Presidente della Camera, perché ora c'è la tendenza a procedere con la maggioranza, senza accordi - senza cioè verificare la possibilità di un'intesa più ampia - ad una modifica dei regolamenti che va in direzione esattamente opposto a quella delineata nel testo che stiamo discutendo, in quanto non affida al Governo certi poteri ed all'opposizione certi altri ma conferma ed accresce i poteri di indirizzo politico che finora - credo impropriamente - sono stati nella mani dei Presidenti delle Camere.
ORTENSIO ZECCHINO. Illustrerò rapidamente gli emendamenti presentati al testo base sulla partecipazione dell'Italia all'Unione europea.
L'esigenza di introdurre una disciplina costituzionale della nostra partecipazione comunitaria è reale ma tutto sommato non è pressante. L'articolo 11 della Costituzione si è infatti rivelato una copertura adeguata, tanto che allo stato non esistono grandi problemi, anche perché la giurisprudenza costituzionale e quella della Corte di giustizia hanno dimostrato di essere sostanzialmente in sintonia.
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Il relatore D'Amico ci presenta otto articoli per disciplinare costituzionalmente la materia, scegliendo metodologicamente la strada dell'esplicitazione normativa puntuale e dettagliata, nel merito della quale è difficile essere in disaccordo. Il problema che intendiamo porre con i nostri emendamenti è di impostazione generale, se cioè convenga costituzionalizzare in modo così puntuale tutti i passaggi e tutte le previsioni possibili relativi alla nostra partecipazione all'Unione europea.
Credo che con una regolamentazione così vasta costituiremmo un'eccezione nel panorama europeo: poche Costituzioni riservano lo spazio che noi riserveremmo a tale materia se ci attenessimo ad uno schema tanto ampio. Questa è la considerazione di fondo che ha ispirato le nostre proposte emendative. Penso che il chiarimento e l'esplicitazione eccessivi in Costituzione rischino di irrigidire complessivamente la regolamentazione della materia, apportando più danni che benefici.
A tale logica si ispira la nostra proposta emendativa che parte dalla soppressione dell'articolo 1, che nei suoi primi tre commi ci sembra grosso modo ripetere ciò che a livello di giurisprudenza costituzionale è ormai pacifico. Il quarto comma invece, introduce una possibilità di ricorso alla Corte anticipato rispetto all'approvazione di un progetto di legge di ratifica. Soltanto la Spagna, per quanto so del panorama europeo, conosce un meccanismo del genere.
Il gruppo del partito popolare ha presentato, in relazione alle norme sul Parlamento, emendamenti volti ad impedire questo ricorso alla Corte durante l'iter legislativo. In coerenza con tale scelta, non siamo favorevoli al mantenimento del quarto comma dell'articolo 1 della proposta D'Amico.
Quanto all'articolo 2, proponiamo alcune correzioni tecniche. Per quanto concerne l'articolo 3, il rapporto tra Corte costituzionale e Corte di giustizia ha trovato un equilibrio che probabilmente non vale la pena sanzionare formalmente, anche perché ogni parola rischia di comprometterlo. Affermare che la Corte costituzionale garantisce il rispetto delle competenze e delle norme dell'Unione probabilmente è un po' forte perché anche la Corte di giustizia ha questa funzione e quindi la Corte costituzionale non è il solo organo competente. Pertanto, anziché incidere sull'equilibrio tutto sommato positivo che esiste con espressioni che possono alterarlo, preferiamo mantenere le cose come sono e quindi proponiamo la soppressione dell'articolo 3.
L'articolo 4 opportunamente regola la fase ascendente: è uno dei punti di carenza normativa e della prassi politica in Italia. Il Parlamento italiano è uno dei pochi - forse l'unico - che non partecipa realmente alla fase ascendente, pur avendo strumenti da utilizzare in tal senso. I regolamenti della Camera e del Senato conoscono infatti meccanismi che consentirebbero ai rami del Parlamento di introdursi nel processo formativo delle volontà normative ma questo storicamente non è mai avvenuto. L'articolo 4 opportunamente fissa obblighi per il Governo relativi ad un'informativa a vantaggio del Parlamento e delle regioni: ci sembra quindi una norma appropriata. Abbiamo prospettato alcune possibilità di modifica che ci sembrano migliorative, ma comunque accettiamo lo schema proposto.
Qualche piccola modifica, tutto sommato marginale, è da noi suggerita anche agli articoli 5 e 6. Per quanto riguarda l'articolo 7, ci sembra che costituzionalizzare ciò che può e deve appartenere alla legislazione ordinaria sia in contrasto con un criterio che deve essere generale, per evitare squilibri nel testo.
A proposito infine dell'articolo 8, concernente la politica economica e la Banca d'Italia, il collega Elia ha presentato un emendamento che prevede una formulazione la quale si inserisce, più che nella parte relativa all'Unione europea, in quella concernente le garanzie. L'esigenza cui risponde tale articolo esiste ma crediamo - ripeto - che la collocazione più adeguata della norma ai fini del soddisfacimento dell'esigenza medesima sia diversa da quella proposta.
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PAOLO ARMAROLI. Signor presidente, mi accingevo ad illustrare molto telegraficamente gli emendamenti presentati al testo della collega Dentamaro sul Parlamento quando alcuni interventi - e segnatamente quello del presidente Mattarella - mi hanno offerto talune considerazioni e taluni spunti altrettanto telegrafici.
Il primo punto che mi sembra meriti attenzione, anche se parrebbe un fuor d'opera, è che alleanza nazionale si è fortissimamente battuta per il semipresidenzialismo non per un ghiribizzo ma per due ragioni: la prima è che l'imputazione del potere ad un soggetto è tale per cui il soggetto forte diventa anche responsabile; la seconda, forse ancora più importante della precedente, è che già di per sé l'elezione popolare diretta di un capo dello Stato forte aiuta la bipolarizzazione, in guisa tale per cui il semipresidenzialismo, signor presidente, è compatibile con i più svariati sistemi di elezione del Parlamento. Con un'unica controindicazione storicamente accettata: il proporzionale puro che assieme ad altri fattori - svalutazione del marco, crisi del dopoguerra in Germania - portò al crollo della Repubblica di Weimar. D'altra parte, un'altra riprova storica è data dal fatto che De Gaulle, che aveva affermato il doppio turno già nel 1958, si accorse che esso da solo non avrebbe portato a quella auspicabile bipolarizzazione, cosicché quattro anni dopo, nel 1962, ci fu l'elezione popolare diretta come elemento di discrimine delle due squadre, senza possibilità per qualcuno di «fare piedino» e senza possibilità di «ribaltoni».
Dico questo in premessa, prima di passare alle considerazioni svolte da altri colleghi, particolarmente dal collega Mattarella: attenzione, una volta acquisito il semipresidenzialismo noi non vogliamo affatto svilire il Parlamento, anzi vogliamo un potere esecutivo forte e un potere legislativo e di controllo altrettanto forte, se non ancora più forte. Proprio per questa ragione, signor presidente, esprimo alcune preoccupazioni rispetto a tutta una serie di considerazioni svolte. Dire Parlamento forte vuol dire controllo forte e quindi opposizione forte, quale essa sia: oggi è il Polo, domani - auspico - l'Ulivo (così si diverte anch'esso).
Si dice che il ricorso alla Corte costituzionale da parte di un quorum di deputati di opposizione potrebbe presentare pericoli; non so bene quali, per la verità. Il collega Mattarella è studioso talmente autorevole che ha sfumato - giustamente - la sua posizione e sa benissimo che in Francia così avviene dal 1974 e che francamente non ci sono controindicazioni. Certo, il Consiglio costituzionale lavora alacremente, perché molte leggi sono sottoposte al suo esame da un quorum di parlamentari, ma devo dire che in fin dei conti questa previsione è anche una spada di Damocle, onorevole Mattarella, nei confronti del Governo e della maggioranza. Alcune cose o coserelline che al governo o alla sua maggioranza pungesse vaghezza di fare non verrebbero fatte perché la mannaia della Corte costituzionale non solo farebbe decadere questa o quella legge, ma screditerebbe un governo e una maggioranza che si comportino in maniera liberticida.
Il presidente Mattarella ha espresso parere contrario ad un regolamento parlamentare modificato a maggioranza dei due terzi dei componenti; ricordo però che questa proposta è stata avanzata nella scorsa legislatura dal PDS (forse da tutto l'Ulivo, non ricordo bene). Posso anch'io essere perplesso su una maggioranza così alta, che renderebbe un regolamento parlamentare praticamente immodificabile, ma non si può dire una cosa e l'esatto contrario a seconda che si sia alla maggioranza o all'opposizione.
Per quanto riguarda il referendum, il voto di ieri ha dato ragione ad alcune mie antiche fissazioni: i cittadini, non andando a votare, hanno espresso a mio avviso un preciso indirizzo politico, cioè hanno dimostrato disinteresse per questi referendum, cosicché sono stati invalidati. Sostituire il libero mercato politico con una concezione (non so se più illuministica o più dirigistica) secondo cui i padroni del vapore debbano decidere di aumentare le
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firme ad un milione o ad 800 mila oppure stabilire un limite di non più di due referendum all'anno
I cittadini sono stati bravissimi a dimostrare che i referendum erano troppi o malcongegnati; Pannella ci ha provato, gli è andata male, ma a pronunciarsi sono stati i cittadini, ai quali noi non possiamo sostituirci.
Concludo, signor presidente, nella stessa chiave e nella stessa lunghezza d'onda del collega Calderisi, che mi ha preceduto (del quale sottoscrivo tutte le considerazioni): gli emendamenti presentati da alleanza nazionale sono volti anche a rafforzare nel testo Dentamaro alcune prerogative dell'opposizione, nella consapevolezza di rendere sempre più forte ed autorevole il nostro Parlamento, anche perché agli attuali regolamenti si sono aggiunte alcune prassi che privilegiano regolarmente il Governo e la maggioranza e penalizzano l'opposizione.
Ne ricordo una: in sede di Giunta per il regolamento mi sono sforzato di ripristinare il premier question time. A parte che nelle ultime due settimane non si è svolto, va detto che il Presidente del Consiglio interpreta questo strumento come un puro e semplice question time, che alla Camera dei comuni rappresenta lo svolgimento delle nostre interrogazioni ed interpellanze, per cui spesso e volentieri delega un suo ministro a rispondere; pertanto, non c'è nessuna differenza rispetto alle interpellanze ed interrogazioni. Il Parlamento oggi è debole, e noi vogliamo renderlo molto più forte ed autorevole, consapevoli della forza di un potere esecutivo investito direttamente dal popolo.
ERSILIA SALVATO. I nostri emendamenti si muovono lungo due direttrici, tra di loro alternative. La prima è la presentazione di emendamenti concernenti il monocameralismo; dopo aver meditato e pur consapevoli che su questo punto c'è un'opinione contraria largamente maggioritaria in Commissione, abbiamo tuttavia inteso presentare questi emendamenti anche perché sappiamo che colleghi di altri gruppi si sono già dichiarati monocameralisti o hanno intenzione di pronunciarsi in questa direzione, ma soprattutto per una ragione di fondo, vale a dire perché vogliamo che questa opzione monocamerale, una sola Assemblea nazionale con 400 deputati, possa entrare nel dibattito politico. Infatti lei, presidente, ci ricorda giustamente che abbiamo davanti un lungo periodo di processo costituente - lo definisco così - e quindi mi auguro che questa opzione possa essere motivo di riflessione forte da parte dei cittadini e indurre forse i parlamentari, durante questo lungo processo, a qualche riflessione e ripensamento.
Gli emendamenti che vanno in questa direzione sono molto semplici. Pensiamo ad un Parlamento forte, composto da 400 deputati, con il requisito di 21 anni per l'eleggibilità, con una rappresentanza all'interno tale da garantire un equilibrio tra i sessi; su questo aspetto ho notato che anche altri colleghi hanno presentato emendamenti, che mi sembrano ancora più efficaci della stessa prima formulazione presentata dalla relatrice. Comunque, ci misureremo nel merito; anche noi siamo perché questa formula sia prevista in Costituzione, pur sapendo che la questione ha un carattere squisitamente politico. Vogliamo inoltre che in Parlamento ci sia una rappresentanza delle minoranze linguistiche che sono state riconosciute; abbiamo avuto incontri con rappresentati di tali minoranze e abbiamo assunto impegni in tale direzione; alcuni di noi hanno presentato questo emendamento e mi auguro che possa svolgersi un dibattito intorno alla questione, che è seria. Non nascondo le difficoltà, ma spero che si possa giungere ad un approccio positivo. In quest'ambito pensiamo di rafforzare all'interno del Parlamento il potere non soltanto del Governo di decidere rispetto all'agenda dei lavori parlamentari ma anche quello delle opposizioni; abbiamo presentato un emendamento, anche se a mio giudizio insufficiente, volto ad esplicitare che anche all'opposizione sono riservati dei diritti reali rispetto al calendario e all'attività parlamentare.
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La seconda direttrice degli emendamenti si muove lungo il modello su cui ha riflettuto il Comitato e che è diventato poi il contenuto della proposta presentata dalla relatrice, cercando - mi rendo conto che è forse un'ambizione che ha qualche velleitarismo; mi esprimo in questo modo, anche se con disagio - almeno di razionalizzare il sistema che ci viene proposto. A mio avviso, infatti, viene proposto un sistema che in sé assomma più difetti: il difetto di un bicameralismo, che continua ancora ad essere in larga misura perfetto, ancor più una terza Camera all'interno della seconda con dei poteri cogenti, quasi deliberanti, poteri molto forti e, visto anche il tenore di alcuni emendamenti, una legittimazione dei parlamentari di questa seconda Camera che certamente risiede nell'espressione del voto della volontà popolare ma che ha una misura diversa; il senatore eletto o il presidente della regione o il sindaco senatore mi sembrano tre figure completamente diverse tra di loro, eppure si pensa che tutte possano sedere in quel ramo del Parlamento che diventa un misto tra Senato delle garanzie e Senato delle regioni, non avendo avuto evidentemente la possibilità di procedere nella discussione ad una scelta a mio avviso più limpida, che poteva essere rappresentata dal Senato delle garanzia o da quello delle regioni.
Se verrà respinta la nostra ipotesi monocameralista, pensiamo che occorra lavorare sul Senato delle garanzie, tentando di dare ad esso una rappresentanza che sia veramente tale da rispecchiare in misura amplissima le diverse aspirazioni politiche e culturali presenti nella società ma anche da avere dei compiti molto precisi: la legislazione su alcune materie fondamentali, che devono essere bipartisan (penso alle leggi costituzionali o alla legislazione penale, per fare degli esempi) e soprattutto compiti di controllo (commissioni di inchiesta, nomine), quindi poteri forte, certamente, ma limitati, lasciando invece all'altra Camera, quella che ha il rapporto fiduciario con il Governo, la possibilità di esplicitare appieno questo suo mandato, non soltanto attraverso la definizione di poteri legislativi ma anche avendo al suo interno una Commissione composta da rappresentati delle regioni e degli enti locali con poteri consultivi ma anche con una possibilità della Camera di decidere in termini di bilancio soltanto se il parere della Commissione è positivo (con una maggioranza molto qualificata se è negativo).
In questo modo a noi sembra che venga superata o si possa superare questa commistione tra Senato e Camera e soprattutto un problema che più volte è ritornato nei lavori del Comitato, quello di non attribuire al Senato delle garanzie compiti che vanno al di là delle garanzie stesse, tali da mettere in discussione il suo rapporto fiduciario con il Governo. Alcuni colleghi, non solo del Polo (penso ad esempio a Mattarella e ad altri), più volte hanno sollevato tale questione, ponendo interrogativi che credo non possano essere semplicisticamente accantonati. Quindi il modello che noi pensiamo, la seconda direttrice, mi sembra non soltanto più coerente ma anche più funzionale all'avere insieme efficacia di decisione, rappresentanza e possibilità concreta delle regioni e delle autonomie locali di intervenire direttamente nel procedimento legislativo con una forza ed un'autorevolezza reali. Queste sono le due direttrici di fondo.
Gli altri emendamenti riguardano alcuni punti specifici, in particolare la questione dei referendum, su cui sono tornati altri colleghi. Per il numero delle firme ci siamo orientati sulle 800 mila, pensando ad un criterio puramente oggettivo, l'aumento della popolazione. Ma più ancora, muovendoci anche rispetto al testo presentato dalla relatrice, con i nostri emendamenti siamo andati ad una definizione che mi sembra possa essere più efficace, non soltanto sui contenuti dei quesiti referendari ma anche su una legge che possa poi disciplinare non dico l'accesso (c'è già la disposizione, che noi condividiamo, secondo cui la Corte costituzionale dopo 200 mila firme possa esprimere il proprio parere) ma, ad esempio, quanti referendum fare in un determinato
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periodo. Ciò nulla toglie alla sovranità e alla saggezza popolare, ma le misure che proponiamo con i nostri emendamenti possono servire a dare più forza ad un istituto referendario, quello che attiene agli strumenti che impropriamente vengono definiti di democrazia diretta, affinché sia «usato» (lo dico tra virgolette) nel migliore dei modi. Siamo favorevoli al referendum propositivo. Pensiamo che bisogna innovare con coerenza, tenendo conto non soltanto della raccolta delle firme ma del fatto che il Parlamento ha 18 mesi di tempo per poter decidere; suggeriamo che decida nel senso della proposta. Questo è un emendamento di cui prego la relatrice di tener conto, perché se un Parlamento legifera in senso completamente opposto credo che si possa e si debba andare ugualmente al referendum; ma mi sembra uno strumento sul quale intervenire.
Anche sui decreti-legge ci muoviamo con coerenza. Non pensiamo che il Senato possa discutere anch'esso i decreti-legge, pur se in modo limitato. Così come siamo contrari a tutte le ipotesi di richiamo che ancora permangono nel testo, che mi inducono ad affermare che siamo di fronte ad un bicameralismo perfetto.
Più complessivamente, i nostri emendamenti si muovono anche rispetto al ruolo della Corte costituzionale, che non soltanto non vogliamo veder sovraccaricato, ma che vogliamo vedere soprattutto sotto un'angolatura, quella di un ruolo direttamente collegato a profili di costituzionalità e non invece ad altri profili.
Sul testo D'Amico abbiamo presentato alcuni emendamenti. Quelli ai quali teniamo di più sono innanzitutto quelli tesi a sopprimere l'articolo 8, riguardante la possibilità di scrivere in Costituzione alcune scelte che devono o possono essere compiute sul terreno dell'economia, che a mio avviso è sbagliato costituzionalizzare. L'ho detto l'altra volta e voglio qui ripeterlo: penso che l'economia sia la materia fondamentale su cui si costruisce un programma di governo, che attiene alla responsabilità dei governi e sta nella dialettica tra maggioranza ed opposizione; la costituzionalizzazione mi sembra una misura che va controcorrente e non efficace.
Analoga considerazione vale per la Banca d'Italia. Certo, la legge già riconosce un'autonomia; non credo che vi sia la necessità di scrivere in Costituzione l'autonomia della Banca d'Italia.
Tra l'altro, occorre coordinare i due testi. Nel testo Dentamaro si fa un riferimento ai trattati; ho visto che qualche collega addirittura presenta un emendamento riguardante i trattati dell'Unione europea. Giustamente i colleghi della sinistra democratica hanno presentato un emendamento teso a sopprimere questa parte. Anche noi avevamo riflettuto al riguardo, ma evidentemente per un disguido l'emendamento non è stato presentato. Pertanto, se i colleghi sono d'accordo, aggiungo la nostra firma all'emendamento II.30.37, relativo al comma 3 dell'articolo 31. Credo che saggezza politica voglia che su queste materie ci si muova con grande sobrietà. Scrivere i criteri di Maastricht, così come qualcuno vorrebbe, in Costituzione mi sembra un atto alquanto improvvido.
Questi sono i nostri emendamenti. Mi auguro che la relatrice prenda in considerazione alcune delle questioni che abbiamo sollevato. Soprattutto mi auguro che nel prosieguo della discussione si possa realmente arrivare ad un modello costituzionale - per usare un'espressione altre volte utilizzata dal presidente - presentabile, nel senso di avere dei modelli non confliggenti tra di loro ma tali da muoversi in quell'ottica rispetto a cui tutti quanti siamo concordi ed abbiamo lavorato, quella di pensare a poteri forti di un esecutivo ma anche a poteri forti di un Parlamento. Un Parlamento che ha dentro di sé questa farraginosità di esperienze, di competenze, di legittimazioni finisce con l'essere fortemente indebolito, va nella direzione completamente opposta a quella rispetto alla quale tanti qui dentro si sono pronunciati.
SALVATORE SENESE. Mi soffermo brevemente sul testo relativo al Parlamento,
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perché ritengo che l'illustrazione degli emendamenti compiuta dal senatore Villone valga a rendere del tutto evidente come, con gli aggiustamenti proposti, possa funzionare un Senato delle garanzie; l'esigenza del quale, peraltro, mi pare incontestabile, volta che, in un sistema che tende ad essere sempre più maggioritario, una serie di materie non può non essere sottratta alla logica del maggioritario. Vi sono naturalmente, per questa esigenza, risposte diverse, quale quella di innalzare il quorum, ma nessuna di esse appare soddisfacente. D'altra parte, il voler rimettere il Senato nel circuito politico, come pure è stato proposto, chiamandolo a partecipare al voto di fiducia, ne snaturerebbe questa funzione; mentre, per altro verso, l'eliminazione della seconda Camera tout court lascerebbe irrisolti i problemi ai quali ho appena accennato. La soluzione, proposta in particolare nell'emendamento relativo alla composizione del Senato, del rapporto tra garanzie dei diritti fondamentali e di una serie di ambiti, che vanno al di là del rapporto maggioranza-opposizione, e la garanzia delle autonomie, mi sembra rispondere alle difficoltà che sono insorte nell'elaborazione di questo testo.
Mi soffermo invece un po' più analiticamente sul testo relativo all'Unione europea. L'opportunità di prevedere in Costituzione norme relative al processo di integrazione europea, mi pare difficilmente contestabile: sia perché questo processo incide sulla sovranità nazionale, e quindi tocca le radici stesse dell'assetto costituzionale, sia perché le peculiarità del processo stesso richiedono procedure peculiari, sia infine perché è pur necessario fissare un quadro di orientamento e quindi di limiti entro cui il processo deve svolgersi. Altri paesi - è stato già ricordato - hanno provveduto a modificare le proprie Costituzioni in vista di questo processo, alcuni con norme più sobrie, altri, come la Repubblica federale tedesca, con norme molto più analitiche. Noi (l'ha ricordato il collega Zecchino) ci siamo affidati all'elaborazione della Corte costituzionale, la quale ha fatto leva sull'articolo 11, e ci siamo affidati anche all'evoluzione di questa giurisprudenza costituzionale, che è stata notevole al riguardo e che ha messo capo ad una sorta di corpo pretorio di norme. A mio avviso, si tratta ora di raccogliere e sintetizzare (raccordandole altresì alle novità introdotte in tema di forma di Stato) il punto d'approdo di queste elaborazioni, per sottrarlo, per così dire, al carattere pretorio che fino ad oggi lo ha caratterizzato.
Ed allora, venendo puntualmente agli emendamenti, osservo che nell'articolo 1 sembra opportuno sintetizzare i primi due commi in un unico comma che indichi il quadro di orientamento entro cui il processo di integrazione deve svolgersi; un quadro di orientamento meno generico di quello attualmente offerto dall'articolo 11 della Costituzione, che parla soltanto di finalità volte ad assicurare pace e giustizia tra le nazioni, mentre con il nostro emendamento veniamo ad identificare il quadro di riferimento (peraltro riprendendo spunti contenuti sia nel testo del relatore sia in una serie di altri emendamenti) nei principi supremi dell'ordinamento costituzionale e nei diritti fondamentali dei cittadini.
Il terzo comma, che noi proponiamo di sopprimere, non sembra coerente alla costituzionalizzazione del processo. Se vogliamo costituzionalizzare il processo, come stiamo facendo, non vi è ragione di prevedere che ogni conferimento ulteriore di poteri avvenga attraverso un procedimento di revisione costituzionale. È già il primo comma che, per così dire, costituisce la valvola di legittimazione degli ulteriori trasferimenti di poteri, sempre che questi siano contenuti entro quel quadro di orientamento di cui parlavo, per cui prevediamo che basti una legge (bicamerale appunto, quindi che passi al vaglio del Senato delle garanzie) approvata con la maggioranza assoluta.
Quanto all'articolo 2, proponiamo di sopprimerlo per una semplice ragione: perché nel primo comma esso non fa altro che ripetere un principio largamente acquisito al nostro ordinamento giuridico e proprio del diritto comunitario, mentre il
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secondo comma si rivela segnato da una qualche imprecisione, posto che fa discendere la prevalenza delle norme del diritto comunitario sulle norme del diritto interno (che è una questione di gerarchia delle fonti pacificamente risolta nel diritto interno e in quello comunitario) dall'assenza di eventuali vizi di validità delle norme comunitarie: cioè, tanto quanto le norme di diritto comunitario siano eccedenti la competenza dell'Unione europea, ovvero siano in contrasto con i principi supremi, questa prevalenza non avrebbe luogo. Senonché è facile osservare che la prevalenza attiene al rapporto tra sistemi di fonti; le due situazioni qui specificatamente previste come derogatorie della prevalenza debbono essere invece fatte valere come momento causa di invalidità delle norme comunitarie. Pertanto, questo essendo tra l'altro il risultato su cui si è pacificamente attestata la nostra giurisprudenza, anche costituzionale, mi pare che si possa procedere alla soppressione dell'articolo 2.
Proponiamo la soppressione anche dell'articolo 3, perché esso, per un verso, attribuisce alla Corte costituzionale il compito di garantire il rispetto delle competenze e delle norme dell'Unione europea. Questo rispetto di competenze e norme è assicurato sia dagli organi di giurisdizione ordinaria sia dalla Corte europea del Lussemburgo, per cui non dobbiamo chiamare la Corte costituzionale a questo compito. Mentre, per altro verso, la collaborazione che alla Corte si assegna con gli organi giurisdizionali dell'Unione europea (coopera con tali organi), rischia di incidere in un punto particolarmente delicato. È noto che la Corte costituzionale sinora non ha acceduto all'ipotesi, che pure le era stata prospettata, di sollevare essa la questione pregiudiziale, prevista dall'articolo 177 del trattato, dinanzi alla Corte europea. Voler forzare questa delicata disputa a noi pare poco prudente, per cui proponiamo la soppressione dell'articolo 3, lasciando l'evoluzione della materia agli aggiustamenti - questi sì - che la giurisprudenza potrà raggiungere.
Per l'articolo 4 proponiamo una formulazione più sobria del primo comma, mentre per il secondo comma ci sembra che l'indicazione secondo cui il Governo informa preventivamente le Camere sulle «questioni» relative all'Unione europea non sia molto precisa. Ci pare che al riguardo vadano distinti con precisione due aspetti, il primo dei quali è attinente alla possibile revisione dei trattati (in proposito, prevediamo una procedura molto precisa e tipizzata), mentre l'altro è relativo alla partecipazione del Parlamento italiano al processo di formazione del diritto comunitario, per così dire, a «Trattati fermi».
L'articolo 5 tratta di materia che, ove debba essere disciplinata secondo l'ispirazione dello stesso articolo 5, trova la sua sedes materiae nella parte riguardante il Senato delle garanzie, in quanto è questo l'organo che deve esprimere parere al Governo.
Per l'articolo 6, a parte alcuni ritocchi tecnici o lessicali sui quali non mi soffermo, ci sembra che la garanzia delle regioni sia meglio assicurata se l'intimazione di cui si parla è accompagnata dalla previsione di una sorta di termine ragionevole. Altrimenti, si rischia o che il Governo adotti un termine estremamente breve, così mortificando l'autonomia delle regioni, o che l'intimazione resti senza termine e così si vanifichi l'intervento governativo.
Infine, due parole sull'articolo 8. Anche noi siamo sfavorevoli al primo comma sembrandoci veramente poco consono ai fini di una costituzione vincolare la politica economica e monetaria a dei trattati, anche perché tanto quanto questi vengano inseriti tra gli obiettivi costituzionali, tanto quanto il processo di integrazione europea è già garantito e trova un proprio assetto, questa conformità discenderà dalla conformità alle norme europee. Inserire in questa sede il vincolo della conformità significherebbe creare un elemento di rigidità che non condividiamo.
Per quanto riguarda il secondo comma, l'esigenza di assicurare autonomia alla Banca d'Italia ci pare meritevole di attenzione.
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Tuttavia non vediamo come essa possa essere espressa in una sezione relativa all'ordinamento europeo. Meglio sarebbe - in questo senso proponiamo un specifico emendamento - affermare che una legge bicamerale disciplina gli organi, le funzioni e le competenze della Banca d'Italia assicurandone l'autonomia, e collocare questa previsione nella sezione relativa alla pubblica amministrazione o agli organi ausiliari. La collocazione della previsione dell'autonomia o dell'indipendenza della Banca d'Italia in questa sezione rischia di assumere un'eccedenza di significato che non ci pare propria.
MARCELLO PERA. Farò riferimento all'articolo 22 del testo Dentamaro ed in particolare all'istituto del referendum (commi 2, 3, 4).
Nel comma 2 si fissano i limiti della non ammissibilità del referendum. Da questo punto di vista abbiamo un grave problema circa l'interpretazione della disciplina dell'istituto referendario, perché la Corte costituzionale ha oscillato parecchio nel corso della sua interpretazione, fino a dar luogo a delle casistiche piuttosto eterogenee, sollevando non poche perplessità e obiezioni anche di carattere politico. Ricordo i vari criteri che si sono succeduti e talvolta accavallati nel tempo.
Secondo la giurisprudenza della Corte costituzionale non è ammesso il referendum su leggi costituzionali, su leggi a contenuto costituzionalmente vincolato, su leggi costituzionalmente necessarie. Si tratta di criteri non esclusivi ma che si aggiungono: talvolta si è fatto riferimento alla chiarezza del quesito referendario, talvolta all'omogeneità dello stesso, talvolta all'omogeneità della norma residua dopo l'abrogazione, oppure a leggi rinforzate e così via. I criteri sono stati parecchi e la casistica è diventata molto lunga ed eterogenea. Credo allora che i commi 2 e 3 dovrebbero essere un po' più precisi, in modo da aiutare la Corte costituzionale, che dovrà decidere sull'ammissibilità del referendum, e gli stessi proponenti.
È per queste ragioni che nel mio emendamento prevedo la non ammissibilità del referendum per le leggi costituzionali, cosa che di fatto avviene anche ora benché non sia esplicitata in Costituzione, e per quelle confermative di principi costituzionali. Mi spiego: sostenendo che non è ammesso referendum per leggi costituzionali, intendo dire che non si può abrogare, attraverso il referendum, il principio costituzionale. Per la modifica di una norma costituzionale dovrebbe valere sempre e comunque la procedura prevista dall'articolo 138. Aggiungendo che non è ammesso referendum per leggi confermative di principi costituzionali, intendo evitare l'abrogazione, attraverso referendum, non solo di un principio costituzionale ma anche di una norma che ripeta un principio costituzionale, anche se in forma diversa. Le leggi confermative di principi costituzionali sarebbero quelle immediatamente attuative di leggi costituzionali, oppure quelle che sono corollario o conseguenza di leggi costituzionali. Faccio un esempio: un referendum che intendesse abrogare il servizio di leva, nel caso in cui fosse accolto l'emendamento che propongo, sarebbe inammissibile perché il principio fissato dall'articolo 52 della Costituzione rende obbligatorio il servizio di leva. In questo caso la norma di legge ordinaria sarebbe confermativa di un principio costituzionale. Altro esempio: un referendum che tendesse ad abrogare le componenti laica o togata del Consiglio superiore della magistratura sarebbe non ammissibile perché la presenza delle due componenti nella legge ordinaria è confermativa di un principio costituzionale sancito dall'articolo 104.
In altri termini, ogni volta che la legge ordinaria ripete o riformula un principio costituzionale, oppure si presenta come corollario di un principio costituzionale, quella legge non dovrebbe essere sottoponibile a referendum. Quindi: no a referendum abrogativi di leggi costituzionali; no a referendum abrogativi di leggi confermative di principi costituzionali.
Questo è il significato del nostro primo emendamento che, per quanto riguarda gli altri casi di inammissibilità, ripete il testo base presentato dalla collega Dentamaro.
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Un secondo emendamento riguarda il criterio dell'omogeneità. Il testo Dentamaro, al terzo comma così recita: «La proposta sottoposta a referendum deve avere ad oggetto disposizioni normative omogenee». Anche quello dell'omogeneità è un criterio che è stato tante volte tenuto presente dalla Corte costituzionale, ma con interpretazioni spesso diverse. Infatti, talvolta l'omogeneità è stata riferita al quesito referendario e talvolta alla norma residua che risulterebbe ove il quesito fosse accolto. Preferirei che la disposizione fosse più precisa e che fosse riformulata nei seguenti termini: «In caso di abrogazione parziale, il quesito è inammissibile se la parte residua della legge o dell'atto avente valore di legge risulti di impossibile applicazione». Il criterio della coerenza dovrebbe valere per la parte residua della norma abrogata e non per il quesito originario.
Richiamo l'attenzione su questo punto perché la Corte costituzionale ha oscillato in un senso e nell'altro. Ricordo, ad esempio, il primo referendum sulla caccia che fu dichiarato inammissibile proprio per la non omogeneità del quesito più che della norma residua.
Il terzo ed ultimo emendamento che ho presentato è riferito al comma 4 dell'articolo 22, secondo cui la Corte costituzionale si pronuncia sull'ammissibilità del referendum dopo la raccolta di un certo numero di firme. Chiedo che tale numero venga ridotto da 200 mila a 50 mila, per evitare costi, anche elevati, inutili sia diretti (per i comitati promotori dei referendum) sia indiretti (per la pubblica amministrazione).
Lasciando inalterata la previsione di 200 mila firme, in particolare con riferimento alla pubblica amministrazione che deve mettere a disposizione i certificatori di firme, non verrebbero ridotti i costi rispetto alla situazione attuale (500 mila firme). Dopo la raccolta di 50 mila firme, il cui costo sarebbe sopportabile e ragionevole, la Corte costituzionale dovrebbe potersi esprimere sull'ammissibilità o meno del referendum.
Questo è il senso dei tre emendamenti che ho presentato. Ripeto, i primi due tendono a tipicizzare meglio i casi di non ammissibilità del referendum, per evitare le oscillazioni e le polemiche anche politiche che ci sono state nei confronti della Corte costituzionale (ricordo la questione dell'ammissibilità o meno delle leggi elettorali, rispetto alla quale la Corte costituzionale non si è portata in modo univoco). Il terzo è un emendamento che riguarda una norma di carattere pratico, dettata da ragioni economiche, di risparmio sia per l'amministrazione sia per i promotori dei referendum.
NATALE D'AMICO. Nell'illustrare gli emendamenti presentati dal gruppo di rinnovamento italiano al testo della senatrice Dentamaro, devo rilevare innanzitutto che ci misuriamo con il problema della natura della seconda Camera; al riguardo, riproponiamo l'ipotesi che essa possa costituire, in quanto tale, la sede del raccordo fra lo Stato federale e le sue componenti (le regioni e gli enti locali), ossia l'ipotesi del Senato delle regioni e delle autonomie. Anche se ci pare di capire che questa tesi è minoritaria all'interno della Commissione e probabilmente dell'intero Parlamento, ci sembrerebbe strano se essa non venisse neanche presa in considerazione nell'ambito di questa Commissione, tenuto conto che si tratta dell'ipotesi di gran lunga prevalente fra gli studiosi che si sono in qualche modo misurati con il problema, che la stessa ipotesi è largamente sostenuta nel mondo delle autonomie italiane ed è ampiamente presente anche nei disegni di legge all'esame di questa Commissione.
Riproponiamo pertanto la nostra prima scelta, per verificare se debba essere battuta o meno: nel tentativo di ricercare accordi ampi all'interno della Commissione, credo si debba anche prevedere che ciascuno possa essere battuto nel voto, senza per questo far saltare il tavolo sul quale fin qui si è giocato, e comunque mantenendosi sempre su un piano di chiarezza circa l'assunzione di
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responsabilità da parte di ciascuno riguardo alle proprie preferenze.
Tentiamo anche di misurarci con il fatto che questa sede di raccordo possa essere rinvenuta nell'ambito della seconda Camera, che non sarebbe essa stessa sede di raccordo ma ne avrebbe una al proprio interno, attraverso la speciale Commissione delle regioni e delle autonomie che proponiamo di definire «Commissione federale». Analogamente a quanto ha proposto per esempio l'onorevole Mattarella, anche noi riteniamo che questa Commissione, se esisterà, dovrà avere poteri deliberanti in materie specifiche. Anche in relazione a questo, proponiamo che il numero dei senatori eletti a suffragio universale venga ridotto, addirittura fino a 60, non per inseguire - l'ho già detto in questa sede in altra occasione - la demagogia riguardo alla riduzione del numero dei parlamentari in generale, che di per sé non mi sembra un obiettivo necessariamente apprezzabile, quanto piuttosto perché riteniamo che, se questi senatori saranno chiamati ad assolvere un compito di garanzia, dovranno essere persone di grande notorietà, non strettamente legate a formazioni politiche (quindi con l'esclusione di ogni elezione legata a qualche collegamento di lista), in grado di svolgere un ruolo di garanzia e come tale in qualche modo neutrale rispetto alla contesa politica. Se in una certa misura il modello deve essere quello del Senato degli Stati Uniti, allora i numeri hanno forse un significato.
In relazione a tale aspetto, proponiamo che quest'organo sia, appunto, soltanto una Camera di garanzia e non anche di indirizzo politico; ciò esclude, a nostro avviso, che essa possa avere funzioni di natura legislativa. Infatti, la tesi secondo cui è possibile intervenire all'interno delle funzioni legislative per separarne alcune, individuandole come non attinenti all'indirizzo politico, è a nostro avviso un'ipotesi, per così dire, eroica, che non riesce a tradursi in scelte concrete.
Ricordo che già in altra occasione ho tentato di argomentare sul perché ciascuna delle questioni individuate nella competenza legislativa della seconda Camera non possa essere sottratta all'indirizzo politico: basti pensare, per esempio, alla materia radiotelevisiva ed a quella relativa al diritto sostanziale e processuale, penale e civile; non comprendo, infatti, perché si debba ipotizzare di sottrarre all'indirizzo politico una delle questioni che in realtà, fin dalla nascita della democrazia, è insita nello stesso indirizzo politico che di volta in volta viene scelto dai gruppi dirigenti o più direttamente, nei sistemi democratici, dagli elettori.
Passando ad illustrare altri emendamenti, devo dire che uno di essi, in qualche modo eterogeneo rispetto al dibattito in corso oggi ma comunque rilevante, potrebbe essere forse accantonato, in quanto probabilmente più connesso alla questione relativa alla forma di governo. Tuttavia, la collocazione interna alla Costituzione della soluzione che si vorrebbe dare deve essere decisa, a mio avviso, in questa sede. In sostanza, proponiamo che, laddove viene fissato il numero dei componenti della Camera dei deputati, della Camera politica, venga costituzionalizzato il principio fondamentale al quale deve ispirarsi la legge elettorale, che a nostro avviso non può essere diverso da quello che gli elettori hanno indicato a larghissima maggioranza nel referendum del 1993. Quindi, con l'emendamento II.2.4, la nostra ipotesi è che esista uno spazio per la mediazione politica riguardo alla legge elettorale ma che tale spazio debba essere quello che residua una volta introdotto il vincolo legato al risultato del referendum del 1993, che ha stabilito che almeno tre quarti dei parlamentari vengano eletti in collegi uninominali maggioritari.
Credo che si possa ovviamente accantonare, ove lo si ritenga opportuno, questo emendamento per affrontarlo nel momento in cui si deciderà sulla forma di governo, ma la sede nella quale collocare tale questione dovrebbe essere quella in discussione oggi.
Per quanto concerne il problema dei limiti da fissare in Costituzione ai regolamenti,
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l'emendamento II.7.8 ristabilisce il principio secondo cui essi devono essere approvati a maggioranza assoluta, non dei due terzi. Riteniamo altresì che nell'ambito della Costituzione si debba intervenire sul quorum necessario perché le deliberazioni della Camera siano valide e riteniamo che lo stesso quorum, come avviene in altri Parlamenti del mondo, debba essere più basso di quello attuale.
Crediamo inoltre che si possa costituzionalizzare il principio per cui le votazioni alla Camera avvengano a scrutinio palese. Se si vogliono introdurre più chiari principi di responsabilità degli eletti rispetto agli elettori, un aspetto essenziale è che gli elettori sappiano in qualunque momento come i propri eletti hanno votato. Considerato che esiste un sistema di garanzie giuste a tutela dei parlamentari, che prevede la non punibilità per le opinioni espresse e gli atti compiuti nell'esercizio della propria funzione, l'altra faccia di questa garanzia deve essere il fatto che in qualunque momento gli eletti rispondano ai propri elettori dei voti dati, che quindi devono essere pubblici. Si tratta di una discussione che nel nostro paese si è già svolta ed ha trovato soluzioni ancora non del tutto soddisfacenti: penso, per esempio, alla materia della legge elettorale, in ordine alla quale mi sembrerebbe strano che gli elettori non potessero essere a conoscenza di come i propri eletti abbiano votato sul meccanismo stesso di selezione della classe politica. Conseguentemente, con l'emendamento II.7.10, proponiamo di introdurre in Costituzione il principio secondo cui alla Camera dei deputati le votazioni hanno luogo a scrutinio palese.
Una serie di emendamenti interviene sul problema della forza del Governo in Parlamento; anche questo aspetto in realtà è connesso - si potrebbe sostenere - all'ipotesi di soluzione che sceglieremo riguardo alla forma di governo. Nella realtà, abbiamo sostenuto - l'ho fatto anche in questa Commissione - che a nostro avviso il problema della forza del Governo in Parlamento è un problema generale che si pone rispetto al nostro sforzo di riforma della Costituzione e che esso è abbastanza indipendente dalla forma di governo che sceglieremo. Proponiamo quindi di rafforzare il Governo in Parlamento sulla base dell'assunto per cui l'esecutivo, titolare dell'indirizzo politico per il quale è stato prescelto dagli elettori, debba avere gli strumenti necessari per realizzare il programma sul quale ha ricevuto la fiducia dagli stessi elettori; in tale contesto, la funzione del Parlamento non deve essere quella di ostacolare la realizzazione del programma sulla cui base il Governo ha ricevuto, direttamente o indirettamente, il mandato dagli elettori, bensì quella di controllare l'azione dello stesso esecutivo e di preparare una classe dirigente alternativa a quella che di volta in volta regge il governo del paese.
Abbiamo presentato quindi una serie di emendamenti - li citerò rapidamente - che prevedono l'incompatibilità tra l'appartenenza al Governo e al Parlamento, nonché il fatto che i progetti di legge dichiarati urgenti dal Governo siano votati entro un termine predeterminato, che sia fissato in Costituzione (la nostra ipotesi è che esso sia di 30 giorni). Proponiamo altresì che venga costituzionalizzata la fiducia già esistente nel nostro ordinamento, estendendo la possibilità di porre la fiducia sui disegni di legge ed anche su uno o più articoli.
Proponiamo inoltre di introdurre un meccanismo di voto bloccato e di seguire il criterio per cui la regola generale sia che in prima lettura l'esame dei disegni di legge avvenga sul testo presentato dal Governo, ovviamente nel caso in cui ve ne sia uno. Proponiamo poi la totale immodificabilità dei decreti-legge: a tal fine vi è un emendamento che reca come prima firma quella dell'onorevole Urbani ed è sottoscritto anche da me, oltre ad uno specifico emendamento D'Amico.
Riteniamo che il Governo, in una misura flessibile definita nel rapporto con il Parlamento, debba poter disporre di uno spazio normativo proprio, che esso possa difendere dalla tendenza all'eccessiva legificazione, probabilmente propria di gran parte dei parlamenti moderni.
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Proponiamo pertanto che il Governo possa opporsi a proposte di legge o ad emendamenti che investano materie non riservate alla legge: quindi, al Parlamento non sarebbe precluso legiferare, ma per consentirgli di farlo in queste materie dovrebbe essere necessario il consenso del Governo.
Proponiamo altresì una misura, per così dire, di igiene legislativa riguardo ai regolamenti: nel caso in cui, in materie non riservate alla legge, il Parlamento fissi una disciplina generale, un successivo regolamento governativo dovrebbe comportare l'abrogazione di ogni norma vertente sulla medesima materia; è questa - come dicevo - una norma quasi di pulizia legislativa.
Per quanto concerne i referendum, riteniamo che la soluzione che si va delineando con il testo in esame sia complessivamente soddisfacente; quanto al problema sollevato da più parti riguardo ai limiti da porre all'eccesso referendario, si può fare affidamento, a mio avviso, sulla saggezza degli italiani, i quali di volta in volta decideranno se avvalersi o meno della propria facoltà di votare, anche in funzione del giudizio che esprimeranno sull'iniziativa assunta da una parte importante, ma ovviamente minoritaria, di cittadini, come quella che di volta in volta raccoglie le firme per promuovere i referendum. Riteniamo quindi che, nel limitare il ricorso ai referendum, ci si possa affidare al gioco competitivo - per usare questa espressione - del mercato politico, ossia in sostanza alla saggezza degli elettori.
Crediamo invece che si ponga un problema legato alla circostanza che sono di fatto sottratte all'iniziativa referendaria, in base ad una giurisprudenza a mio avviso saggia della Corte costituzionale, le leggi cosiddette costituzionalmente necessarie, ossia quelle la cui abrogazione renderebbe impossibile, a giudizio della stessa Corte, il funzionamento di organi costituzionali o di rilevanza costituzionale. Riteniamo che si possa risolvere il problema dell'esclusione di fatto per gli elettori della possibilità di intervenire direttamente in materie importanti, che forse più di altre si presterebbero all'iniziativa referendaria, prevedendo che l'efficacia del referendum sia sospesa finché il Parlamento non adotti nuove norme in materia (la questione viene affrontata nel nostro emendamento II.22.13).
Quanto al bilancio dello Stato, si pone certamente la necessità di individuare vincoli e procedure che rendano più responsabile la sua formazione, ma a nostro avviso la soluzione del problema risiede proprio nell'individuazione di un chiaro principio di responsabilità: così come il Governo è responsabile della gestione del bilancio, deve accollarsi per intero la responsabilità della sua redazione. Ciò non vuol dire che la proposta di bilancio non possa essere modificata dalle Camere, ma è necessario che, ogni volta in cui ciò avviene, vi sia stata una chiara assunzione di responsabilità del Governo. Proponiamo quindi che venga costituzionalizzato il principio per cui nessun emendamento alla legge di bilancio possa essere approvato se non viene accolto dal Governo: in sostanza, la possibilità di modificare il bilancio in Parlamento deriverebbe dal rapporto anche di forza che si crea tra Governo e Parlamento ed ogni modifica sarebbe fatta propria dal Governo, che se ne assumerebbe la responsabilità. In sostanza, il vincolo che proponiamo di costituzionalizzare è legato alle procedure e non a determinati saldi di bilancio, che potrebbero rivelarsi irraggiungibili in una fase storica o inopportuni in altre. Il principio è che il bilancio venga ricondotto alla scelta di indirizzo politico compiuta dal Governo.
PRESIDENTE. La parola all'onorevole Salvati; segue il senatore Grillo. Faccio presente ai due oratori che i tempi a disposizione dei rispettivi gruppi sono molto ristretti.
MICHELE SALVATI. Signor presidente, sarò brevissimo.
Non ho firmato gli emendamenti del mio gruppo, che giudico ragionevoli se si accetta l'impianto del testo base, proprio per segnalare un dissenso di fondo su questo impianto. Per ribadire questa segnalazione,
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ho firmato insieme all'onorevole Bressa gli emendamenti II.1.17 e II.3.25, nonché insieme con il senatore Morando e l'onorevole Mancina l'emendamento II.3.12. Sono consapevole che si tratta di emendamenti incompleti e che un loro pieno sviluppo avrebbe richiesto un intervento emendativo ben maggiore: non ho ritenuto opportuno farlo perché sono consapevole che la mia è una posizione minoritaria e che pochi emendamenti di bandiera sono sufficienti per segnalarla.
Molto brevemente sul dissenso nei confronti del testo base della senatrice Dentamaro: tale dissenso si concentra sul ruolo e sulle funzioni della seconda Camera, del Senato della Repubblica come si continua a denominarla. Nel testo base la seconda Camera ha una duplice funzione: una di garanzia ed una di rappresentanza delle autonomie locali. La prima si manifesta in un nucleo giustamente limitato di funzioni legislative, nonché in estesi poteri di controllo e di nomina; la seconda si manifesta nell'attività della Commissione delle autonomie territoriali.
Ho tre obiezioni, una di architettura istituzionale e due di merito. Quella di architettura istituzionale è semplicissima: ad un'istituzione deve essere affidato, se non è impossibile fare altrimenti, uno ed un solo scopo, una sola missione come si dice nel linguaggio aziendale di oggi. Questo non soltanto facilita la comprensione del suo ruolo da parte dei non tecnici, e dunque incorpora un'esigenza di democrazia, ma ne consente anche una migliore interpretazione da parte dei tecnici: insomma, non si tratta solo di un'esigenza estetica ed è un espediente retorico piuttosto tenue, mi sembra, quello di affermare che la missione è una sola, la garanzia, che si rivolge in parte ai diritti dei singoli e in parte ai diritti delle autonomie locali. In questo secondo caso non si tratta di garantire diritti, ma di elaborare insieme una legislazione di merito. Insomma, un Senato a due gambe è un Senato zoppicante: una delle due gambe rischia di atrofizzarsi.
Sono però le obiezioni di merito le più rilevanti. La prima riguarda l'attribuzione al Senato di un ruolo di garanzia, che si sostanzia in un nucleo di competenze legislative bicamerali nonché in poteri di nomina e di inchiesta. La domanda è: vi è proprio bisogno di avere una seconda Camera per svolgere questi ruoli? Non vi è alcun dubbio che una Camera politica eletta con criteri fortemente maggioritari esiga un forte rafforzamento delle garanzie; più in generale, l'esigenza che molte materie siano deliberate in modo non partigiano, indipendente dalla maggioranza di Governo e alla luce di una visione di più lungo periodo dell'interesse della comunità, è un'esigenza crescente (in fondo, è la stessa che nutre lo sviluppo delle autorità indipendenti). Ma, ripeto, è proprio necessario conservare un grosso e costoso Senato per affrontare questa esigenza? Non possono bastare maggioranze qualificate nella prima Camera, o Commissioni a composizione proporzionale nella prima Camera per i casi più delicati ed invece interventi del Presidente della Repubblica per molti altri? Inoltre, come sarà eletta questa seconda Camera? Esclusi i criteri maggioritari della prima (se prevarranno criteri maggioritari per l'elezione della prima), come evitare che il Senato diventi non un Senato delle garanzie ma un Senato dei partiti?
Se di sole garanzie si deve trattare, preferirei di gran lunga una soluzione monocamerale, incardinando nell'unica Camera, attraverso maggioranze qualificate o Commissioni a composizione non maggioritaria, i compiti che si vogliono oggi attribuire al Senato. Pensate alla pulizia di questa soluzione, alla sua facile comprensibilità da parte dell'opinione pubblica (ed abbiamo bisogno di essere compresi dall'opinione pubblica): l'abolizione di una Camera avrebbe un significato dirompente molto importante.
Naturalmente, in uno Stato che si vuole federale, esiste un'altra plausibile funzione della seconda Camera, come luogo nel quale lo Stato centrale e le autonomie cooperano a definire tutta la legislazione che tocca il riparto di competenze,
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poteri e risorse tra il centro e la periferia. A questo tipo di Senato facevano riferimento i programmi politici presentati da molti partiti, incluso il mio, in occasione delle ultime elezioni e non vedo ragioni difendibili per tornare indietro rispetto ad una convinzione che sembrava acquisita. In questo caso le garanzie, nel modo che ho sopra indicato, rimangono alla prima Camera ed i membri della seconda sono tali perché responsabili dei governi locali o da essi designati: nulla osta a che la designazione sia confermata da un'elezione diretta, ma essi agiscono sotto vincolo di mandato dei loro territori, e non sciolti da esso come nel caso della Camera politica.
Credo sia inutile che mi dilunghi perché sull'argomento sono state scritte biblioteche: voglio solo ribadire che è questo il motivo per cui ho firmato con Bressa, Morando e Mancina gli emendamenti che ho ricordato, emendamenti incompleti, che saranno - credo - respinti, ma volevamo che almeno per un momento la bandiera del Senato federale sventolasse in questa Commissione.
LUIGI GRILLO. Signor presidente, prenderò pochissimi minuti perché desidero comportarmi in maniera diligente.
L'illustrazione degli emendamenti che insieme ad altro collega mi sono permesso di presentare trae origine dalle osservazioni fatte durante i dibattiti nella sede plenaria e dagli argomenti sostenuti nel corso dei lavori del Comitato. L'impostazione cui riconosciamo validità è quella in forza della quale si partiva da due presupposti: la validità del sistema bicamerale (mi ero permesso di specificare «bicamerale-paritario»); la necessità di riconoscere ad entrambe le Camere componenti di carattere elettivo. Su queste due premesse si è tentato di costruire un'ipotesi di lavoro che in qualche modo individuasse la diversità di funzioni da assegnare alla Camera dei deputati ed al Senato della Repubblica. In Comitato, eravamo riusciti a superare l'ipotesi del Bundesrat, perché ci eravamo detti che quel modello non era importabile in quanto le autonomie regionali in Germania assolvono a funzioni diverse da quelle che si vorrebbe far loro assumere in Italia, considerato che stiamo lavorando per un ulteriore decentramento e per un ulteriore carico di competenze a livello legislativo delle regioni. Ci sembrava quindi che in questa direzione ci si dovesse muovere con altrettanta coerenza per individuare qual era il punto di raccordo tra un Senato che volevamo assumesse funzioni specialistiche ed una Camera titolare dell'indirizzo politico.
L'idea della composizione mista venne superata in Comitato ed oggi abbiamo ascoltato l'ipotesi del PDS nei confronti della quale, presidente, voglio fare per trenta secondi un'osservazione, sperando di essere capito (passerò poi ad illustrare la nostra ipotesi). In vita mia, mi è toccato fare l'amministratore comunale, l'amministratore regionale e da qualche anno il senatore della Repubblica; riconosco che immaginare un Senato nel quale vi sono componenti designate rispetto all'ipotesi di avere in Senato componenti elettive sia un passo avanti, ma mi chiedo e chiedo ai colleghi: è possibile scrivendo la Costituzione, senza disturbare Costantino Mortati, Enzo Cheli o il professor Salvatore D'Albergo, per citare tre noti costituzionalisti, immaginare che nel nostro paese esista un senatore che faccia contemporaneamente il sindaco di Genova, o di Verona, oppure il presidente della regione Lombardia? Mi pare obiettivamente quanto meno una stranezza sul piano dell'operatività concreta, non dell'impostazione teorica, affidare a chi è titolare di un mandato elettivo un'altra funzione, perché se si vuol fare bene un lavoro non è possibile farne contemporaneamente due.
La mia proposta, per la quale con ostinazione abbiamo presentato gli emendamenti, trae origine da questa considerazione: occorre comunque recuperare un rapporto solido con le regioni. Volendo attribuire un significato politico a questa prospettiva, l'ipotesi nella quale mi sono riconosciuto è quella di prevedere l'elezione del Senato con carattere di continuità e l'elezione della Camera con carattere
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di discontinuità. Il Senato, cioè, viene eletto insieme con i consigli regionali e viene sciolto quando viene sciolto il consiglio della regione di riferimento; la Camera assolve alla gestione dell'indirizzo politico mentre il Senato si riconosce di più nel governo della regione e quindi esiste una contestualità fra la scelta del governo della regione e la scelta dei senatori che provengono da quella regione (non quindi i senatori del PDS, dell'Ulivo o del Polo ma i senatori del Piemonte, della Liguria, della Lombardia).
Ovviamente in questo senso sono proposti gli emendamenti modificativi del testo base ed in questa direzione rimane valida l'istituzione di una Commissione per le autonomie territoriali, peraltro presieduta da un senatore, per gestire il processo del federalismo fiscale: durante il dibattito mi sono infatti sforzato di capire che, se vogliamo davvero introdurre il federalismo, dobbiamo immaginarlo come un processo, perché non serve a nulla scriverlo sulla carta se poi non pensiamo anche alla gestione ed al governo di questo processo proiettato negli anni futuri.
Altro caposaldo è la costituzionalizzazione della Consulta delle regioni e degli enti locali, cioè la costituzionalizzazione dell'organismo previsto dalla legge Bassanini(io aggiungo sostitutivo del CNEL, che mi sembra un ente il cui superamento è dato dai fatti). Per la verità, presidente, mi sono sforzato di presentare, oltre che l'ipotesi di modifica costituzionale proposta con un articolo 31-bis istitutivo della Consulta delle regioni e degli enti locali (in cui si indica la sua composizione con i rappresentanti di regioni, province e comuni), anche il testo della legge costituzionale che dovrebbe disciplinare questo nuovo organismo. Va da sé che questo testo che mi permetto di allegare è semplicemente un esercizio per far capire che, a fronte di un testo che dovrebbe essere inserito nella nuova Costituzione, esiste un'idea precisa di come dovrebbe essere il regolamento della Consulta delle autonomie e di quali dovrebbero essere le sue competenze nei confronti del Parlamento, del Governo e della Corte costituzionale.
MARIO RIGO. Signor presidente, ci limitiamo a valutare l'aspetto della rappresentatività che in sede parlamentare spetta agli enti territoriali (regioni, province, comuni) nel momento in cui si va a decidere un mutamento in senso federale dello Stato. Questi soggetti non sono più delle mere ripartizioni nel senso indicato dall'attuale articolo 114 della Costituzione, ma elementi costituenti della Repubblica. Di conseguenza, una loro effettiva rappresentatività si pone come scelta obbligata sia per definire la sede dove far convergere quei soggetti costituenti unitamente allo Stato, sia per dare il dovuto spazio agli interessi di cui essi sono direttamente portatori ed alle prerogative di cui sono collettivamente custodi.
È pertanto per queste considerazioni, e per le molte osservazioni fatte da diversi colleghi, che riteniamo insufficiente il riconoscimento introdotto nel testo base. L'emendamento che abbiamo presentato all'articolo 57 si propone di garantire alle comunità locali un grado alto di diretta rappresentatività: ci riferiamo alla seconda Camera che denominiamo Senato delle autonomie, dove, oltre ai senatori eletti in ciascuna regione a suffragio universale diretto, sono previsti quelli eletti dalle assemblee legislative regionali e da quelle delle autonomie locali, in rappresentanza delle comunità territoriali.
Proponiamo l'elezione diretta di metà dei membri del nuovo Senato e l'elezione di secondo grado dell'altra metà: naturalmente, pur tenendo rigorosamente conto della differente entità demografica delle singole regioni, si garantirà a ciascuna di queste la rappresentanza in sede sia di elezione diretta, sia di elezione di secondo grado.
In senso più ampio, può dirsi che il Senato sarà la sede naturale dei rapporti tra lo Stato e le regioni e, quindi, l'organo che metterà in essere i provvedimenti volti a disciplinare quei rapporti. È quanto abbiamo posto in evidenza con gli emendamenti agli articoli 67 e 68.
Con l'emendamento all'articolo 84 abbiamo rivolto un'attenzione particolare ai
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disegni di legge in materia di finanza, richiedendosi un consenso più diretto dei soggetti rappresentati in Senato attraverso un meccanismo che, nell'ambito dell'usuale maggioranza richiesta nell'iter legislativo, dia rilievo a quella parte - le autonomie territoriali - che trae titolo dall'elezione deliberata dagli organi rappresentativi dei soggetti medesimi.
La stessa procedura si ritiene opportuna per altri particolari aspetti della vita della collettività, ad esempio prestazioni sociali, interessi interregionali, ma, data la delicatezza di queste materie, si è ritenuto di dover prevedere anche il ricorso alla Corte costituzionale sia da parte della regione sia da parte di un numero minimo - almeno cinque - di assemblee delle autonomie locali, laddove le une e le altre abbiano a lamentare le eventuali violazioni delle rispettive potestà in materia.
Con l'emendamento all'articolo 85, con cui si disciplina l'attività di controllo che il Parlamento esercita sull'attuazione delle leggi, si è ritenuto di escludere da detta attività il controllo sulle regioni e sugli altri enti territoriali assurti, con la riforma, a soggetti costituenti.
Infine, con l'emendamento all'articolo 62 abbiamo esteso l'incompatibilità dell'ufficio di senatore eletto a suffragio universale ai sindaci e ai presidenti di provincia, in quanto presenti tra gli eletti delle assemblee delle autonomie locali.
Ricordo, da ultimo, che l'istituzione in ogni regione dell'assemblea delle autonomie locali l'abbiamo richiesta con un nostro emendamento all'articolo 4 del documento D'Onofrio.
PRESIDENTE. La ringrazio, senatore Rigo. Abbiamo così esaurito gli interventi. I relatori risponderanno con i testi, con gli atti alle sollecitazioni espresse. Seguendo un po' la stessa metodologia, anche per quanto attiene alle scansioni temporali, del senatore D'Onofrio, vorrei pregare i relatori - insistendo su questo - di farci pervenire domani sera, se possibile, i loro emendamenti assorbenti quelli che ritengono debbano essere assorbiti nel testo, di modo che anche per essi si possa disporre di una mezza giornata per valutare eventuali subemendamenti o il ritiro di emendamenti.
Il Comitato di redazione è subito convocato nella sala attigua.
MARIDA DENTAMARO, Relatrice del Parlamento e le fonti normative. Le chiedo, signor presidente, se poi i relatori possano eventualmente motivare la propria opinione anche in relazione ad emendamenti non accolti, in particolare qualora introducano elementi nuovi sui quali non si è svolto nessun dibattito. Quindi, senza ripetizioni rispetto...
PRESIDENTE. In sede di votazione i relatori dovranno esprimere un parere su ogni singolo emendamento e qualora ritengano...
MARIDA DENTAMARO, Relatrice del Parlamento e le fonti normative. Un parere motivato, eventualmente.
PRESIDENTE. Un parere motivato.
MARIDA DENTAMARO, Relatrice del Parlamento e le fonti normative. Grazie.
PRESIDENTE. Nulla resterà oscuro. Tutto sarà acclarato.
Alla riunione del Comitato di redazione è naturalmente ammessa la partecipazione di rappresentanti dei gruppi (dico questo essendo il vicepresidente Urbani impegnato, per esempio). Questo vale anche, se si ritiene, per il gruppo di alleanza nazionale, in quanto non vedo l'onorevole Tatarella. Quindi, è ammessa - non è obbligatoria - la partecipazione di rappresentanti dei gruppi perché si tratta, in sostanza, di assumere qualche intesa per lo svolgimento delle sedute di domani, alle ore 9.30 e 15.30, per l'esame e la votazione degli emendamenti riferiti al testo base sulla forma di Stato.
La seduta termina alle 18.35.