Onorevoli Colleghi! - La proposta di Forza Italia per la riforma della Costituzione vuole realizzare cambiamenti fondamentali della forma di stato e di governo, in coerenza con le convinzioni che animano il nostro movimento sin dalla sua nascita.
Siamo profondamente convinti, oggi più che mai, della necessità di restituire al popolo l'effettivo esercizio della sovranità ed al cittadino la concreta possibilità di far valere ogni giorno ed in ogni sede i diritti di libertà. Quei diritti che, proclamati nella prima parte della nostra Costituzione, troppo spesso stentano ad affermarsi o sono addirittura negati. Essi devono invece divenire la regola, il metro di misura del rapporto tra l'individuo e le burocrazie, tra la persona e l'amministrazione della giustizia.
La sovranità deve tornare al popolo, per troppo tempo relegato al ruolo di spettatore passivo dei giochi di palazzo. Abbiamo detto più volte, e lo ripetiamo ora, che ciò può avvenire unicamente attraverso l'elezione diretta del massimo responsabile dell'esecutivo, vale a dire attraverso la scelta di un indirizzo politico legato alla capacità di un leader e del suo schieramento. Ad essi deve essere data la possibilità di realizzarlo così che alla fine del mandato la responsabilità risulti chiara e gli elettori possano riconfermarlo o conferire ad altri la guida del Paese.
L'azione del Governo dovrà svolgersi lungo il solco tracciato dalle leggi del Parlamento e sotto il controllo che questo sarà chiamato a svolgere con una vasta gamma di nuovi e più incisivi strumenti, in particolare quelli che il nostro progetto ha apprestato per l'Opposizione, il cui compito è fondamentale per il mantenimento delle garanzie di libertà.
Questi princìpi possono essere realizzati secondo diverse formule costituzionali, tra le quali abbiamo scelto, quale base della nostra proposta, il modello semipresidenziale alla francese, ritenendolo il più adatto al sistema politico italiano. Non a caso esso costituiva il primo punto del programma di Forza Italia e del Polo delle libertà sia per le elezioni del 1994 sia per quelle dello scorso anno, oltre ad aver costituito la base del tentativo Maccanico.
Nella nostra proposta, il Presidente della Repubblica è eletto direttamente dal popolo a maggioranza assoluta, con eventuale ballottaggio. Il Presidente dura in carica cinque anni, è il massimo titolare dell'indirizzo politico ed a lui spettano quindi la nomina e la revoca del Primo ministro. La Camera politica, che nel nostro testo abbiamo chiamato Assemblea Nazionale, dura in carica quattro anni ed e composta da trecento membri. Il Presidente della Repubblica può scioglierla, salvo che nel primo anno di vita di essa, come in Francia. Il Primo ministro impegna di fronte all'Assemblea la responsabilità del Governo sul suo programma, ma non deve ottenere uno specifico voto di fiducia. L'Assemblea, a sua volta, può approvare, a maggioranza assoluta, una mozione di sfiducia. In tal caso, il Presidente della Repubblica può sciogliere l'Assemblea ed indire nuove elezioni, oppure nominare un nuovo Primo ministro, nello scenario che viene comunemente definito «coabitazione» e che, nell'esperienza francese, è risultato un fenomeno episodico. Il Presidente non può, nella nostra proposta, promuovere propri referendum.
La nostra proposta prevede forti contrappesi e garanzie. La prima, fondamentale garanzia, in una società libera, è data dalla diffusione del potere, dalla sua articolazione su livelli territoriali diversi, governati da enti autonomamente legittimati e garantiti nella possibilità di difendere il proprio ambito di attribuzioni e poteri con strumenti sia politici che giuridici. Nelle società complesse, quale è quella in cui viviamo, ciò rende inevitabili i contrasti ed i conflitti: uno dei compiti più alti della politica è quello di costruire binari sicuri per il loro ordinato svolgimento e per la loro utile composizione, così che nessuna voce resti soffocata, che le ragioni di tutti possano essere ascoltate.
La voce delle comunità territoriali che costituiscono la realtà della nostra Repubblica dovrà esprimersi innanzitutto in Parlamento. L'altra Camera, che abbiamo chiamato Senato delle autonomie, sarà composta da cento membri eletti su base regionale in quanto espressione delle comunità territoriali. Ad essa saranno riconosciuti incisivi poteri di controllo e di intervento nelle decisioni legislative dello Stato che più direttamente incidono sui poteri delle autonomie regionali. Ciò dovrà avvenire nel quadro di un nuovo assetto della distribuzione del potere legislativo tra lo Stato e le Regioni, ispirato al principio cardine di tutti i sistemi federali in base al quale, una volta fissato con precisione ed in maniera tassativa l'ambito riservato alle leggi statali, tutte le restanti materie sono regolate dai legislatori regionali.
In questa formula giuridica trova espressione quel grande principio di organizzazione politico-sociale che è il principio di sussidiarietà, al quale noi aderiamo fermamente. Questo è l'unico valido criterio che deve essere necessariamente e rigorosamente applicato all'interno di ciascun ordinamento regionale. È lo strumento decisivo per salvaguardare il ruolo politico-istituzionale che la nostra storia assegna agli enti locali territoriali, primo tra tutti il Comune. Il principio di sussidiarietà diviene in tal modo, nella nostra proposta, una regola costituzionale che le autonomie locali possono invocare ricorrendo direttamente alla Corte costituzionale. La costruzione autonomistica da noi immaginata trova il necessario completamento nelle norme che istituiscono il federalismo fiscale, integrando così la potestà legislativa delle regioni.
Nel sistema che proponiamo, il livello delle garanzie giurisdizionali è destinato ad elevarsi. Per questo motivo abbiamo previsto un ruolo ancor più incisivo della Corte costituzionale. Il Giudice delle leggi diventerà anche il Garante dei diritti dei cittadini e della minoranza parlamentare. Nel nostro progetto vengono infatti affidati alla Corte il giudizio sulla costituzionalità delle leggi direttamente promosso da una minoranza parlamentare e, cosa ancor più importante, la tutela di chiunque lamenti una lesione dei propri diritti di libertà da parte di qualunque pubblico potere. Una Corte con tali estese competenze dovrà essere composta in modo diverso da quello attuale: tre giudici saranno nominati dal Presidente della Repubblica, tre verranno eletti da ciascun ramo del Parlamento, tre dalle supreme magistrature e tre dalle Regioni.
La preoccupazione di rafforzare i diritti individuali di libertà informa tutta la nostra proposta riformatrice e in particolare le norme sulla riorganizzazione dell'amministrazione della giustizia. Il principio ispiratore che ci ha guidato è quello della parità delle parti nel processo: accogliendo una richiesta che da molti anni proviene dagli operatori del diritto, proponiamo innanzitutto una precisa prescrizione costituzionale che impone al legislatore di adottare norme idonee a garantirla.
Pur nella consapevolezza della criticità del tema, abbiamo ritenuto di non poter prescindere dall'inserire in una riforma organica della Costituzione una norma che esprime una nostra profonda convinzione. Si tratta della riappropriazione della titolarità della politica criminale da parte del Parlamento. Non può essere infatti altri che il corpo rappresentativo a decidere le linee generali dell'azione penale. La Costituzione vigente prevede, in modo secco, l'obbligatorietà dell'azione penale. Quando questa norma fu formulata, si riteneva di applicare nient'altro che il principio della sovranità della legge scritta e il magistrato penale, giudicante o requirente, non era considerato altro che un suo meccanico esecutore. Nel corso dell'evoluzione del nostro sistema giudiziario e del nostro sistema legislativo, tale norma è diventata niente altro che la maschera della più assoluta discrezionalità. Il legislatore ha consegnato al magistrato penale norme sempre più elastiche, qualificando come soggetti all'azione penale comportamenti sempre meno definiti. Dall'altro lato, l'evoluzione dei rapporti tra potere legislativo e potere giudiziario ha caricato quest'ultimo di compiti per cui il potere politico non aveva il coraggio, la forza, l'autorità necessari. Il risultato finale è stato la deresponsabilizzazione del Parlamento rispetto alla politica criminale, l'assunzione in prima persona da parte di organi giudiziari della scelta di perseguire o di non perseguire, in una parola la più assoluta discrezionalità nell'esercizio dell'azione penale. Ciò non basta, perché l'assunzione di scelte discrezionali di politica criminale da parte di soggetti politicamente irresponsabili comporta e ha comportato altre due gravi conseguenze. Un vero e proprio vulnus alla democrazia rappresentativa e la più assoluta casualità dei provvedimenti restrittivi delle libertà individuali, il che ha significato l'eclisse della certezza del diritto e delle garanzie minime della libertà personale. Di ciò l'Italia è accusata di fronte agli organi della giustizia internazionale. Per questi motivi, proponiamo che sia il Parlamento ad approvare, a maggioranza assoluta, i criteri e le priorità al fine dell'esercizio dell'azione penale.
Inoltre, anche in coerenza con la concezione che ci porta ad articolare quanto più possibile l'organizzazione dei poteri, riteniamo necessario conferire rango costituzionale al principio della separazione delle carriere tra magistratura giudicante e requirente. Il nostro scopo non è soltanto quello di perseguire l'eguaglianza delle parti nel processo ma anche quello di esaltare l'indipendenza dei due corpi della magistratura, per i quali prevediamo infatti distinti organi di autogoverno.
Un terzo obiettivo è quello di assicurare una serena ed equilibrata amministrazione della giurisdizione e della funzione requirente; a questo fine abbiamo previsto che le modalità di elezione dei due Consigli superiori siano ispirate al principio non corporativo della partecipazione degli operatori del diritto.
Queste sono le finalità ed i princìpi ai quali ispireremo con fermezza la nostra azione nel lavoro della Commissione bicamerale, muovendo dai punti fondamentali della presente proposta, che illustriamo qui di seguito.

La forma di Governo.

La proposta si ispira al modello semipresidenziale francese. Questi gli aspetti salienti:

1) Il Presidente della Repubblica, massimo titolare dell'indirizzo politico, è eletto direttamente dal popolo a maggioranza assoluta, con eventuale ballottaggio tra i primi due candidati più votati al primo turno.
Le candidature devono essere presentate da centomila elettori o da cinquanta membri del Parlamento.
Il Presidente, che dura in carica cinque anni, nomina e revoca il Primo ministro e, su proposta di questi, i ministri.
Presiede il Consiglio dei ministri, rappresenta la Repubblica nei rapporti internazionali ed è il Capo delle Forze armate.
Può sciogliere l'Assemblea Nazionale - la Camera politica, composta da trecento membri con mandato quadriennale - tranne che nel primo anno di vita della stessa.
Il Presidente non può, a differenza di quanto avviene in Francia, promuovere propri referendum.

2) Il Primo ministro nominato dal Presidente della Repubblica impegna di fronte all'Assemblea Nazionale la responsabilità del Governo sul suo programma, ma non è obbligato ad ottenere subito uno specifico voto di fiducia. Qualora lo ritenga opportuno, può chiedere egli stesso la fiducia sul programma o, nel prosieguo del suo mandato, su un testo di legge: la fiducia è accordata ed il testo è approvato se i voti contrari non raggiungono la maggioranza assoluta.
L'Assemblea, a sua volta, può sempre approvare, a maggioranza assoluta, una mozione di sfiducia.
In tal caso, il Presidente della Repubblica può sciogliere l'Assemblea ed indire nuove elezioni, oppure nominare un nuovo Primo ministro, accettando eventualmente la cosiddetta «coabitazione» con il leader avversario in uno scenario che, nell'esperienza francese, è risultato un fenomeno episodico.
Il Primo ministro determina e dirige la politica generale del Governo, di cui è responsabile; promuove e coordina l'attività dei ministri.
Può supplire il Presidente della Repubblica nella presidenza del Consiglio dei ministri.
Ha il potere di chiedere l'inserimento nel calendario dei lavori delle Camere dei disegni di legge presentati o accettati dal Governo, per i quali viene anche stabilita la data della deliberazione finale.
Può altresì chiedere che una Camera deliberi, con una sola votazione, su tutto o su una parte del testo in discussione, prendendo in considerazione solo gli emendamenti proposti dal Governo (cosiddetto voto bloccato).
Viene ampliato e costituzionalmente garantito il potere regolamentare del Governo, con conseguente delegificazione e riduzione del numero delle leggi.

3) Il Capo dell'opposizione, cui il testo conferisce rilievo costituzionale, viene eletto da tutti i membri dell'Assemblea Nazionale componenti dei gruppi che abbiano dichiarato di appartenere all'opposizione. Il Capo dell'opposizione viene sentito dal Presidente della Repubblica prima dello scioglimento dell'Assemblea Nazionale, in caso di guerra o di grave pericolo per la sicurezza nazionale. Può chiedere la convocazione straordinaria dell'Assemblea.

Il bicameralismo e la funzione legislativa.

1) La funzione legislativa è svolta, in prevalenza, dall'Assemblea Nazionale (bicameralismo imperfetto) alla quale devono essere presentati i progetti di legge che, dopo l'approvazione, vengono trasmessi al Senato delle autonomie, composto da cento membri eletti per quattro anni su base regionale in quanto espressione delle comunità territoriali.
2) Il Senato delle autonomie, su richiesta di almeno un terzo dei suoi componenti, può deliberare di richiedere all'Assemblea Nazionale il riesame della legge o proporre modifiche di essa. Su tali richieste l'Assemblea si pronunzia definitivamente.
3) Il Senato delle autonomie è titolare di due competenze esclusive, precluse all'Assemblea Nazionale: il potere di svolgere inchieste, che sono disposte automaticamente quando lo richieda un quinto dei componenti, e quello di promuovere intese tra lo Stato e le Regioni, o delle Regioni tra loro, per coordinare le rispettive competenze ed organizzarne l'esercizio per conseguire risultati di interesse comune.
4) Alcune leggi devono tuttavia essere deliberate da entrambe le Camere: quelle costituzionali, di ratifica di trattati internazionali che incidano su funzioni regionali, bilancio, finanziaria e leggi collegate, leggi di principio sull'amministrazione e sul fisco, definizione dei livelli minimi delle prestazioni sociali e dei limiti allo sfruttamento delle risorse naturali ed ambientali.
5) Se il Senato boccia il bilancio, la finanziaria o le leggi collegate, l'Assemblea Nazionale può comunque riapprovarle definitivamente.
6) Il bilancio non può presentare disavanzi tra le entrate e le spese correnti; il totale delle altre spese, nonché delle entrate di natura fiscale, non può aumentare ad un tasso maggiore del prodotto interno lordo. Entro trenta giorni dall'entrata in vigore delle leggi, la Corte dei conti può impugnarle davanti alla Corte costituzionale per contrasto con i vincoli di bilancio.
7) I decreti-legge devono essere convertiti entro trenta giorni dalla sola Assemblea Nazionale, che può modificarli solamente nella copertura finanziaria. Il Governo non può comunque adottarli al di fuori di determinate materie o ipotesi e non può reiterarli se decaduti.
8) Un regolamento, approvato da ciascuna Camera a maggioranza assoluta, disciplina i procedimenti relativi agli eventuali contrasti tra le due Camere e a tal fine può prevedere la costituzione di una Commissione composta da membri di entrambe le Assemblee.

Le garanzie costituzionali e l'amministrazione della giustizia.

1) Viene sancito il principio della parità delle parti nel processo, che il legislatore dovrà rendere effettivo adottando apposite norme.
2) Viene attribuita al Parlamento, a maggioranza assoluta, la definizione dei criteri e delle priorità al fine dell'esercizio dell'azione penale. Il pubblico ministero esercita l'azione penale ove ne sussista l'interesse pubblico e comunque attenendosi ai criteri fissati dall'Assemblea Nazionale.
3) Si conferisce rango costituzionale al principio della separazione delle carriere tra magistratura giudicante e requirente, per le quali vengono previsti distinti organi di autogoverno, le cui modalità di elezione sono ispirate al principio non corporativo della partecipazione degli operatori del diritto.
4) Viene sancita la possibilità di ricorrere alla Corte costituzionale da parte di chiunque lamenti una lesione dei propri diritti di libertà da parte di qualunque pubblico potere.
5) Alla Corte costituzionale potrà altresì fare ricorso un quinto dei componenti di ciascuna Camera per promuovere la questione di legittimità costituzionale di una legge.
6) Alla modifica della forma di Stato e all'ampliamento delle funzioni della Corte costituzionale consegue la variazione della composizione della Corte stessa nei termini prima illustrati.

Le autonomie territoriali.

1) La tutela costituzionale delle autonomie territoriali è impostata, oltre che sulla particolare configurazione data ai poteri del Senato delle autonomie, sul nuovo assetto della distribuzione del potere legislativo tra lo Stato e le Regioni, ispirato al principio cardine di tutti i sistemi federali in base al quale, una volta fissato con precisione ed in maniera tassativa l'ambito riservato alle leggi statali, tutte le restanti materie sono regolate dai legislatori regionali. In base a tale principio si individuano quattro categorie di materie:

a) materie in cui lo Stato è titolare esclusivo del potere legislativo ed amministrativo;

b) materie in cui lo Stato può consentire alle Regioni di esercitare poteri legislativi ed è tenuto a ripartire quelle amministrative;

c) materie in cui lo Stato ripartisce sia la funzione legislativa che quella amministrativa;

d) tutte le altre materie, in cui legislazione ed amministrazione sono di esclusiva spettanza regionale.

2) Ciascuna Regione è libera di determinare la propria forma di governo dandosi un nuovo statuto, che deve essere sottoposto a referendum. L'elezione diretta del Presidente della Regione deve essere prevista dallo statuto stesso ma il referendum può abrogarla. Lo statuto prevede altresì l'istituzione del Consiglio delle autonomie locali, alla cui approvazione devono essere sottoposte le leggi regionali di maggiore rilievo, come lo stesso statuto od il bilancio, assicurandosi così un equilibrato assetto dei poteri all'interno dell'ordinamento regionale. Il Governo della Repubblica può impugnare gli statuti davanti alla Corte costituzionale qualora li ritenga in contrasto con la Costituzione.
3) Il Presidente della Repubblica può sciogliere l'Assemblea regionale quando organi della Regione abbiano compiuto atti contrari alla Costituzione o per motivi di sicurezza nazionale. Il Senato delle autonomie può opporsi allo scioglimento.
4) La ripartizione delle funzioni amministrative tra la Regione, i Comuni e gli altri enti territoriali che sono istituiti dallo statuto (Province e, a seconda del territorio, comunità montane e città metropolitane) è disciplinata dalla legge regionale secondo il principio di sussidiarietà, che, come già ricordato in precedenza, diviene una regola costituzionale che le autonomie locali od il Consiglio delle stesse possono invocare ricorrendo direttamente alla Corte costituzionale.
5) Lo Stato e le Regioni disciplinano e riscuotono i tributi di rispettiva competenza; lo Stato restituisce parte del gettito dei tributi propri alle aree geografiche di provenienza (federalismo fiscale).

Testo articoli - C3122

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