Onorevoli Colleghi! - La XIII legislatura è ormai la quinta consecutiva, dal 1983, che si è inaugurata all'insegna dell'esigenza di riformare la Costituzione repubblicana e che è stata per questo chiamata «costituente», non in senso tecnico, ma per indicare che ad essa opinione pubblica e forze politiche hanno affidato il compito di realizzare quel processo di organica revisione della parte organizzativa della Carta costituzionale del quale da tempo si sente l'esigenza. È nostro dovere non mancare, una volta di più, a questo impegno.
I precedenti tentativi sono infatti falliti: basta evocare la vicenda della Commissione parlamentare per le riforme istituzionali istituita appunto nel 1983, la quale esaurì i suoi lavori nel gennaio 1985 senza che i pur non trascurabili risultati conseguiti sotto il profilo tecnico venissero poi tradotti in qualcosa di concreto. È anzi ragionevole presumere che, se le forze politiche dell'epoca fossero state all'altezza dei loro compiti e avessero proceduto a un aggiornamento dell'ordinamento costituzionale secondo le linee allora tracciate, la crisi politico-istituzionale italiana degli anni Novanta avrebbe potuto essere evitata oppure avrebbe assunto caratteri e modalità diverse.
Invece, l'incapacità del sistema partitico di concorrere a una riforma delle istituzioni all'ordine del giorno almeno dalla fine degli anni Settanta deve considerarsi tra le cause principali di quella crisi. A quella indisponibilità ad affrontare in concreto il tema delle riforme si deve se, a partire dal 1990, i cittadini, insieme alla parte più avvertita ma minoritaria della classe politica, si videro costretti ad avviare, attraverso il ricorso allo strumento del referendum abrogativo, una strategia riformatrice alternativa che aggirasse gli ostacoli frapposti da forze politiche parlamentari troppo miopi per riformare, con l'ordinamento, anche se stesse.
Si tratta di vicende assai note e che non è il caso qui di ripercorrere puntualmente. Certo è che anche nella XI legislatura il secondo tentativo di affidare a una Commissione parlamentare la predisposizione di un'organica riforma della parte seconda della Costituzione si tradusse in un nulla di fatto: anche in quella circostanza l'esito dei lavori dell'organismo bicamerale, ancorché criticabile e insoddisfacente per singoli aspetti, non fu tecnicamente trascurabile, ma una volta ancora le circostanze politiche complessive (e, soprattutto, la delegittimazione politica di gran parte della classe dirigente dell'epoca, travolta dalle inchieste sul finanziamento illegale della politica) impedirono che quel lavoro portasse a risultati concreti prima dello scioglimento delle Camere nel gennaio 1994.
Successivamente si ebbe la prima legislatura originata sulla base della nuova legislazione elettorale a prevalenza maggioritaria del 1993. Essa segnò il tramonto del sistema dei partiti che aveva accompagnato l'Italia dalla Liberazione fino al 1992 e l'avvio di un'esperienza rimasta inevitabilmente incompleta proprio perché alla modificazione radicale della legislazione elettorale (la quale per espletare i suoi effetti richiede tempi lunghi e la quale del resto era stata concepita essa stessa parzialmente contraddittoria, a causa della sua componente proporzionale e del meccanismo cossidetto «dello scorporo», non aveva fatto seguito il necessario corollario di riforme ordinamentali: né del resto si trattava ormai di operare solo sul piano della forma di governo, essendo aperta la questione della revisione dei rapporti centro-periferia ed essendo altresì venute al pettine tutta una serie di altre questioni delicatissime: dall'evidente necessità di incidere sul sistema delle fonti, alle disposizioni volte ad assicurare le prerogative delle minoranze e dell'opposizione (cosidetto «statuto dell'opposizione»), tanto più in un sistema ormai avviato a funzionare secondo le regole delle democrazie maggioritarie.
Così anche la XII legislatura, che ebbe anch'essa vita breve a causa del mancato consolidamento delle forze politiche e dei difficili rapporti fra esse, non fu in grado di completare il processo di riforma avviato, lasciando il Paese nel mezzo di una transizione incompiuta: tale essa resta anche dopo le elezioni del 21 aprile 1996, che pure hanno condotto a un'ulteriore evoluzione positiva nella direzione auspicata. Infatti, nel 1996 il sistema politico-istituzionale ha confermato di essere sempre più nettamente orientato a funzionare secondo le regole delle democrazie immediate, nelle quali è il voto popolare a determinare, al di là degli aspetti formali, l'investitura degli esecutivi. Nondimeno resta sotto gli occhi di tutti che anche per questo aspetto si tratta di un'evoluzione nient'affatto certa e consolidata. Occorre dunque por mano con grande energia, con coraggio e determinazione a quel compito di complessiva razionalizzazione del sistema costituzionale del quale si diceva e del quale si sente ogni giorno la necessità (basti pensare alla vicenda della decretazione d'urgenza e a quella degli stessi referendum abrogativi). Assolvervi rappresenta, ogni giorno sempre di più, una precisa obbligazione del Parlamento nel suo complesso nei confronti del Paese intero.
L'istituzione della terza Commissione parlamentare per le riforme istituzionali si giustifica proprio con la volontà di rispondere a tale aspettativa nei tempi e nei modi più celeri; non trascurando, ma anzi sottolineando, il necessario concorso del corpo elettorale che, alla fine del processo parlamentare, sarà chiamato per legge costituzionale ad esprimersi in ogni caso, quale che sia la maggioranza che si raccoglierà intorno ad essa in Parlamento, sul complesso della riforma delineata.
Nella consapevolezza che questo sarebbe stato il tema principale della XIII legislatura, il programma elettorale della Lista Dini-Rinnovamento italiano aveva posto al primo punto proprio la riforma istituzionale, con il prioritario obiettivo di dare finalmente risposta a un problema che in Italia, a differenza delle altre democrazie occidentali con le quali è legittimo e doveroso confrontarci, storicamente non ha mai trovato soddisfacente soluzione: il problema della forza e della stabilità del governo democratico (dare al nostro Paese «un governo che governi»).
A questo scopo Rinnovamento italiano avanzava la proposta di una forma di governo semipresidenziale caratterizzata per un ruolo incisivo del Presidente della Repubblica, secondo il modello che così buoni risultati ha dato nella Quinta repubblica francese.
Anche se non si possono nutrire dubbi sulle forti similarità fra assetto costituzionale della Quarta repubblica francese (con il suo sistema politico frammentato e la sua scarsa funzionalità) e i caratteri della forma di governo italiana secondo la Costituzione del 1948, non si tratta tanto qui di rifarsi acriticamente e pedissequamente a un modello d'importazione. Si tratta, piuttosto, di accentuare e portare a più compiute e coerenti conseguenze una serie di elementi già presenti nella Costituzione italiana, aggiungendovi, in più, l'elemento decisivo della legittimazione democratica del Capo dello Stato.
Chi ripercorre con spirito aperto la vicenda istituzionale dalla Costituente in poi, infatti, non può non registrare una serie di caratteri peculiari dell'ordinamento delineato dalla Carta del 1948, nel quale la figura presidenziale non emerge affatto come una figura meramente cerimoniale e priva di poteri: anzi, nelle intenzioni dichiarate di molti costituenti (un nome per tutti, quello di Gaspare Ambrosini) vi era quella che il Presidente della Repubblica dovesse costituire il necessario contrappeso e il fattore di stabilizzazione e di riequilibrio del sistema partitico che si era già delineato negli anni immediatamente successivi alla Liberazione. Queste potenzialità della figura presidenziale sarebbero state poi messe in luce anche da una parte importante della dottrina la quale, soprattutto negli anni della presidenza di Giovanni Gronchi, offrì decisivi contributi in tal senso. Né si trattava di costituzionalisti di poca vaglia o ideologicamente schierati: basti citare i nomi di Paolo Barile, Mario Bracci, Giuseppe Maranini. Si consenta, qui, solo la citazione del brano di una lettera che proprio Mario Bracci (giurista di idee socialiste, suo assistente fu Enzo Cheli, altro costituzionalista insigne fautore dell'accentuazione del ruolo presidenziale) indirizzò il 15 dicembre 1958 al Presidente Gronchi: «Se - Bracci scriveva - il decadimento dei parlamenti da organi onnipotenti e preminenti, depositari esclusivi del supremo potere d'indirizzo politico, ad organi di registrazione e d'esecuzione degli indirizzi politici dei partiti... è irreversibile, sembra saggio fare subito ricorso a quei mezzi di stabilizzazione... che potenzialmente già esistono nel nostro sistema costituzionale. Vale a dire che bisogna spostare il regime, nei limiti consentiti dall'interpretazione della Costituzione... dalla tradizionale prevalenza del Parlamento, spesso velleitaria, alla prevalenza invece del Presidente della Repubblica, verso quel tipo originale di repubblica presidenziale che è reso possibile dalla lettera e dallo spirito della Costituzione...».
Inutile dire che, al di là di errori commessi da questa o quella personalità del tempo, la forza di un sistema partitico ancora in sintonia con la società impedì per decenni qualsiasi evoluzione nella direzione tracciata da Bracci. Ma è altrettanto vero che, quando la «repubblica dei partiti» ha cominciato a dare segnali sempre più evidenti di crisi proprio la figura del Capo dello Stato è quella alla quale si è finito col fare ricorso, a partire dalla presidenza di Sandro Pertini, per proseguire (sia pure fra contrasti) con la presidenza Cossiga, per culminare, infine, con l'azione, decisiva nella transizione, della presidenza Scalfaro.
Ecco perché ritenere che il problema della forma di governo italiano possa essere utilmente affrontato nella direzione del semipresidenzialismo non è altro che riscoprire gli elementi autoctoni di rafforzamento della figura presidenziale già presenti nella Carta del '48 e raccogliere i segnali evidenti offerti dalla prassi in un quadro, naturalmente, più coerentemente sviluppato e, soprattutto, legittimato dalla necessaria investitura popolare diretta. Non deve stupire, allora, la circostanza che, dopo un paio di decenni di demonizzazioni ingiustificate quanto ideologicamente orientate dell'esperienza gollista in Francia, l'ipotesi semipresidenziale sia tornata prepotentemente alla ribalta nell'Italia della transizione culminando nel tentativo, purtroppo fallito, del presidente incaricato Maccanico del febbraio 1996.
I presentatori di questa proposta organica di revisione della parte seconda della Costituzione perciò, conseguenti con gli impegni assunti davanti al corpo elettorale, ritengono utile offrire al dibattito della istituenda Commissione parlamentare per le riforme istituzionali il loro contributo orientato nella direzione del semipresidenzialismo, nella convinzione che si tratti di una soluzione che, rispetto alle altre, meglio si presta a inserirsi come coerente sviluppo di potenzialità già insite nel ordinamento vigente. Resta in ogni caso piena la loro disponibilità a prendere in considerazione ipotesi diverse, purché ugualmente in grado di dare risposta adeguata a quel problema della stabilità, della forza, e della responsabilità, si deve aggiungere, del potere democratico nel nostro ordinamento: soluzioni che non possono non partire dalla consapevolezza che in Europa le esperienze autoritarie o addirittura totalitarie, in questo secolo, sono state la conseguenza non già della forza, ma della debolezza dei governi democratici.
D'altra parte, una nuova forma di governo non può a sua volta bastare, ove la si intenda in senso stretto; si tratta, infatti, di introdurre in Costituzione, quale che sia la forma di governo prescelta, una serie di istituti volti a rendere più efficiente e responsabile l'esecutivo, a rafforzare il ruolo costituzionale dello stesso Presidente del Consiglio dei ministri (non più semplice primus inter pares), a rafforzare i poteri di controllo del Parlamento (ovvero dell'opposizione in Parlamento); si tratta di operare nel senso di una poderosa delegificazione, di adottare procedure di bilancio all'altezza delle nuove esigenze di gestione della finanza pubblica, di accentuare la riforma elettorale maggioritaria procedendo a introdurre il doppio turno, di rivedere nel quadro di un nuovo rapporto Stato-Regioni l'assetto del bicameralismo. Per quanto riguarda il riassetto della giurisdizione e delle funzioni ad essa relative, Rinnovamento italiano si riserva di presentare separate proposte di legge.
Sono questi, dunque, in sintesi, i contenuti generali del progetto di revisione costituzionale che sottoponiamo alla vostra attenzione e che procediamo qui di seguito ad illustrare nei suoi aspetti principali.

LA FORMA DI GOVERNO

Il progetto delinea, dunque, una forma di governo di tipo «semipresidenziale», nel senso che accanto a un Presidente della Repubblica eletto direttamente dal corpo elettorale e dotato di importanti poteri propri (i più importanti dei quali non soggetti a controfirma), coesiste un Governo formato da un primo ministro e da ministri responsabile davanti al Parlamento, nel rispetto, sotto questo aspetto, della tradizione parlamentare italiana.
Nondimeno la proposta di revisione costituzionale qui delineata pone il Presidente come organo titolare dell'indirizzo politico del Paese. I suoi più rilevanti poteri consistono:

a) nella nomina e nella revoca del Primo ministro;

b) nello scioglimento della Camera dei deputati;

c) nell'impugnazione davanti alla Corte costituzionale di leggi costituzionali e statuti regionali ai sensi dell'articolo 139 modificato;

d) nella presidenza del Consiglio dei ministri;

e) nella titolarità dell'iniziativa legislativa costituzionale.

Per quel che riguarda lo scioglimento, si propone il limite di diciotto mesi, nel senso che esso non è permesso nel primo anno e mezzo di ciascuna legislatura, nella considerazione che, mentre è opportuno che un Presidente neo-eletto possa chiedere al corpo elettorale di uniformare alla propria recentissima elezione la maggioranza parlamentare sciogliendo un'assemblea espressione di equilibri politici potenzialmente superati, al contrario non lo è che una Camera appena eletta possa essere sciolta sfidando la volontà appena espressa dal corpo elettorale; si tratta, in altre parole, di un modo per assicurare il rispetto del mandato più recente.
Il Presidente, che in caso di impossibilità ad adempiere alle sue funzioni è temporaneamente supplito dal Presidente della Camera dei deputati, dura in carica cinque anni e può essere rieletto non più di due volte. Il mandato ordinario non è uguale a quello della Camera dei deputati essendosi optato per la non contestualità delle due elezioni (la quale di fatto conduce a espropriare il Capo dello Stato del potere di scioglimento). Anche in caso di sfiducia costruttiva al Governo il Presidente non può sciogliere la Camera per un anno.
Il Primo ministro, al quale vengono riconosciute importanti prerogative e ha una sicura preminenza sui singoli ministri dei quali può chiedere la revoca al Presidente, è tenuto a presentarsi entro dieci giorni alla Camera per presentare il programma del Governo e la sua composizione; la fiducia è peraltro presunta e la Camera non è tenuta a conferirla, ma può, eventualmente, ritirarla.
La sfiducia parlamentare ha comunque carattere costruttivo; nel senso che deve contenere la proposta di nuovo Primo ministro che, in questo caso, il Presidente è tenuto a nominare senza poter sciogliere la Camera per i successivi dodici mesi. In altre parole, nel caso di sfiducia al Governo di nomina presidenziale e di coagulo in Parlamento di una maggioranza alternativa rispetto a quella presidenziale, si lascia al Capo dello Stato di valutare se «subire» la scelta diversa del Parlamento oppure rimettersi all'arbitrato popolare, il quale non potrà avvenire però prima di un anno, allo scopo di stemperare il conflitto e permettere ai cittadini di esprimersi con maggiore ponderazione e consapevolezza.
Fra i poteri del Primo ministro si segnala, oltre la direzione dell'attività del Governo, il comando delle Forze armate (sottratto al Presidente della Repubblica), la nomina dei funzionari dello Stato, la presidenza del Consiglio dei ministri quando il Presidente non è presente e, in generale, una responsabilità complessiva sull'attività del governo.
Infine, il progetto sancisce l'incompatibilità fra incarichi di governo e appartenenza a una delle Camere (essenziale strumento di stabilizzazione dell'esecutivo e di separazione, volto a favorire la distinzione fra organi costituzionali diversi).

IL GOVERNO IN PARLAMENTO

Quale che sia la forma di governo prescelta s'impone nel nostro ordinamento un rilevante rafforzamento della posizione, oggi eccezionalmente debole (anche se non più come un tempo) del Governo in Parlamento. Nel testo della proposta, perciò, si propongono queste innovazioni:

a) formazione del programma e del calendario dei lavori parlamentari sulla base delle priorità indicate dal Governo;

b) iter legislativo a tempi garantiti (trenta giorni) per i progetti dichiarati urgenti dal Governo;

c) adozione del testo presentato dal Governo come testo base nella concorrenza fra più progetti vertenti sulla medesima materia;

d) limiti agli emendamenti non accettati dal Governo (limite che diventa assoluto per quegli emendamenti che comportano maggiore spesa o minore entrata, al fine di garantire la responsabilità integrale dell'esecutivo sulla materia finanziaria);

e) attribuzione al Governo della facoltà di opporsi all'ammissione di proposte o emendamenti in materie che la Costituzione non riserva alla legge;

f) abolizione dell'istituto della decretazione d'urgenza e sua sostituzione con un nuovo istituto che si potrebbe definire delegazione per materia da esercitarsi a tempo determinato e soggetta a successiva conversione;

g) rafforzamento del potere regolamentare del Governo;

h) obbligo per le Camere di approvare i documenti finanziari annuali entro sessanta giorni, in mancanza di che il Governo può adottarli per decreto, sulla cui conversione la Camera si pronuncia entro trenta giorni pena il suo scioglimento (se si pronuncia in senso contrario alla proposta governativa, è il Governo a dover presentare le dimissioni).

LO STATUTO DELL'OPPOSIZIONE

Una democrazia che intenda completare la sua evoluzione verso un funzionamento di tipo maggioritario, richiede che sia approntato un complesso di istituti volti a far sì che quella funzione di controllo e di denuncia davanti alla pubblica opinione, che non può più essere svolta dalla Camera politica (in quanto se ne presuppone, nella maggior parte dei casi, una forte lealtà e capacità di collaborazione con l'esecutivo, che ne costituisce, in ultima analisi, il comitato direttivo), sia assolta, invece, dall'opposizione.
La proposta qui presentata, al riguardo prevede i seguenti istituti:

a) costituzionalizzazione della figura del Capo dell'opposizione parlamentare con poteri suoi propri (convocazione straordinaria della Camera, consultazioni con il capo dello Stato);

b) facoltà per un decimo dei membri della Camera di impugnare il regolamento davanti alla Corte costituzionale;

c) una seduta la settimana della Camera è destinata ad affrontare gli oggetti di cui l'opposizione richiede la messa all'ordine del giorno;

d) 200 deputati, pari a una consistente minoranza del 42 per cento possono chiedere l'istituzione di commissioni d'inchiesta;

e) accesso diretto alla Corte costituzionale per chiedere il controllo di costituzionalità su leggi approvate (su richiesta di un quinto dei membri di ciascuna Camera) e anche per chiedere il controllo sulle stesse leggi di revisione costituzionale (su richiesta di un quarto dei membri della Camera dei deputati).

Il Capo dell'opposizione parlamentare è eletto, sulla base del suo programma, da tutti i deputati che dichiarano di appartenere all'opposizione entro i dieci giorni che seguono la presentazione del Governo alla Camera.

IL BICAMERALISMO

Coerentemente con la riforma incisiva dei rapporti fra lo Stato e le Regioni, uno dei due rami del Parlamento diventa Camera delle Regioni. In esso vengono rappresentati, accogliendo in questo il modello della costituzione tedesca del 1949, i governi delle Regioni, presenti con delegazioni che possono andare da un minimo di 2 a un massimo di 6 membri che si prevede siano componenti dei governi regionali.
Tali delegazioni votano unitariamente: si vuole infatti che siano rappresentati gli interessi e le scelte di ciascuna Regione, non dei partiti che facciano eventualmente parte del Governo o del Consiglio regionale. Si tratta a ben vedere dell'unico modo per fare della Camera delle Regioni un istituto forte e rilevante, che non sia né un doppione dell'altro ramo del Parlamento, né un organo dalla rappresentatività fortemente frammentata (come nel caso in cui accanto alle Regioni siano rappresentate anche le autonomie locali e in particolare i comuni; delle province si prevede in ogni caso la decostituzionalizzazione).
La Camera dei deputati, della quale è prevista una durata di quattro anni, è composta di quattrocentosettantacinque membri, tanti quanti sono attualmente i collegi uninominali; implicita la scelta per l'abolizione della parte proporzionale, alla quale si deve unire l'adozione del sistema a due turni con ballottaggio secondo la tradizione italiana fino al 1919.
La competenza legislativa ordinaria è attribuita alla Camera dei deputati. Per alcune materie è previsto l'assenso della Camera delle regioni; la quale peraltro può chiedere, entro quindici giorni, di esprimersi su qualsiasi progetto di legge approvato dalla Camera dei deputati. In tal caso entro trenta giorni la Camera delle Regioni può rinviare il testo alla Camera dei deputati accompagnato da proposte di modificazione. La Camera si pronuncia a questo punto in via definitiva. È peraltro prevista una limitata partecipazione all'iter legislativo alla Camera dei deputati di rappresentanti della Camera delle Regioni (vedi al punto successivo). Le leggi di revisione costituzionale e le altre leggi costituzionali devono essere approvate in ogni caso da entrambe le Camere.
Per quel che riguarda la funzionalità della Camera dei deputati sono previste le seguenti principali innovazioni;

a) abbassamento del numero legale per deliberare a un terzo dei componenti;

b) possibilità d'intervento per il Presidente della Camera delle Regioni e per i presidenti delle Commissioni della Camera delle Regioni o loro delegati;

c) ridimensionamento degli interna corporis con attribuzione alla Corte costituzionale del compito di giudicare:

sulla legittimità costituzionale del regolamento;

sulle decisioni in materia di verifica dei poteri;

sulla decisione del governo di opporsi all'ammissione di proposte o emendamenti in materie non riservate alla legge;

d) abolizione dell'iter in sede legislativa e rafforzamento dell'iter in sede redigente;

e) ridimensionamento dell'iniziativa legislativa del singolo deputato (ammessa solo per i progetti sottoscritti da almeno venti deputati pari a meno del 5 per cento).

IL SISTEMA DELLE FONTI

Per quanto riguarda il sistema delle fonti il progetto provvede ad un significativo rinnovamento. Tale soluzione si è resa necessaria per un quadruplice ordine di motivi.
Innanzitutto, la configurazione di una forma di Governo con accentuata vocazione decisionale e bipolare e di una forma di Stato incentrata sulla valorizzazione delle autonomie, hanno imposto un rafforzamento degli istituti garantistici a tutela dei singoli e delle minoranze politiche (cfr. nuovo articolo 134). Per tale ragione, e con riferimento al regime delle fonti, sono state ulteriormente ampliate le vie di accesso al sindacato costituzionale, sia sul piano oggettivo (regolamenti degli organi costituzionali, nuovi articoli 59 e 64, regolamenti governativi in deroga alle leggi, nuovo articolo 77), sia sul piano soggettivo (impugnazione di leggi e regolamenti da parte di minoranze, sempre a carattere non sospensivo, nuovi articoli 64, 73, 77 e 138; conflitto di attribuzione tra Camera e Governo, articolo 72-bis).
In secondo luogo, la scelta di rafforzare i poteri di Governo, ha reso necessario intervenire non solo sul piano dell'organizzazione costituzionale, ma, appunto, anche su quello delle fonti. Tale intervento ha riguardato gli atti normativi sotto il duplice profilo dei procedimenti decisionali (cfr. nuovi articoli 72, 72-bis e 81, sui poteri del Governo in Parlamento con riferimento alla legislazione ordinaria ed in particolare a quella di bilancio e nuovi articoli 76 e 77, sulla potestà di decretazione legislativa e su quella regolamentare in deroga alla stessa legislazione ordinaria). In considerazione dei mezzi offerti al Governo per provocare una decisione parlamentare, anche di delega, si è inoltre previsto di abrogare la disciplina in materia di decretazione d'urgenza.
Un terzo motivo per intervenire sulle fonti si è prodotto in ragione della riarticolazione territoriale dello Stato e dell'adozione di un modello di forma di stato di tipo collaborativo. Di conseguenza, per un verso si è reso necessario rafforzare in senso autonomistico le fonti regionali (a cominciare dagli statuti, cfr. nuovo articolo 121), per l'altro, istituita una seconda Camera regionale sul modello federale, si è ad essa attribuito un potere di intervento nei procedimenti decisionali, variamente modulato a seconda del tipo di competenze investite dal medesimo (cfr. nuovi articoli 70, 70-bis, 71, 80, 115 e 118-bis). Si è consentito, inoltre, che nell'ambito dell'ampia autonomia regolamentare le Camere possano istituire anche commissioni comuni per istruire l'attività di produzione normativa (nuovo articolo 64 ) sul modello dell'esperienza tedesca e comunitaria.
Infine, l'accentuazione della logica bipolare, con il rafforzamento contestuale, e funzionalmente differenziato, di maggioranze ed opposizioni parlamentari, non ha impedito, ma reso in un certo senso necessario, l'affinamento degli strumenti di democrazia diretta che consentano al corpo elettorale di intervenire nel circuito decisionale, impedendo forme di sclerotizzazione della competizione politica (cfr. nuovo articolo 75, in materia di istituti referendari e nuovi articoli 71 e 75 in materia di iniziativa legislativa popolare). Ciò dovrebbe consentire, fra l'altro, di ricondurre l'istituto del referendum abrogativo (cui altri adesso si aggiungono e per richiedere il quale il numero delle sottoscrizioni è elevato a 800.000) alla sua ispirazione originaria. In particolare si segnala, nel nuovo articolo 75, il referendum sulle proposte di iniziativa popolare sulle quali il Parlamento non si sia pronunciato entro un termine di due anni.

I RAPPORTI FRA STATO E REGIONI

Quanto alla forma di Stato l'obiettivo che il progetto intende perseguire è quello di una forte riarticolazione in senso decentrato dei pubblici poteri. Dal punto di vista definitorio non si è inteso modificare la terminologia tradizionale di «regioni» in considerazione della stessa incertezza che, sul piano teorico, caratterizza le differenti varianti intermedie nelle forme di stato ad ampio decentramento.
I princìpi cui si ispira la riforma sono, peraltro, per molti versi, riconducibili alla tradizionale modellistica federale. In particolare, si è scelto di abbandonare l'impostazione più datata di un decentramento politico di tipo «duale», quale la stessa Costituzione del 1948 aveva accolto, in favore di un modello di tipo collaborativo (o cooperativo).
Tra gli elementi chiaramente riconducibili alla tradizione federale, vi sono, in particolare: l'attribuzione di competenze normative generali agli enti territoriali maggiori, con enumerazione di quelle statali (nuovi articoli 70 e 70-bis); previsione di un organo statale che sia espressione istituzionale degli enti regionali (rectius: dei governi regionali) all'interno del circuito decisionale dello Stato persona (Camera delle Regioni: nuovi articoli 57 e seguenti); la partecipazione necessaria degli enti territoriali, attraverso la Camera delle Regioni, al procedimento di revisione costituzionale; la partecipazione determinante delle Regioni all'esercizio della «sovranità esterna» sia rispetto all'Unione europea (nuovo articolo 80) che rispetto ai rapporti internazionali (nuovo articolo 117); il potere degli enti territoriali (comprese le assemblee delle seconde camere regionali espressioni del livello comunale) di concorrere alla composizione della Corte costituzionale, notevolmente ampliata e riarticolata (nuovo articolo 135).
Dal punto di vista organizzativo il nuovo sistema regionale ruota intorno ad una piena autonomia statutaria, interamente attribuita agli enti territoriali, nel limite di alcuni princìpi espressamente enunciati in Costituzione e con possibilità di attivazione del sindacato di costituzionalità (cfr. nuovi artt. 115 e 121). L'esigenza di imboccare risolutamente e senza compromissioni la via di un rafforzamento degli enti regionali tale da garantire ad essi una forte identità ed autonomia decisionale non impedisce di riconoscere un maggior ruolo anche ad organi territoriali minori, segnatamente i Comuni (si propone infatti la decostituzionalizzazione del livello provinciale). Tale maggiore autonomia, cui accompagnare anche una maggiore possibilità di garanzia delle proprie attribuzioni sia nei confronti dello Stato che delle Regioni (cfr. nuovo articolo 134), è stata assicurata attraverso l'imposizione di un limite sostanziale allo statuto regionale (il quale deve prevedere necessariamente una seconda camera regionale di rappresentanza comunale sul modello bavarese, cfr. nuovo articolo 123), alla elaborazione del quale dovranno partecipare anche i Comuni (cfr. nuovo articolo 121), ed attraverso la previsione di necessari accordi (tra Regioni e Comuni) per l'esercizio, al livello locale, di alcune funzioni amministrative, nonché il riparto della potestà tributaria autonoma.
Per ciò che riguarda le competenze autonomistiche, il discorso varia a seconda delle singole funzioni: la normazione è, come si è detto, garantita in via generale alle Regioni. Ciò non impedisce, peraltro, in una logica tipicamente collaborativa che, ricorrendo taluni presupposti, lo Stato centrale possa intervenire in materia regionale seppure a condizione di superare l'eventuale opposizione della seconda camera regionale attraverso una maggioranza qualificata molto ampia (nuovo articolo 70-bis). Si è così inteso abbandonare (salvo che per taluni casi residuali) il modello di un riparto di competenze costruito essenzialmente sulla coordinata verticale (princìpi allo Stato e norme di dettaglio alle Regioni), il quale, oltre ad essere decisamente recessivo nel panorama comparatistico, si è dimostrato, nella storia del regionalismo italiano, del tutto inidoneo ad arginare l'intervento statale. Si è preferito, pertanto, aderire al modello della konkurrierende Gesetzgebung tedesca, in modo da far contenere, attraverso una maggiore procedimentalizzazione, quei processi inevitabili di riespansione dell'intervento statale che, in taluni periodi, si possono rendere necessari.
Per ciò che riguarda il controllo sulle leggi regionali, lo si è mantenuto, ma come per qualsiasi altro atto normativo (anche statale), senza che il suo esercizio possa inibire l'entrata in vigore delle leggi regionali.
Sul piano delle funzioni amministrative si è aderito al modello del federalismo di esecuzione (amministrazione agli enti territoriali anche nelle materie di competenza normativa statale), riservando peraltro allo Stato alcune funzioni di particolare delicatezza (esempio difesa, cfr. nuovo articolo 118) e consentendo peraltro al Governo centrale di indirizzare l'azione delle amministrazioni regionali nei settori di esecuzione della legislazione nazionale ( cfr. nuovo articolo 118-bis).
Sul piano dei controlli dell'attività amministrativa regionale, si sono abrogati tutti i controlli speciali di tipo preventivo, considerando decisamente distorsiva e inappagante la prassi determinatasi in questi anni.
Infine, l'autonomia finanziaria è assolutamente garantita, sebbene i necessari coordinamenti tra i diversi livelli territoriali dovranno svolgersi secondo modelli decisionali di tipo collaborativo (cfr. nuovo articolo 119). Peraltro, sono ugualmente garantiti possibili interventi a fini perequativi (ma senza vincoli di destinazione) a favore delle aree territoriali maggiormente disagiate.

LA REVISIONE COSTITUZIONALE

In materia le innovazioni principali consistono nella individuazione di modalità di revisione differenziate a seconda che si tratti di modifiche puntuali al testo della Costituzione vigente ovvero di una revisione cosiddetta «totale». In particolare, le modificazioni suggerite agli articoli 138 e 139 sono le seguenti:

a) attribuzione anche al Presidente della Repubblica del potere di iniziativa in materia di revisione costituzionale;

b) abolizione, per la revisione «ordinaria», della doppia lettura ed elevazione del quorum funzionale a tre quinti dei membri di ciascuna Camera;

c) previsione della «revisione totale» della Costituzione con procedimento ulteriormente aggravato: è prevista la doppia deliberazione, la seconda delle quali dopo elezioni anticipate, e successivo referendum confermativo obbligatorio;

d) introduzione di ulteriori limiti espressi alla revisione, accanto alla forma repubblicana: i diritti inviolabili della persona e i princìpi supremi dell'ordinamento (con ciò si intende implicitamente specificare, altresì, che tutto il resto è suscettibile di revisione, sempre nel rispetto della disciplina costituzionalmente prevista);

e) conseguente previsione di meccanismi di impugnativa delle leggi costituzionali davanti alla Corte costituzionale (potere attribuito al Capo dello Stato e a un quarto dei membri della Camera dei deputati).

Testo articoli - C3053

Indice