Onorevoli Deputati! - Come è noto, appare ormai indilazionabile l'esigenza di ripensare l'assetto della forma di Stato in modo da rispondere alla forte domanda di maggiore efficienza e di semplificazione nel rapporto con la Pubblica Amministrazione che viene dai cittadini e dalle Comunità locali. In questo contesto si colloca la proposta di una riforma dello Stato che mira a coniugare il federalismo con l'obiettivo del rafforzamento dell'unità nazionale.
La scelta di fondo che orienta la presente proposta di legge si ispira ai princìpi del federalismo cooperativo come si sono venuti affermando in particolare nell'esperienza tedesca. La logica del federalismo cooperativo presuppone da un lato un profondo e reale decentramento nell'attuazione delle politiche pubbliche, dall'altro istituzioni politiche nazionali snelle che conservino, comunque, poteri adeguati per orientare, non solo le classiche funzioni dello stato minimo, ma anche i grandi indirizzi della politica economica e sociale. Come è ovvio, per queste materie e per quanto riguarda la loro rielaborazione e attuazione a livello decentrato, le istituzioni nazionali devono poter avere interlocutori adeguati con cui concertare e coordinare le decisioni.
Un secondo elemento che caratterizza la logica di fondo del federalismo cooperativo è che la rielaborazione in sede decentrata delle politiche economiche e sociali non può che essere attribuita a sistemi regionali di autogoverno. In sostanza non è pensabile che siano ancora le istituzioni politiche centrali a definire dettagliatamente per ogni Regione quali debbano essere le funzioni specifiche di ognuno dei livelli locali di governo. Questo presupporrebbe, infatti, che l'attuazione delle politiche pubbliche fosse ancora una volta, di fatto, predefinita e codificata dal centro.
Dalla logica di fondo che orienta il progetto, deriva, in primo luogo, la necessità di superare l'attuale bicameralismo perfetto e l'introduzione, accanto alla Camera dei Deputati, del Senato federale nell'ambito di un modello cooperativo. Infatti, soltanto lo strumento dinamico della codecisione può assolvere il ruolo di salvaguardare gli ambiti di autonomia e, contemporaneamente, non irrigidire l'attribuzione delle prerogative di ogni istituzione di governo per la pretesa di determinarle tutte in principio. Per questo risulta decisiva la scelta della composizione del Senato federale: solo se quest'ultimo avrà funzioni e composizioni diverse rispetto alla Camera dei Deputati si potrà realmente raggiungere il doppio scopo di snellire il processo legislativo e dotarlo di una sede efficace per la gestione cooperativa del sistema federale. Per raggiungere tali finalità è necessario che il Senato federale non abbia titolarità ad intervenire in merito al rapporto fiduciario e al controllo politico del Governo. Il nuovo organo costituzionale dovrebbe, invece, occuparsi delle sole decisioni che attengono ai rapporti Federazione-Regioni.
Dunque, punto qualificante della proposta è l'istituzione del Senato federale composto dai membri degli esecutivi delle Regioni, da questi nominati e revocati. Alle Regioni spettano voti in relazione al numero degli abitanti e i voti di ciascuna Regione sono espressi unitariamente dai membri presenti. Pertanto, accanto ad una prima Camera politica, investita del rapporto fiduciario con il Governo e della competenza ad adottare la grande legislazione federale, viene istituita una seconda Camera non politica, bensì istituzionale, cioè rappresentativa degli enti federati. Tale tipo di rappresentatività non si potrebbe garantire nell'ipotesi di una composizione elettiva diretta o di una composizione mista oppure ancora dell'elezione dei membri da parte dei Consigli regionali, che comporterebbero, certamente, interferenze di carattere politico-partitico con la possibile conseguenza di non garantire l'esigenza che siano rappresentati in sede nazionale le volontà dei governi regionali. Se, infatti la seconda Camera federale, quantunque investita di funzioni specializzate, venisse formata per elezione diretta continuerebbero in pratica ad esistere due Camere politiche sovrapposte al sistema regionale e all'autogoverno locale e sarebbe necessario creare una terza Camera.
L'esigenza di assicurare nella seconda Camera federale una rappresentanza anche degli Enti locali si scontra con diverse obiezioni che riguardano, in primo luogo, il fondamento stesso della riforma in senso federalista dello Stato: essa può realizzarsi soltanto attraverso la relazione tra Stato centrale e grandi aggregati federali, nel caso italiano rappresentati dalle Regioni, garantendo al tempo stesso nella Costituzione e a livello regionale le Autonomie locali. Le varie ipotesi percorribili avrebbero comportato problemi in ordine al metodo con cui selezionare i rappresentanti degli Enti locali all'interno del Senato federale: le soluzioni potevano rinvenirsi nella designazione dei rappresentanti degli Enti locali dagli stessi Consigli regionali delle Autonomie, previste dall'articolo 129 del testo proposto, oppure nel prevedere una rappresentanza diretta delle grandi città o città metropolitane assegnando alle stesse una quota di voto ponderato in rapporto alle singole dimensioni demografiche. Le incertezze insite nelle soluzioni sopra prospettate, hanno indotto ad acquisire come modello quello tedesco che prevede che la seconda Camera federale sia composta dai membri degli esecutivi delle Regioni, i quali esprimono unitariamente i voti ad essa assegnati, da un minimo di uno ad un massimo di otto. Il voto che verrà espresso nel Senato federale sarà dunque indiviso e ponderato.
Per quanto riguarda la funzione legislativa, la presente proposta stabilisce che le leggi federali siano approvate dalla Camera dei Deputati, mentre le leggi nazionali siano sottoposte all'approvazione della Camera dei Deputati e del Senato federale: l'articolato indica espressamente le materie regolate dalle leggi nazionali per le quali è richiesta, come detto, necessariamente l'approvazione del Senato. Per quanto attiene, poi, alle leggi approvate dalla Camera come leggi federali, esse devono essere trasmesse al Senato federale prima della promulgazione per consentire a quest'ultimo di valutare se la legge deliberata debba essere sottoposta alla sua approvazione: in questo caso tale organo potrà chiedere al Presidente della Repubblica di rinviare la legge alla Camera dei Deputati affinché questa decida se trasmetterla all'altro ramo del Parlamento per l'approvazione: in caso di decisione contraria da parte della Camera dei Deputati, il Senato federale potrà investire la Corte Costituzionale della questione di competenza. È inoltre previsto che il Senato federale, a maggioranza dei due terzi, possa sollevare opposizione contro una legge per la quale non sia prescritta l'approvazione da parte del Senato federale, che produca effetti tali da condizionare direttamente l'esercizio dei poteri regionali: nell'ipotesi, la legge federale potrà essere promulgata soltanto se la Camera dei Deputati la riapproverà a maggioranza assoluta. A ciò deve aggiungersi che la Camera dei Deputati dovrà riapprovare, a maggioranza assoluta, la legge di bilancio, la legge finanziaria e le leggi collegate quando al Senato federale non sia stata raggiunta la maggioranza necessaria per l'approvazione.
La proposta di legge modifica le norme relative all'elezione del Presidente della Repubblica il quale sarà eletto da un'Assemblea composta dai Deputati e da un pari numero di rappresentanti eletti dalle Assemblee regionali in proporzione al numero dei voti di cui dispongono nel Senato federale.
Non vengono introdotte modifiche rispetto al sistema di governo se non limitatamente al fatto che l'esecutivo dovrà godere della fiducia della Camera dei Deputati e non di entrambe le Camere: ciò si inserisce, come già detto, nel disegno più generale di superamento del bicameralismo perfetto al fine di attribuire competenze diverse ai due rami del Parlamento.
In relazione alle competenze della Federazione e delle Regioni, la proposta di legge attribuisce, nell'ottica del federalismo cooperativo, le grandi decisioni agli organi legislativi nazionali prevedendo, per contro, una forte regionalizzazione dell'esecuzione amministrativa. In sostanza si propone un sistema di ripartizione basato sull'attribuzione in via esclusiva a livello centrale, sul piano legislativo e sul piano esecutivo, di un ridotto numero di materie. Un secondo numero di materie, anch'esso limitato, viene attribuito alla competenza piena, ma non necessariamente esclusiva, della Federazione con la possibilità di attribuire attraverso proprie disposizioni legislative potestà normativa e amministrativa alle Regioni. Infine, la proposta attribuisce alla Federazione competenza legislativa esclusiva in determinate materie le cui funzioni esecutive sono, invece, di norma demandate alle Amministrazioni regionali. Anche sulle altre materie, di competenza regionale - l'impostazione dell'articolo 117 è infatti ribaltata essendo elencate le materie di competenza della Federazione e attribuite alla competenza delle Regioni quelle non esplicitate - la Federazione manterrebbe la potestà legislativa organica: in sostanza la legge nazionale che, come detto dovrà essere approvata sia dalla Camera dei Deputati che dal Senato federale, fisserebbe la disciplina essenziale di principio, le norme necessarie al coordinamento, la definizione dei livelli minimi delle prestazioni sociali o dei limiti generali allo sfruttamento delle risorse naturali e ambientali. La proposta prevede che le Regioni, con il voto della maggioranza dei due terzi dei Consiglieri, possano disporre anche in difformità della legge organica federale, fermo restando quanto disposto dall'articolo 127. La logica di questa possibilità deve essere colta nel collegamento con la possibilità di impugnazione delle leggi regionali. Il Governo federale può impugnare le leggi regionali in via preventiva di fronte alla Corte Costituzionale: se, però, il vizio rilevato consiste nel contrasto con i princìpi della legge organica, può solo sollevare la questione di merito di fronte al Parlamento.
La proposta prevede anche il trasferimento delle funzioni indistintamente verso le Regioni a cui spetterà stabilire, successivamente, la divisione dei compiti tra gli Enti locali: ciò comporterebbe, tra le altre cose, l'eliminazione dei molti uffici periferici del Governo centrale e il superamento del ruolo del Prefetto, mentre verrebbe rivalutata e valorizzata la funzione del Commissario Federale il quale andrebbe a sostituire il Commissario del Governo.
Per quanto riguarda il rapporto tra Regioni ed Enti locali, che costituisce un punto nodale della riforma federale, la proposta elaborata intende garantire, già all'interno della Costituzione, l'autonomia degli Enti locali, in ragione del principio di sussidiarietà, e garantire contestualmente gli Enti locali a livello regionale. Per questo motivo essa prevede che il sistema elettorale degli Enti locali sia definito a livello nazionale, che gli Enti suddetti siano dotati di entrate proprie, che vi sia un intervento sostitutivo delle istituzioni centrali in caso di mancata devoluzione delle funzioni da parte della Regione e che gli Enti locali possano far ricorso alla Corte Costituzionale in casi di violazione delle loro prerogative. Infatti la proposta prevede, nelle norme transitorie, che le Regioni determinino, entro due anni, quali funzioni in virtù del principio di sussidiarietà non possono essere esercitate dagli Enti locali singoli o associati: trascorso inutilmente tale termine, su richiesta approvata a maggioranza assoluta dal Consiglio delle Autonomie, alla definizione provvede la legge nazionale.
Nella logica cooperativa che presiede alle relazioni tra Federazione e Regioni, viene introdotta una seconda Assemblea regionale rappresentativa degli Enti locali (Consiglio delle Autonomie locali): essa è composta da rappresentanti degli esecutivi degli Enti locali scelti tenendo conto delle caratteristiche socio-economiche e territoriali delle diverse zone della Regione. Il Consiglio delle Autonomie locali partecipa alla formazione delle leggi con funzioni consultive e può esporre proposte di legge all'Assemblea regionale; inoltre sono sottoposte alla sua approvazione le leggi che dispongono in materia di ordinamento e funzioni degli Enti territoriali, nonché la legge che disciplina gli accordi per l'attribuzione di funzioni regionali e locali e le leggi con le quali vengono determinati i criteri per la ripartizione di trasferimenti regionali e del fondo di perequazione locale. L'opposizione del Consiglio delle Autonomie ad una delle leggi in questione può essere superata dall'Assemblea regionale con la maggioranza assoluta dei Consiglieri: in questo caso, comunque, il Consiglio delle Autonomie può stabilire, a maggioranza assoluta, di sottoporre la legge regionale al giudizio della Corte Costituzionale per violazione dei principi di sussidiarietà e di autonomia locale.
In relazione alla riforma amministrativa e burocratica, la proposta tende ad attribuire in via esclusiva agli esecutivi la funzione organizzativa e le norme riguardanti il funzionamento e l'organizzazione degli apparati: in sostanza alle Assemblee rappresentative rimarrebbe la sola disciplina generale della ripartizione delle competenze tra Amministrazioni (all'interno del dettato Costituzionale), nonché quella del procedimento amministrativo e dei princìpi in materia di relazioni tra Amministrazioni e cittadini.
Sul fronte della finanza, del fisco e del bilancio, la proposta preferisce non introdurre norme rigide in un ambito che deve tener conto dei parziali mutamenti che potranno intervenire nelle competenze della Federazione, delle Regioni e degli Enti locali e nella struttura dei redditi. In sostanza, secondo questa impostazione, la Costituzione dovrebbe limitarsi ad attribuire alla legge nazionale il compito di individuare e regolare in modo unitario le forme di imposizione che corrispondono ai diversi livelli di governo (federale, regionale e comunale); la Federazione e le Regioni disciplineranno e riscuoteranno i tributi di rispettiva competenza e la legge nazionale indicherà i criteri per l'attribuzione alle Regioni di una quota del gettito delle imposte federali. Spetterà alla Federazione assicurare la perequazione finanziaria tra le Regioni mediante un apposito fondo.
In tema di garanzie e controlli, occorre ricordare che in tutti i sistemi federali la ripartizione costituzionale dei poteri è garantita da un controllo giurisdizionale: in tutti i Paesi che hanno adottato tale sistema è stato istituito un organo apposito cui viene attribuita la funzione di giudicare dei conflitti e degli eventuali straripamenti di potere. La natura arbitrale di questa giurisdizione comporta che la nomina dei giudici che compongono la Corte Costituzionale avvenga garantendo gli interessi del centro e della periferia. La soluzione a questo problema è individuata nell'elezione dei quattordici membri - cui vanno ad aggiungersi i quattro nominati dal Presidente della Repubblica - da parte della Camera dei Deputati a maggioranza dei due terzi (quattro giudici), del Senato federale a maggioranza dei due terzi (quattro giudici), della Corte di Cassazione (due giudici), del Tribunale Amministrativo Federale (due giudici) e degli Organi regionali di giustizia amministrativa (due giudici). In sostanza le nomine attualmente di spettanza parlamentare sono ripartite, egualmente tra Camera e Senato, quelle spettanti ai giudici sono ripartite egualmente tra le Giurisdizioni federali e quelle regionali, mentre in capo al Presidente della Repubblica è mantenuto il potere di nominare una quota consistente dei membri in funzione di riequilibrio tra le componenti culturali e professionali.
Considerato che l'aspetto finanziario è fondamentale per la permanenza di un assetto federale risulta necessario introdurre un serio strumento di controllo dei flussi finanziari e di efficienza della spesa. La presenza del Senato federale potrebbe, quindi, rilanciare il ruolo originario della Corte dei Conti come organo ausiliare del Parlamento per tutta la gestione finanziaria. Ovviamente si dovrebbe riformare la Corte dei Conti, rendendola totalmente indipendente dal Governo, ma anche dalla Regione: infatti, in campo finanziario i conflitti tra Regioni non saranno certo meno frequenti rispetto ai contrasti tra Regioni e Federazione. In un sistema federale, in cui necessariamente anche il prelievo fiscale è, almeno in parte, regolato in periferia e in cui valgono i princìpi di solidarietà, quanto accade in periferia circa la regolarità di bilancio, la congruità del prelievo fiscale, l'efficienza della spesa, il raggiungimento dei livelli minimi di prestazione per i diritti sociali, sono tipici problemi che interessano tanto lo Stato centrale quanto le Regioni. Per questo motivo deve essere riscoperto il rapporto tra Corte dei Conti e Parlamento, quest'ultimo come luogo di sintesi della rappresentanza nazionale e della rappresentanza federale delle Regioni.
Poiché, inoltre, il processo di riforma mira ad un trasferimento davvero consistente dell'Amministrazione attiva verso il livello regionale, è opportuno che le controversie amministrative siano gestite, almeno in prima istanza, a quel livello. A questo fine, la proposta ipotizza un'organizzazione basata su tre ordini di giudici: i primi due radicati nelle Regioni, il terzo - il quale opererebbe normalmente come giudice di revisione in diritto - radicato nella Federazione. Le Regioni dovrebbero essere competenti a disciplinare, naturalmente all'interno di un quadro normativo di principio, l'organizzazione, le competenze e le procedure dei tribunali amministrativi, di primo e di secondo grado.
La presente proposta, infine, prevede la soppressione dell'articolo 116 della Costituzione in modo da eliminare ogni riferimento alle Regioni a Statuto speciale: infatti, in un quadro che rinnova e rivaluta il ruolo delle Regioni, non risulta più attuale mantenere un regime speciale per alcuni degli Enti in questione.
Al termine di questa relazione illustrativa appare opportuno svolgere qualche considerazione sulla fase transitoria che dovrebbe portare ad una così radicale trasformazione. Considerate le differenze esistenti tra gli enti territoriali sotto il profilo delle dimensioni, delle capacità finanziarie ed operative e del contesto socio-economico, la presente proposta di legge afferma il principio che l'attribuzione delle funzioni amministrative può essere consensualmente differito per aree o enti determinati, disciplinando contestualmente - se necessario - le temporanee modalità di esercizio. Più in generale, il principio della flessibilità relativo alle funzioni comporta che, a fronte di situazioni impreviste o anche della semplice opportunità di spostare un determinato compito ad altro livello, gli enti interessati possano consensualmente stabilire il nuovo regime mediante forme di tipo negoziale, quali convenzioni o accordi di programma. Gli interventi sostitutivi, qualora necessari, andranno operati con la nomina in loco di appositi commissari e attuati per il tramite degli stessi apparati istituzionalmente competenti. È anche possibile che la nuova conformazione dell'autonomia regionale ponga questioni di dimensione territoriale e possa suggerire l'opportunità di rivedere i confini delle attuali Regioni, esigenza che potrà eventualmente essere soddisfatta mediante l'utilizzazione delle clausole generali che consentono la collaborazione tra Regioni.

Testo articoli - C3034

Indice