Onorevoli Colleghi! - La presente proposta di legge mira a qualificare una svolta tanto doverosa quanto improrogabile in materia di controlli amministrativi da parte delle regioni sugli atti degli enti locali.
L'articolo 130 della Costituzione sancisce che un organo della regione, costituito nei modi stabiliti da legge della Repubblica, esercita, anche in forma decentrata, il controllo di legittimità sugli atti delle province, dei comuni e degli altri enti locali: solo in casi determinati dalla legge può essere esercitato il controllo di merito.
La materia è stata disciplinata dalla legge 10 febbraio 1953, n. 62, in seguito radicalmente modificata dalla legge 8 giugno 1990, n. 142; peraltro, taluni statuti e molte leggi regionali hanno dettato ulteriori norme in materia, suscitando una significativa produzione giurisprudenziale da parte della Corte costituzionale che, affrontando la questione della competenza del legislatore regionale in materia, se dapprima parlò di potestà normativa regionale volta a regolare gli aspetti organizzativi interni dell'organo di controllo, ammise successivamente interventi normativi incidenti anche sui caratteri funzionali dello stesso fino ad arrivare ad acconsentire al legislatore regionale di assoggettare al controllo del Comitato atti di enti diversi da quelli individuati dall'articolo 130 della Costituzione.
Peraltro, è opportuno evidenziare che la legge n. 142 del 1990 solo in parte sembra recepire l'evoluzione, in qualche modo di progressiva apertura, in tema di competenza regionale circa l'esercizio della funzione di controllo sugli atti degli enti locali; infatti, le competenze riservate dalla legge alla legislazione regionale sembrano essere solo di natura organizzatoria: «la legge n. 142 del 1990 sembra aver ignorato non solo le leggi regionali che già avevano positivamente disciplinato la materia dei controlli in ordine a vari profili, ma anche le indicazioni ormai univoche della dottrina e della Corte costituzionale. Il legislatore sembra così essere ritornato alle vecchie posizioni antiregionaliste che costituivano l'originario orientamento adottato dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 40 del 1972, ormai anacronistiche e non più rispondenti alla realtà effettuale.» (Lolli).
Tale schizofrenia nell'attuazione della norma costituzionale sembra derivare da un latente disagio in relazione alla adeguatezza del sistema dei controlli come regolato dalla Costituzione medesima.
L'inadeguatezza viene registrata in corrispondenza con l'esigenza, ormai inderogabile, di superare gli schemi centralisti concepiti nella nostra Costituzione che, per quanto attiene all'aspetto in esame, producono un'inaccettabile compressione dell'autonomia e dell'identità degli enti locali, con un'ingerenza statale e regionale del tutto sproporzionata e addirittura non corrispondente al disegno del Costituente e, in ogni caso, stridente con l'auspicata, e non più rinviabile, riforma della forma di Stato in senso federale.
A ciò si aggiunga che, vigente la legge n. 62 del 1953, già era stato rilevato che essa aveva avuto «il torto di aver inserito in seno all'organo all'uopo previsto (Comitato regionale di controllo) un rappresentante dello Stato-amministrazione, facendone così, sostanzialmente, un organo misto statale-regionale. Tale torto ha tuttavia una spiegazione nel fatto che, per tale via, la legge ha cercato di attenuare un difetto del sistema previsto dalla Costituzione: quello di abbandonare in balìa di un ente politico, quale è la regione, col rischio di farlo strumento di azione politica, il controllo di legittimità (che per natura dovrebbe essere obiettivo e neutrale) nei confronti di enti come i comuni e le province, i quali non sono subregionali, e di perpetuare in tal modo (sia pure ormai in persona delle regioni) un remoto inconveniente che aveva caratterizzato in precedenza il controllo prefettizio di legittimità"» (A.M. Sandulli).
Nonostante tali notazioni, la legge del 1990 ha reiterato tale anomalia, imponendo l'improrogabilità della riforma che la presente proposta elabora.
Si ritiene dunque indispensabile superare l'attuale sistema dei controlli al fine di garantire all'ente locale la pienezza del ruolo che deve necessariamente rivestire in un ordinamento che valorizza al massimo grado le ricchezze e le risorse del Paese e che si conformi alla prospettiva comunitaria che ha solennizzato al massimo grado, con la sua codificazione nel Trattato di Maastricht, il principio di sussidiarietà in base al quale è una violazione dell'ordine naturale che un'associazione più ampia e più importante si arroghi funzioni che possono essere svolte con efficienza da gruppi più piccoli e di rango inferiore.
A livello istituzionale, tale canone si muove da un'idea semplice: uno Stato o una federazione di Stati detiene nell'interesse comune soltanto le competenze che gli individui, le famiglie, le imprese e le collettività locali e regionali non possono esercitare isolatamente.
In questi termini, sembra opportuno ricordare che la mai tanto sufficientemente valorizzata «Carta europea dell'autonomia locale», firmata a Strasburgo il 15 ottobre 1985 dagli Stati membri del Consiglio d'Europa e resa esecutiva in Italia con legge 30 dicembre 1989, n. 439, sanziona il principio per il quale «ogni verifica amministrativa degli atti delle collettività locali deve di regola avere come unico fine di assicurare il rispetto della legalità e dei principi costituzionali» e in base al quale «la verifica amministrativa delle collettività locali deve essere esercitata nel rispetto di un equilibrio tra l'ampiezza dell'intervento dell'autorità di controllo e dell'importanza degli interessi che essa intende salvaguardare» (articolo 8), im-ponendo dunque una rigorosa ponderazione delle priorità al fine di non produrre un insanabile contrasto con il canone inderogabile dalla stessa Carta riconosciuto in base al quale «le autonomie locali costituiscono uno dei principali fondamenti di ogni regime democratico».
La Carta sancisce altresì che «il diritto dei cittadini a partecipare alla gestione degli affari pubblici fa parte dei princìpi democratici comuni a tutti gli Stati membri del Consiglio d'Europa» e sanziona il riconoscimento del principio per il quale «a livello locale il predetto diritto può essere esercitato il più direttamente possibile».
In aggiunta, gli Stati membri statuiscono che «l'esistenza di collettività locali investite di responsabilità effettive consente un'amministrazione efficace e vicina al cittadino» e proclamano che «la difesa ed il rafforzamento dell'autonomia locale nei vari Paesi europei rappresenta un importante contributo alla edificazione di un'Europa fondata sui princìpi della democrazia e del decentramento del potere».
Tale rafforzamento e tale difesa vengono intese come conferimento agli organi decisionali democraticamente costituiti di «una vasta autonomia per quanto riguarda le loro competenze, le modalità di esercizio delle stesse ed i mezzi necessari all'espletamento dei loro compiti istituzionali».
In base a questi canoni di inderogabile applicazione, l'attuale sistema dei controlli sugli atti degli enti locali denota una evidente incongruenza con la dinamica dell'esperienza comunitaria e con la tendenziale evoluzione della nostra forma di Stato in senso federale.
Se ne auspica quindi l'immediato superamento attraverso forme che restituiscano soprattutto al comune la pienezza del ruolo fondamentale che esso riveste all'interno di quella dinamica e di quella tendenziale evoluzione.

Testo articoli - C1907

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