La seduta comincia alle 10,20.

Il Comitato prosegue il dibattito concernente la disciplina costituzionale della magistratura

Giuliano URBANI, Presidente, propone - e il Comitato consente - che le sedute nella settimana precedente le elezioni amministrative si tengano martedì 22 dalle 9,30 alle 13 e mercoledì 23 dalle 9,30 alle 13 e dalle 14 alle 18, evitando così di prevedere anche la seduta di giovedì 24.
Ricorda poi che nella riunione dell'Ufficio di Presidenza integrato dai rappresentanti dei gruppi di giovedì 10 aprile si prenderà in esame la eventualità di svolgere in Comitato le audizioni delle associazioni dei magistrati non ordinari.

Il deputato Pietro FOLENA (gruppo sinistra democratica-l'Ulivo), nel ribadire di essere favorevole a prevedere che tutte le audizioni si svolgano in Commissione, fa presente che sono pervenute richieste di incontri anche da parte di varie associazioni di avvocati, che dovrebbero essere accolte, per evitare discriminazioni rispetto alla Unione nazionale delle camere civili e alla Unione nazionale delle camere penali, la cui audizione è prevista in Commissione nella prossima settimana.

Il senatore Antonio LISI (gruppo alleanza nazionale) dissente dal deputato Folena, in quanto le diverse associazioni di avvocati sono rappresentate dal Consiglio nazionale forense, il cui presidente verrà audito venerdì 11 aprile.

Il deputato Marco BOATO (gruppo misto-verdi-l'Ulivo), relatore, ritiene più opportuno che sulla questione decida l'Ufficio di Presidenza integrato dai rappresentanti dei gruppi.

Giuliano URBANI, Presidente, ricorda poi che giovedì 10 aprile è prevista una riunione congiunta del Comitato forma di Stato e Comitato sistema delle garanzie.
Invita poi i colleghi ad avviare il dibattito con l'esame di gruppi di articoli strettamente collegati.

Il senatore Fausto MARCHETTI (gruppo rifondazione comunista-progressisti) esprime perplessità sulla proposta di limitare il dibattito ad una discussione su articoli strettamente collegati, ritiene infatti più opportuno esprimere delle valutazioni complessive sulle proposte di articolato illustrate dal relatore.
Circa poi la riunione congiunta di giovedì 10 aprile, ritiene che debbano stabilirsi in tempo le modalità di organizzazione dei lavori.

Il senatore Agazio LOIERO (gruppo federazione cristiano democratica-CCD), nel ribadire per la quinta volta che sussiste la difficoltà di poter seguire il lavoro degli altri Comitati le cui sedute si svolgono contemporaneamente a quelle del Comitato sistema delle garanzie, tiene a sottolineare che garantirà la sua presenza nella seduta odierna, riservandosi di svolgere successivamente un intervento nel complesso dei temi finora affrontati.

Giuliano URBANI, Presidente, precisa che il criterio indicato per la discussione è meramente orientativo, considerati anche i tempi brevi a disposizione.

Il senatore Fausto MARCHETTI (gruppo rifondazione comunista-progressisti) osserva, in primo luogo, che la discussione cui si sta assistendo in questi giorni conferma la necessità di procedere alla pubblicazione delle ipotesi di articolato illustrate dal relatore, secondo la richiesta da lui avanzata in una precedente seduta.
Nel merito, non condivide gran parte delle proposte del relatore perché non tengono conto delle valutazioni espresse nel corso del dibattito. Il relatore, infatti, si muove in un'ottica di sostanziale separazione delle carriere, mentre basterebbe prevedere, per il passaggio tra la funzione giudicante e quella requirente, criteri precisi che evitino confusioni tra le funzioni. Non è comunque favorevole alla previsione di un concorso per il passaggio da una funzione all'altra, come proposto dal relatore.
Non condivide la proposta di prevedere sezioni diverse per giudici e pubblici ministeri all'interno del CSM che, a suo giudizio, deve essere unitario. Non c'è inoltre l'esigenza di un riequilibrio tra la componente togata e quella laica.
Si dichiara contrario alla proposta di modifica dell'articolo 109; ritiene, infatti, condivisibile l'attuale formulazione, semmai è opportuno rendere effettiva la disponibilità della polizia giudiziaria da parte dell'autorità giudiziaria. Al riguardo, ritiene che la proposta del relatore possa introdurre elementi limitativi di tale disponibilità.
Non ha alcun dubbio sulla necessità di mantenere il principio dell'obbligo dell'esercizio dell'azione penale e condivide l'attuale formulazione dell'articolo 112. Si dichiara, comunque, contrario alla previsione di eventuali condizionamenti esterni.
Condivide l'esigenza manifestata dal relatore di evitare la separatezza della magistratura: è pertanto favorevole a prevedere che il ministro della giustizia riferisca annualmente al Parlamento sullo stato della giustizia.

Giuliano URBANI, Presidente, riterrebbe opportuno che i colleghi che esprimono perplessità sulle proposte del relatore formulino altresì ipotesi alternative.

Il senatore Fausto MARCHETTI (gruppo rifondazione comunista-progressisti) tiene a precisare che alcuni componenti hanno dichiarato che all'interno del Comitato si sarebbero raggiunte delle intese: rileva invece l'erroneità di tali dichiarazioni. Quelle formulate dal relatore sono infatti mere ipotesi di lavoro.

Il senatore Salvatore SENESE (gruppo sinistra democratica-l'Ulivo) intende sottolineare due questioni, che attengono direttamente a fondamentali esigenze di garanzia dei diritti dei cittadini.
Si riferisce, in primo luogo, alla proposta, contenuta nel progetto di legge costituzionale presentato dal suo gruppo, di prevedere una riserva di codice per le norme penali, contro la quale non ha colto obiezioni nel dibattito, ma che non è stata inserita nelle ipotesi di articolato illustrate dal relatore. Dovrebbe in particolare stabilirsi che nuove norme penali possono essere introdotte se inserite nel codice penale ovvero in leggi disciplinanti organicamente l'intera materia cui si riferiscono. Ovviamente, occorrerebbe una norma transitoria che prevedesse la emanazione di testi unici per il riordinamento della materia.
La crisi del diritto penale è soprattutto crisi della legislazione penale: legislazione caotica, frammentaria e scollegata da qualsiasi scala di valori. Tale crisi ha portato nel 1988 la Corte costituzionale a porre in discussione uno dei principi fondamentali dello Stato di diritto, ossia quello secondo il quale ignorantia legis non excusat, di cui all'articolo 5 del codice penale. Sarebbe grave ignorare il problema che ha portato la Corte a questa pronuncia, limitando così il lavoro alla ricerca di un compromesso di basso profilo. Il progetto di legge costituzionale presentato dal suo gruppo vuole quindi recuperare la certezza del diritto, attraverso una riserva di codice che imporrebbe ovviamente un giudizio previo di congruità e sistematicità delle nuove norme penali. Se - come gli sembra - molte delle proposte presentate da altri gruppi, e sulle quali egli non concorda, hanno alla radice la preoccupazione di garantire il cittadino nei confronti dell'arbitrio del potere giudiziario, la prima garanzia al riguardo deve essere stabilita a livello di legislazione penale. A poco servirebbero le misure ordinamentali, se il pubblico ministero può scegliere nella congerie delle norme penali quella con cui - in ipotesi - perseguire l'ignaro cittadino o se le fattispecie sono fluide e incerte. La stessa crisi dell'obbligatorietà dell'azione penale nasce dalla crisi del nomos penale.
Ritiene inoltre opportuna un'ampia riflessione sulla disciplina costituzionale del ricorso per cassazione, che attualmente impone la ricorribilità generale di tutti i provvedimenti giurisdizionali. Pertanto, soprattutto per evitare la paralisi della giustizia civile, occorrerebbe consentire al legislatore ordinario di introdurre limiti alla ricorribilità in cassazione. Il testo dell'articolo 111 potrebbe quindi essere riformulato prevedendo, al primo comma, che tutti i provvedimenti giurisdizionali devono essere motivati; al secondo comma, che la Corte suprema di cassazione promuove l'unità del diritto oggettivo nazionale attraverso l'uniforme applicazione della legge e l'ordinata evoluzione della giurisprudenza; al terzo comma, che il ricorso per cassazione, nei casi previsti dalla legge, è ammesso solo per violazione di norme di diritto e può essere ammesso anche per vizio di motivazione ma solo contro le sentenze di condanna per gravi delitti; al quarto comma, infine, che è sempre ammesso ricorso per cassazione contro i provvedimenti restrittivi della libertà personale e le sentenze in materia penale pronunciate in unico grado. Occorre al riguardo tenere presente che - ai sensi della attuale disciplina codicistica, che non confligge, peraltro, con il vigente testo costituzionale - il vizio di motivazione è oggi rilevabile nel giudizio di cassazione solo se emerge dalla sentenza, per cui, paradossalmente, non v'è rimedio se quest'ultima tace del tutto su alcune fonti di prova.
Rileva quindi, conclusivamente, che le due proposte da lui illustrate possono recare un grande ed effettivo contributo in vista di una più compiuta garanzia dei diritti dei cittadini: la prima, in virtù della sua positiva e diretta incidenza sul principio della certezza del diritto; la seconda, alla luce della chiara riaffermazione della funzione nomofilattica della Corte di cassazione e della auspicata deflazione del carico oggi gravante su tale Corte.
Un accordo su tali punti aiuterebbe l'individuazione di punti di convergenza assai meglio che un compromesso sulle formule.

Il deputato Marco BOATO (gruppo misto-verdi), relatore, fa presente al senatore Senese che sulla questione della riserva di codice erano state sollevate alcune perplessità: per tali motivi non è stata inserita nelle ipotesi formulate. Invita, pertanto, i colleghi ad intervenire anche sulle questioni formulate dal senatore Senese: ne trarrà alla fine le conseguenze.

Il senatore Marcello PERA (gruppo forza Italia), tiene a precisare che non è ancora in grado di intervenire sulle questioni nel loro complesso; dichiara, comunque, di condividere le osservazioni svolte dal senatore Senese. In particolare, ritiene necessario che in uno Stato di diritto il cittadino abbia cognizione della legge penale che viola; pertanto, è favorevole a prevedere una riserva di codice.
Condivide anche l'esigenza di prevedere un filtro per il ricorso per cassazione e si riserva di proporre una formulazione concreta al riguardo.

Il deputato Tiziana PARENTI (gruppo forza Italia) ritiene che il Comitato sia chiamato oggi ad esaminare le ipotesi di articolato illustrate dal relatore nella precedente seduta, rinviando l'esame delle altre questioni, seppure tutte interessanti: diversamente, il Comitato non sarebbe in grado di formulare ipotesi entro il 30 aprile. Invita poi tutti ad evitare per quanto possibile le pressioni che provengono dall'esterno.

Il senatore Giovanni RUSSO (gruppo sinistra democratica-l'Ulivo) condivide le perplessità anzi la contrarietà espressa dal senatore Marchetti in ordine alle proposte del relatore concernenti la separazione delle carriere tra giudici e pubblici ministeri, il CSM e l'obbligatorietà dell'azione penale. Si riserva peraltro di intervenire in proposito in un momento successivo, limitandosi, per il momento, alle questioni concernenti la unicità ovvero la pluralità delle giurisdizioni.
Al riguardo, ricorda che sono emerse dal dibattito fondamentalmente due ipotesi, ossia quella della unicità vera e propria della giurisdizione e quella del mantenimento della attuale pluralità con la estensione a tutti i magistrati delle medesime garanzie già previste per i magistrati ordinari. Personalmente, propende per la prima delle due soluzioni indicate; tuttavia, alla luce delle obiezioni emerse nel corso del dibattito, si dichiara disponibile anche ad accedere alla seconda.
Venendo quindi al merito delle formulazioni proposte dal relatore, quanto alla prima ipotesi rileva che il riferimento al controllo della Corte dei conti sul bilancio dello Stato dovrebbe essere esplicitato nella prima parte della norma di cui al secondo comma dell'articolo 102. Osserva altresì, relativamente alla formulazione dell'articolo 102, che sembra restrittivo - sempre nell'ipotesi di unicità della giurisdizione - riferirsi soltanto a sezioni specializzate per determinate materie, in quanto appare compatibile con il suddetto principio di unicità della giurisdizione anche la istituzione di organi specializzati per materia.
Quanto alla seconda ipotesi - sulla quale, come detto, può più realisticamente attestarsi il Comitato - è necessario uniformare condizioni di accesso e garanzie di indipendenza, che debbono essere uguali per magistrati ordinari ed amministrativi. È inoltre possibile anche prevedere per la magistratura ordinaria e per quella amministrativa due distinti consigli superiori, entrambi costituzionalizzati. Sembrerebbe inoltre congruo, nell'ambito di tale ipotesi, mantenere le funzioni giurisdizionali del Consiglio di Stato, ovviamente garantendone la separazione netta da quelle di consulenza giuridico-amministrativa; tali funzioni dovrebbero essere pertanto affidate a sezioni diverse, delle quali la legge ordinaria dovrebbe assicurare la separazione. Con specifico riferimento alle ipotesi di testo, all'articolo 102 appare preferibile domamdare la ripartizione della competenza, per materia, tra la giurisdizione ordinaria e quella amministrativa, alla legge ordinaria; infine, l'articolo 104 dovrebbe essere formulato nel senso di prevedere che la magistratura ordinaria e quella amministrativa costituiscono ciascuna un ordine autonomo e indipendente.

Tiziana PARENTI (gruppo forza Italia) rileva che, alla luce degli orientamenti emersi, sembra da ritenersi impraticabile l'ipotesi di prevedere una giurisdizione unica. Sono state infatti avanzate delle perplessità, in particolare il timore di disegnare un potere incontrollato.
Ritiene che il senatore Russo abbia illustrato delle proposte ragionevoli, che in parte ricalcano quelle del relatore. A suo giudizio, possono essere approvate modifiche importanti alla Costituzione, ridisegnando il ruolo del Consiglio di Stato e specificandone le competenze. Non condivide la seconda ipotesi di modifica proposta dal relatore all'articolo 100. Riterrebbe opportuno rinviare alla legge il compito di separare la funzione giurisdizionale dalla funzione consultiva.
Ritiene che la Corte dei conti non abbia gli strumenti per esercitare il controllo della efficienza e della economicità dell'azione amministrativa, come proposto dal relatore. I bilanci infatti non sono strutturati per obiettivi; pertanto, tale proposta finirebbe per attribuire una discrezionalità molto ampia alla Corte dei conti. È quindi favorevole a prevedere che la Corte dei conti eserciti il controllo sulla gestione finanziaria del bilancio dello Stato e degli enti a cui lo Stato contribuisce in via ordinaria, e che riferisca direttamente alle Camere sul risultato del controllo eseguito.
Ritiene invece che debba togliersi alla Corte dei conti la funzione giurisdizionale: si tratta comunque di una questione aperta su cui invita ad una più ampia riflessione.
Circa la questione concernente i diritti soggettivi e gli interessi legittimi, sarebbe favorevole a prevedere che la legge determini le competenze della magistratura amministrativa sulla base di materie tassativamente indicate; pertanto, all'articolo 103 si potrebbe prevedere che il Consiglio di Stato e gli altri organi di giustizia amministrativa hanno giurisdizione per la tutela nei confronti della pubblica amministrazione nelle materie tassativamente indicate dalla legge. Tali modifiche consentirebbero di razionalizzare l'esistente e di garantire maggiore trasparenza.
Quanto agli organi di autogoverno, ritiene che si dovrebbero prevedere due distinti Consigli superiori della magistratura, uno per i giudici e uno per i pubblici ministeri; ove a tale ipotesi non si accedesse, dovrebbero comunque essere previsti un Consiglio superiore per i giudici ordinari ed uno per i giudici amministrativi.
Sulle questioni poste dal senatore Senese, dichiara di non condividere la proposta di modifica formulata dell'articolo 111. Ritiene infatti che il vero problema risiede nei modi di formazione della prova; si tratta, in effetti, di evitare che il principio del libero convincimento finisca per trasformarsi in quello della libera e personale opinione del giudicante: se non si incide su questo punto, a nulla vale modificare la disciplina della ricorribilità in cassazione, che può restare quella prevista dall'articolo 606 del codice di procedura penale. Si domanda poi come possano essere individuati i delitti da considerare più gravi: tale ipotesi infatti porterebbe a creare arbitrariamente distinzioni tra i reati. È invece opportuno andare avanti nel senso della depenalizzazione; piuttosto che stabilire una riserva di codice, sarebbe in effetti opportuno piuttosto dotarsi di un codice penale nuovo, non solo nella parte speciale ma anche in quella generale.

Il senatore Antonio LISI (gruppo alleanza nazionale) prende atto con soddisfazione che l'orientamento ora prevalente è nel senso del mantenimento della pluralità delle giurisdizioni, come previsto nel disegno di legge costituzionale di cui è proponente.
Il suo gruppo è favorevole a prevedere due distinti consigli superiori della magistratura: uno per i magistrati amministrativi ed uno per quelli ordinari, garantendo una parità di rappresentanza della componente togata e di quella laica.
Condivide, infine, le obiezioni svolte dal deputato Parenti circa la proposta di modifica dell'articolo 111 formulata dal senatore Senese. Giudica, infatti, incostituzionale ammettere il ricorso per cassazione per vizio di motivazione solo contro le sentenze di condanna per gravi delitti.

Il deputato Pietro FOLENA (gruppo sinistra democratica-l'Ulivo) ritiene necessario svolgere una più ampia riflessione sulla proposte di modifica dell'articolo 111 illustrate dal senatore Senese.
Invita a valutare l'eventualità di inserire l'esigenza di procedere ad una riforma del codice penale in un apposito ordine del giorno di indirizzo per il legislatore ordinario; ritiene, comunque, che tale esigenza non sia in contrasto con la ipotesi di prevedere una riserva di codice in Costituzione.
Osserva che è emersa come più realistica la strada della unitarietà funzionale della giurisdizione; è pertanto opportuno mantenere in capo al Consiglio di Stato le funzioni giurisdizionali, che debbono però essere ben separate da quelle consultive. In tal modo, l'articolo 100 dovrebbe riguardare solamente la Corte di conti, che non dovrebbe più esercitare funzioni giurisdizionali; mentre gli articoli 102 e 103 dovrebbero riguardare il Consiglio di Stato ed anche i TAR.
Crede, infine, che potrebbe essere accolta l'ipotesi di prevedere due distinti organi di autogoverno: uno per i giudici amministrativi ed uno per i giudici ordinari, con identici sistemi di composizione.

Il deputato Gianclaudio BRESSA (gruppo popolari e democratici-l'Ulivo) condivide l'osservazione del deputato Folena sulla opportunità di disciplinare il Consiglio di Stato nel titolo IV della Costituzione.
Ritiene poi condivisibili le obiezioni svolte dal deputato Parenti sulla ipotesi di modifica dell'articolo 100 formulate dal relatore. Pertanto, riterrebbe più opportuno prevedere che la Corte dei conti è organo di controllo della gestione finanziaria del bilancio dello Stato e degli enti a cui lo Stato contribuisce in via ordinaria che, nei casi e nelle forme stabilite dalla legge, controlla l'efficienza e l'economicità dell'azione amministrativa.
È d'accordo sulla seconda ipotesi di modifica dell'articolo 102 illustrata dal relatore e, in particolare, è favorevole a prevedere che la funzione giurisdizionale sia unitaria e che la legge determini le competenze della magistratura amministrativa sulla base di materie omogenee tassativamente indicate.
Infine, all'articolo 103, è favorevole a mantenere la duplicità delle funzioni svolte dal Consiglio di Stato, prevedendo però precise garanzie di separazione.

Giuliano URBANI, Presidente, raccogliendo gli orientamenti emersi, propone - e il Comitato consente - di posticipare la seduta già convocata per domani mercoledì 9 aprile, alle ore 18.
Richiama infine l'attenzione su due questioni.
In primo luogo, circa l'osservazione del deputato Parenti secondo la quale la Corte dei conti non sarebbe in grado di esercitare il controllo della efficienza e della economicità dell'azione amministrativa, ricorda che la normativa a livello comunitario si muove nel senso di rendere doveroso questo controllo. Riterrebbe, quindi, più opportuno prevedere in Costituzione che i bilanci delle gestioni pubbliche devono essere formulati in modo da consentire la verifica ai fini della efficienza e della economicità nella gestione delle risorse pubbliche.
Ritiene inoltre opportuno che nella seduta di domani si affrontino anche le questioni del decentramento della giurisdizione amministrativa al fine di preparare la riunione congiunta di giovedì mattina.
Rinvia, infine, la discussione alla seduta convocata per domani mercoledì 9 aprile alle ore 18.

La seduta termina alle 13,10.