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PRESIDENTE. È iscritto a parlare l'onorevole Marotta. Ne ha facoltà.
RAFFAELE MAROTTA. Signor Presidente, signor rappresentante del Governo, illustri colleghi, viene all'esame dell'aula la proposta di modifica dell'articolo 323 nel testo elaborato dal Senato perché la nostra Commissione, dopo un dibattito durato alcuni mesi e dopo che il relatore, onorevole Siniscalchi, aveva predisposto due versioni di questo articolo che differivano
PRESIDENTE. È iscritto a parlare l'onorevole Manzione. Ne ha facoltà.
ROBERTO MANZIONE. Signor Presidente, onorevole rappresentante del Governo, onorevoli colleghi, in via preliminare il mio ringraziamento va al relatore e all'intera Commissione, che si è misurata per alcuni mesi su problematiche che rivestono un'attualità che è inutile specificare. Attualità significa anche essere sottoposti continuamente a degli input, a delle pressioni e a degli interrogativi, ma significa anche esercitare concretamente un diritto di critica a tutto tondo per cercare di fare in modo che i provvedimenti possano effettivamente avere quella valenza che consente di risolvere i problemi che attualmente girano attorno all'abuso d'ufficio; e di problemi, purtroppo, ve ne sono tanti.
PRESIDENTE. È iscritto a parlare l'onorevole Miraglia Del Giudice. Ne ha facoltà.
NICOLA MIRAGLIA DEL GIUDICE. Signor Presidente, onorevoli colleghi, signor rappresentante del Governo, intervengo dopo l'onorevole Manzione, il quale ha già fatto cenno alla problematica che in sede di Commissione giustizia è stata posta con riferimento al reato di abuso in atti d'ufficio. Ha inoltre richiamato le innumerevoli sentenze della Corte costituzionale che ha sempre parlato del reato di abuso in atti d'ufficio in termini generici, da ultimo la rimessione alla Corte per indeterminatezza della fattispecie, anche se la Corte ha preferito evitare di pronunciarsi prima dell'intervento del Parlamento in relazione appunto a tale reato.
PRESIDENTE. È iscritto a parlare l'onorevole Simeone. Ne ha facoltà.
ALBERTO SIMEONE. Signor Presidente, onorevole rappresentante del Governo, onorevoli colleghi, il dibattito dottrinario e giurisprudenziale degli ultimi dieci anni, in particolare a far data dalla sentenza della Corte costituzionale del 1990, evidenzia un momento davvero travagliato nella storia del nostro diritto nonché le lacerazioni sociali e giuridiche di una norma che spesso è venuta all'attenzione generale in maniera ancora più drammatica di quanto non avrebbe dovuto da un punto di vista squisitamente giuridico. A proposito di questa norma gli addetti ai lavori si sono esibiti in una serie di interventi, tra loro spesso profondamente confliggenti; la storia più recente, quella relativa a quanto è accaduto in Commissione giustizia della Camera, in un alternarsi continuo di formulazioni e riformulazioni, evidenzia come sia drammaticamente vissuto il varo di una norma così importante per la vita politica e amministrativa, oltre che giuridica, del nostro paese.
PRESIDENTE. È iscritto a parlare l'onorevole Carmelo Carrara. Ne ha facoltà.
CARMELO CARRARA. Signor Presidente, onorevoli colleghi, signor rappresentante del Governo, il testo licenziato dal Senato sull'abuso d'ufficio è stato la base su cui la Commissione giustizia ha lavorato per definire, più che per ridefinire, una fattispecie di reato che, così come era stato delineato dalla stessa dottrina, non aveva parametri certi e soprattutto non aveva alcuna efficienza di contrasto rispetto al mercimonio del pubblico ufficio, in quanto pochissime impalcature accusatorie formulate dal pubblico ministero reggevano e reggono al vaglio critico del tribunale in sede dibattimentale.
PRESIDENTE. È iscritto a parlare l'onorevole Veltri. Ne ha facoltà.
ELIO VELTRI. Signor Presidente, onorevoli colleghi, signor sottosegretario, gli interventi di tanti tecnici del diritto (anzi, mi pare che abbiano parlato solo loro, avvocati e magistrati) non deve trarre in inganno perché se fosse una questione solo tecnica non oserei intervenire. Credo però che tutto ciò che attiene al tema della giustizia abbia in questo Parlamento una grande rilevanza politica.
MARIANNA LI CALZI. Che dici!
ELIO VELTRI. Non parlo del testo della Commissione, ma di alcuni emendamenti ad esso presentati.
PRESIDENTE. È iscritto a parlare l'onorevole Giuliano. Ne ha facoltà.
PASQUALE GIULIANO. Signor Presidente, onorevoli colleghi, signor rappresentante del Governo, la posizione del mio gruppo è stata espressa dall'onorevole Marotta con dovizia di particolari, con precisione, con riferimenti dotti e con assoluta completezza; il mio intervento sarà dunque difficile. Mi limiterò pertanto a svolgere qualche considerazione di ordine politico ed a sottolineare qualche aspetto che non è certo sfuggito all'onorevole Marotta, ma che, per ragioni di tempo, non ha avuto occasione di esporre.
ELIO VELTRI. La clava la usava Craxi!
PASQUALE GIULIANO. Marx è l'ideologo del suo gruppo o lo è stato. Non so se lo sia ancora!
MARIANNA LI CALZI. Ha detto Craxi, non Marx!
ALFREDO BIONDI. Noi non siamo mai stati iscritti al partito socialista!
PRESIDENTE. Non vorrei che scambiassimo gli ideologi!
PASQUALE GIULIANO. Non dimentichiamo poi che, come è stato ricordato più volte, questa norma ha portato addirittura all'assoluzione nel 95 per cento dei casi. Basterebbe questo dato per interrogarsi sulle cause e per giustificare il cambiamento di questa formulazione. Tale formulazione, inoltre, ha avuto un effetto paralizzante proprio verso gli amministratori più scrupolosi ed attenti ad un'interpretazione esatta della legge.
ANTONIO BORROMETI. Norma che ha funzionato in maniera perfetta!
ALFREDO BIONDI. Corrente alternata!
PASQUALE GIULIANO. Noi abbiamo proposto un emendamento. In modo particolare, chiediamo che per quanto riguarda il danno ingiusto sia anche prevista la patrimonialità del danno, proprio in virtù della limitazione precisa che si vuole dare alla lettera della norma per evitare che possano essere fornite le interpretazioni più disparate. Ci rendiamo conto che questo riduce enormemente l'ambito applicativo della norma, ma riteniamo questa precisazione indispensabile per dare alla stessa confini precisi.
PRESIDENTE. Non vi sono altri iscritti a parlare e pertanto dichiaro chiusa la discussione sulle linee generali.
VINCENZO SINISCALCHI, Relatore. Signor Presidente, onorevoli colleghi, signor rappresentante del Governo, la replica si puntualizzerà soltanto su qualche aspetto di questa importante discussione, per il contenuto della quale io ringrazio tutti i colleghi che sono intervenuti, sia coloro i quali hanno espresso apprezzamento nei confronti del lavoro svolto dalla Commissione sia coloro i quali hanno compreso che con l'intenzionale mancanza di una relazione scritta, per le vicende che questa riforma ha subito in Commissione, il relatore ha ritenuto sostanzialmente di proporre, unitamente alla Commissione, un testo che consentisse all'Assemblea, nel rispetto della diversità delle valutazioni su alcuni punti qualificanti di questa riforma, di emendare, di correggere, di completare una riforma che comunque va fatta, e va fatta in uno spirito costruttivo, di serenità assoluta, al di fuori di qualsiasi vento di sospetto, che è l'aspetto più amaro che abbiamo constatato in qualche intervento. Devo dire anche a tutela, a difesa del lavoro dei membri della Commissione che - tutti - su questa norma hanno speso non soltanto la loro capacità tecnica o la loro vocazione astrattamente formalistica ma soprattutto la volontà di rispettare una questione che non è nata da elucubrazioni particolari, ma da ben 11 proposte di legge che sono venute all'esame della Commissione per iniziativa di rappresentanti di tutti i gruppi parlamentari. Essi hanno rispettato sostanzialmente (è stato detto poco, ma va ribadito soprattutto nei confronti degli interventi più
PRESIDENTE. Ha facoltà di replicare il sottosegretario di Stato per la giustizia.
FRANCO CORLEONE, Sottosegretario di Stato per la giustizia. Presidente, potrei limitarmi a dire che ho condiviso ed apprezzato la replica del relatore. A causa della ristrettezza dei tempi dirò che il Governo vuole dare atto di un dibattito molto appassionato anche sul piano del confronto politico, come è emerso in alcuni interventi, ed anche di grande spessore scientifico.
PRESIDENTE. Il seguito del dibattito è rinviato ad altra seduta.
dal testo del Senato, per motivi che altre forze - non così io - attribuiscono al nostro ostruzionismo, ha finito con l'approvare un emendamento al testo formulato dall'onorevole Siniscalchi (se non ricordo male presentato dall'onorevole Schietroma) che riproduce testualmente il testo approvato dal Senato della Repubblica.
Per comprendere bene i motivi che ci inducono a condividere sostanzialmente questa proposta e per poter esprime un giudizio frutto di un esame ponderato è a mio avviso necessario ripercorrere, sia pure brevemente, la vicenda di questo famoso - benedetto o maledetto - articolo 323 del codice penale. Tale articolo, modificato sei o sette anni fa, impone un'ulteriore modificazione ed è necessario spiegare perché dopo appena sei o sette anni si senta il bisogno, la necessità, non già la mera opportunità di rivedere la normativa. Dobbiamo anche dimostrare la non fondatezza delle obiezioni provenienti da parte di rifondazione comunista, soprattutto dall'onorevole Grimaldi; obiezioni che, per la verità, sono state puntualmente rintuzzate dall'onorevole Cesetti, dall'onorevole Borrometi e dall'onorevole Carotti.
Prima della riforma l'articolo 323 (abuso innominato in atti d'ufficio) prevedeva la pena per il pubblico ufficiale che, abusando dei poteri inerenti alle sue funzioni, commette, per recare ad altri un danno o per procurargli un vantaggio, un qualsiasi fatto non preveduto come reato da una particolare disposizione di legge. Questa norma coesisteva con quella di cui all'articolo 324 (interesse privato in atti d'ufficio); è importante conoscere il contenuto di quella norma perché si ritiene che sarebbe stata assorbita dall'articolo 323 nella formulazione oggi oggetto di critiche e di censure. L'articolo 324 stabiliva la pena per il pubblico ufficiale che, «direttamente o per interposta persona o con atti simulati, prende interesse privato in qualsiasi atto della pubblica amministrazione presso la quale esercita il proprio ufficio». Tutti noi conosciamo la polemica, la vexata quaestio che si instaurò, che si agitò intorno a questo famoso articolo 324. Si disse che la norma era indeterminata e vi fu chi la impugnò, tacciandola di incostituzionalità per la mancanza di determinatezza. Tutti noi sappiamo che per il nostro ordinamento giuridico penale vige il principio della legalità: nessuno può essere punito per un fatto che non sia espressamente previsto dalla legge come reato (questo principio è costituzionalizzato dall'articolo 25 della Costituzione). Sicché vi furono alcune impugnative, alcune rimessioni da parte di giudici alla Corte costituzionale, perché la questione non sembrava manifestamente infondata. Ed era così, le critiche erano feroci. Ricordo che la giurisprudenza, per dare un contenuto a questa norma, che non ne aveva, introdusse concetti come «intromissione dolosa», «ingerenza dolosa», «strumentalizzazione dell'ufficio». Giurisprudenza e dottrina elaborarono tali concetti per dare un contenuto ad una norma che non ne aveva nessuno. Lo fecero sulla base di questa considerazione: l'articolo usa il verbo «prende» interesse, non «ha» interesse. Sì, siamo d'accordo, ma erano tutti concetti (questi della intromissione dolosa, della ingerenza dolosa e della strumentalizzazione) che non si conciliavano con la struttura ontologica della norma. Il reato di interesse privato in atti d'ufficio è di mero pericolo, di mera condotta; non si richiedeva nessun dolo specifico o generico, non solo, ma non si richiedeva - come giustamente ha osservato il collega Grimaldi - nessun danno per la pubblica amministrazione che, anzi, poteva anche guadagnarci, al limite. Ciononostante, il pubblico ufficiale che avesse preso interesse privato in atti d'ufficio rispondeva di questo reato.
Tutti quindi avvertivano l'assoluta incongruenza della norma. In effetti, la norma si proponeva il fine di fugare il sospetto che il pubblico ufficiale riunisse in sé la posizione di pubblico ufficiale (quindi portatore di un interesse pubblico) con quella di privato (portatore di un interesse privato). Tutti ricordano la famosa sentenza di condanna di un pretore che, all'asta dei corpi di reato tenuta dal
suo cancelliere, acquistò una pistola, pagando il prezzo determinato dallo stimatore: quel pretore rispose di interesse privato in atto d'ufficio.
Fra l'altro, Presidente, sorgeva la necessità di stabilire i confini tra la norma dell'articolo 324 e l'articolo 323. Molti si chiedevano quale fosse questo «interesse» che avrebbe dovuto prendere il pubblico ufficiale: deve essere diretto, suo personale o invece basta anche un interesse altrui, di persone amiche? Da ultimo, mi sembra di ricordare che la giurisprudenza - che sul punto era molto oscillante - fosse arrivata alla conclusione che l'interesse può essere anche di altri, ma deve essere tale da coincidere con quello del pubblico ufficiale: deve essere l'interesse del genitore del quale sono successibile; deve essere l'interesse della moglie convivente o dei figli conviventi.
Però, la polemica era sempre accesa e non fu sopita. Si arrivò così alla riforma del 1990, con la quale si abolì l'articolo 324 e si modificò l'articolo 323. Si disse e si dice tuttora che quest'ultimo abbia assorbito l'articolo 324; su questo sono d'accordo. Invece, non sono tanto d'accordo sul fatto che dalla nuova formulazione dell'articolo 323 sia stato assorbito il peculato per distrazione o la malversazione per distrazione. Questo lo dicono i più e sarà stata anche questa l'intenzione del legislatore, ma non ritengo che con l'attuale formulazione dell'articolo 323 si possa sostenere questa tesi. Cosa dice l'articolo 323 nella nuova formulazione operata dalla riforma del 1990? Semplicemente questo: «il pubblico ufficiale o l'incaricato di un pubblico servizio che, al fine di procurare a sé o ed altri un ingiusto vantaggio (...) abusa del suo ufficio». Non dice altro! A mio avviso, dunque, è ben difficile sostenere che questa norma abbia assorbito anche quelle concernenti il peculato per distrazione e la malversazione per distrazione.
La nuova formulazione della norma ha risolto i problemi che si ponevano allorquando esisteva quell'articolo 323, norma che coesisteva con quella concernente l'interesse privato in atti di ufficio? No! E da parte della dottrina è tutta una levata di scudi. Non dico la giurisprudenza, ma certamente tutta la dottrina sostiene che la norma è indeterminata e continua ad esserlo, tanto è vero che è stato il giudice ordinario (non il Parlamento né altri organi) a rimettere (in ben sei ordinanze, se non erro) alla Corte costituzionale la questione di legittimità costituzionale della norma di cui all'articolo 323 nella sua nuova formulazione, sul presupposto che anch'essa sia ancora indeterminata, che non abbia ancoraggi certi a connotazioni ed elementi oggettivi. Per la verità la Corte costituzionale non ha ancora «risposto»; forse attende che il Parlamento provveda a modificare la norma. Sta di fatto che ancora non vi è una sentenza della Corte al riguardo.
Ed allora, signor Presidente - diciamoci la sacrosanta verità! - la questione è stata posta, tanto è vero che ci sono autorevoli esponenti del mondo politico che hanno addirittura chiesto l'abolizione della norma. È quanto sostiene l'onorevole Novelli in una sua proposta, il quale si domanda anche che cosa sia lecito e che cosa non lo sia, quali siano i confini tra l'illecito penale e l'illecito amministrativo. La sua proposta provocatoria sottende proprio questo, l'esigenza della determinazione dei confini tra l'illecito penale e l'illecito cosiddetto amministrativo.
Ma le proposte abrogative non provengono soltanto dall'onorevole Novelli ma anche dagli onorevoli Carotti e Maggi. In tal senso, signor Presidente, ha concluso anche la stessa commissione ministeriale del professor Morbidelli, il quale ha detto di non riuscire a formulare una norma che possa comprendere tutti i possibili abusi. Il professor Morbidelli, infatti, ha proposto che in luogo della norma di cui all'articolo 323 siano previste tre ipotesi. Noi ci troviamo dinanzi ad una proposta che proviene dal Senato. Signor Presidente, ci rendiamo perfettamente conto che quella proposta lascia fuori dalla previsione normativa alcune ipotesi che forse sarebbero state (e lo sarebbero ancora) meritevoli di una sanzione penale. Non è escluso che si possa provvedere a
predisporre e a presentare disegni e proposte di legge che prevedano altre ipotesi. Ma tant'è, signor Presidente!
In pratica, ci troviamo dinanzi ad una proposta di modifica dell'articolo 323. Tale modificazione deve rispondere a questi principi. Signor Presidente, è urgente che si dia una concretezza e una determinatezza alla norma e ciò per un principio di ordine costituzionale. Nessuno, infatti, può essere punito per un fatto che non sia espressamente previsto dalla legge come reato. Il che è pacifico! È difficile però - lo ripeto - distinguere l'illecito penale dall'illecito amministrativo, ma dobbiamo farcene carico e dire che ove non sia possibile comprendere nella norma tutte le varie ipotesi possibili, il legislatore allora non deve porsi fini moralistici o di giustizialismo; del resto anche in Paradiso c'è qualcuno che non vi dovrebbe stare! Ma questo non significa alcunché; non so se ho reso l'idea. Signor Presidente, bisogna dare alla norma una determinatezza e un contenuto ben preciso, che sfugga alle censure per incostituzionalità.
Bisogna anche, Presidente, evitare che sia possibile confondere l'illecito amministrativo con l'illecito penale. Bisogna assolutamente evitare - ve lo dice un magistrato - che il giudice penale possa sindacare l'attività discrezionale della pubblica amministrazione.
Sembra a me che la proposta del Senato risponda a queste esigenze. Occorre pure provvedere a qualche modificazione con la presentazione di emendamenti.
Cosa dice la proposta di legge del Senato? Innanzitutto il reato, che era reato di mera condotta, diventa reato di evento: si deve procurare un vantaggio, si deve cagionare un danno.
Il fatto che l'abuso di ufficio sia stato previsto come reato di evento è un paletto che risponde all'esigenza di dare concretezza e determinatezza alla norma. La norma precedente, Presidente - «al fine di cagionare...» - entrava veramente nel mondo delle intenzioni: di fronte ad un atto illegittimo si poteva supporre tutto. Il pubblico ufficiale aveva posto in essere un dato comportamento per arrecare un danno ad alcuni o per arrecare un vantaggio ad altri: si faceva quindi una sorta di processo alle intenzioni, perché il dolo specifico non ineriva alla condotta; esso, come si sa, inerisce ad una finalità ulteriore che va al di là della condotta e dell'evento.
Dunque, si potevano avanzare più ipotesi: ho percorso questa strada che va per quella contrada perché lì c'è un amico; potevo percorrerne un'altra in questa zona, ma non l'ho fatto. Perché? Come vedete questo era un reato «civetta» - così era denominato -, che serviva cioè per scoprire eventuali altri reati e diventava, quindi, uno strumento nelle mani del pubblico ministero per fare indagini sull'attività discrezionale della pubblica amministrazione, con tutte le conseguenze del caso.
Ripeto: l'ordinamento giuridico non è un ordinamento morale. Non omne quod licet honestum est dicevano i nostri padri, ai quali dovremmo sempre riferirci!
Secondo me, Presidente, la proposta del Senato è largamente condivisibile, innanzitutto perché ha trasformato il reato di condotta in reato di evento ed ha dunque messo un primo paletto al contenuto della norma. Non siamo più nell'area fumosa del dolo specifico diretto a questo o a quel fine. Ha messo però anche un altro paletto: si richiede, infatti, che il vantaggio sia di carattere patrimoniale. Si ha un bel dire che il vantaggio non possa essere esclusivamente patrimoniale, evocandone altri di diversa natura, ma dobbiamo dare concretezza e determinatezza alla norma. Anzi, io sono dell'avviso che anche il danno debba avere questo carattere: nella proposta del Senato per il danno, però, non si prevede patrimonialità, ma secondo me bisogna che si introduca tale carattere, non tanto per il delitto consumato, quanto piuttosto per il tentativo.
Tutti sanno, Presidente, che nel reato di evento il tentativo è dato incontestabile. Poteva ritenersi contestabile nella vecchia figura del delitto di mera condotta: bisognava
che vi fossero più atti perché i reati qui uno actu perficiuntur nei reati di condotta non consentono il tentativo. Qui però il tentativo è previsto e giustamente osserva un professore di diritto penale - mi riferisco al professor Gaetano Contento dell'università di Bari - che quella indeterminatezza che si è voluta eliminare forse ritorna con la possibilità della configurazione del tentativo.
Occorre vi siano dei paletti perché gli atti idonei, diretti in modo non equivoco a cagionare un danno generico, potrebbero far risorgere tutta la problematica intorno alla determinatezza e alla mancanza di determinatezza della norma. Quindi secondo me, soprattutto per evitare che si ritorni alle vecchie obiezioni e alle vecchie considerazioni circa l'indeterminatezza della norma, occorre che anche il danno sia di carattere patrimoniale.
Il testo approvato dal Senato recita: «nell'esercizio dei suoi poteri». Per la verità sono dell'avviso che questa formula possa essere mantenuta, onorevole relatore, perché se la avessimo voluta cambiare avremmo potuto dire «nell'esercizio delle funzioni o del servizio», dal momento che l'incaricato di un pubblico servizio non esercita funzioni. L'articolo 357 del codice penale riserva le funzioni soltanto al pubblico ufficiale, però non è vero che l'incaricato di pubblico servizio non abbia poteri, perché ci sono anche i poteri dell'incaricato di un pubblico servizio. Pertanto la dizione usata dal Senato è più generica e comprende sia le funzioni che il servizio.
Ritengo, quindi, che anche l'incaricato di pubblico servizio abbia poteri, sicché la dizione usata dal Senato «nell'esercizio dei suoi poteri» vale sia per il pubblico ufficiale che per l'incaricato di un pubblico servizio. Comunque non ho niente in contrario al fatto che, attraverso l'approvazione di un apposito emendamento, si introduca la dizione: «nell'esercizio delle funzioni e del servizio», anzi siamo perfettamente d'accordo.
Quello che non capisco e che contesto si possa fare è abolire la violazione delle norme attinenti alla competenza per parlare genericamente di violazione delle norme di legge o di regolamenti. Noi abbiamo detto che questa nuova norma si prefigge lo scopo di evitare che il giudice penale possa sindacare l'attività amministrativa della pubblica amministrazione. Ebbene, i vizi di legittimità dell'atto - voi me lo insegnate - sono tre, secondo la triplice tradizionale ripartizione: incompetenza, violazione di legge ed eccesso di potere. Il legislatore ha voluto escludere l'eccesso di potere, menzionando i primi due. Su questo concorda anche l'onorevole Grimaldi; l'interpretazione è questa e non ha altro significato l'esclusione del terzo vizio di legittimità. Inclusio unius est exclusio alterius, questo è il significato, e noi dobbiamo mantenere questa dizione - c'è poco da fare - se vogliamo veramente evitare che il giudice penale possa sottoporre a sindacato l'attività amministrativa della pubblica amministrazione. Questo è uno degli scopi che ha indotto il nuovo legislatore a modificare e a rivedere questa norma. Se aboliamo la norma sulla competenza e parliamo di violazione di leggi e di regolamenti, non raggiungeremo questo scopo.
L'utilizzo dell'avverbio «intenzionalmente» ha destato in Commissione e continua a destare adesso molte polemiche. L'unica e vera ragione per cui il legislatore del Senato ha usato l'avverbio «intenzionalmente» è stata quella di escludere che si possa rispondere di questo reato a titolo di dolo eventuale. Oramai il dolo specifico, Presidente, non c'entra più; qui ci occupiamo di un dolo generico, ma questo è diretto o intenzionale, oppure indiretto o eventuale. L'avverbio «intenzionalmente» è diretto ad evitare che si possa rispondere anche a titolo di dolo eventuale. Il dolo eventuale è sempre sorretto dal dolo, dalla intenzione, su questo non c'è dubbio.
Però la mia azione, diretta a conseguire un risultato, può conseguirne probabilmente anche un altro, magari più grave, e io accetto in partenza il rischio. Se, per esempio, preparo una bomba e la colloco in una piazza per destare panico, so che posso provocare molto probabilmente
la morte di una o più persone presenti nella piazza, cioè accetto in partenza questo risultato. Si tratta di un dolo indiretto o eventuale.
La norma, usando l'avverbio «intenzionalmente» (lo dico a me stesso perché penso che ormai al riguardo non vi siano dubbi), ha voluto semplicemente evitare che si possa rispondere a titolo di dolo eventuale, mentre il dolo è meramente generico.
Il testo comprende anche l'espressione «omettendo di astenersi», che secondo alcuni non è necessaria. Posso anche concordare perché con l'espressione «violazione di legge» vengono compresi anche i casi in cui, dovendomi astenere, non mi sono astenuto. Io sono dell'idea di mantenere questa dizione, perché non è vero, come sostengono alcuni, che con essa sia stata riprodotta la vecchia questione secondo cui la mera astensione non costituisce reato. Su questo siamo d'accordo perché nessuno sostiene che ciò costituisce reato, ma il gerundio «omettendo» è strumentale. Significa che, con l'omettere di osservare il dovere di astensione, ho provocato danno a terzi. Lo ripeto, l'espressione è strumentale e non è vero che si punirebbe la mera omissione, come prima avveniva per l'interesse privato in atti d'ufficio. Si tratta di un gerundio di mezzo, significa «con l'omettere», «con la violazione di legge» oppure «con l'omissione della osservanza del dovere di astensione». Concordo quindi con la proposta della Commissione.
Quanto alle obiezioni che sono state mosse, ci rendiamo conto che qualche ipotesi meritevole di essere sanzionata penalmente sfugge. È vero, ma abbiamo l'esigenza di dare alla norma una concretezza. Questo è quanto si è proposto il legislatore del Senato scrivendo la formulazione di cui oggi stiamo discutendo e che, a mio parere è ampiamente condivisibile, sia pure con quelle piccole correzioni a cui facevo cenno prima.
Vorrei ora rispondere a chi ha accusato il gruppo di forza Italia di avere fatto ostruzionismo all'approvazione di questo provvedimento. Le accuse provengono proprio da quella parte che sostiene il mantenimento della vecchia normativa, quindi significa che la nostra azione era volta al medesimo fine. In realtà noi non abbiamo svolto alcuna azione di ostacolo. È vero, ci sono stati dei problemi ma, se si fosse atteso solo qualche giorno, sono certo che sarebbero stati risolti. Lo ripeto, la critica ci viene proprio da coloro i quali vogliono mantenere l'articolo 323 del codice penale nella sua attuale formulazione, per cui avrebbero dovuto essere grati a forza Italia se tale risultato fosse stato conseguito.
Il testo elaborato dal relatore Siniscalchi non differisce molto da quello approvato dal Senato che conteneva già il concetto di patrimonialità del danno. Si tratta di un «paletto» necessario rafforzato dall'avverbio «intenzionalmente».
Quanto all'espressione «violando norme sulla competenza o altre norme di legge o regolamenti», ho già avuto modo di spiegare che con la esclusione dell'eccesso di potere si è voluto evitare questo (non cito qui il parere del professore Contento, professore di diritto penale all'università di Bari).
Il collega Grimaldi faceva riferimento all'avverbio «intenzionalmente», ma mi sembra che la sinistra vada contro l'orientamento adottato al Senato dallo stesso senatore Calvi su alcuni emendamenti sostanziali.
In un articolo assai polemico pubblicato su una rivista il senatore Calvi ci chiese come ci permettevamo di dire certe cose, quando noi volevamo introdurre la violazione dell'obbligo di imparzialità; e aggiunse che loro al Senato non avrebbero fatto assolutamente passare la nostra proposta di modifica.
Mi avvio a concludere, anche se l'argomento in esame meriterebbe ulteriori considerazioni.
Noi siamo sostanzialmente d'accordo con la proposta in esame, facendo osservare, peraltro, che essa differisce di poco (almeno per quanto riguarda i punti essenziali della patrimonialità del danno e dell'intenzionalità della condotta) dalla proposta del Senato.
Non sono un moralista, né un magistrato di avanguardia (anzi, per la mia età, sono un magistrato conservatore), ma dico che il legislatore dovrebbe porsi i seguenti fini: nullum crimen sine lege. Questo è il punto, Presidente. Lasciamo ad altri il compito di fare i moralisti e i giustizialisti; noi non lo possiamo essere, altrimenti provocheremmo confusione ed una invasione di campo, con le conseguenze che oggi tutti lamentano (Applausi dei deputati dei gruppi di forza Italia e di alleanza nazionale).
Come spesso accade nell'approccio a tematiche dal contenuto specifico, che hanno però una valenza obiettiva di portata generale, occorre in via preliminare scegliere il taglio dell'approccio alla problematica stessa. Si può decidere di affrontare la discussione sull'abuso dando alla stessa un taglio tecnico-giuridico ed allora giù a disquisire, come per altri versi ha fatto anche il collega Marotta, di reato di pericolo che si trasforma in reato di evento, con la conseguenza di una sola apparente limitazione delle fattispecie incriminabili, essendo sempre possibile rispondere ex articolo 56 del codice penale di delitto tentato, del dolo che da specifico diventa generico, del danno o del vantaggio ingiusto, con carattere patrimoniale solo nella seconda ipotesi, della differenza tra l'incaricato di pubblico servizio ed il pubblico ufficiale; e quindi della distinzione fra poteri, funzioni e così via: sono questioni tecniche che abbiamo affrontato, discusso e dibattuto e che ancora aleggiano in quest'aula. Oppure, si può affrontare la questione privilegiando un'altra modalità d'approccio al problema dell'abuso d'ufficio e cioè parlando del difficile e continuo tentativo di segmentare e tipicizzare la condotta punibile, per operare quella oggettiva delimitazione sostanziale tra le condotte astrattamente illegittime, amministrativamente parlando, e quelle invece penalmente illecite. Certo non penso che sia il legislatore, il Parlamento, ad enfatizzare l'assoluta necessità di una riforma dell'articolo 323 del codice penale, giacché è la società civile che la reclama, giacché è la necessità di correggere degli evidenti abusi che lo impone.
La cosiddetta «sindrome della firma», che di fatto tanto ha paralizzato e paralizza la pubblica amministrazione, non è un espediente di funzionari o degli amministratori pavidi per evitare di assumere le loro responsabilità, ma è purtroppo la conseguenza di un sistema che dal 1990 ad oggi (dopo la riforma delle vecchie ipotesi previste dagli articoli 323 - il cosiddetto abuso innominato - e 324 - interesse privato in atto d'ufficio -) ha visto sempre più sfumare ogni pur ragionevole ipotesi di chiarificazione e determinatezza della condotta, comportando, anche in forza delle interpretazioni giurisprudenziali che si sono succedute in materia, un'assoluta genericità ed indeterminatezza della fattispecie astrattamente punibile.
Parlare della strumentalizzazione della norma operata da alcune procure, dell'abuso perpetrato proprio attraverso la disinvolta contestazione dell'articolo 323, non costituisce in alcun modo una lamentazione del potere politico che vuole in qualche modo affrancarsi dal controllo del potere giudiziario, ma è la logica conseguenza di un sistema anomalo di controllo che, proprio con l'enfatizzazione
e la dilatazione delle ipotesi di abuso, non ha concretamente prodotto alcun risultato positivo per la collettività. Il fenomeno di Tangentopoli, per esempio, non può essere ricollegato all'abuso di ufficio, considerato comunque che pur dopo la novella del 1990 l'ipotesi dell'abuso di ufficio è da considerarsi come minore e per certi versi residuale e generica rispetto ai delitti contro la pubblica amministrazione, così come previsti dal capo I del titolo II del nostro codice penale. Non c'è, quindi - come qualche interpretazione maliziosa della stampa ha voluto far intendere - alcun abbassamento della guardia, né la necessità di realizzare isole di impunità per alcuno.
Il dato statistico allarmante, peraltro già citato dal relatore, è quello che testimonia di un 95 per cento di conclusioni assolutorie per quei procedimenti penali avviati attraverso la contestazione dell'articolo 323 del codice penale. Questo dato è particolarmente significativo dell'uso strumentale improprio, se non politico, di una fattispecie penale che è stata completamente distorta e snaturata.
Detti procedimenti, poi, oltre a comportare conseguenze fortemente dannose per l'iniziativa economica e sociale nell'ambito della pubblica amministrazione, determinando delle stasi sine die, hanno avuto molto spesso effetti devastanti per quanti - amministratori, pubblici ufficiali o incaricati di pubblico servizio - sono diventati destinatari di incriminazioni, avvisi di garanzia, provvedimenti interdittivi, o peggio ancora restrittivi, che pur seguiti a distanza da pronunce assolutorie hanno di fatto prodotto conseguenze nefaste e ferite non più rimarginabili. Ed allora, se questo è realmente lo spaccato della situazione prodotta dall'uso distorto di tale norma sulla nostra società, non occorre alcuna enfatizzazione per ritenere che ormai la misura è colma e che la necessità di un intervento riparatore non è più in alcun modo procrastinabile.
Sembra opportuno, comunque, evidenziare ancora come i dubbi circa la indeterminatezza della fattispecie astrattamente punibile con l'articolo 323 del codice penale abbiano convinto anche una buona parte della magistratura giudicante a valutare seriamente la compatibilità costituzionale della norma. Tali dubbi hanno dato la stura a fondati rilievi di illegittimità costituzionale, sottoposti già da alcuni mesi al vaglio della Corte, che però, per prassi consolidata, essendo la modifica della norma all'esame del Parlamento, per evitare probabilmente indebite interferenze, quasi certamente eviterà di decidere prima che la riforma dell'articolo 323 non sia stata partorita in Parlamento.
Le perplessità costituzionali attengono all'articolo 25, comma 2 della nostra Carta che, come è noto, pone il principio della necessaria tassatività e sufficiente determinatezza della fattispecie incriminatrice penale, chiaramente a salvaguardia della collettività da teorici, possibili abusi del potere giudiziario ed al fine di predeterminare i poteri interpretativi del giudice e, cosa ancora più importante, di consentire ai cittadini di distinguere concretamente le fattispecie penalmente rilevanti da quelle che invece devono essere ritenute lecite.
Come detto, già con la legge n.86 del 1990, nel tentativo di armonizzare il complesso della disciplina dei reati contro la pubblica amministrazione proprio con il contenuto dell'articolo 25 della Costituzione, il legislatore aveva inteso ovviare a quelle incertezze interpretative delle fattispecie abrogate, circoscrivendo adeguatamente attraverso una tipizzazione legislativa che si assumeva più compiuta le fattispecie novellate, proprio per impedire sconfinamenti ed indebite intromissioni in quella che viene comunemente definita la discrezionalità amministrativa.
Tale speranza del legislatore del 1990 non sembra però aver dato i frutti richiesti se è vero che adesso, a distanza di pochi anni, si è dovuto verificare che le modalità di tipizzazione della condotta previste dal testo allora novellato non appaiono assolutamente idonee a prevenire ed evitare una sua applicazione elastica ed indeterminata. A tale proposito occorre ricordare come, in forza di una
giurisprudenza per certi versi consolidata, si è più volte ritenuto che costituisca abuso d'ufficio ogni condotta compiuta in violazione delle norme che regolano l'esercizio dell'attività pubblica. Il termine «abuso» sottende un concetto generico ed insufficientemente determinato, che acquista rilevanza penale sotto il profilo soggettivo solamente attraverso il rinvio alle finalità perseguite dall'agente; la precisa individuazione della fattispecie incriminatrice risulta condizionata dagli elastici e talvolta evanescenti confini della legittimità e liceità dell'azione amministrativa, il che comporta l'assoluta impossibilità per il destinatario del precetto penale di valutare concretamente ex ante la reale valenza della condotta suscettibile di incriminazione.
Né, com'è stato sostenuto nell'ormai datata sentenza della Corte costituzionale n.7 del 1975, può ritenersi sufficientemente determinata la norma in vigore in forza del richiamo al dolo specifico dell'agente, giacché molto spesso la prova del dolo viene tratta e ricavata dalla mera illegittimità dell'atto e del comportamento, determinandosi così l'assurdo giuridico che l'elemento soggettivo diviene corollario di quello oggettivo.
Ancora, e concludo su tale aspetto, è stata ritenuta non manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell'articolo 323 con riferimento all'articolo 97, primo comma, della Costituzione, giacché proprio in funzione della sua indeterminatezza l'articolo 323 è stato considerato come un possibile strumento di accesso del giudice penale nella sfera di valutazione discrezionale della pubblica amministrazione, strumento che determina la stasi e la paralisi, facendo venir meno proprio quel principio del buon andamento della pubblica amministrazione tutelato dal precetto costituzionale.
La norma all'esame dell'aula, invece, pur con tutti i suoi limiti costituisce un punto di equilibrio, giacché l'illiceità della condotta intenzionale non potrà che essere collegata alla specifica violazione di leggi o regolamenti, sottraendosi al sindacato penale tutto ciò che attiene alla sfera discrezionale della pubblica amministrazione. La pena base, com'è noto, è stata ridotta, portandola al massimo a tre anni.
In merito al dolo, oltre quanto già detto ed oltre la dotta illustrazione del collega Marotta, non si può ritenere di trovarsi di fronte ad un reato a dolo specifico, giacché il danno e il vantaggio costituiscono l'evento; l'avverbio «intenzionalmente» previsto dal testo del Senato dovrà assolutamente rimanere, poiché serve ad escludere con chiarezza la rilevanza del dolo eventuale che, per esempio con riferimento ai componenti degli organi collegiali, tanti danni ha ormai prodotto. L'evento, come detto, è stato individuato nella produzione di vantaggio patrimoniale ingiusto all'agente o a terzi o nella produzione di un danno ingiusto che, secondo alcuni, dovrebbe ugualmente avere carattere patrimoniale.
Rispetto al testo del Senato due sole innovazioni sono state introdotte: una, assolutamente condivisibile, prevede l'obbligo del preventivo interrogatorio per l'eventuale adozione di un provvedimento interdittivo; l'altra, inserita invece a mio avviso impropriamente, prevede solo per i delitti contro la pubblica amministrazione - ed è questa l'anomalia - la nullità della richiesta di rinvio a giudizio se non è preceduta dall'interrogatorio dell'indagato.
In conclusione, il gruppo del centro cristiano democratico è pronto a votare il nuovo testo proposto all'esame dell'aula, pur nella consapevolezza che probabilmente avrebbe potuto ancora essere migliorato attraverso gli emendamenti che sono stati presentati; così com'è costituisce però già un considerevole passo in avanti in una materia che, per sua natura, comunque consentirà sempre un minimo di interpretazione estensiva. Si potrebbe allora valutare con attenzione - e mi rivolgo ai componenti del Comitato dei nove - la possibilità di rinunciare alle innovazioni apportate dalla Camera per approvare il testo del Senato, evitando così ulteriori letture che potrebbero richiedere non poco tempo e per certi versi venti di guerra che in merito a certe interpretazioni provengono dal Senato.
Sarebbe un comportamento responsabile che va nella logica che tutti quanti abbiamo sostenuto.
La norma relativa all'articolo 289, che attiene al preventivo interrogatorio prima dell'adozione di misure interdittive, proposta dal collega Mantovano, potrebbe essere successivamente recuperata, magari rivisitando complessivamente tutto il sistema delle misure cautelari previste dal nostro codice di rito (Applausi).
Vi sono state in Commissione giustizia discussioni anche in ordine al testo elaborato dal Senato. Alla fine si è raggiunto un accordo che meriterebbe di essere verificato al fine di valutare la possibilità di inserire elementi nuovi.
Innanzitutto, per quanto riguarda l'intenzionalità del dolo, ritengo non possano esservi dubbi o problemi: il requisito dell'intenzionalità esclude la possibilità del dolo eventuale, esclude cioè l'ipotesi che il magistrato possa intervenire in attività discrezionali della pubblica amministrazione e soprattutto nei confronti di organi collegiali, incriminando più persone nel caso in cui una sola delle tante abbia commesso un reato; le altre potrebbero rispondere solo per non aver saputo impedire il reato stesso.
Credo che l'idea principale che abbia portato la Commissione giustizia del Senato e quella della Camera ad intervenire in ordine al reato di abuso in atti d'ufficio, sia stata quella non di impedire al magistrato di intervenire sull'attività della pubblica amministrazione, ma quella di evitare che attraverso l'intervento continuo del magistrato potesse bloccarsi l'attività della pubblica amministrazione. Si scontrano, infatti, due situazioni particolari: il magistrato ha l'obbligo dell'azione penale e quindi, di fronte ad esposti di cittadini, che dal 1990 ad oggi si sono decuplicati, si è trovato sempre obbligato ad intervenire per verificare se in relazione a quei fatti potessero esservi ipotesi di reato. Ripeto, il magistrato è obbligato ad intervenire perché così sancisce la norma di carattere costituzionale.
Nel momento stesso in cui il magistrato interviene, rispondendo a quello che è l'obbligo sancito dalle leggi, necessariamente deve sequestrare atti e documentazioni, deve cioè bloccare l'attività amministrativa; ciò con grave danno per l'intero apparato che ha il suo perno in uno Stato ancora oggi centralista per quanto riguarda l'attività della pubblica amministrazione.
Per tale motivo il potere politico, cioè la Commissione giustizia che tecnicamente è competente in relazione a questi fatti, si è trovato nella necessità non tanto di impedire al magistrato di intervenire di fronte a fattispecie penalmente rilevanti - giacché di fronte a queste ultime il magistrato potrà sempre intervenire -, quanto di limitare quella che è una situazione di danno che veniva arrecato alla pubblica amministrazione, sia pure inconsapevolmente e non intenzionalmente, dall'attività della procura della Repubblica. Quest'ultima, ripeto, a sua giustificazione potrà sempre addurre l'obbligatorietà dell'intervento a fronte di esposti dei cittadini.
La norma relativa all'abuso in atti d'ufficio, così come precedentemente formulata, consentiva o addirittura quasi obbligava l'autorità giudiziaria ad intervenire su ogni esposto dei cittadini.
Non vi era cioè la possibilità di dire che mancava il dolo perché quest'ultimo
era generico e prevedeva anche la figura del dolo eventuale, né che l'ingiusto vantaggio non aveva carattere patrimoniale giacché la norma prevedeva anche l'ingiusto vantaggio non patrimoniale.
Le Commissioni giustizia della Camera e del Senato sono intervenute dopo un approfondito dibattito ed hanno indicato dei requisiti, alcuni dei quali possono sicuramente essere accettati, ovvero l'intenzionalità della condotta del soggetto attivo del reato oltre che l'acquisizione di un ingiusto vantaggio patrimoniale.
Vi è però una considerazione aggiuntiva che occorre fare in questo momento. L'onorevole Manzione, con il quale non sono d'accordo, ha detto poco fa che sarebbe necessario rifarsi a quello che ha deciso la Commissione giustizia del Senato per evitare eventuali venti di guerra. Se si è portatori di idee che si ritengono giuste, venti di guerra vengano pure. Non fa niente, vorrà dire che li affronteremo, che il processo riformatore verrà ritardato, ma guai se licenziassimo come attività del Parlamento una norma che ancora si presti ad interpretazioni che poi consentano gli stessi errori della vecchia normativa sull'abuso in atti d'ufficio.
Mi riferisco in particolare al danno patrimoniale. Parlandone anche con il relatore si era quasi arrivati ad una conclusione che consentiva l'inserimento, accanto al danno ingiusto, della locuzione «patrimoniale». Signor Presidente, signor rappresentante del Governo, dobbiamo evitare che di fronte a medesime condotte il magistrato possa agire in maniera diversa. Potremmo addurre anche in questa sede degli esempi di casi in cui un'identica condotta se valutata sotto il profilo dell'ingiusto vantaggio costituisce un reato, mentre se considerata sotto quello del danno ingiusto potrebbe non costituire reato. In ogni caso sarebbe lasciato alla discrezionalità del magistrato il potere di intervento. Attenzione: ho parlato del potere di intervento, non del potere di condanna, su cui interverrà l'attività dibattimentale. Del resto, già il collega Manzione ha ricordato prima che nel 95 per cento di casi il processo di abuso è poi terminato con una sentenza di assoluzione.
Il compito del Parlamento deve essere quello di licenziare una norma quanto più tecnicamente determinata possibile per evitare la libera interpretazione da parte del magistrato. Quest'ultimo, infatti, è sempre soggetto soltanto alla legge, ma quando però la legge è indeterminata e non garantisce una certa interpretazione, il magistrato è libero di interpretarla come vuole, appunto perché la legge stessa non lo obbliga ad un determinato comportamento.
Ritengo allora che noi dovremmo sicuramente affiancare - così come mi sembra abbia detto anche l'onorevole Marotta nel suo pregevole intervento - la locuzione «patrimoniale» al requisito del danno ingiusto e lasciare l'ingiusto vantaggio patrimoniale, così come l'intenzionalità del dolo. Va bene, infine, la violazione di norme di legge sulla competenza eliminando quello che può essere l'intervento della magistratura e della procura in relazione all'eccesso di potere.
In Commissione ci siamo soffermati su un altro argomento, ossia sulla previsione del preventivo interrogatorio della persona indagata prima di provvedimenti interdittivi. Questa norma è molto importante, talmente importante che poi si è pensato di suggerire la possibilità di far sì che la richiesta di rinvio a giudizio del pubblico ministero sia affetta da nullità se non preceduta dall'interrogatorio dell'indagato.
Signor Presidente, signor rappresentante del Governo, questa introduzione non è di poco significato, perché è soprattutto in materia di reati contro la pubblica amministrazione che si svolgono processi magari di carattere documentale, in cui l'attività del soggetto deve essere valutata attraverso una serie di interrogatori, di informazioni, di confronti. Non è un caso, quindi, che si sia parlato dell'interrogatorio dell'indagato, perché il 95 per cento delle assoluzioni di cui riferivano gli onorevoli colleghi prima di me derivano appunto dal fatto che i tribunali sono obbligati a sentire le persone
imputate prima di emettere un provvedimento di condanna o di assoluzione. E spesso e volentieri, dopo l'audizione della persona imputata, dopo una serie di confronti, il magistrato si rende conto che quella persona non ha commesso i fatti penalmente rilevanti di cui è accusata, o comunque li ha commessi in assenza dell'elemento soggettivo del reato, per cui perviene ad una sentenza di assoluzione. Probabilmente, se anche il tribunale non provvedesse all'interrogatorio della persona imputata, potrebbe arrivare a conseguenze diverse, perché nel diritto penale non ci si può basare esclusivamente sui documenti, ma si deve valutare necessariamente anche il comportamento del soggetto attivo, cioè la sussistenza del dolo. Non ha quindi poco significato il prevedere in tema di reati contro la pubblica amministrazione, e non soltanto per quanto riguarda il reato di abuso d'ufficio (perché altrimenti la norma potrebbe essere tacciata di incostituzionalità), il preventivo interrogatorio dell'imputato prima della richiesta di rinvio a giudizio.
Vi è però un problema (su cui richiamo l'attenzione della Commissione e di tutta l'Assemblea) relativo alla possibilità di incostituzionalità di questa previsione. Per quale motivo, infatti, questa normativa dovrebbe applicarsi soltanto ai reati contro la pubblica amministrazione e non invece a tutti i reati? In relazione a tutti i reati l'imputato potrebbe avere infatti interesse a discolparsi: non si capisce perché la sanzione della nullità (che è una sanzione grave), nel caso di mancato preventivo interrogatorio, debba valere soltanto per i reati contro la pubblica amministrazione. La previsione è però importante e penso che essa possa essere applicata non solo ai reati contro la pubblica amministrazione; tornando un attimo indietro e rifacendosi al vecchio codice di procedura penale, credo che questa normativa possa essere applicata per tutti i reati, prevedendo in ogni caso che non sia possibile procedere ad una richiesta di rinvio a giudizio senza aver preventivamente sottoposto ad interrogatorio la persona soggetta all'indagine. Diamo la possibilità all'indagato, in un moderno sistema processuale, di discolparsi prima che la stampa lo indichi come autore di fatti penalmente rilevanti! Il preventivo interrogatorio prima della richiesta di rinvio a giudizio potrebbe limitare i danni derivanti da una richiesta di rinvio a giudizio formulata appunto senza aver precedentemente proceduto all'interrogatorio dell'imputato.
Credo quindi che sia necessario procedere a degli aggiustamenti.
Il collega Manzione ha parlato a nome del gruppo del centro cristiano democratico, ma io non posso essere d'accordo con lui per quanto riguarda il carattere patrimoniale del danno. Su questo noi faremo battaglia ed insisteremo in Assemblea anche perché con il relatore si era già raggiunto un accordo di massima, poi abbandonato non so per quale motivo. Noi ci batteremo - ripeto - affinché venga inserita la locuzione «patrimoniale». Vogliamo infatti impedire una volta per tutte (chissà infatti quando si tornerà a parlare di questa norma) che il Parlamento licenzi una norma con un carattere di indeterminatezza o che consenta ancora al magistrato di intervenire, sia pure nell'ipotesi del tentativo. A questo punto, infatti, non avremmo compiuto nessun passo in avanti; avremmo perso un po' di tempo, ma avremmo dato comunque al magistrato la possibilità di intervenire sindacando nell'attività della pubblica amministrazione.
In tema di interrogatorio preventivo dell'imputato, occorre superare i problemi di costituzionalità. Inserire questa previsione soltanto per i reati contro la pubblica amministrazione credo infatti faccia sorgere problemi di costituzionalità. Del resto, eliminare del tutto questa previsione non mi pare opportuno, perché si tratta di una norma molto utile dal momento che la sua non applicazione ha comportato dei disagi. Credo invece che noi dovremmo (questo è un aspetto importante del lavoro della Commissione e l'Assemblea ne potrà prendere atto) inserire l'obbligo del preventivo interrogatorio
della persona indagata in relazione a tutti i reati. Andremo in tal modo a limitare la superficialità di certe indagini del pubblico ministero, che a volte, dopo l'acquisizione di poche carte, procede direttamente al rinvio a giudizio cagionando un danno notevole alle persone che si trovano poi sottoposte ad un processo penale. Credo - ripeto - che potremmo estendere a tutti i reati il preventivo interrogatorio, prevedendo appunto la nullità della richiesta di rinvio a giudizio ove non sia preceduta dall'interrogatorio dell'imputato.
Sono molto perplesso sul testo della norma approdato in Assemblea; dissento rispetto al testo licenziato dalla Commissione giustizia laddove si stabilisce che per l'abuso d'ufficio si richiede il dolo generico. Adottando tale soluzione si subordina la punibilità del reato de quo al verificarsi concreto ed effettivo della produzione di un evento. Un evento consistente nel vantaggio o nel danno effettivo. Di tal che se tale evento, in concreto, non si verifica, il reato naturalmente esula. Questa eventuale soluzione offre però il fianco ad un grave inconveniente, quello cioè di restringere - e fin troppo - l'ambito della punibilità. Ritengo pertanto opportuno incentrare il reato di abuso d'ufficio sul dolo specifico di vantaggio o di danno, proprio allo scopo di realizzare un'anticipazione della tutela penale e caratterizzare tale reato come reato di pericolo e non come reato di evento. In questo caso non è più necessario che si consegua effettivamente un vantaggio o si arrechi effettivamente un danno; basta, per la punibilità, che si realizzi una condotta abusiva finalisticamente volta al conseguimento di un vantaggio oppure alla produzione di un danno. È sufficiente, in altri termini, che il fine di danno o di vantaggio rappresenti lo scopo verso cui tende l'azione illecita del soggetto pubblico.
La previsione normativa del dolo specifico, nel caso di specie, va quindi ad assolvere ad una funzione moderatamente garantista nei confronti del pubblico ufficiale perché non sempre una violazione di legge, di regolamento o di una disciplina rilevante in sede di illegittimità amministrativa deve necessariamente dissimulare un comportamento del pubblico ufficiale penalmente rilevabile e sanzionabile come abuso d'ufficio. Pertanto la conservazione del dolo specifico serve proprio come valvola di sicurezza per distinguere i comportamenti violatori sanzionabili solo come rimedi amministrativi rispetto alle condotte penalmente rilevanti come abuso d'ufficio. Oltretutto, ancorare la punibilità alla sussistenza del dolo specifico - da accertarsi osservando le regole ed i criteri che presiedono all'accertamento dell'elemento psicologico di un reato e giammai adottando il cosiddetto dolus in re ipsa - serve proprio a dare una completezza, una determinatezza, una tassatività alla fattispecie. E serve quindi a dissipare ogni possibile dubbio sul rischio di una responsabilità oggettiva del pubblico ufficiale o, più rettamente,
più giustamente, di una responsabilità cosiddetta di «posizione» del pubblico ufficiale. La modifica che la proposta di legge in esame apporta - anche in omaggio al principio di civiltà giuridica - all'articolo 416 del codice di procedura penale, per cui la richiesta di rinvio a giudizio è nulla se non è preceduta dall'interrogatorio dell'indagato, è da ritenere veramente necessaria e certamente costituisce il precipitato logico-giuridico di una disposizione, pure da introdurre, volta a subordinare al previo interrogatorio del pubblico ufficiale da parte del pubblico ministero l'applicazione della misura cautelare interdittiva di cui all'articolo 289 del codice di procedura penale e quindi la richiesta di sospensione del pubblico ufficiale. È questa una norma garantista da introdurre e per favorire il libero convincimento del magistrato inquirente e per consentire al pubblico ufficiale di illustrare e formulare già in questa fase le proprie ragioni difensive. In generale, essa si innesta nella ratio di ristabilire nel nuovo codice di procedura penale - nuovo per modo di dire perché, pur essendo ormai in vigore dal 1989, è da ritenere assolutamente vecchio, quanto meno completamente stravolto rispetto al disegno originario, che in molti avevano salutato come il toccasana per i mille mali che affliggevano la giustizia - una posizione di equilibrio, di parità tra accusa e difesa già nella fase delle indagini preliminari.
Tuttavia, la riforma, così come licenziata in Commissione, fa riferimento solo ad un ingiusto vantaggio patrimoniale. Con tale formulazione, quindi, si intende reprimere penalmente solo la condotta affaristica del pubblico ufficiale, tesa, appunto, a raggiungere un fine di lucro patrimoniale per il pubblico ufficiale medesimo oppure per altri. Si relega invece in una zona che potremmo definire di secondo piano, in una zona «franca», sostanzialmente irrilevante dal punto di vista penale la condotta favoritrice, prevaricatrice, che corrisponde al perseguimento di un ingiusto vantaggio non patrimoniale, come prevede la norma tuttora vigente. Sul punto non vi è chi non veda che questa condotta favoritrice, tesa al conseguimento di un ingiusto vantaggio non patrimoniale è costantemente presente nell'abuso d'ufficio, al pari, appunto, della cosiddetta condotta affaristica. Si può commettere il reato di abuso d'ufficio anche solo per favorire taluno e conseguentemente per arrecare danno ad altri: ad un avversario di un partito politico, ad un elettore di opposto e notorio schieramento politico, oppure ad un concorrente molto pericoloso nel settore delle attività imprenditoriali o di quelle commerciali. Ciò non avviene soltanto nelle grandi città, ma anche nei piccoli centri, nelle piccolissime amministrazioni e può essere certamente una modalità tipica di comportamento del pubblico ufficiale assolutamente spregiudicata. Del resto non può revocarsi in dubbio che il buon andamento e l'imparzialità della publica amministrazione (beni che sono protetti dalla norma che incrimina l'abuso di ufficio) possono essere «aggrediti» da comportamenti che vanno in tale direzione. Ed infatti non è assolutamente vero che le condotte abusive affaristiche abbiano, rispetto al bene protetto, una maggiore attitudine o idoneità offensiva delle condotte prevaricatrici o favoritrici! Si pensi, ad esempio, ad un abuso realizzato da un pubblico ufficiale allo scopo di intessere una vasta rete di relazioni clientelari, una rete che può pregiudicare e mettere a repentaglio tutti i beni finali del buon andamento e dell'imparzialità della pubblica amministrazione, in una misura assolutamente maggiore di quanto causato da un abuso commesso per conseguire un ingente arricchimento ma in via del tutto occasionale.
Ed infine un arricchimento del pubblico ufficiale realizza spesso una condotta abusiva e altrettanto spesso si realizza una condotta abusiva dissimulando altri comportamenti, che sono penalmente rilevanti e che possono naturalmente essere inquadrati in reati molto più gravi quali la concussione e la corruzione.
Dunque anche per questa via si dimostra che la condotta tesa ad ottenere un
vantaggio non patrimoniale o a provocare un danno non patrimoniale non è assolutamente una ipotesi residuale o marginale rispetto all'altra condotta. Si deve allora rilevare l'opportunità, anzi la necessità, di ricercare nel nuovo testo una formula che vada a comprendere, ad incriminare tutte le condotte abusive non caratterizzate da un vantaggio solo ed esclusivamente patrimoniale. Naturalmente, il tutto dovrebbe avvenire nel rispetto di quei principi della tassatività e della determinatezza della fattispecie incriminatrice e sempre tenendo conto della esigenza, che deve effettivamente essere ineludibile, di incriminare comunque anche le condotte tese a raggiungere un vantaggio non patrimoniale oppure ad arrecare al cittadino un ingiusto danno non patrimoniale.
Le stesse considerazioni quindi debbono valere per il concetto di danno: al riguardo penso che sia opportuno che nel nuovo testo si indichi con chiarezza che è punito chi arrechi un danno ingiusto, non patrimoniale, mentre pare che nel testo licenziato dalla Commissione manchi del tutto questa formula completa.
Ho ascoltato con particolare attenzione tutte le tesi che si sono «dipanate» in quest'aula nella tarda mattinata; ho ascoltato con particolare attenzione l'ultima parte, essendo arrivato in ritardo, dell'intervento dell'onorevole Miraglia Del Giudice. A differenza di quanto sostiene quest'ultimo, ritengo che non sia assolutamente vero che la perseguibilità in sede penale del reato di abuso di ufficio debba essere intesa come un rimedio surrettiziamente alternativo ai ricorsi giurisdizionali amministrativi. Ed infatti la sfera di azione è diversa, e lo è perché la giustizia amministrativa tutela la lesione di un interesse legittimo del cittadino, leso da un comportamento illegittimo in quanto la pubblica amministrazione, nell'esercizio del suo potere discrezionale, ha violato una norma attributiva del potere, vale a dire quella norma di azione che l'ordinamento statuisce per il legittimo e corretto esercizio del potere da parte della pubblica amministrazione.
Tutto ciò non ha nulla a che vedere, naturalmente, con la giurisdizione ordinaria, sia del giudice civile che del giudice penale, la cui competenza, infatti, va a radicarsi a fronte di un comportamento illecito della pubblica amministrazione e pertanto viola un diritto soggettivo del privato e lede una norma di relazione.
Quando si verifica questa seconda ipotesi, ossia quando si va a ledere una norma di relazione, è legittimo per il cittadino adire la giustizia ordinaria anche in sede penale laddove nel comportamento della pubblica amministrazione si riscontri un'azione penalmente rilevante.
In ogni caso io ritengo che rimanga sempre al saggio apprezzamento del magistrato penale, prima inquirente e poi giudicante, stabilire se il comportamento illegittimo o illecito della pubblica amministrazione rilevi anche da un punto di vista penale.
Da qui la solita esigenza di rispettare in sede di riforma legislativa il principio della tassatività della norma penale che incrimina l'abuso di ufficio. Penso che la tassatività debba essere la nota caratterizzante, anche per evitare fuorviamenti sia nell'interpretazione sia nell'applicazione della norma.
Da qui nasce l'esigenza di indicare con chiarezza la perseguibilità penale del vantaggio patrimoniale e non, e soprattutto, la perseguibilità del danno.
Di fronte alla indubbia rarità di condanne per il reato di abuso d'ufficio - ci preoccupiamo tanto, ma di fatto le sentenze di condanna sono davvero poche ed io verifico questo dato nelle tante esperienze dalla vita professionale -, bisogna dire che a perseguire il reato di abuso d'ufficio si può correre il rischio di condannare (e sarebbe estremamente grave) per una sorta di responsabilità oggettiva. Sappiamo cosa ciò significhi: anche quando il reato non c'è, si infligge la condanna solo perché si è in presenza di un pubblico ufficiale, nonostante non abbia commesso il reato che gli viene ascritto.
L'esigenza di richiedere il dolo specifico per la punibilità del reato evidenzia
che ci troviamo di fronte ad una mera responsabilità di posizione per il pubblico ufficiale. Il dolo specifico non solo pone in rilievo la completezza della fattispecie criminosa, ma diventa anche strumento assolutamente garantista posto nelle mani dei giudici perché si selezionino gli autentici comportamenti criminosi che corredano e completano dal punto di vista psicologico l'eventuale illegittimità o illiceità dell'azione della pubblica amministrazione, l'eventuale lesione di un interesse legittimo o di un diritto soggettivo.
Alleanza nazionale si trova nella necessità di ribadire questi concetti, anche se soltanto alla fine del dibattito rivedrà completamente la propria posizione, che in questo momento è assolutamente critica. In ogni caso rimaniamo in attesa, anche perché il giudizio decisamente negativo potrà essere rivisto alla luce delle riflessioni che emergeranno dalla discussione generale e dell'eventuale approvazione di emendamenti (Applausi dei deputati del gruppo di alleanza nazionale).
Al contrario, l'indeterminatezza della fattispecie ed il ricorso indiscriminato a questo tipo di normativa praticato da alcuni pubblici ministeri hanno ingenerato un clima di terrore e quindi di immobilismo nella burocrazia onesta delle nostre pubbliche amministrazioni. Il peggio si è avuto con l'uso politico, giurisprudenziale dell'abuso, che è stato strumentalmente indirizzato nei confronti di alcuni settori della pubblica amministrazione e della vita politica, finendo per influenzarne l'azione per fini e cause estranee alla giustizia.
Quello che più colpisce, come è stato rilevato stamattina, non è la percentuale del 95 per cento delle assoluzioni, perché dobbiamo sottolineare che, all'interno della percentuale del 95 per cento, vi è una altissima percentuale di abuso innominato in atti di ufficio praticato dai pubblici ministeri, dal momento che spesso questi abusi sono stati consumati nei confronti di persone assolutamente incolpevoli, che sono state assolte proprio per questo fatto e non perché il materiale probatorio non consentiva un giudizio positivo di responsabilità nei loro confronti. Dobbiamo allora verificare quale sia stata in questi casi la problematica sollevata dalla gogna giudiziaria, dalla privazione delle libertà individuali ed anche dal fio, dal prezzo che è stato pagato dalle famiglie incolpevoli di soggetti non soltanto incolpevoli, ma che sono stati anche, per effetto di manovre del pubblico ministero, strumentalizzati e sottoposti non ad un vaglio critico, bensì delegittimati e relegati da soggetti ad oggetto del processo.
Cosa doveva fare il Parlamento rispetto a tutto questo? Il primo rilievo negativo è stato sempre riferito alla descrizione della condotta troppo larga e poco tassativa, perché l'attuale definizione non spiega la strumentalizzazione della funzione, distolta dal fine istituzionale e piegata ad un fine privato. Il secondo rilievo attiene all'elemento soggettivo, poco selettivo, in quanto la finalità di trarre un vantaggio ingiusto connota un vizio amministrativo del provvedimento e lo rende penalmente rilevante. Allora come ci si poteva muovere per modificare il testo ed attenuare le riferite preoccupazioni? Sicuramente costruendo la fattispecie di abuso in termini di evento, di reato di danno e di vantaggio patrimoniale, delimitando poi la
condotta nei confini della violazione di legge e prevedendo infine l'intenzionalità del dolo.
La violazione di legge è vizio tipico del procedimento amministrativo, presuppone quindi un atto e si verifica quasi sempre nel procedimento di formazione dell'atto amministrativo. La formula contenuta anche nella proposta che stiamo discutendo però non fa alcun richiamo a tutto ciò, sicché la tutela penale sembra ancora una volta possa adattarsi a comportamenti che non sfociano nel compimento di un atto amministrativo. In ogni caso la finalità più apprezzabile di questa proposta è quella di cercare di circoscrivere la condotta di abuso alla illegittimità, escludendo il sindacato del giudice penale dal merito dell'attività amministrativa. Con quali parametri, però, occorre valutare l'esistenza dell'abuso? La proposta ne offre diversi: la violazione delle norme sulla competenza o altre norme di legge o regolamenti; l'imposizione dell'obbligo di astensione in presenza di un interesse privato proprio o di un prossimo congiunto o in altri casi prescritti.
Non nascondo che questo testo è a mio avviso suscettibile di essere emendato perché, mentre i primi casi non offrono particolari problemi di interpretazione, la dizione «negli altri casi prescritti» suscita forti perplessità e per la sua genericità, per il caos amministrativo e per la necessità da parte dei pubblici ufficiali e degli incaricati di pubblico servizio di conoscere a priori gli elementi che concorrono alla formazione della fattispecie.
Sfugge alla previsione penalistica l'atto viziato da eccesso di potere, ma il punto nodale da superare era proprio qui, perché l'attività tipica della pubblica amministrazione è di carattere discrezionale, in quanto all'amministrazione, per sua natura, è demandato il compito di operare delle scelte. Pensate, per esempio, ad alcuni magistrati i quali hanno caricato le impalcature accusatorie non soltanto là dove era in discussione l'attività discrezionale, ma addirittura nei casi in cui si discuteva dell'attività di discrezionalità tecnica. Taluni pubblici ministeri hanno perfino sindacato se un'autostrada avesse bisogno di due corsie piuttosto che di tre, quanto calcestruzzo fosse necessario per alcuni manufatti edilizi, se un ponte dovesse essere a due o tre campate. Si tratta di questioni assolutamente inesigibili da parte dei magistrati.
Al progetto di legge al nostro esame va riconosciuto il merito di spostare il parametro dell'ingiustizia dal piano del dolo a quello della condotta del reato e, quindi, dell'elemento oggettivo, prevedendo una illiceità speciale, non soltanto sul vantaggio, ma anche sul danno che deve essere ingiusto e anch'esso di contenuto patrimoniale. Sicuramente con queste innovazioni sarà soddisfatta maggiormente l'imparzialità della pubblica amministrazione, fermo restando che non è con la riforma dell'articolo 323 del codice penale che si risolvono i problemi di Tangentopoli e dell'iceberg sommerso rappresentato dalla corruzione e dal mercimonio dei pubblici uffici.
Una maggiore riflessione forse avrebbe meritato la casistica di tutti quegli atti che, secondo la dottrina, vanno annoverati sotto la dizione di «prevaricazione», e ciò non soltanto per la diversità della condotta, orientata finalisticamente solo al raggiungimento del danno, quanto perché questi fatti avrebbero meritato una diversa sanzione criminale, oggi invece non diversificata nell'attuale proposta di legge. Mi rendo comunque conto che tale scelta sarebbe stata incompatibile con il fatto che abbiamo deciso di espungere dalla definizione stipulativa di questa normativa il vizio dell'eccesso di potere.
Un'altra novità è rappresentata dalle norme procedurali che obbligano il pubblico ministero ed il giudice ad interrogare l'indagato prima di chiedere o di statuire su una misura interdittiva per coloro che ricoprono una carica pubblica (e questo prima del rinvio a giudizio). È stato, a mio avviso, correttamente sollevato il problema della incostituzionalità e sicuramente della impari condicio di questa statuizione (ho presentato un emendamento al riguardo) perché l'emendamento votato in Commissione si risolve
sicuramente in un privilegio nei confronti di coloro i quali sono sottoposti a procedimenti penali per reati riguardanti la pubblica amministrazione.
A mio giudizio, questo profilo, che va valorizzato dal punto di vista della garanzia, perché le modifiche sono state apportate per parificare la condizione di tutti gli indagati sottoposti a procedimento penale, in realtà non si risolve in un problema di garanzia ma in un problema più ampio, quello della riaffermazione del principio del contraddittorio tra le parti nel procedimento penale.
Con la proposta noi tentiamo di restituire maggiore certezza ai cittadini nell'applicazione del diritto e fiducia agli amministratori onesti che oggi, confusi nel caos amministrativo e preoccupati di un incauto coinvolgimento nell'area penale, preferiscono rimanere onesti. Vorremmo che l'attuale fattispecie di abuso venisse cancellata da quella nuova, che non è un contenitore vuoto e residuale, ma contemporaneamente norma repressiva e di garanzia per i cittadini dai soprusi dei pubblici amministratori e dagli abusi della magistratura inquirente (Applausi).
D'altronde sull'argomento in discussione l'ostruzionismo di forza Italia ne é la controprova. Il gruppo di forza Italia è popolato da tecnici (anche di valore, che hanno messo a disposizione del gruppo le proprie capacità e professionalità) e io dico loro che, se si fosse trattato di una questione tecnica, non avrebbero fatto l'ostruzionismo. E poi l'ostruzionismo lo decidono sempre i vertici e mai autonomamente i singoli deputati.
Devo peraltro evidenziare che ho letto in un settimanale che alcuni colleghi della Commissione bicamerale, l'onorevole Parenti ed il senatore Maceratini, si sarebbero recati a casa dell'onorevole Previti per ascoltare i suoi consigli. Mi rifiuto di credere che l'onorevole Parenti ed il senatore Maceratini abbiano bisogno di consigli tecnici dall'onorevole Previti; non è possibile questo! Si è trattato quindi di questioni di carattere politico, a cominciare da quella in discussione.
Francamente avevo sperato molto e avevo lavorato intensamente affinché, prima di avviare la «primavera» (che non so se sarà tale) della riforma della giustizia con leggi ordinarie e costituzionali, si desse qualche segnale al paese su ciò che è avvenuto, attraverso la discussione e l'approvazione delle misure anticorruzione, l'esame delle quali, pur essendo all'ordine del giorno di questa Camera, non riesce - chissà perché? - ad andare avanti. Avrei auspicato che si fosse dato qualche segnale al paese inserendo all'ordine del giorno la cosiddetta legge «salva-rogatoria», firmata da deputati di entrambi i poli con l'esclusione dei colleghi di forza Italia, o la proposta di legge, per la quale l'Assemblea ha riconosciuto la procedura d'urgenza, sugli arbitrati e le consulenze dei magistrati. Chissà perché si percepisce un'aria di rivincita verso i magistrati; però, quando si tratta di colpire dei soggetti che percepiscono centinaia di milioni con arbitrati e consulenze, non si fa nulla, non ci si dà una mossa e quei provvedimenti segnano il passo. Dal clima che si respira, dai comportamenti che si osservano e dalle volontà che vengono espresse, devo dire che sono piuttosto pessimista e scettico su ciò che avviene in questo Parlamento. Sostengo tale punto di vista perché ravviso l'esistenza di un fatto preciso - naturalmente sarei felice di essere smentito - che è rappresentato da una insofferenza diffusa verso il controllo di legalità! Non solo, ma ravviso anche una sorta di allergia verso il controllo di legalità che è stato esercitato in questo paese e che si vuole mettere tra parentesi al più presto, come se fosse
stato un incidente di percorso; anzi, come un incidente di percorso che avrebbe già prodotto dei guasti per l'intero paese.
Dicevo che oggi si apre la «campagna di primavera» con l'esame di una serie di leggi ordinarie delle quali questa è la prima (e la meno preoccupante!). Vi è poi la proposta di legge sulla depenalizzazione dei reati minori, tra i quali sono stati compresi il falso in bilancio, il finanziamento illecito e la ricettazione ...
Mi chiedo perché non siano stati presentati emendamenti sulla concussione e sulla corruzione. Pensate, colleghi, che il più grande studioso conservatore e di destra (ma di quella destra della quale ho una grande nostalgia e che in questo paese non ho mai visto) delle istituzioni italiane, Maranini, nella sua storia delle istituzioni - che è stata di recente riproposta ai lettori con l'edizione di Corbaccio - ha sostenuto che la parte della Costituzione più lungimirante e straordinaria, che si inserisce in un perfetto equilibrio dei poteri, è quella che riguarda l'ordine giudiziario del nostro paese. Credo che al riguardo bisognerebbe fare una riflessione. Ripeto: è il più grande studioso conservatore delle istituzioni di questo paese che lo scrive.
Dico questo perché anche l'occasione che stiamo vivendo non ha mancato di registrare attacchi alla magistratura ritenuta sconsiderata nell'uso dell'imputazione - di questo reato e per come l'ha utilizzato - voglia di rivincita e poi, fuori di qui, alcuni hanno utilizzato anche espressioni di disprezzo. Sono andato a rileggermi alcune citazioni di un mio libro che riguardava gli anni ottanta - una biografia dell'onorevole Craxi - ed ho trovato esattamente le stesse espressioni, gli stessi vocaboli, gli stessi verbi, le stesse cose. Quella campagna si chiamò «campagna d'estate»; io mi auguro che quella di oggi non somigli neanche lontanamente a quella.
Mi sento di essere garantito dal relatore ed anche dagli altri colleghi che si sono occupati di questo provvedimento e che si occuperanno di altri in materia. Mi auguro che i colleghi che come me sono arrivati qui forse in virtù di quanto è successo nel paese, dell'atto di pulizia di cui si avvertiva il bisogno (anche l'onorevole Berlusconi l'altro giorno mi ha detto che di «Mani pulite» c'era proprio bisogno; certo, poi hanno un po' esagerato, però ce n'era bisogno) riflettano molto seriamente.
Mi pongo anch'io, colleghi tecnici (io sono solo laureato in medicina) la stessa domanda che in questo paese si è posto un altro grande conservatore - una volta si diceva di destra - cioè il procuratore Maddalena, di Torino, il quale non fa mistero nella maniera più assoluta di polemizzare con la cultura di sinistra ed afferma di non capire perché non si riflette mai sui reati che aumentano in progressione geometrica e su coloro i quali delinquono e invece si cambiano sempre le leggi. Ciò mi ricorda la storia dell'atrazina, del pesticida. Quando scoprimmo, soprattutto nella pianura Padana che le acque erano inquinate dall'atrazina cosa fece il ministro della sanità? Alzò la soglia per legge e così risolvemmo tutti i problemi. In questo caso succede la stessa cosa: aumentano i reati, aumentano coloro che delinquono e cosa si fa? Si fa finta di niente, non si affronta il problema e si cambiano le leggi, che spesso diventano molto più permissive.
Nel 1990 vi fu una riforma per i reati della pubblica amministrazione e ricordo ancora che in alcuni palazzi di giustizia la chiamarono la «pupa», che voleva dire la «prostituta», perché fu molto più permissiva di prima. Ebbene, quella riforma non ha retto che sei o sette anni, anzi meno, perché è sotto processo, è inquisita da molto tempo.
Ma perché un paese come il nostro cambia continuamente le leggi? Le grandi democrazie hanno leggi che resistono al tempo, anche per 50-60 anni. Perché, soprattutto in materia di giustizia noi cambiamo continuamente le leggi? Innanzitutto
perché le leggi devono essere piegate ad interesse di parte e spesso di singoli, perché sono il frutto di mediazioni esasperate, perché sono scritte male. Per usare un'espressione di colui che in questa materia è stato il padre di tutti noi, Beccaria, sono scritte «in una lingua straniera al popolo». Aveva ragione il grande Beccaria.
Venendo al caso specifico, qual è la ragione per cambiare?
Si dice che vi è grande discrezionalità da parte dei magistrati, ambiguità della legge (chissà perché non ci hanno pensato nel 1990), intrusione nel campo della politica; molti amministratori e funzionari vengono messi alla berlina. Aggiungo però che ci sono stati anche amministratori i quali, in virtù di questa ambiguità, hanno fatto i furbi; e non venitemi a dire, colleghi, che ci sono amministratori che non decidono per paura, perché, se è così, devono andare a casa. Tutto posso capire tranne il fatto che un amministratore che ha la coscienza a posto non decida perché ha paura.
Una posizione rispettabilissima, che è stata espressa questa mattina, propone di sopprimere il reato; la Commissione ha ritenuto di non accoglierla, ma la formulazione che è stata portata in Assemblea risponde alle esigenze per le quali è stata adottata questa riforma? Credo assolutamente di no.
Lo stesso relatore Siniscalchi, al quale notoriamente mi legano stima, simpatia e amicizia, sottolinea nella sua relazione divergenze e annuncia correttivi. Mi chiedo, collega Siniscalchi, perché non abbiate preso in seria considerazione - può darsi che l'abbiate fatto ma io non lo so - la relazione Morbidelli. Il professor Morbidelli ha presieduto una commissione che ha avanzato proposte da me riprese interamente e presentate come emendamenti poiché mi sembrano comprensibili anche a chi non è un tecnico del diritto. Si individuano bene le fattispecie penali e credo che questo faciliti il compito di tutti, degli amministratori ed anche dei magistrati, visto che fortunatamente il reato non è stato soppresso.
I tre reati proposti dalla commissione Morbidelli sono la prevaricazione contro gli altrui diritti, il favoritismo o l'abuso a vantaggio di altri e lo sfruttamento privato; si prevedono inoltre pene giustamente differenziate tra l'uno e l'altro. I miei emendamenti, lo ripeto, riprendono di sana pianta le proposte della commissione Morbidelli e li ho presentati perché credo che rispondano ad esigenze reali. Sono convinto che la Commissione, evidentemente per evitare la paralisi, abbia cercato una soluzione di mediazione, che però non risolve il problema.
C'è un punto delle proposte Morbidelli che trovo particolarmente interessante. Mi riferisco all'obbligo per il pubblico ministero di informare la sezione regionale della Corte dei conti e le amministrazioni interessate perché, anche se vi è l'archiviazione del reato, può darsi che ricorrano comunque le condizioni per assumere provvedimenti disciplinari. Pregherei i colleghi del Comitato dei nove, oltre che di darmi una risposta, di riflettere molto seriamente su queste proposte.
Concludo il mio intervento dichiarando che, proprio per le ragioni esposte all'inizio e per la rilevanza che ha tutto ciò che attiene alla giustizia, è necessaria un'assunzione di responsabilità precisa non solo dei partiti e dei gruppi ma anche dei singoli. Personalmente mi ripropongo di intervenire in una materia che non mi è usuale, e che quindi mi costa fatica e studio, perché desidero che la mia posizione rispetto a questi problemi risulti chiara e nitida.
Credo inoltre che rispetto a questi problemi non possano esservi vincoli di sorta per nessuno di noi, perché quanto discutiamo oggi, ma più ancora discuteremo prossimamente, atterrà oltre che alla sfera politica anche alla propria coscienza, e riguarderà i parametri dell'etica pubblica che considero essenziale e mai divisibile dai comportamenti politici.
Per queste ragioni, colleghi, se mi è permesso, credo che ognuno di noi in una situazione come quella che stiamo vivendo - almeno è ciò che mi auguro - debba comportarsi di conseguenza, e dunque le
posizioni di ciascuno dovranno essere immediatamente individuabili, nitide e trasparenti in modo che possano essere comprese da qualsiasi cittadino che guarda al Parlamento con grande speranza, ma spesso anche con grande preoccupazione (Applausi).
La precisazione politica che volevo fare attiene soprattutto all'addebito di ostruzionismo in sede di Commissione giustizia. Non si è trattato assolutamente di ostruzionismo; i lavori in Commissione si sono svolti con la massima collaborazione e con il contributo da parte anche nostra in un clima di confronto civile e fattivo, al quale abbiamo partecipato con convinzione e, tranne che per chi vi parla, con grande professionalità. Arrivati ad un certo punto si è posto il problema della modifica del testo del Senato. Allorché è stata sollevata tale problematica, vi abbiamo acconsentito, solo che da una certa parte vi è stato un irrigidimento che non ha permesso quel dibattito che fino ad allora si era svolto, preferendosi al confronto la logica dei numeri. Di fronte a tale logica non abbiamo fatto altro che soccombere. Ma ammesso anche, onorevole Veltri, che vi fosse stato questo ostruzionismo - cosa che nego -, non dimentichi che sarebbe rimasto comunque il testo che oggi critichiamo e che sicuramente per la sua estrema vaghezza è più duro e severo della legge che ci accingiamo a modificare.
Non ho afferrato appieno il senso del suo intervento, anche perché mi consta - è agli atti - che tale proposta porti il marchio del gruppo al quale lei appartiene, e provenga dal Senato, dove si è dispiegata in modo particolare l'azione propulsiva del suo gruppo.
Non bisogna fare riferimento a pulsioni giacobine o ritorsive o ancora ad un massimalismo e ad un giustizialismo che non ci trovano assolutamente concordi. Bisogna fare in modo, onorevole Veltri - lei ha affermato di non essere un tecnico e dal suo intervento ciò è emerso in maniera chiara e lampante -, che la legge indichi con certezza quale sia il comportamento lecito e quale quello illecito.
In precedenza qualcuno più autorevolmente di me ha fatto riferimento ad un noto brocardo latino che è un pilastro della legge penale: nullum crimen sine lege; è bene che il cittadino sappia, proprio in virtù di quella liceità e di quella trasparenza che lei ha richiamato, quale condotta debba tenere in una determinata situazione, se abbia o meno quel risvolto penale che deve passare all'attenzione del giudice penale. Questo è il tentativo che ci accingiamo a portare a compimento proprio al fine di rendere meno vaga, meno generica e sostanzialmente non illegittima quella norma varata nel 1990. Il motivo per cui fu varata e perché è cambiata non lo deve certo chiedere a noi. Non dimentichi il clima in cui quella riforma fu approvata; un clima di una certa intimidazione. Sta di fatto che quella norma fallì subito dopo il suo varo, tant'è vero che quasi il giorno dopo si incominciò a parlare di riforma. Questo è un dato di fatto su cui tutti convengono e tutti sostengono la necessità della sostituzione della formula letterale di quella norma; una formula assai generica, che ha consentito ad un pubblico ministero vere e proprie incursioni nell'attività della pubblica amministrazione. Su questa norma, inoltre, sono state sollevate varie eccezioni di incostituzionalità da parte di giudici di tutta Italia appunto in relazione alla sua assoluta mancanza di tipicità, che non consente al cittadino di discernere tra il lecito e l'illecito.
Vi era anche un orientamento abrogativo della norma verso il quale, però, ci siamo dichiarati contrari, proprio in virtù di quel rigore cui lei si richiama. Infatti, nel caso in cui si giungesse ad un'abrogazione della norma, parecchi comportamenti ed azioni che meritano una sanzione penale e sono ancora avvertiti come illeciti rimarrebbero impuniti. Ecco quindi il nostro impegno a determinare la norma nel suo rigore e nella sua precisa formulazione.
Questa norma ha consentito una pericolosa commistione tra potere esecutivo e potere giudiziario e molte volte - lei ne dovrebbe sapere qualcosa - ha consentito a qualche pubblico ministero delle incursioni chiaramente illegittime, se non addirittura illecite. In altre occasioni si è tentato di condizionare addirittura l'attività di Governo o quella di parlamentare. Fino ad oggi è stata in mano a pubblici ministeri senza scrupolo, senza preparazione e con fini reconditi, una vera clava contro le istituzioni e contro la democrazia!
La questione principale su cui si è incentrata l'attenzione della Commissione è stata quella di eliminare il problema dell'accesso di potere, di far sì che il giudice penale non possa sindacare le scelte discrezionali della pubblica amministrazione. Questo è stato il punto qualificante perché maggiormente a questo proposito si erano verificate tutte le disfunzioni, le errate interpretazioni, i danni che ha provocato questa norma.
Tornando alla relazione dell'onorevole Marotta, bisognava fare una scelta coraggiosa, che tuttavia pone indubbiamente dei problemi, perché nel momento in cui si elimina la possibilità da parte del giudice penale di sindacare valutazioni discrezionali dell'autorità amministrativa, indubbiamente si lasciano scoperte alcune aree per le quali vi è il dubbio che sarebbe necessario lasciare la sanzione penale. Di ciò però deve farsi carico l'ordinamento con altri rimedi, siano essi disciplinari o relativi all'intervento della giustizia amministrativa, per far sì che le aree in questione non rimangano scoperte, senza però che al riguardo vi sia l'intervento del giudice penale. Un sistema, quindi, più equilibrato e completo, specie nel momento in cui quei rimedi disciplinari e di ordine amministrativo sappiano integrarsi in maniera armonica con l'intervento del giudice penale. In ordine al secondo comma, anche il nostro gruppo ha qualche perplessità. Ci si rende conto della necessità cui si vuole far fronte, necessità già affermata per la verità nel vecchio ordinamento allorché, a seguito di una sentenza della Corte costituzionale, fu dichiarato, sotto il vecchio rito, come il decreto di citazione a giudizio fosse in ogni caso nullo ove l'imputato non fosse stato interrogato o per lo meno il mandato fosse rimasto senza esito: l'interrogatorio era insomma considerato obbligatorio. Con il nuovo sistema tutto ciò è stato abolito. Ora lo si vuole reintrodurre per i reati contro la pubblica amministrazione. Al riguardo occorre valutare attentamente
la questione perché effettivamente, come rilevato da altri onorevoli colleghi che mi hanno preceduto, potrebbero crearsi delle disparità di trattamento e quindi potrebbe ipotizzarsi una incostituzionalità della norma.
L'onorevole Borrometi ha fatto riferimento alla non punibilità di atti che non abbiano prodotto effetti. Anche la formulazione di questo emendamento ci lascia perplessi, perché innescherebbe una sorta di spirale interpretativa in ordine al verificarsi o meno degli effetti; si fomulerebbe una norma quanto mai equivoca, che lascerebbe aperto il campo alle interpretazioni. Sotto questo punto di vista non siamo quindi favorevoli a questo emendamento, salvo ulteriori e più precise indicazioni al riguardo.
Lo stesso vale per quanto riguarda la precisazione in ordine agli organi collegiali. L'articolo 110 del codice penale, la norma relativa al concorso nel reato, dà già la possibilità di stabilire se un componente dell'organo collegiale abbia o meno partecipato all'illecito penale. Quindi, un riferimento alle regole e ai principi generali dà già la possibilità di scriminare se vi sia stata o meno partecipazione al reato.
Per il resto (e questo conferma l'atteggiamento collaborativo che abbiamo dimostrato già in Commissione giustizia), il testo ci può soddisfare o perlomeno ci può trovare disponibili a discutere specie allorché si porranno in discussione gli emendamenti, che saranno tesi sicuramente a migliorarlo (Applausi).
Ha facoltà di replicare il relatore, onorevole Siniscalchi.
marcatamente critici) la volontà espressa dalla magistratura giudicante nei confronti di questa norma allorché, con ben 13 ordinanze di rinvio alla Corte costituzionale, ha chiesto di fissare definitivamente quale fosse il contenuto reale della norma che deve reprimere l'abuso d'ufficio. Le cose che sono state dette in quest'aula sono scritte, egregi onorevoli, in termini non astratti e certamente non partigiani, in queste ordinanze di remissione alla Corte costituzionale, dove si è posta in risalto l'evidenza di una incostituzionalità dell'abuso d'ufficio come è per indeterminatezza della fattispecie (cioè della norma) e per sostanziale violazione del principio posto dall'articolo 97 della Costituzione proprio a tutela del buon andamento e della trasparenza della pubblica amministrazione.
Una riforma, dunque, che non nasce da esigenze perdonistiche né cancellatorie né ablative nei confronti di qualsiasi illecito, ma che nasce dall'esigenza di dare certezza alla configurazione all'illecito - che c'è, che è possibile che vi sia e che si configura anche come un illecito pericoloso perché attenta alla sicurezza della pubblica amministrazione - quando realmente si violino determinate condizioni. Affermo ciò anche in relazione ad un altro elemento testuale, che appartiene ai lavori parlamentari e che riguarda in particolare i componenti della I Commissione affari costituzionali dai quali è pervenuto un parere, agli atti, sostanzialmente favorevole alla riforma con una richiesta di ulteriore precisazione, naturalmente nei limiti del possibile; credo infatti che non occorra dire a tecnici e non tecnici che non esistono norme perfette o che contengano le tabelle di tutti i possibili illeciti che possono essere commessi. Esistono però norme che consentono di non sfociare nell'abuso, di non colpire, per esempio, amministratori comunali, amministratori regionali o membri di organismi collegiali amministrativi i quali operano bene ma, per interpretazione non di una norma penale ma di un atto amministrativo che hanno realizzato nella più perfetta buona fede, sono esposti ai livori dell'anonimo che diventano immediatamente i rigori dell'iniziativa penale. Non è infatti tanto importante tornare sempre alla statistica per cui si registra il 95 per cento delle archiviazioni a fronte del 100 per cento delle incriminazioni, quanto rilevare che, nell'attuale situazione di incertezza della norma dell'articolo 323, si dà spazio soprattutto (essendo il pubblico ministero necessitato ad esercitare in queste condizioni l'azione penale) a risentimenti, a lotte, faide interne di carattere comunale e locale o anche di carattere più generale che, non sapendo a quali norme appigliarsi, evocano questa sorta di omnibus rappresentato dall'articolo 323 del codice penale così come malamente riformato dalla legge del 1990.
È quindi da sottolineare che l'esigenza di questa riforma non nasce soltanto da una questione di carattere politico. È giusto il richiamo alla commissione Morbidelli, così come quello alla dottrina e alla giurisprudenza, ma al di sopra di tutto devo qui esprimere ancora una volta preoccupazione per il ritardo con cui la Corte costituzionale - che forse avrebbe potuto evitarci questo dibattito - ancora non ha deciso sulle ordinanze di rimessione che pure i giudici di merito le hanno inviato.
Dico questo - e lo ribadisco - perché sia chiaro che qui dietrologie non devono essere consentite nei confronti di nessuno degli operatori parlamentari che hanno lavorato intorno a questa riforma. Non possono essere consentite per le ragioni che ho detto, ma soprattutto per le caratteristiche della domanda di riforma e dei soggetti che l'hanno proposta. Quindi, i profili costituzionali e i profili di carattere sociale: vale a dire l'enorme disagio. Basterebbe ricordare il numero degli interventi che ha fatto su questo problema l'associazione dei comuni d'Italia, non nell'interesse di questo o di quel comune, basterebbe ricordare il numero di congressi, anche di carattere dottrinario e scientifico, che si sono sviluppati in questa materia per chiedere soprattutto di affrontarla con serenità, non con tecnicismo,
sono d'accordo, perché spesso l'eccesso di tecnicismo può essere fuorviante. Naturalmente, però, non la si può neanche vedere con la lente deformante del sospetto che, a mio avviso, è una lente deformante che nemmeno il tecnicismo merita.
Qui non si vuole fare un'operazione astratta. Certo, si vuole fare un'operazione corretta: si vuole migliorare, perfezionare la norma. Ecco il motivo per cui i lavori della commissione Morbidelli, che si rinvengono nel lavoro della Commissione giustizia, non hanno consentito di elaborare la norma. Noi non dobbiamo elaborare un corpo di norme, non dobbiamo elaborare un codice intorno all'articolo 323: dobbiamo perfezionare una norma, una volta esclusa la tesi della abolizione, che pure era alla base di alcune proposte di legge. E ribadisco la gratitudine nei confronti di coloro i quali, pur essendo partiti da una proposta abolitiva, hanno convenuto sulla necessità di procedere alla riforma e non all'abolizione di questa importante norma, che appartiene, come è noto, al capitolo dei reati contro la pubblica amministrazione e che spesso è norma-mezzo per la realizzazione di reati più gravi, come quelli di corruzione e di concussione; è, quindi, una norma essenziale; una norma essenziale, a condizione che sia precisa, a condizione che non butti per aria gli stracci, che colpisca quelle sacche di abuso che ancora resistono - come dice il rapporto dei tre saggi, Cassese, Pizzorno e Arcidiacono, pervenuto al Presidente della Camera - nella pubblica amministrazione, quella politica e quella di carattere tecnico, distinzione che purtroppo nel nostro ordinamento ancora non è stata compiuta.
Una norma che va riformata secondo parametri sui quali, francamente, il dissenso non mi pare lacerante. Il primo parametro è quello di evitare che la valutazione del giudice penale sconfini nella valutazione dell'atto amministrativo e la legge - così come proposta e così come verrà emendata - si sforza di istituire questo sbarramento nei confronti della iniziativa penale.
Un secondo passo avanti nei confronti dell'attuale formulazione dell'articolo 323 - una base di incontro è il testo del Senato, ma abbiamo ripetuto all'infinito che esso è soltanto una convenzione finale che si è raggiunta intorno a dei parametri fondamentali -, è quello di far sì che in questo reato abbiano risalto sia la condotta sia l'evento, cioè la produzione di un evento: un evento illecito, ingiusto, un vantaggio, una locupletazione per il pubblico ufficiale e per il pubblico amministratore; un vantaggio ovviamente di carattere patrimoniale!
Resta aperto il discorso in ordine al danno, ossia se debba essere ritenuto reprimibile il danno patrimoniale o se invece si debba ritenere tale (come previsto nel testo del Senato) ogni danno ingiusto (per esempio, a seguito di un'ingiusta detenzione o di un ingiusto sequestro) anche se non di natura patrimoniale. Sul punto la discussione è aperta e sono già stati presentati emendamenti.
L'ultimo problema è quello concernente la pena, un problema del quale, in quest'aula, in definitiva, si è discusso meno fino ad ora. Noi abbiamo ritenuto non di diminuire il tetto della pena, ma di distinguere i casi di gravità in cui il provvedimento di custodia cautelare è stato ritenuto ancora possibile (diciamocelo francamente visto che il problema della pena è direttamente connesso a quello della custodia cautelare) da quelli in cui tale particolare gravità non viene avvertita. Sarà quello della valutazione il momento che dovrà stabilire il parametro della gravità maggiore o minore; certo è però che la pena che scegliamo come pena base all'interno del tetto massimo dei tre anni consentirà di evitare episodi che non è il caso di evocare in quest'aula, ma che hanno avuto, come è a tutti noto, risvolti clamorosi, perché hanno portato all'arresto di personalità che non erano responsabili di niente, tanto è vero che in sede di udienza preliminare sono state prosciolte dall'accusa ai sensi dell'articolo 323 (mi riferisco al notissimo caso in cui è rimasto coinvolto un ministro); un caso, quest'ultimo, certo non confortante, da
ritenersi non come un incidente di percorso, ma chiaramente come l'espressione della disfunzione della norma attuale.
Abbiamo però anche previsto il caso di particolare gravità. Se con un abuso di atti di ufficio, secondo la nuova e più precisa formulazione della norma, io, come pubblico ufficiale, entro realmente nel potere particolare di cui dispongo, convinco coloro i quali fanno parte con me dell'organo (nel caso di organi collegiali) o che sono miei subordinati a partecipare alla manipolazione della mia funzione e del mio potere al fine di procurare vantaggio a me stesso, ad un congiunto o ad un terzo che comunque potrà trarre un vantaggio patrimoniale grave (è il caso, ad esempio, di una licenza che consenta lottizzazioni miliardarie), evidentemente andrò in galera, e questo perché - lo ripeto - nel testo che proponiamo c'è una specifica circostanza aggravante finora non prevista.
Nel sottolineare l'importanza della legge nei suoi aspetti processuali, ritengo che alcuni correttivi, come ho più volte ripetuto, dovranno essere introdotti, perché non si può andare nella direzione di un interrogatorio che venga effettuato ad ogni costo, pena la nullità dell'udienza preliminare, e per qualsiasi reato, perché così facendo potremmo produrre delle situazioni di pericolo nei confronti della discovery del pubblico ministero, cioè nei confronti del patrimonio di notizie e di prove del pubblico ministero. Non posso non dire però che la norma che prevede che il pubblico amministratore, il pubblico ufficiale o l'incaricato di pubblico servizio debbano essere ascoltati prima di essere sottoposti a provvedimento di sospensione o di interdizione è una norma di civiltà e di garanzia elementare, certamente non di garantismo esasperato ma di garanzia giuridica, e che va nella direzione fondamentale intorno alla quale intendiamo muoverci anche in questo importante dibattito: la direzione della certezza del diritto e della trasparenza della legge.
C'è una domanda di trasparenza e di legalità giustissima nei confronti di tutto il resto dell'assetto pubblico dello Stato, ma la prima trasparenza, la prima legalità deve essere quella della certezza della legge e della possibilità di credere e di sapere che la legge colpisce nella giusta direzione. Questi sono gli intenti che credo di raccogliere anche dalle critiche che sono state mosse e che certamente si esprimeranno in emendamenti che formeranno oggetto di attenta valutazione da parte del relatore, del Comitato dei nove e dell'Assemblea intera.
Per questo auspico che la riforma tanto sollecitata e tanto invocata fino agli alti vertici dello Stato giunga finalmente alla conclusione che merita, cioè alla riformulazione dell'articolo 323 del codice penale ed alla introduzione nel nostro sistema di norme ulteriori di garanzia nei confronti del pubblico amministratore (Applausi).
Quello al nostro esame è un tema che reclama notevole approfondimento, perché non vi sono soluzioni facili in ordine all'articolo 323 del codice penale.
Il Governo non può che ribadire la posizione già espressa nel corso dei lavori in Senato. Il Governo ha seguito e segue con attenzione il dibattito su questa materia, imponendosi però, data la delicatezza politica della questione, di lasciare piena libertà al Parlamento nelle scelte da assumere.
In ogni caso, è stato offerto il contributo del lavoro della commissione Morbidelli, come è stato in alcuni interventi ricordato, e quel lavoro va, a mio parere, apprezzato nel suo valore anche per la
ricostruzione della vicenda parlamentare, giurisprudenziale e della dottrina nel corso degli anni.
Dal dibattito svoltosi in Senato, da quello svoltosi in Commissione e in questa discussione generale sembra unanime o comunque ampiamente condivisa - abbiamo sentito pochissime voci dissenzienti - la valutazione in ordine alla necessità di procedere ad una riscrittura della norma sull'abuso d'ufficio e probabilmente è vero che, come è stato evidenziato nel corso della discussione generale, la riforma del 1990 non è risultata adeguata allo scopo che il legislatore si era prefisso.
Se è vero che vi è stata in questi anni in Italia una proliferazione di indagini giudiziarie per il delitto di abuso e che la quasi totalità di queste si conclude con l'assoluzione o con l'archiviazione, è probabilmente vero che il legislatore del 1990 non è riuscito a segnare con certezza i limiti della fattispecie.
Se è infatti fisiologico che un numero anche rilevante di procedimenti penali non si concluda con un condanna, è però una patologia se ciò si verifica nella quasi totalità dei casi; patologia ancora più grave nella materia che qui ci occupa, in quanto l'indagine giudiziaria, indipendentemente dall'esito favorevole ma lontano nel tempo, arreca danni elevatissimi al buon funzionamento della pubblica amministrazione e dei poteri locali.
Da qui le preoccupazioni in ordine al mantenimento di un'ipotesi di reato nella quale rischia di non essere sufficientemente definito, come ha affermato il ministro Flick, il confine tra l'illecito amministrativo, l'errore amministrativo e l'illecito penale.
Mi sia consentito di aggiungere solo alcune considerazioni essenziali. Mi sembra una scelta condivisibile aver assunto come testo base quello approvato dal Senato, soprattutto in considerazione dell'amplissima maggioranza formatasi su quel testo al Senato, dove esso è stato approvato in Commissione deliberante. A questo risultato si è giunti in realtà dopo un lunghissimo e faticoso lavoro e dopo che il relatore Siniscalchi aveva predisposto altro testo. Ma tant'è, ricominciamo qui in aula da quel testo.
Partendo dalle preoccupazioni che ricordavo in precedenza, il Senato ha compiuto una scelta netta e precisa su due punti fondamentali. È con questa scelta che, al di là di alcuni rilievi tecnici, pur condivisibili, ma minori, e al di là delle considerazioni su altre pur condivisibili ma minori modifiche proposte dal Senato, la Camera deve, a mio avviso, confrontarsi.
La prima scelta è stata quella di escludere la possibilità di ipotizzare il delitto di abuso nei casi di illegittimità dell'atto per il solo vizio di eccesso di potere, limitando l'applicabilità della norma ai casi di violazione di legge o di regolamenti, oltre al caso di violazione dell'obbligo di astensione; la seconda di limitare l'abuso all'ipotesi in cui l'agente consegua un vantaggio patrimoniale.
La valutazione del Senato, sulla quale occorre riflettere, è stata la seguente: sul primo punto, la valutazione dell'illegittimità dell'atto per il vizio di eccesso di potere impone di ricostruire il percorso decisionale del pubblico ufficiale ed impone una valutazione sulle scelte discrezionali della pubblica amministrazione. Il vizio di eccesso di potere tocca infatti sempre la discrezionalità amministrativa, in quanto è ipotizzabile solo in presenza di un uso, ritenuto non corretto, del potere discrezionale. Ma proprio da qui deriva il rischio di uno sconfinamento, non tanto del reato quanto dell'indagine, del potere giudiziario sul potere amministrativo ed il conseguente rischio di conflitti fra i due poteri.
È paradossale che la riforma del 1990 avesse trovato motivazione e fondamento nella richiesta di una più chiara distinzione tra illecito amministrativo ed illecito penale, fra giurisdizione penale e responsabilità amministrativa. Alla luce degli esiti, dopo pochi anni, penso di essere stato facile profeta sette anni fa al Senato a manifestare scetticismo sulla bontà della soluzione adottata.
Vi è spesso la tendenza a risolvere situazioni di conflitto tra magistratura e politica in sede impropria o con strumenti impropri. La modifica del delitto di abuso di ufficio è invece la sede propria e lo strumento proprio per affrontare il problema dei reali conflitti tra poteri che si possono oggettivamente determinare.
Spesso il magistrato inquirente, non per sua colpa o perché persegua pravi obiettivi politici, è costretto, di fronte ad una denuncia di privati, a svolgere accertamenti su ipotesi di abuso d'ufficio. L'indeterminatezza della fattispecie non solo lo consente, ma spesso lo impone. Ma il semplice fatto di svolgere accertamenti, di iniziare un'indagine crea problemi all'amministrazione ed è vero che si è verificata quella che è stata chiamata la sindrome della firma, la paralisi. Questo crea un'oggettiva situazione di conflitto, che deve trovare soluzione attraverso una precisa e netta regolamentazione dei confini. Questo è il compito proprio della politica e del Parlamento: dettare regole certe, fissare in maniera precisa, determinata, oggettiva e verificabile i confini e i limiti dell'azione penale.
Discorso analogo può farsi in ordine all'abolizione del delitto di abuso per conseguire un ingiusto vantaggio non patrimoniale. Anche in questo caso vi è il rischio concreto di affidare alla giurisdizione penale la valutazione di scelte discrezionali della pubblica amministrazione. Ciò che va chiarito, però, è che sottrarre alla giurisdizione penale il controllo sulle scelte discrezionali dell'amministrazione non significa e non deve significare il venir meno di ogni controllo, oltre ovviamente quello dell'opinione pubblica, degli elettori e della responsabilità politica sull'operato dell'amministrazione.
Questa riforma, anzi, potrebbe essere l'occasione per avviare una riflessione sugli strumenti di tutela amministrativa troppo deboli; voglio dire cioè che la ipertrofia del delitto di abuso è legata anche a un difetto di funzionamento di altri meccanismi di controllo, per cui i cittadini, le associazioni, la società civile, che si trovano di fronte ad atti dell'amministrazione ritenuti illegittimi, non hanno altro strumento che rivolgersi al giudice penale.
Sono state evocate in questo dibattito le proposte della Commissione anticorruzione. Quella sarà la sede in cui si affronteranno ancora questi argomenti.
Un'ultima notazione sul punto relativo al delitto di abuso con danno altrui. Taluni hanno affermato che, anche in questo caso, dovrebbe limitarsi la previsione alle ipotesi di danno patrimoniale. Si tratta di un'indicazione che si potrebbe eufemisticamente definire suggestiva ma che crea, invece, talune perplessità. Occorre considerare che l'ipotesi di abuso con danno non patrimoniale contempla tutte quelle condotte di prevaricazione del pubblico ufficiale e dell'incaricato di pubblico servizio, dal vigile urbano al poliziotto, dal magistrato al funzionario, fino all'addetto allo sportello dei pubblici uffici. Sarebbe intollerabile lasciare i cittadini privi di ogni forma di tutela, ciò anche in considerazione del fatto che l'abuso con danno non patrimoniale si può realizzare in molti casi non mediante atti ma mediante comportamenti e, quindi, non avere alcuna tutela nemmeno sul piano amministrativo.
Sull'articolo 2 inserito dalla Commissione giustizia ritengo necessari alcuni approfondimenti, come il relatore ha peraltro già evidenziato.
Il Governo si augura la conclusione di un provvedimento più volte autorevolmente invocato e sicuramente atteso. Penso che il Parlamento possa e debba positivamente legiferare senza attendere, peraltro inutilmente, le decisioni della Corte costituzionale, evitando, come ha chiarito il ministro Flick in Commissione, sia la soppressione tout court, che lascerebbe spazi scoperti di tutela penale che possono essere necessari, sia, all'estremo opposto, quella di un'eccessiva incertezza della norma che finisce per paralizzare l'attività amministrativa.
Auspico che la riforma non dia luogo a nuovi problemi interpretativi, che in realtà riproporrebbero un intollerabile conflitto tra azione penale e responsabilità
di governo della cosa pubblica. La difficoltà di soluzione non può essere accusata, però, di mettere a repentaglio né trasparenza né principio di legalità, ma occorre affermare il principio della certezza della legge in questo così difficile punto normativo.