AGAZIO LOIERO, Ministro per gli affari regionali. Ringrazio il presidente della Commissione per questa occasione d'incontro. Tenterò fin d'ora di dare una risposta, ancorché sommaria, ai quesiti posti dal presidente, trattandosi di temi all'attenzione dell'intero mondo politico nazionale. Una risposta più organica ed incisiva potrò comunque fornirla successivamente.
L'ultima audizione del ministro per gli affari regionali presso questa Commissione è stata svolta il 5 aprile. Rispetto a quella data lo scenario politico-istituzionale è stato caratterizzato da due nuovi fatti: le elezioni dei presidenti e dei consigli regionali nelle 15 regioni a statuto ordinario; la costituzione del nuovo Governo, presieduta da Giuliano Amato. Questi due avvenimenti hanno fortemente inciso sui rapporti Stato-regioni e sugli obiettivi da realizzare nel periodo di fine legislatura.
La situazione politica, immediatamente successiva alla tornata elettorale del 16 aprile 2000, è stata caratterizzata dall'annuncio di un potenziale conflitto tra i nuovi presidenti - soprattutto di alcune regioni del nord - ed il Governo nazionale. Lo ricordo non per ragioni polemiche ma perché, come è stato più volte sottolineato, ritengo che si tratti di un luogo di conflitto solo immaginario. Sappiamo perfettamente che in democrazia esiste un luogo di «conflitto istituzionalizzato», il Parlamento, deputato al confronto tra le forze politiche. Il forte peso politico derivato dall'elezione diretta dei presidenti delle regioni, che ha riequilibrato il loro ruolo rispetto ai sindaci ed ai presidenti di provincia, ha fatto emergere il confronto con l'ordinamento degli attuali organi dello Stato e soprattutto con i poteri del Presidente del Consiglio, che in Italia gode di un minor grado di rappresentatività, essendo espressione delle forze parlamentari che lo sorreggono. Ho fatto parte della Commissione bicamerale e posso dire che purtroppo spesso facciamo le riforme sull'onda emotiva di una richiesta pressante dell'opinione pubblica finendo col perdere di vista la complessità di un progetto riformatore e magari preferendo svolte che possono apparire rapsodiche. Pensiamo per un attimo alla posizione dei sindaci e, da ultimo, dei presidenti delle regioni rispetto ai poteri del Presidente del Consiglio; indipendentemente dall'appartenenza politica di ognuno di noi si tratta di un dato stridente sul piano istituzionale. Un Presidente del Consiglio con questi poteri - cui non voglio affiancare alcun aggettivo -, molto deboli rispetto a quelli di sindaci, presidenti di provincia e di regioni, rappresenta un problema non solo del Governo nazionale ma delle istituzioni nel loro complesso. Non è conveniente neppure per i presidenti delle regioni che il capo dell'esecutivo sia troppo debole; sappiamo infatti qual è il tipo di bilanciamento dei poteri necessario in una democrazia compiuta.
Purtroppo, forse proprio in virtù dei toni accesi del confronto anche post-elettorale, acuito dalle dimissioni del Governo D'Alema, qualche presidente di regione ha dato sulla stampa un'impropria immagine di scontro, mettendo in discussione addirittura le attuali regole del tavolo di concertazione della Conferenza Stato-regioni.
Fortunatamente, il dialogo è stato riaperto. Insieme al Presidente del Consiglio Giuliano Amato ed al sottosegretario alla
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Presidenza Vannino Chiti abbiamo salutato, in un incontro informale, sia i presidenti neoeletti che quelli delle regioni a statuto speciale e delle provincie autonome di Trento e Bolzano. La riunione è stata franca e cordiale - non si tratta di parole rituali - ed è servita per fare il punto sui problemi ancora aperti e sulle prospettive future di collaborazione.
Alcuni presidenti di regione hanno capito che la sede delle Conferenze, sia Stato-regioni che unificata, non rappresenta il luogo in cui maggioranza e minoranza si devono ad ogni costo assumere atteggiamenti conflittuali affinché si producano norme più o meno vicine ad una concezione del mondo e della politica. Esse sono le sedi istituzionali in cui il Governo e gli enti territoriali finora hanno ben lavorato assieme, visto che in questi ultimi anni sono stati in grado di produrre anche il più ampio passaggio di competenze della nostra storia repubblicana.
L'armatura del federalismo amministrativo a Costituzione invariata, costruita con le leggi Bassanini, nei fatti ha già modificato enormemente i rapporti tra lo Stato e gli enti territoriali, imponendo anche in Italia il diritto di cittadinanza al principio di sussidiarietà. Sotto questo profilo voglio ricordare che la Commissione, al di là del compito cui faceva riferimento il presidente, del quale si potrà discutere e sul quale ci potremo confrontare, ha anche il compito di vigilare sulle tentazioni del Parlamento, o dello stesso Governo, di far rientrare a livello nazionale le funzioni conferite alle regioni attraverso le leggi Bassanini.
Senza il percorso realizzato con il federalismo amministrativo, difficilmente il Parlamento avrebbe approvato la stessa riforma costituzionale dell'elezione diretta dei presidenti delle Regioni, che ha gettato le basi per il definitivo decollo della modernizzazione istituzionale dello Stato. Quelle leggi erano propedeutiche allo sbocco positivo dei lavori della Commissione bicamerale, che purtroppo non vi è stato.
Ma il processo non si può concludere adesso e bisogna lavorare al comune obiettivo di uno Stato federale, che serva a dare nuova efficienza e maggiore rappresentanza al centro ed alla periferia, favorendo il riequilibrio socio-economico dell'intero territorio.
Tutti assieme abbiano il dovere di rispettare i tempi per il varo dei decreti attuativi necessari a rendere concreto il decentramento. Ma non solo. Per la classe dirigente del paese è giunto il momento di un forte impegno affinché possa riprendere e concludersi positivamente il cammino della legge costituzionale di riforma dell'ordinamento dello Stato. In questa legislatura ci sono ancora i tempi per dare alle Bassanini la necessaria cornice strutturale del federalismo cooperativo.
Quello che solo un mese fa non sembrava possibile adesso lo è. Le regioni avranno forse domani un portavoce eletto all'unanimità dai rappresentanti del centro-destra e del centro-sinistra e ciò permetterà di accelerare i tempi dei tavoli di concertazione e confronto sull'attuazione del programma di Governo, sia in materia di trasferimento delle competenze, di risorse e di fiscalità, sia sulle altre questioni relative alle materia di competenza, sia per la riforma costituzionale.
Il 1o giugno 2000, in sede di Conferenza unificata Stato-regioni-città ed autonomie locali, siamo tornati ad incontrarci con armonia, con profitto ed anche con la voglia di realizzare nuovi progetti di riassetto istituzionale. In quella sede è stato dato parere favorevole a 10 DPCM di trasferimento, relativi alla legge n. 59 del 1997 ed al decreto legislativo n. 112 del 1998, per un totale di oltre 11 mila miliardi e quasi 6 mila unità di personale che dalle amministrazioni centrali passano a quelle periferiche. È stato anche approvato il Programma nazionale per l'occupazione del 2000. Sempre in quella data, la Conferenza Stato-regioni ha portato a conclusione, attraverso pareri ed intese, una lunga serie di provvedimenti nei settori della sanità, dell'agricoltura, delle finanze, del lavoro.
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Il Governo, inoltre, ha preso l'impegno per il 15 giugno 2000 per l'istituzione di tre tavoli di confronto sui temi maggiormente sentiti dal sistema delle autonomie locali e regionali: sicurezza ed immigrazione; patto di stabilità e DPEF; monitoraggio dei DPCM di trasferimento per le Bassanini.
Ma se da una parte l'esecutivo nazionale riafferma gli impegni per accelerare il processo di riforma federale, dall'altra questo processo si deve concretizzare anche a livello territoriale con la riforma degli statuti delle nuove regioni. Questa fase costituente si ripercuoterà sicuramente sui rapporti con le istituzionali nazionali e locali.
La legge costituzionale n. 1 del 1999 lascia completa autonomia ai Consigli regionali in merito agli statuti. Certamente, risulterebbe difficile pensare ad un rafforzamento dell'Italia, del nostro sistema-paese in Europa e nel mondo, se l'occasione si rivelasse come un momento di estrema frammentazione e conflitto, con regole difformi se non opposte in ciascuna regione. Noi, se richiesto, possiamo mettere a vostra disposizione le nostre conoscenze e le esperienze avviate a livello internazionale.
Gli impegni del Governo sono stati tracciati nel discorso programmatico pronunciato alle Camere dal Presidente del Consiglio Giuliano Amato. Qui colgo l'occasione per informarvi, nel dettaglio, su ciò che il Governo intende fare.
Il processo di trasformazione dello Stato, delineato dalla legge n. 59 del 1997, è ormai ampiamente compiuto. Affinché si abbia piena consapevolezza del percorso fatto, occorre predisporre gli ultimi atti di adempimento della legge n. 59 e portare ad esecuzione gli atti che, ad essa, strettamente si collegano. Compito del Governo, e mio particolare, è quindi quello di portare a coronamento l'intero processo riformatore ed è mia ferma intenzione di farlo nei mesi che ci separano dalla fine della legislatura.
Come è a voi ben noto, per quanto riguarda i rapporti con le regioni (che non possono non ricomprendere anche quelli con le altre autonomie territoriali), il conferimento di compiti e funzioni è già avvenuto in via generalizzata con il decreto legislativo n. 112 del 1998. Lo Stato già con la legge n. 59 aveva mantenuto funzioni tassativamente elencate, per ovvie esigenze di unitarietà (esemplificando affari esteri, difesa, giustizia, ordine pubblico, cittadinanza) mentre con il decreto legislativo n. 112 del 1998 (il più rilevante) ed altri decreti legislativi ha individuato altri compiti di rilievo nazionale operando, contestualmente, un conferimento generalizzato nei confronti delle regioni e degli enti locali.
Ne è derivato un cambiamento della stessa forma di Stato poiché questo diventa unicamente il centro propulsore di indirizzo, di coordinamento ed essenziale momento di coesione per tutte le funzioni operative e gestionali di cui lo Stato si è spogliato attribuendole alle autonomie territoriali, in ossequio al principio di sussidiarietà.
Com'è ancora noto, il trasferimento delle funzioni non è contestuale al trasferimento di beni e risorse umane, finanziarie e strumentali per poterle effettivamente esercitare. L'operatività dei trasferimenti è collegata, quindi, all'emanazione di atti del Presidente del Consiglio dei ministri, che debbono individuare i beni e le risorse per trasferirli alle regioni, affinché ciò che prima era esercitato a livello centrale possa essere esercitato a livello locale. L'iter di formazione di questi atti amministrativi, di essenziale importanza per il completamento della riforma, pur se in ritardo per la complessità dell'operazione, è comunque a buon punto ed è ferma intenzione del Governo di accelerare i tempi affinché, attraverso le intese che si assumeranno in sede di Conferenza unificata, gli atti in questione siano perfezionati nel più breve tempo possibile.
Una particolare attenzione sarà da me apprestata affinché le regioni, in ossequio all'articolo 4, comma 1, della legge n. 59, provvedano tutte ad allocare le funzioni che non richiedono l'unitario esercizio a livello regionale, agli enti subregionali,
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ovvero province, comuni e comunità montane, sempre in ossequio al principio di sussidiarietà. Altrettanta attenzione sarà posta affinché il riordino delle strutture centrali e periferiche dello Stato interessate dai conferimenti subisca il procedimento conseguenziale di riordino imposto dalla legge.
Compito del Governo è anche quello di estendere le disposizioni sui conferimenti agli enti territoriali che si rivolgono alle regioni a statuto ordinario anche alle regioni a statuto speciale. Ciò è previsto dall'articolo 10 del decreto legislativo n. 112 del 1998. Il Governo quindi presterà particolare attenzione all'adozione delle norme di attuazione con cui si procederà al trasferimento dei compiti e delle funzioni già attribuite alle regioni a statuto ordinario e di cui le regioni a statuto differenziato non sono ancora attributarie.
Strettamente connesso alla legge n. 59, che prevede il conferimento generalizzato agli enti territoriali, è il decreto legislativo n. 56 del 2000, che reca disposizioni in materia di federalismo fiscale, attribuendo alle regioni tributi propri derivanti da una quota parte dell'IRPEF, dell'IVA e dell'accisa sulla benzina. Il gettito derivante da questi tributi, contestuale alla cessazione di molteplici trasferimenti erariali, assicura alle regioni le risorse necessarie per l'espletamento delle proprie funzioni istituzionali, unitamente all'attivazione di un fondo perequativo che consenta anche alle regioni più svantaggiate il normale esercizio delle funzioni ad essa assegnate. Ma anche per questo procedimento così importante l'opera del Governo non è ancora ultimata, in quanto l'atto legislativo diventa operativo in modo differenziato nel corso degli anni, per cui dovranno essere emanati atti necessari al completamento della riforma sul federalismo fiscale. Ci si riferisce, in particolare, ai decreti con cui verranno determinati i criteri di ripartizione delle quote di compartecipazione ai tributi ed alla rideterminazione delle aliquote e delle compartecipazioni, sulla base dei parametri su cui viene attivato il fondo perequativo (popolazione residente e capacità fiscale di ciascuna regione). Su questo è inutile che mi soffermi perché è in atto un intenso dibattito nel paese, essendo questo un nodo centrale che avremo di fronte nei prossimi mesi.
Per quanto riguarda la spesa più gravosa, che riguarda l'assistenza sanitaria, il Governo dovrà definire un sistema di garanzie per il raggiungimento degli obiettivi di tutela della salute in ogni regione attraverso un insieme di indicatori e parametri ai fini del monitoraggio dei livelli essenziali ed uniformi di assistenza nelle regioni.
Particolare importanza riveste la legge costituzionale n. 1 del 1999, che è connessa ai conferimenti delle funzioni alle regioni, apparendo ovvio che la devoluzione dei compiti esigeva un cambiamento delle strutture organizzative regionali per governarle.
La legge costituzionale demanda ad uno speciale provvedimento legislativo, di cui si dovrà far carico ciascuna regione, l'approvazione di nuovi statuti, che in armonia con la costituzione dovranno determinare la forma di governo e i principi fondamentali di organizzazione e di funzionamento della regione medesima. Poiché unico strumento di controllo demandato al Governo è la promozione della questione di legittimità costituzionale, entro trenta giorni dalla pubblicazione degli statuti regionali, è altamente auspicabile che non si ricorra allo strumento giudiziale per verificare che gli statuti siano approvati in armonia con la Costituzione; dobbiamo tentare di operare un sorta di prevenzione. Sarà cura del Governo quindi, e mia in particolare, di vigilare su un'operazione così complessa proprio ad evitare che non vi sia contrasto alcuno con la Costituzione. Ovviamente non ci sarà alcuna intromissione nella libera autodeterminazione delle regioni di dotarsi di propri statuti, ma queste non potranno comunque legiferare in modo difforme dai principi fondamentali su cui si fonda la nostra Costituzione. Alludo in particolare al principio di democraticità delle istituzioni regionali, alla rappresentatività popolare degli organi regionali,
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alla distribuzione dialettica delle funzioni di ciascuno dei tre organi costituzionalmente previsti (presidente di giunta, giunta e consiglio regionale), che sola garantisce il democratico svolgimento delle scelte politiche compiute da ogni singola regione.
Particolare attenzione il Governo porrà nella predisposizione dei principi fondamentali che la legge dello Stato dovrà dettare in ordine al sistema di elezione ed in ordine ai casi di ineleggibilità e di incompatibilità dei componenti degli organi regionali. È del tutto ovvio che ciò non vorrà significare - ripeto - intromissione sugli assetti istituzionali che ciascuna regione riterrà opportuno adottare, bensì ed unicamente si dovrà assicurare, anche qui, la tutela di alcuni valore costituzionali inderogabili circa la loro effettiva rappresentatività negli organi di Governo.
Altrettanta attenzione verrà apprestata, attraverso la predisposizione di principi fondamentali, in ordine alla democraticità dei sistemi di elezione. In ogni caso intendo seguire la stagione statutaria che intraprenderanno i consigli regionali, mettendo a disposizione delle regioni le esperienze di autonomia locale e federale straniere.
La coerenza politica ed istituzionale del programma di Governo sulla volontà di riformare la stessa forma di Stato, mediante la devoluzione di poteri e responsabilità agli enti esponenziali delle comunità locali (comuni, province e regioni) in ossequio al principio di sussidiarietà, si giustifica e si dimostra compiutamente con il progetto di legge costituzionale, all'esame della Camera dei deputati, già presentato dal precedente Governo dallo stesso Giuliano Amato allorché rivestiva l'incarico di ministro per le riforme istituzionali.
L'attuale Governo intende accelerare l'iter di approvazione del progetto costituzionale sull'ordinamento federale della Repubblica, che modifica l'intero titolo V della Costituzione. Solo in tal modo l'odierna riforma in senso federale dello Stato predisposta a Costituzione invariata potrà saldarsi, radicarsi con maggior forza giuridica in una legge costituzionale che, per più versi, la ripete. Infatti anche nel progetto costituzionale lo Stato centrale mantiene unicamente il potere legislativo su materie tassativamente elencate. Materie di cui qualsiasi tipo di Stato federale non si può spogliare, perché solo lo Stato può garantirle e tutelarle. Mi riferisco in particolare alla politica estera, alla difesa e alle Forze armate, all'ordine pubblico e alla sicurezza pubblica (ad esclusione della polizia amministrativa locale), alle dogane, alla protezione dei confini nazionali ed alla profilassi internazionale, alla determinazione dei livelli di garanzia da assicurare sul territorio nazionale alle prestazioni concernenti i diritti sociali (si noti che questa materia è riservata interamente allo Stato, in quanto essenziale a livello di prestazioni da erogare).
Lo Stato intende, comunque, tutelare alcuni beni primari dei cittadini che toccano i diritti fondamentali dei singoli e che non possono subire un trattamento differenziato da regione a regione, quali la protezione della formazione della famiglia, della maternità, dell'infanzia, della gioventù, degli indigenti, nonché il diritto dell'individuo alla tutela della salute, alla garanzia del diritto all'istruzione.
Oltre alle materie tassativamente elencate, allo Stato spetta fissare norme di carattere generale (che le regioni saranno poi libere di disciplinare in modo del tutto autonomo) perché anch'esse toccano i diritti fondamentali degli individui quali la tutela e sicurezza del lavoro, l'istruzione, la ricerca scientifica, la tutela dell'ambiente, la tutela della salute e assistenza sanitaria (da non confondere con i livelli essenziali delle prestazioni da erogare che, come già detto, competono unicamente allo Stato), la protezione civile, la previdenza sociale.
Fissate in modo tassativo le funzioni statali, spetta alle regioni la potestà legislativa in riferimento ad ogni altra materia non espressamente attribuita alla potestà legislativa dello Stato. Ai comuni, alle province e alle città metropolitane spetta la potestà regolamentare attribuita
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dalla legge statale o regionale. Le regioni, le province, i comuni e le città metropolitane hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa, nell'ambito delle leggi dello Stato e dispongono di risorse autonome, ferma restando l'istituzione di un fondo perequativo da destinare a favore dei territori più poveri. Da sottolineare che la più ampia libertà di gestione delle funzioni regionali e della loro organizzazione viene lasciata alle regioni che, per questi scopi, si doteranno di apposito statuto.
Vorrei da ultimo soffermarmi su alcuni punti specifici. Primo fra questi è il forte impegno nel seguire le iniziative parlamentari volte a dettare nuove discipline per le funzioni ricomprese nel primo comma dell'articolo 117 della Costituzione, al fine di salvaguardare il riparto di competenze tra amministrazione centrale e amministrazioni regionali e locali realizzato con i decreti di cui al capo I della legge n. 59.
Intendo inoltre assicurare l'impegno del Governo a coinvolgere i presidenti delle regioni nella fase elaborativa dei principali atti di Governo della pubblica amministrazione, ad esempio il documento di programmazione economico-finanziaria e il disegno di legge finanziaria. Intendo altresì affrontare in modo franco con le regioni le misure necessarie anche per il sistema delle autonomie per tener fede a quel patto di stabilità che il nostro paese ha assunto in sede di Unione europea.
È essenziale, poi, coinvolgere gli enti locali e le regioni nell'azione volta a rendere più sicure le città e a determinare flussi immigratori in grado di inserire nel tessuto sociale ed economico del paese le persone che vi fanno ingresso.
Infine è intenzione del Governo, e mia in particolare, utilizzare la collaborazione delle regioni e degli enti locali nella fase di programmazione concertata (intese istituzionali di programma) per convogliare anche nelle aree più svantaggiate del paese i fondi destinati ai patti territoriali, nonché creare un rinnovato coinvolgimento delle regioni, anche attraverso le sessioni comunitarie della Conferenza Stato-regioni, nella definizione della politica nazionale in sede di Unione europea. All'interno di questa cornice potremo anche aprire un confronto sullo specifico ruolo che questa Commissione potrà avere.
PRESIDENTE. Colgo l'ultimo spunto che il ministro ci ha dato per dire che, in occasione del seguito dell'audizione ci soffermeremo anche sul ruolo della Commissione per le questioni regionali a Costituzione invariata.
Ringrazio il ministro per aver svolto una relazione articolata e ben documentata, il che ci fa ben sperare che la fine della legislatura sia positiva, non tanto per le forze politiche, che pure sono parte attiva, ma per il nostro paese e per la democrazia, nel quadro della Costituzione. Rinvio il seguito dell'audizione ad altra seduta.
La seduta termina alle 14.25.
