PROGETTO DI LEGGE - N. 6930
Onorevoli Colleghi! - Il Corpo degli agenti di custodia
ha avuto un ordinamento civile fino al 1945, per effetto del
regio decreto 30 dicembre 1945, n. 2584. Nel 1945, per effetto
del decreto legislativo luogotenenziale 21 agosto 1945, n.
508, poi integrato con decreto legislativo del Capo
provvisorio dello Stato 5 maggio 1937, n. 381, l'ordinamento
fu militarizzato e l'organismo trovò collocazione tra le Forze
armate e le Forze di polizia. Dal 1991, per effetto della
legge 15 dicembre 1990, n. 395, l'ordinamento è stato ancora
demilitarizzato in funzione del nuovo organismo, appunto la
Polizia penitenziaria.
In questo atto non verrà dato rilievo alla organizzazione
antecedente al 1945 (anche se qualche significativo richiamo
si renderà indispensabile, nonostante i sessanta anni
trascorsi), apparendo preminente, ancorché per sintesi,
l'evoluzione delle vicende giuridiche e sostanziali
dell'organismo, sotto i profili organizzativi, gerarchici,
strutturali, tecnici ed operativi dopo il 1945 e dopo il 1990,
vale a dire dall'origine dei due ordinamenti, militare e
civile, rispettivamente, per verificare, in comparazione, la
plausibilità e la portata dello sforzo innovativo.
Dunque il Corpo degli agenti di custodia, militare, aveva
la seguente configurazione:
era inserito nella Direzione generale per gli istituti
di prevenzione e pena del Ministero di grazia e giustizia;
era amministrato da un ufficio centrale di tale
Direzione generale entro cui era collocato il comandante del
Corpo titolare di un ufficio di comando, entrambi di valenza
meramente nominale (residuale la sostanza);
a livello periferico regionale l'organismo si avvaleva
di ufficiali trasformati, pomposamente, in comandanti di
comandi regionali di cui non v'era traccia di fonte
normativa;
a livello periferico regionale, per effetto di
competenze legislativamente attribuite, l'organismo supponeva
la figura dell'ispettore distrettuale, provvista di una certa
superiorità funzionale, non anche gerarchica;
a livello periferico locale l'organismo era distinto nei
reparti degli istituti penitenziari, posti al comando,
nominale, di un maresciallo e, di fatto, del direttore
dell'istituto, capo assoluto del personale militare in sede,
riconosciuto, altresì, unico titolare del potere di richiesta
di procedimento penale per reati militari, in quanto
considerato comandante di Corpo;
disponeva di scuole di addestramento e di formazione, di
un servizio di trasporto automobilistico militare, di un
servizio navale militare e di alcuni poligoni di tiro;
era equipaggiato ed armato secondo i livelli, quasi
sempre minimi, delle previsioni relative alle Forze di
polizia.
Ex lege, il Corpo dipendeva gerarchicamente dal
Direttore generale, dal Comandante del Corpo, dagli altri
superiori, appunto, gerarchici e, malgrado il silenzio
normativo, per tacita tolleranza di un potere di
autoinvestitura, anche dal Direttore dell'Ufficio centrale
preposto alla amministrazione complessiva del personale, il
quale esercitava ogni pertinente potere di superiorità e di
comando senza limitazioni di sorta. Fatta, pertanto, salva la
figura del Direttore generale, in quanto capo
dell'Amministrazione e, quindi, capo del personale tutto, le
altre figure appena individuate, variamente apicali, pur
destinate, di massima, al governo amministrativo e di
intervento degli agenti di custodia, secondo la legge, nella
lettura e nella conseguente interpretazione, adattata alle
circostanze, si appropriavano di investiture e di discendenti
poteri assai controversi, a volte contraddittori.
Ed infatti:
il Direttore dell'Ufficio del personale del Corpo, come
appena accennato, era privo di poteri gerarchici intesi in
senso militare, tant'è che non gli era dovuto nemmeno il
saluto militare, e ciononostante li esercitava;
il Comandante del Corpo e gli altri ufficiali, pur privi
di codificati poteri di intervento autonomo, fatta eccezione
di quelli di principio ad essi riconosciuti dalla legge
istitutiva (mai oggetto di regolamento, ancorché di obbligo)
potevano esercitare il sancito potere gerarchico e, per
conseguenza, pretendere comportamenti di subordinazione senza
limitazioni personali e territoriali ma privi, tuttavia, di
retroterra sostanziale;
l'ispettore distrettuale, pur essendo normalmente
incaricato della supervisione degli istituti, a rigore,
nessuna pretesa gerarchica poteva avanzare nei confronti del
personale militare perché sprovvisto di titolarità, tant'è che
nemmeno a questa figura era dovuto il saluto militare; anche
ad esso, tuttavia, era consentito di operare quale figura
gerarchica;
il direttore dell'istituto penitenziario, di contro,
nonostante l'assolutezza della sua superiorità, poteva godere
e fare esercizio dei diritti e dei poteri riconosciutigli
soltanto nell'ambito del proprio carcere e nei confronti del
proprio personale, essendo irrilevante la sua qualifica
altrove.
Chiaro è che queste figure, nel loro complesso, a seconda
del tacito o espresso consenso, indirizzavano e condizionavano
l'andamento amministrativo ed operativo del Corpo. Ciò posto,
dalla non numerosa legislazione ma, soprattutto, dal tipo di
attuazione che ad essa è stata data per oltre mezzo secolo,
all'esegeta del tempo, interessato ad una indagine
approfondita, motivata, comparata, in breve serena ed
obiettiva, finalizzata al sapere, sarebbe venuta in luce una
insospettabile situazione giuridica e tecnica cristallizzata
nella precarietà, nella confusione, nella condiscendenza alla
approssimazione e nella indifferenza.
In un siffatto stato di cose era, pertanto, inevitabile
che venissero ad insorgere fermenti riformatori, vieppiù
insistiti, suscitati ed alimentati da uomini in condizioni
professionali a dir poco disagiate, pressoché abbandonati a se
stessi, sottoposti a turni di lavoro massacranti, mal pagati,
senza tutela, psicologicamente provati dal quotidiano rischio
della incolumità personale - segnatamente nei tormentati anni
del terrorismo -, disillusi e sfiduciati. Ecco, allora,
prendere connotazione la spinta riformista diretta ad
ottenere, al fine, il riconoscimento di sacrosanti princìpi e
l'attuazione di misure concrete atte a superare la pericolosa
e non più sostenibile situazione generale incredibilmente
difesa da molti fino al limite della possibilità estrema.
Nell'essenziale, quella spinta era, allora,
finalizzata:
al cambiamento di status, non apparendo quello
militare ancora compatibile con la funzione penitenziaria
divenuta non più meramente custodiale;
all'adeguamento delle piante organiche;
all'acquisizione di una forte e profonda qualificazione
professionale, incentrata su una solida cultura di base,
giuridica e tecnica;
al formale inserimento del personale nei procedimenti e
nelle attività del trattamento penitenziario;
alla chiara determinazione dell'orario di lavoro e alla
equa distribuzione dei carichi;
alla modernizzazione di una struttura amministrativa
complessivamente obsoleta;
alla efficace rappresentatività;
alla reale equiparazione alle altre Forze di polizia;
al potenziamento dell'equipaggiamento, dei mezzi e degli
strumenti;
alla vivibilità dell'ambiente professionale.
Questi i princìpi, queste le aspettative che, invero, la
legge di riforma n. 395 del 1990 ha integralmente recepito e
tradotto in norme. Entrata, pertanto, tale legge in vigore, si
sarebbe dovuto provvedere alla sollecita e puntuale attuazione
di essa per avviare, dopo tanto peregrinare tra difficoltà ed
ostacoli, una lunga stagione di certezze, di produttività e di
adeguato benessere collettivo. Ciò non è stato o, almeno, non
è stato del tutto, in relazione alla aspettativa, come
dimostrato dalla costanza della rivendicazione sindacale che,
fin dall'inizio, non ha dato tregua, sia sotto l'aspetto
propositivo sia sotto quello della pressione incalzante contro
Ministri, direttori generali, dirigenti di vario livello e
mediante manifestazioni anche eclatanti, senza però ottenere
risultati definitivi. Ciò, palesemente, perché la tanto
inseguita panacea, per diverse ragioni, fors'anche di natura
strategica, non riusciva a produrre gli effetti auspicati.
Ferma, infatti, la legge, nulla o poco dell'antico modo di
gestione veniva cambiato nonostante la buona volontà di alcune
delle nuove figure professionali di vertice introdotte, di
modo che la rammentata abitudine all'esercizio personalizzato
del potere, gravato dalla mancanza di un programma, oltreché
esasperare la stasi, per un verso non consentiva di
contrastare, con attendibilità, l'urto sindacale quando
infondato o strumentale e, per altro verso, non consentiva di
realizzare quanto richiesto, se corretto e condivisibile.
Dunque, sotto il profilo analitico, vi sono alcuni aspetti
da considerare nell'immediato e in prospettiva:
a) i quadri dell'Amministrazione a livello
centrale;
b) la gestione centrale della Polizia
penitenziaria;
c) la situazione normativa attuale in raffronto
con quella antecedente alla riforma;
d) la situazione oggettiva attuale;
e) alcune ipotesi di sostegno;
f) ipotesi di un nuovo ordinamento.
I quadri dell'Amministrazione a livello centrale.
Sulla materia, al centro, la prassi, raramente disattesa,
si articola con chiara linearità:
la remissione al Direttore generale sia delle decisioni
di interesse generale, che pure troverebbero non abusivo
domicilio presso le competenze attribuite al Direttore
dell'Ufficio, sia di quelle su questioni particolari
comportanti qualche esposizione al rischio se autonomamente
assunte da quest'ultimo;
la avocazione a sé da parte del Direttore dell'Ufficio
delle decisioni sulle questioni ordinarie per una
deliberazione diretta, se a conoscenza, della materia ovvero,
se non a conoscenza, per una deliberazione mediata dal parere,
sovente vincolante, di dipendenti dirigenti o funzionari
settoriali;
l'adeguamento e la conformità dei dirigenti o dei
funzionari con gli impiegati dipendenti, anche essi, non di
rado, vincolanti sulla formulazione.
Per effetto di tale sistema trova, quindi, concretezza un
passaggio di carte impostato su formule radicate di
differimento e, dunque, su lunghissimi momenti di istruttoria
e di aggiornamento, di assai discutibile attendibilità.
La descritta procedura, immutata negli anni, pare
tollerata, senza controlli e senza interventi.
Nello specifico dei quadri, l'Amministrazione non ha mai
realmente formato i propri dirigenti, i propri funzionari e i
propri impiegati da adibire ad una attività di governo
centrale. L'Amministrazione ha invece dato luogo, nel tempo,
ad assunzioni centrali poco meditate facendo occupare,
d'autorità, caselle di ogni grandezza senza preoccuparsi
troppo della qualità degli occupanti. Ciò anche perché i
metodi di gestione apicale che si sono alternati, a seconda
della qualità dei capi dell'Amministrazione succedutisi, vale
dire quello della concentrazione dell'intero potere
decisionale in una o due autorità appunto di vertice -
pressoché ininfluenti gli uffici -, e quello dell'esercizio
agnostico o riluttante del potere attraverso il rinvio alla
responsabilità subordinata, non sono mai stati oggetto di
discussione, essendo stati, invece, accettati o subiti da
tutti. Se, allora, secondo ripetute, qualificate
dichiarazioni, è avvertita l'esigenza di realizzare o di
migliorare la selezione, il reclutamento, la formazione
professionale e manageriale, la valutazione e la gestione, la
definizione di compiti e ruoli, la comunicazione ed il
cambiamento culturale dei dirigenti e del personale, diviene
risultanza non trascurabile che le carenze che discendono
dagli elencati penalizzati e penalizzanti processi non solo
sono, in varia misura, più che attuali, ma che alcuni di tali
processi, se non tutti, non sono mai stati avviati.
La gestione centrale della Polizia penitenziaria.
Al centro, sulla gestione della Polizia penitenziaria,
appena approfondendo l'analisi, si viene al cospetto:
di molti cosiddetti "addetti ai lavori" che poco hanno
appreso o potuto apprendere delle materie rimesse alla loro
competenza, pur continuando a curarne gli aspetti con molta
disinvoltura, senza rischi;
di una consolidata mancanza di coordinamento non solo
tra uffici, anche superiori, ma tra le divisioni dello stesso
ufficio e i reparti della stessa divisione;
di un singolare, molto personalizzato modo di
interpretare, e, quindi, di applicare la legge;
di una incredibile assuefazione professionale alla
sciatteria (sono ancora in uso stampati e formule tanto
vetusti e tanto inattendibili che il solo proporli dovrebbe
stupire);
di archivi disorganizzati e con enorme arretrato;
di un mediocre impiego del personale;
di piccoli centri di potere, ciascuno dei quali
sopravvive, per condiscendenza o per tolleranza;
di tanta incertezza, sicché il ricorso ad altri è
sistematico;
del settore pensionistico che è gestito con grande
approssimazione;
del settore assistenziale che è vagamente inteso;
del contenzioso che è ad indirizzo unilaterale;
dei tempi tecnici che sono lunghissimi;
della ambiguità circa l'impiego degli ufficiali in
servizio.
Alcune ipotesi di sostegno
Preso atto di tali problemi che incombono sulla situazione
generale, non è possibile limitarsi a porre quesiti o a
reiterare riflessioni in proiezione di mera organizzazione o
di decentramento di competenze o di funzioni.
Le cause, come tutte le cause, sono, storicamente, a
monte, nel senso che non v'è stata preparazione alcuna alla
realizzazione delle poche innovazioni introdotte dalla riforma
del 1990, sicché, un sistema già debole, parzialmente
innovato, è stato esasperato negli anni da vicende troppo
complesse. Il progetto, dunque, potrebbe avere duplice
indirizzo: con urgenza, nell'attuale e verso una costruzione
futura, entrambi in chiave programmatica ed organizzativa
stabile.
Al riguardo, dovrebbero essere considerati:
la possibilità di istituire idoneo organo sovraordinato
di verifica e di controllo a termine;
il ricorso sollecito ad un robusto sostegno tecnico
esterno, non necessariamente a termine;
la concreta formazione dei quadri, segnatamente quelli
centrali;
l'avviamento contestuale di iniziative dirette alla
organizzazione di ogni livello;
la revisione della struttura, al fine di una gestione
snella, agevole e produttiva.
In tale ultima ipotesi indispensabile e sollecito dovrebbe
essere lo svincolo della Polizia penitenziaria dalla attuale
collocazione. L'organismo, infatti, non può resistere a lungo
mantenendo la struttura che oggi lo identifica, che è, poi,
esattamente, in una mediocre continuità cristallizzata, quella
anteriore alla riforma, cioè quella degli anni trenta, mutati
soltanto alcuni numeri, se hanno avuto un senso la legge n.
121 del 1981, questa con non poche riserve, e la legge n. 395
del 1990, in ordine, rispettivamente, alla identificazione
comune ed all'ordinamento.
Né esso può continuare ad essere amministrato dall'Ufficio
cosiddetto "unico del personale".
Posto il più che ragionevole dubbio sull'intendimento del
legislatore verso la conclusione adottata (l'attenta lettura
della legge n. 395 del 1990, articoli 9 e 14, non può non
suscitare almeno perplessità in proposito), ragioni di
opportunità tecnica, di governo, di impiego, dunque di
amministrazione, dovrebbero consigliare di non escludere
l'apertura verso una forma di controllata autonomia
dell'organismo, innovatane, appunto, la struttura. Da ultimo,
non dovrebbe essere pretermessa una riflessione organica circa
la opportunità del mantenimento della attuale giurisdizione
sia per completezza di indagine sia per accertare, senza
dubbio alcuno, la improponibilità di qualsiasi alternativa,
tenuto conto del momento politico in cui, da più parti, si
sostiene la necessità del rinnovamento della pubblica
amministrazione.
Argomenti sull'ordinamento
Dignità, organizzazione e funzionalità dell'organismo.
1. Dignità dell'organismo
Essa può essere assicurata:
- mediante il riconoscimento da parte del Governo non
più sul piano meramente formale, ma su quello della
concretezza, della valenza della Polizia penitenziaria che per
principio e per sostanza deve essere uguale a quella delle
Forze di polizia, se di tali Forze deve essere componente; con
ciò intendendo non la parificazione, che non ha un senso
diverso dall'accostamento più o meno prossimo in un momento
successivo (quindi non originario), tantomeno la parità di
trattamento, che di per sé è una concessione ad una forzata
comunione, effettuata la selezione, ma la chiara attestazione
ed il conforme comportamento sull'uguale valore istituzionale;
allo scopo modificando l'articolo 16 della legge 1^ aprile
1981, n. 121, il cui contenuto, riguardo alla Polizia
penitenziaria, è alle soglie della discriminazione ed
assicurando la partecipazione di diritto della Polizia
penitenziaria, con pari accoglienza, a tutte le sedute
ufficiali delle Forze di polizia ed a quelle di altri organi
alle quali tali Forze intervengono, indipendentemente dal
coinvolgimento diretto di essa sulle questioni all'ordine del
giorno.
E', altresì, necessario conferire alla Polizia
penitenziaria tutte le attribuzioni di spettanza per effetto
della modifica dell'articolo 16 della citata legge n. 121 del
1981, con rigetto di qualsivoglia, pretestuosa riduzione di
investitura;
- mediante una azione forte nei confronti dei mezzi di
informazione per agevolarne l'aggiornamento giuridico e di
merito sulla autentica consistenza e sulle corrette
denominazioni della Polizia penitenziaria, anche impiegando
fondi di bilancio per la diffusione dell'immagine;
- mediante l'inflessibile pretesa del rispetto altrui,
qualora l'intensità di esso, per scelta o per circostanza,
corresse il rischio dell'affievolimento;
- mediante il riconoscimento alla Polizia penitenziaria
del potere di coordinare, di iniziativa, altri organismi, se
necessario per competenza o per ragioni contingenti;
- mediante una struttura interna che qualifichi e, poi,
consolidi, al confronto, l'organismo.
2. Organizzazione
Decentramento
Un cenno introduttivo è dovuto sul decentramento, inteso
quale trasferimento di attribuzioni ad organi periferici
ritenuti perfettamente idonei a gestire la materia in
sostituzione del centro. Trattasi di questione sovente
dibattuta che sembra non trovare soverchi spazi nel presente
contesto, probabilmente perché non ve ne sono.
Le ipotesi apprezzabili, in proposito, sembrerebbero
due:
quella del decentramento totale, nel senso che il centro
mantiene esclusivamente i poteri di indirizzo e di
controllo;
quella del decentramento parziale, nel senso che il
centro, nella delega, si riserva la facoltà di intervento
diretto, discrezionalmente o quando obiettivamente
indispensabile, in parallelo o in completa avocazione.
Ponderate entrambe le ipotesi, la conclusione sembrerebbe
inequivoca, cioè che l'Amministrazione, a causa della propria
essenza, rimane insuperabilmente ancorata al centralismo.
Tenuto, infatti, conto della conformazione globale della
istituzione e delle competenze che ad essa sono state
storicamente riconosciute, secondo un catalogo assai
meticoloso, l'operazione, sia sotto il profilo delle finalità
che sotto quello eventualmente strategico, non risulta
praticabile con successo.
Una analisi di dettaglio sarebbe eloquente: collocata nel
giusto sito delle priorità l'esigenza irrinunciabile della
omogeneità e della continuità della azione collettiva, il
rischio di disorientamento organizzativo e di gestione
potrebbero divenire di alta gradazione, in caso diverso.
Polizia penitenziaria - Centro
Dovrebbe essere previsto un Ufficio centrale della sola
Polizia penitenziaria, competente su tutte le materie, ad essa
pertinenti o su quelle strettamente tecnico-operative (con
stralcio, quindi, delle cosiddette "materie amministrative").
Circa la scelta, non dovrebbero emergere tendenze
preferenziali a valle di una disciplina chiara.
Sulla seconda alternativa, tuttavia, all'Ufficio dovrebbe
essere riconosciuta la prerogativa di intervento analitico,
critico, di indirizzo e propositivo sugli aspetti definiti
amministrativi anche con forza vincolante, laddove necessario
alla stabilità. Dovrebbe essere, altresì, prevista la
costituzione di un organo collegiale, di consulenza d'ufficio,
ad ampia rappresentatività, di diritto e contingente, a
garanzia di ogni decisione di rilievo personale o generale
rimessa formalmente all'Ufficio stesso, ma, di fatto, assunta
dal Direttore o da qualche vertice sottordinato.
Nell'ambito dell'Ufficio dovrebbe pure essere attivata una
unità informatizzata a tempo pieno (la cosiddetta "sala
operativa") in grado di assicurare la tempestività e la
continuità di collegamento.
Polizia penitenziaria - Livello intermedio
Potrebbe essere esaminata l'opportunità di sopprimere gli
uffici periferici intermedi supponendo la situazione che
verrebbe ad insorgere, se tale ipotesi trovasse concretezza,
mediante una indagine con procedimento inverso al consueto.
Per prassi, per abitudine, per inerzia o per qualsiasi
altro similare credito causale è d'uso dare l'avvio formale ai
nuovi organi e alle relative qualifiche, anche molto elevate,
per poi motivarne in qualche modo il vigore attraverso spazi e
competenze, abbastanza oscuri al momento iniziale. In altri
termini, v'è la tendenza ad affermare la necessità di un ente
rinviando successivamente al vaglio della esigenza e della
sostanza. Una sorta di retaggio di una visione organizzativa
conservatrice, mai posta in discussione. Assai significativo e
probante della efficacia della supposizione è il contenuto
dell'articolo 32 della legge n. 395 del 1990, in cui,
praticamente, non è detto alcunché, se non sulla
discrezionalità del centro e, appunto, di certe elevate
qualifiche. A fronte dunque, delle realtà locali, decisamente
autarchiche in quanto a gestione e appena simili per
indirizzo, - l'una e l'altra contigue, tale è il microcosmo
penitenziario -, l'opzione sulla soppressione di tali enti
intermedi non dovrebbe apparire né troppo aggressiva né troppo
distante dall'utile.
La visione è quella di un quadro sinottico, rimesso a
figure centrali coordinanti e capaci di intervento, mobile e
sollecito.
Chiaro è che una soluzione del genere produrrebbe
l'effetto di un non trascurabile recupero numerico atto al
reimpiego altrove, senza alcun rischio di carriera,
beninteso.
Inevitabilmente sarebbe uno stravolgimento, ma se una
sperimentazione ne provasse il vantaggio, la resistenza
diverrebbe a malapena pretestuosa. Di contro, qualora il
mantenimento non vacillasse, si dovrebbe, pur sempre,
concordare sulla improcastinabilità della rivitalizzazione,
previo ammodernamento, di vecchi modelli stanziali (i
soppressi comandi o uffici regionali del Corpo disciolto) in
armonia con l'Ufficio centrale indicato.
Polizia penitenziaria - Istituti
A livello locale dovrebbe essere considerata una struttura
piramidale, di governo, tecnica, operativa e disciplinare
(quest'ultimo aspetto assicurato da organi di garanzia)
compatibilmente autonoma nei campi della organizzazione, della
gestione e della esecuzione - salvi l'indirizzo e il controllo
propri del direttore dell'istituto - incentrati su poche
figure di vertice e su un adeguato numero di figure di
raccordo a turno, esse stesse operanti: vale a dire una o più
figure autorizzate a decidere (acquisito ogni parere utile) e
la rimanente compagine destinata all'impiego attivo,
quand'anche differenziato.
Anche in tale caso non v'è dubbio che verrebbe ad essere
sconvolta la storica composizione gerarchica su molti livelli,
ma la minima attenzione sulla praticabilità dell'assunto non
dovrebbe essere economizzata.
Nell'ambito della struttura dovrebbe, ovviamente, trovare
collocazione una sorta di organo consiliare presieduto dal
direttore e composto, di diritto, dal Capo della Polizia
penitenziaria in sede e, di volta in volta, da figure locali
indispensabili alla valutazione degli eventi.
Reclutamento - Ausiliari
Essendo variegata la tipologia del servizio, occorrerebbe
uscire dall'equivoco del reclutamento univoco, cioè del
convogliamento indifferenziato di massa, stimando opportuna la
non impossibile classificazione dell'inquadramento. La Polizia
penitenziaria dovrebbe infatti poter contare su personale in
grado di offrire un contributo di cognizioni, prodotto di una
formazione ampia e di alto indice qualitativo, atto
all'espletamento di ogni servizio istituito, secondo rigorose
caratteristiche attitudinali e tecniche. Attualmente, invece,
si riscontra un traffico di destinazione operativa che tende a
congestionarsi allorché la richiesta di sostegno è avanzata da
settori che non necessitano del possesso di conoscenze
superiori o speciali.
In concreto, tutto il personale può essere agevolmente
messo in condizione di eseguire servizi di vigilanza, ma
soltanto una esigua parte di esso può essere tranquillamente
assegnata a servizi di livello più marcato dalla pretesa
tecnica per complessità strumentale (ad esempio, quelli
informatici), per cultura giuridica (ad esempio, quello
matricolare) ovvero per cultura amministrativa (ad esempio,
quelli d'ufficio, anche contabili).
Con l'effetto, a dispetto della ripetuta dichiarazione
legislativa, che l'interscambio, in caso di emergenza, non è
per niente garantito in quanto ad automatismo, essendo, come
detto, agevole il flusso in un senso ed estremamente
ostacolato quello inverso.
E' una limitazione che, in fondo, denuncia un netto
difetto di organizzazione e di metodo.
Vero è che è dato spazio a certi corsi definiti di
specializzazione (peraltro, con discontinuità e con poca
insistenza, segnatamente quelli su materie giuridiche ed
amministrative), ma ciò, paradossalmente, tende ad aumentare
la confusione e la conflittualità tra fasce, non sempre
latenti, proprio a causa della carenza legislativa sulla
stabilizzazione della acquisita specializzazione.
I pochi specializzati ed i pochi impiegati nelle attività
"da scrivania", infatti, se in qualche misura godono del
privilegio della saltuarietà nella convivenza carceraria
tipica (ammesso che di privilegio si possa parlare senza
profanare il concetto della differenziata catena di
produzione) rimanendo fluttuanti entro una dimensione
giuridicamente non consolidata, pur tuttavia sono costretti
sull'altalena della precarietà e della incertezza, proprio in
quanto non solo non sono garantiti dalla rimozione
estemporanea, di circostanza o sanzionatoria, ma nemmeno
acquisiscono il diritto alla titolarità di qualità
acquisite.
Del resto, la realtà intollerante, che deve essere
contrastata e sostenuta, a seconda della presentazione, non
lascia margini né alla improvvisazione né agli espedienti,
tutti, magari, utili nella occasionalità ma, alla lunga,
negativi per la realizzazione di un progetto consorziale di
ampio respiro.
Insomma, con crudezza, la qualità non può essere né
lustrata né migliorata perché l'esigenza quotidiana non
permette di distogliere chicchessia, nemmeno per l'invio
presso un centro di aggiornamento: un pretesto, ovviamente,
parto della incapacità.
Un ulteriore elemento di disturbo alla coesione della
compagine è rappresentato dal contingente ausiliario. Una
scelta d'epoca operata con intendimento di provvidenza
pragmatica, pretesa dalla emergenza, con relativa certezza, ma
con sicuro procedere, andò perdendo il proprio carattere di
corroborante per divenire cardine concorrente pressoché
prioritario alla composizione concreta della pianta organica,
presumibilmente a causa della rinuncia centrale al minimo
calcolo critico dell'utile. Un buon serbatoio, non c'è che
dire, erogatore anche di qualche divagazione clientelare.
Benché snaturato nella propria essenza logico-giuridica,
quel serbatoio è stato conservato per attingervi ancora,
secondo una improvvisata periodicità.
Così posta la questione, sembrerebbe trattarsi di una
eccedenza dismissibile. Invece, lungi dalla soppressione, il
settore dovrebbe essere considerato seguendo un diverso
indirizzo, che, poi, dovrebbe essere quello verso l'ausilio
intelligente e utile. Intendendo, con ciò, una previsione
legislativa chiara ed organica sull'impiego di quel personale
nei soli servizi di supporto, attualmente coperti in
promiscuità.
In una succinta elencazione, del tutto esemplificativa, il
proposito conduce ai servizi degli armaioli, dei meccanici,
dell'informatica, dei magazzinieri, dei sarti, degli
elettricisti, dei banchisti, dei piantoni, degli impiegati al
tavolo.
Si tratterebbe, cioè, di sviluppare un reclutamento di
provate professionalità con contratto, per così dire, a
termine, di due o tre anni, magari rinnovabile, una o più
volte, ovvero con contratto permanente, pregiudicata la
specialità in relazione alla importanza.
Beninteso, la connotazione ausiliaria potrebbe essere
confermata o indifferentemente cambiata, individuandosi, pur
sempre, un ruolo. Al riguardo non sembra azzardato ritenere
che con siffatta soluzione l'onere complessivo, se non
diminuisse, non oltrepasserebbe quello ora sopportato,
peraltro, con ben altra stima della produttività.
In sintesi: si possono indicare due soluzioni:
prima ipotesi: in un capovolgimento della situazione,
più ruoli tecnici ed entro di essi i ruoli del personale con
le relative qualifiche,
operativi;
tecnici;
amministrativi;
logistici;
sanitari;
di supporto;
ciascuno competente per materia, senza necessità di
specializzazione essendo essa insita nella formazione;
seconda ipotesi: mantenimento della situazione attuale
con qualche correttivo e previsione del ruolo ausiliario, come
descritto. Tale ipotesi presupporrebbe le specializzazioni,
fatta eccezione per il ruolo ausiliario, essendo esse parte
del bagaglio qualitativo.
Polizia penitenziaria - Scuola di formazione
Sulla materia, un iniziale aspetto è quello della
direzione della scuola, che è affidata al primo funzionario
disponibile, anche con duplicazione di incarico.
Un secondo aspetto è quello della ambiguità dell'indirizzo
didattico, perennemente oscillante tra l'ansia di privilegiare
la cultura del trattamento e la strisciante tendenza (quasi
una pretesa di credito) a minimizzare la preparazione
operativa, attenti a non oltrepassare la soglia della cautela.
Dell'una si fa disinvolta esibizione a più voci. Sulla
sussidiarietà della seconda v'è una tacita convergenza. Ciò
accade al confronto di una realtà che sembrerebbe invocare
altri presupposti, essendo l'azione istituzionale complessiva
di sicuro differenziabile ma con altrettanta certezza
indivisibile.
Un terzo aspetto è quello dei docenti, segnatamente di
quelli preposti alla formazione tecnica e di intervento in
senso stretto, che sono, per lo più, di risulta.
Orbene, circa la direzione pare implicito l'obbligo di una
scelta accurata e responsabile, che non dovrebbe trascurare
una ricognizione all'esterno.
La direzione amministrativa (ed il relativo quadro locale)
e la direzione didattica sono due componenti troppo importanti
della formazione (che non dovrebbe subire interruzioni
nell'arco delle ventiquattro ore) per essere chetate con il
ripiego nell'adempimento di rito.
Circa l'indirizzo didattico, poi, nessun privilegio
dovrebbe essere accordato alla priorità opportunistica del
momento.
Si dovrebbe, piuttosto, assicurare una mera qualificazione
complessiva di alto profilo (come insinuato, la costante della
qualità non è discutibile), tenendo conto della previsione
delle istanze provenienti dalla realtà dell'istituto: uno
sforzo verso il conferimento di un credibile attestato della
acquisizione progressiva della professionalità e non di un
mestiere, insomma.
Docenti
Circa i docenti, infine, la questione dovrebbe essere
affrontata supponendo figure per titolo e per qualità in grado
di divulgare informazioni giuridiche e tecniche - su altre
materie di contorno non vi sarebbe ostacolo alla mediazione -,
secondo un metodo di insegnamento univoco. Dunque giuristi ed
autentici esperti, senza discussione, sul primo
intendimento.
Più ardua, appare, invece l'attuazione del secondo
intendimento, vale a dire del metodo, se il respiro di esso
deve essere purificato dalle surrogazioni di maniera e dalle
approssimazioni di convenienza.
L'immaginazione, allora, corre verso un corpo docente
stabile, appositamente costituito.
Tale corpo, in quanto unità omogenea (anch'esso una sorta
di ruolo) dovrebbe essere il solo investito della competenza
didattica in materia di tecnica operativa. Da tale
impostazione la formazione dei docenti potrebbe, allora,
avvenire attraverso alcuni passaggi:
- la redazione di due testi, ad esempio, cioè il testo
sul servizio e sulle tecniche di esecuzione e il testo sul
metodo di insegnamento. Tali testi, affidati alla elaborazione
di persone colte ed essenziali, preferibilmente ma non
necessariamente interne, dovrebbero contenere soltanto notizie
concrete, perfettamente aderenti alla norma con la totale
esclusione di qualsivoglia opinione o teoria discrezionali;
- la selezione di aspiranti tra volontari di buon
livello attitudinale e culturale (quest'ultimo al di là del
titolo di studio), operata da persone aduse alla pratica
scolastica;
- la spiegazione del fine preteso attraverso la
partecipazione del contenuto dei testi da parte degli stessi
selettori o di figure omologhe;
- la scelta collegiale e, quindi, la costituzione.
Il corpo docente formato in tale modo diverrebbe una sorta
di messaggero di certezze ufficiali.
Corpo di polizia penitenziaria - I quadri dirigenti
Circa i quadri dirigenti la storia del Corpo è ricchissima
di compromessi e di disorsioni.
Dal 1945 al 1990 è stato, infatti, tutto un susseguirsi di
soluzioni giuridicamente e sostanzialmente discutibili in
quanto a contenimento rispetto al dovuto. In rapida
successione, nel 1945, tanto per completare un organismo
divenuto strumentalmente militare, venne autorizzato uno
sparuto organico di ufficiali, con vertice accuratamente
mantenuto in un grado basso (risibile rispetto alla pomposità
della enunciazione funzionale), per vaghe competenze demandate
ad un regolamento mai redatto.
Per circa un ventennio a quell'organico non venne data
alcuna copertura secondo la legge, essendosi preferito il
comodo ricorso al distacco temporaneo, di fatto senza termine,
di ufficiali delle Forze armate. Costoro, nella qualità di
ospiti, presto assimilata, nulla potevano eccepire sulla
osservanza di certe regole di sottomissione indispensabili
alla tranquilla convivenza.
La facciata, però, imponeva un adeguato lustro, sicché il
vertice basso - elegantemente sorpassata la norma - veniva
assai onorato da un ufficiale di alto grado, anch'egli esterno
ed anch'egli ospite, nel senso appena inteso. Per l'appunto
dopo circa un ventennio, con una operazione del tutto aderente
alla disinvoltura dell'epoca, anziché dare spazio, come
dovuto, al concorso pubblico, prevalse lo spirito umanitario
nei confronti degli antichi distaccati concretato nella
sistemazione permanente legislativa al costo di un amichevole
colloquio di benvenuto.
Il concorso divenne inevitabile alla fine di quel
decennio, venendo alla cronaca, nel 1967.
Nel 1971 si sanò anche la questione del vertice attraverso
la formalizzazione di un grado elevato. Le vicende successive
fino al 1990, nel presente contesto, sono ininfluenti.
Tutto ciò considerato, la sintesi di principio non avrebbe
dovuto permettere, dunque, alcun allontanamento intelligente,
troppo distante, dal convincimento dell'esigenza.
Solo che il sistema, incorreggibile custode di certe
potestà, per quanto benevolmente prono all'offerta di qualche
delineazione d'immagine, non aveva alcuna incertezza circa la
conservazione della propria inflessibilità laddove eventuali
contenuti dispensati fossero pericolosi allo storico
equilibrio. Pertanto, grande favore di parvenza ad una classe
dirigente ineccepibile verso l'esterno ignaro purché
disattivata in quanto a facoltà di iniziativa e ad esercizio
di qualche potere.
Con la riforma del 1990, quasi a sublimare quella sorta di
bizantinismo, un repentino bagliore investì le ansie
collettive, facendo luce legislativa a tutti che l'organismo
innovato non necessitava di alcuna propria dirigenza. Ciò con
soddisfazione e con plauso generali.
Nemmeno il tempo di un respiro e di un assestamento - un
paio d'anni - e la grancassa della rivendicazione, battuta
forte dagli stessi suonatori che tanto si erano affannati in
favore della cancellazione, prese ad assordare con il motivo
insistito della irrinunciabilità ad una dirigenza naturale.
Molteplici sarebbero le formule per classificare una
operazione del genere, ma, rintuzzata ogni insinuazione
revanscista, sul tema diviene obbligatorio l'esame attento del
principio della individuazione ed, ancora, del metodo.
La condivisibilità del principio appare subito al di fuori
del dubbio più velleitario.
Non potrebbe sussistere, infatti, alcuna titubanza su
detta classe se l'intendimento non fosse altro che quello
della corrispondenza ad esigenze primarie.
In altri termini, non si dà man forte ad un intervento di
cancellazione per poi assecondare pretese di reintroduzione
(una sorta di restaurazione), attraverso il ricambio delle
persone fisiche ritenute evidentemente non più
istituzionalmente idonee, se non si persegue lo scopo di una
ulteriore innovazione di grande spessore, di debita garanzia
interpretativa del quotidiano e di adeguata funzionalità.
Auspicando, questa volta, la non insorgenza della
impressione della strumentalità della istanza, fortissima sul
trascorso, allorquando le incrostazioni subculturali e gli
annebbiamenti da ebbrezza di potere diedero sepoltura alla
coscienza della realtà oscurandone, altresì, la visuale verso
soluzioni concrete, più che suggestive.
Condivisa così l'aspettativa, la individuazione dovrebbe
essere orientata verso figure nuove in ossequio alla coerenza.
Ciò per due ragioni conflittuali: o il sistema, vetusto
d'oltre mezzo secolo, tiene ancora con sicurezza a mezzo delle
proprie tradizionali componenti, ovvero esso non è più in
grado di tenere a fronte di determinati parametri e di
determinate richieste di prestazione. In mezzo, ovviamente,
sta la via, battutissima e polverosa, della approssimazione,
priva di controlli e di pressioni, di per sé aberrante.
Va da sé che il ricorso costante al rimescolamento, se
riduce la profondità di campo all'inventario, così proteggendo
la conservazione, alla lunga non assicura alcunché, ammesso
che alla lunga qualcuno decida una verifica.
Del resto se attese, istanze e rivendicazioni sono volte
ad un progetto di sviluppo, esse non possono, davvero,
chetarsi per l'appagamento derivante dalla promessa, magari al
momento suffragata da misure di condiscendenza.
Dunque, lo spazio, disponibile, concesso o conquistato
dovrebbe essere riservato a figure diverse da quelle abituali
ancora in auge e troppo aduse alla tolleranza del
conveniente.
Figure tratte dal contenitore interno o da quello pubblico
o da entrambi, non importa, purché in possesso di requisiti di
robustezza culturale e di attitudine alla tecnica oltreché
della idoneità alla gestione autonoma e a quella di
relazione.
Nel decennio della riforma si è continuato a procrastinare
tra palleggiamenti di inerzia e resistenze di varia intensità
sull'alibi inconsistente della riflessione.
Se all'inizio di questo arco non breve di tempo si fosse
dato corso a qualche iniziativa, probabilmente oggi sarebbe
disponibile una classe di tale fatta, sufficientemente
sperimentata, forse necessitante di qualche aggiustamento, ma
non certo ancora da inventare.
Perché è chiaro che una categoria del genere non si
improvvisa per effetto di un bando o di una specializzazione
da corso.
V'è stato, invece, il sotterfugio del tentativo di
insabbiamento delle carenze - molti i complici - dietro veli
purtroppo abbastanza trasparenti che non hanno protetto dalla
curiosità.
L'ordinamento del 1990 aveva probabilmente illuso i
presunti nuovi vertici naturali sulla attribuzione di poteri,
di spazi, di prestigio: in effetti, personalizzando, quelle
qualifiche innovate nient'altro si sono rivelate se non le
omologhe di quelle riformate, mutata la denominazione.
Ricacciatene decisamente le aspirazioni e le aspettative
ad emergere, esse sono state disinvoltamente ricollocate
nell'abituale limbo della sottomissione, appena edulcorata
dall'enfasi del dettato normativo assai propagandato, mediante
tre formidabili mezzi di persuasione:
quello della equiparazione agli altri, ininfluente la
valutazione preventiva del danno derivante dalla
pretermissione della diversità di stato, di funzione, di
organizzazione, d'ambiente e d'esercizio altrui e, quindi,
propria;
quello della carriera, per prassi dissociata dalla
concreta esigenza, tacita blandizia volta all'avanzamento non
negato su per una scala gerarchica di ben sei gradini;
quello della progressione stipendiale, secondo la
carriera e secondo il tempo della carriera.
Una strategia in fin dei conti comoda soltanto per
l'assenso generale, essendo a dir poco perversa a causa della
malcurata miopia sulla prevalenza della produttività.
Il difetto, a ben vedere, risale all'origine; prima del
1945, nel 1937, anno della promulgazione dell'archiviato
regolamento, erano previste in tabella otto qualifiche.
Dal 1945, militarizzato l'organismo, i gradi gerarchici
figli di quelle qualifiche divennero sette. Dal 1990, anno
della riforma, le qualifiche sono divenute dieci.
L'analisi diviene significativa se approfondita con la
chiosa sulle funzioni attribuite di norma a ciascuna qualifica
(e, prima, a ciascun grado).
Ebbene, l'effetto conseguenziale è che alla fascia degli
agenti sono demandati compiti di mera esecuzione mentre alle
fasce sovrastanti, nonostante la formula, sono demandati
sostanzialmente compiti di coordinamento, non potendosi
riconoscere, con seria adesione, l'attribuzione di alcuna
facoltà di autentico esercizio del comando, secondo il
concetto. Semmai tutt'altro. Così nel 1937, così nel 1945,
così nel 1990 e stando al recente regolamento, così nel 1999.
Dal punto di vista dell'organico una comparazione numerica,
inoltre, fa risultare che le fasce sovraordinate ritenute
adeguate nell'8 per cento rispetto a quella sottostante nel
1937 vennero potenziate al 14,5 per cento nel 1971, al 16,5
per cento nel 1975, al 18 per cento nel 1981 e nel 1990, come
a significare una marcata volontà di corrispondenza ad un
onere di servizio vieppiù pressante con il trascorrere del
tempo. In effetti, tale progressione sarebbe stata
perfettamente plausibile (magari al confronto con altri
organismi) se la prova pratica del contesto operativo non
l'avesse ridimensionata ad una sorta di benevola equiparazione
attentamente aperta a certi sbocchi di carriera. Fatto salvo
un diverso indirizzo, peraltro nemmeno adombrato.
Insomma una fascia che per principio incontestabile
avrebbe dovuto ricevere il riconoscimento di capacità
verticali, per dettato normativo - scrupolosamente attuato -
ottenne e mantiene quello delle modeste attribuzioni di
coordinamento e di un esemplare concetto, non meglio
chiarito.
Con la recente legge 28 luglio 1999, n. 266, è stato
introdotto il ruolo direttivo del Corpo, propagandato quale
insigne e meritoria conquista oltreché quale segnale di forte
sensibilità verso le aspettative. Con ciò dimenticando,
concessane la cultura, che fin dal 1945 (decreto legislativo
luogotenenziale 21 agosto 1945, n. 508), il Corpo aveva tale
ruolo esattamente eguale a quello testé sancito, e dal 1971
(legge 4 agosto 1971, n. 607) il Corpo aveva anche la
dirigenza aperta non solo agli esterni.
Con la riforma del 1990 quelle previsioni vennero
cancellate, come detto, ed ora di esse soltanto ad una è stato
ridato vigore, espressamente vietando l'altra.
Sul piano del progresso non v'e che dire: è un bel
progresso. Era prima fatto cenno ai due possibili serbatoi di
introduzione, quello interno e quello pubblico. Fermo che
quest'ultimo è sostanzialmente prodromico, la distinzione ha
appena il valore di momento. Essenziale è, invece, il
concordato sulla originalità e sulla purezza delle
introduzioni, nel senso che se l'organismo deve possedere una
propria classe dirigente, questa, tratta da quadri naturali o
altrove reperita, dovrebbe essere comunque costituita da
soggetti più che inclini alla funzione, proprio per evitare la
ripetizione di un inquinamento di elezione.
Riguardo al metodo, da ultimo, esso non può discostarsi di
molto da quello supposto sui docenti, magari facendo
accortezza sulla progressione di certi punti.
Dovrebbero, dunque, essere studiati:
- la individuazione delle esigenze, quelle, cioè,
necessitanti di quadri idonei, per capacità tecnica, ad una
gestione autonoma, ancorché temperata a seconda dell'indirizzo
politico-amministrativo;
- la individuazione delle fonti di alimentazione;
- la selezione degli aspiranti, su cui, fermi i criteri,
l'operato dovrebbe essere illuminato;
- la stima della durata del corso, che unitamente alla
articolazione di esso è un aspetto di primaria importanza.
Questa stima dovrebbe essere effettuata con la massima
meticolosità e con largo anticipo sull'avviamento iniziale,
magari con sperimentazione su campioni in aggiornamento. Ciò
proprio per evitare le approssimazioni normative del tipo
tuttora in vigore che, non solo vagheggiano durate
bisettimanali, semestrali o annuali stabilite senza il
conforto di alcunché, ma obbligano, invece, all'adattamento ad
esse nelle materie, in eccesso o in difetto, con risultati
sovente devastanti;
- le materie del corso, che dovrebbero essere
individuate in un elenco scientifico, per nulla discrezionale
o accomodante, garante del successo della istanza. Vale a dire
un elenco completo, depurato dal credito sull'implicito e
sull'eventuale affinché lo sforzo della divulgazione non venga
frastornato da incertezze o da scelte estemporanee. Tra le
materie, una collocazione di rilievo dovrebbe essere
riconosciuta al governo del personale che, anche se di
militaresca estrazione, non ha mai perduto il carattere di
assicuratore della conoscenza individuale e di gruppo, della
equità del trattamento, della chiarezza nella esposizione,
della corretta distribuzione degli incarichi, del controllo,
della disciplina e di quant'altro indispensabile al
mantenimento della coesione della compagine;
- la redazione dei testi di insegnamento, di contenuto
ristretto all'essenziale, cioè a quanto si intenda far
apprendere prescindendo, pertanto, dalla dottrina, dalle
opinioni e dalle teorie di supponenza, da trasferire, semmai,
alla discussione;
- il reperimento di docenti, secondo la proposta;
- la individuazione dei requisiti per l'ammissione, che
deve essere di grande approfondimento, vale a dire
appropriata, scrupolosa e puntuale in modo da assicurare
l'apprendimento e la possibilità di rendimento, molto elevati
entrambi, del soggetto selezionato.
Quindi, le qualità morali, di carattere, intellettuali,
culturali ed anche fisiche non dovrebbero essere
minimizzate.
Una innovazione importante su tale aspetto dovrebbe essere
rappresentata dai selettori del patrimonio complessivo.
Rifiutata, subito, la solita commissione, il compito dovrebbe
essere demandato a figure, preferibilmente esterne, di
accertata, solida formazione e di sperimentata attitudine alla
analisi e alla sintesi, in una tavola rotonda aperta al
candidato, verso una sorta di conclusione partecipata.
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