PROGETTO DI LEGGE - N. 4033
Onorevoli Colleghi! - L'Ente nazionale per la
protezione degli animali (ENPA) fu istituito con legge 11
aprile 1938, n. 612, come ente morale abilitato a fregiarsi
dell'emblema dello Stato.
Alla sua costituzione preesistevano singole associazioni
per la protezione degli animali che la predetta legge ha fatto
unificare e confluire nel nuovo Ente.
Con la legge 19 maggio 1954, n. 303, l'Ente fu dotato
della personalità giuridica di diritto pubblico ed il nuovo
statuto adottato dopo tale legge lo aveva assoggettato agli
usuali poteri di vigilanza e di tutela previsti per gli enti
pubblici.
Gli scopi e le finalità dell'Ente erano, oltre di
provvedere alla protezione degli animali e di svolgere
propaganda di sana zoofilia, altresì di vigilare sulla
osservanza delle leggi e dei regolamenti generali e locali
relativi alla protezione degli animali, ivi compresi quelli
concernenti l'esercizio della caccia e della pesca.
Le predette funzioni di vigilanza erano esercitate
dall'Ente con proprie guardie zoofile alle quali era
riconosciuta, come anche in precedenza con la legge n. 611 del
1913, la qualità di agenti di pubblica sicurezza purché ne
avessero i requisiti.
La qualifica di agenti di pubblica sicurezza era conferita
alle guardie zoofile al fine di agevolarne i compiti di
prevenzione e controllo delle violazioni all'articolo 727 del
codice penale e delle altre norme sulla protezione degli
animali potendo così accedere, in virtù di detta qualifica, in
qualsiasi locale adibito al concentramento degli animali, come
ad esempio i mercati, i macelli e i canili municipali.
Le guardie zoofile dell'ENPA svolgevano quindi una
efficace azione di controllo, sia pur aggiuntiva agli altri
organi istituzionali di polizia, ai fini della migliore
applicazione della normativa riflettente la materia.
A tal riguardo, sia la Presidenza del Consiglio dei
ministri sia i Ministeri interessati avevano più volte
richiamato gli organi di polizia giudiziaria e le
amministrazione comunali ad avvalersi sistematicamente della
cooperazione delle guardie zoofile dell'ENPA, riconoscendo in
esse un valido strumento operativo.
Nel 1979, l'ENPA fu inserito tra gli "enti inutili" e con
il decreto del Presidente della Repubblica 31 marzo 1979,
emanato dal governo Andreotti, fu decretato il trasferimento
delle funzioni pubbliche di vigilanza zoofila ai comuni
singoli o associati e alle comunità montane, mentre le
restanti funzioni pubbliche dell'Ente furono trasferite alle
regioni.
Non residuando funzioni pubbliche in capo all'Ente esso fu
privatizzato e mantenne gli scopi associativi relativi alla
divulgazione, promozione e collaborazione nel campo della
protezione degli animali.
Lo stesso decreto ha caudicato le guardie zoofile della
qualifica di agenti di pubblica sicurezza conferendo loro la
qualifica di guardie giurate, le quali possono essere
utilizzate, a titolo volontario e gratuito, dagli enti locali
per la prevenzione e repressione delle infrazioni ai soli
regolamenti, generali e locali, relativi alla protezione degli
animali ed alla difesa del patrimonio zootecnico.
Il legislatore ha trasferito le funzioni di vigilanza
zoofila esercitate dall'Ente e le ha attribuite ai comuni ed
alle comunità montane perché dette funzioni si risolverebbero
interamente in attività di polizia rurale ed urbana, funzioni
di polizia amministrativa già delegate dallo Stato ai predetti
enti locali.
In realtà i compiti di polizia zoofila non sono
sovrapponibili ai compiti di polizia rurale, perché i primi
mirano alla denuncia e alla repressione delle innumerevoli
modalità di maltrattamento che l'uomo riesce ad infliggere
agli animali, mentre i secondi mirano a tutelare il bene
animale come patrimonio naturale-economico per il loro
migliore sfruttamento.
Da questo punto di vista le funzioni di vigilanza zoofila
esercitate dall'Ente, essendo specifiche, non dovevano essere
trasferite.
Punto debole del decreto del Presidente della Repubblica
31 marzo 1979 sta nel testo della norma che, a causa della sua
imprecisa formulazione, presenta un contenuto generico e
contraddittorio di competenze e attribuzioni e di conseguenza
i limiti di interpretazione dei precetti possono variare
notevolmente.
In particolare il citato decreto ha creato e crea
perplessità circa le modalità di nomina, i compiti di istituto
ed i poteri delle guardie zoofile, con conseguenti riflessi
negativi sulla operatività delle stesse.
Il Ministero dell'interno, che è l'organo competente
tramite i prefetti al rilascio dei decreti di nomina delle
guardie giurate zoofile, e altresì diversi uffici giudiziari,
seguendo una interpretazione riduttiva del citato decreto,
hanno stabilito che l'ENPA, avendo perso le funzioni di
vigilanza, non possa richiedere, per persone di sua esclusiva
designazione, la nomina di guardie giurate zoofile se non in
sodalizio con i comuni singoli o associati per vigilare sulla
osservanza dei regolamenti, generali e locali, riflettenti la
protezione degli animali.
Dunque la situazione sarebbe la seguente.
I comuni devono ora assicurare la vigilanza sulla
osservanza delle norme, generali e locali, relative alla
protezione degli animali.
A tal fine gli enti locali possono utilizzare ogni risorsa
disponibile ivi compresa la collaborazione, a titolo
volontario e gratuito, delle guardie zoofile dell'ENPA per il
controllo dei soli regolamenti generali e locali relativi alla
protezione degli animali ed alla difesa del patrimonio
zootecnico.
Allo stato attuale però nessun comune o comunità montana
ha provveduto ad istituire un permanente servizio di vigilanza
zoofila tramite la polizia municipale, né hanno provveduto a
richiedere l'utilizzazione delle guardie zoofile dell'ENPA.
Pertanto, di fatto, non vi è nessun organo istituzionale
che assolva effettivamente a tali compiti.
Altrettanto illogica è la limitazione dei compiti di
vigilanza cui sarebbero ora destinate le guardie zoofile
ovvero l'osservanza dei soli regolamenti generali e locali
relativi alla protezione degli animali, esclu dendo così
implicitamente l'accertamento delle leggi, ivi compresa la
legge 12 giugno 1913, n. 611, e dell'articolo 727 del codice
penale, unici baluardi legislativi posti a tutela degli
animali, e per l'applicazione delle quali le associazioni
zoofile e le stesse guardie sono state istituite e
riconosciute .
Una ulteriore incongruenza che dimostra la manifesta
illogicità della norma è dimostrata dal fatto che gli enti
locali, nella eventualità della utilizzazione delle guardie
zoofile dell'ENPA, si avvarrebbero di uno strumento che così
concepito risulterebbe essere monco, potendo dette guardie
controllare solo i regolamenti e non anche le leggi.
Bisogna altresì precisare che è praticamente impossibile
poter operare su un argomento specifico e relativamente
omogeneo, come la protezione degli animali e la difesa del
patrimonio zootecnico, dovendo le guardie zoofile eseguire una
sorta di vedo-non vedo per fare rispettare regolamenti e non
leggi.
Il Ministero dell'interno ed alcuni uffici giudiziari sono
dell'avviso che le guardie dell'ENPA, non essendo più
demandate all'accertamento dell'articolo 727 del codice penale
e delle violazioni penali stabilite dalle leggi riflettenti la
materia, bensì ad accertare esclusivamente le violazioni di
atti di natura squisitamente amministrativa, quali sono i
regolamenti, avrebbero perso le funzioni di polizia
giudiziaria e potrebbero eseguire ora solo gli atti di
accertamento di carattere amministrativo previsti dalla legge
n. 689 del 1981 con la qualità di pubblici ufficiali.
Il citato Ministero riconosce alle guardie dell'ENPA le
funzioni di polizia giudiziaria esclusivamente per
l'accertamento delle violazioni alla attività della pesca.
Sotto un profilo di scelte normative non si rinvengono
ragioni in forza delle quali la vigilanza da parte di guardie
giurate sulla pesca possa comportare l'esercizio di poteri
autoritativi pubblicistici, mentre la vigilanza sulle norme
per la protezione degli animali debba confinare al rango di
privati cittadini coloro che, riconosciuti come guardia
giurata zoofila, sono espressamente delegati dalla legge ad
esercitarla. Su questo punto non esistono motivi di ordine
sostanziale sui quali fondare una distinzione anche per
l'effetto di una diversa regolamentazione giuridica dei
compiti e dei ruoli.
Ritiene, invece, di aver colto il senso razionale della
differenziazione tra il regime della protezione degli animali
e della pesca proprio il Ministero dell'interno, senza
avvedersi delle conseguenze cui conducono le sue
argomentazioni.
L'avversione di larga parte dell'opinione pubblica verso
chi maltratta gli animali, secondo il Ministero dell'interno,
ha sconsigliato di attribuire poteri "forti" a soggetti che,
pur preposti al controllo, partecipano del coinvolgimento
emotivo succitato dal maltrattamento.
Tale ragione non sussiste, evidentemente, a proposito
dell'attività della pesca.
La situazione, dunque, sarebbe la seguente: poiché della
sorte dei pesci a nessuno importa è giusto che della pesca si
occupino agenti di vigilanza tutti investiti dell'autorità di
pubblico ufficiale e con funzioni di polizia giudiziaria.
Poiché, invece, gli atti di crudeltà nei confronti degli
animali sono invisi alla collettività, è corretto impedire a
dei soggetti, sia pur non istituzionali ma abilitati dalla
legge ad esercitare attività di vigilanza, di esercitare
poteri concreti di accertamento e di inibizione.
E' evidente l'inaccettabilità di queste conseguenze,
inaccettabilità che rende manifesta la stessa infondatezza
delle premesse dalle quali esse derivano.
Proprio l'avversione nutrita da ampi settori dell'opinione
pubblica rende necessario che lo sfruttamento degli animali
sia esercitato in modo irreprensibile e nei soli ristretti
limiti entro i quali essa è tollerabile.
Da qui l'opportunità che i controlli sulla sua correttezza
siano svolti non soltanto da soggetti forniti di preparazione
specifica ma muniti, soprattutto, di poteri all'altezza del
compito. Che senso può avere, infatti, considerare grave,
secondo il comune modo di sentire, la macellazione degli
animali con modalità vietate o il trasporto degli stessi in
condizioni indicibili, precludendo poi alle guardie zoofile la
possibilità di impedire al contravventore, attraverso atti
concreti di autorità, di godersi il frutto dell'illecito? E
ciò in un quadro normativo che poi consente alle stesse
guardie interventi di imperio a proposito di attività che si
assumono essere indifferenti a tutti, quali quelle della
pesca?
Ferma restando la formulazione del decreto del Presidente
della Repubblica 31 marzo 1979, nel caso delle guardie
zoofile, i pareri espressi dal Ministero dell'interno ed
alcune pronunce giurisprudenziali sembrano rivelare più che
una analisi meditata della normativa una malcelata avversione
nei confronti di proposizioni dalle quali conseguirebbe una
moltiplicazione, che si teme indiscriminata e si considera
deprecabile, di soggetti non istituzionali muniti di poteri di
vigilanza.
In realtà queste comprensibili riluttanze riguardano
direttamente l'adeguatezza dei responsabili dell'Ente e degli
agenti addetti alla vigilanza a svolgere un compito delicato
di collaborazione con le forze dell'ordine, ma non anche i
motivi di principio per una esclusione dell'Ente protezionista
dall'ambito della attività di vigilanza.
Le incongruenze rilevate e l'indubbia posizione
pubblicistica attribuita dalla normativa alle guardie zoofile
impongono di riesaminare il problema della figura giuridica e
dei relativi poteri nel quadro della logica del sistema
riconoscendo innanzi tutto la facoltà per l'Ente di promuovere
direttamente l'applicazione di tutte le norme sulla protezione
degli animali, ed in modo particolare dell'articolo 727 del
codice penale, anche per mezzo di propri agenti.
La proposta di legge che qui si propone, oltre che
chiarire la materia, vuole dotare l'Ente protezionista di uno
strumento operativo indispensabile, se dotato dei necessari
poteri, per contribuire ad assicurare agli animali la doverosa
tutela.
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