PROGETTO DI LEGGE - N. 2878



        Onorevoli Deputati! - Gli interventi legislativi attuati in campo fiscale negli ultimi anni, con i quali sono stati introdotti nuovi obblighi - molto spesso di natura puramente formale - a carico dei contribuenti, hanno avuto pesanti ricadute sul consenso dei cittadini nei confronti di un sistema fiscale avvertito sempre più come vessatorio.
        La creazione di un sistema fiscale di massa, fondato sull'adempimento spontaneo da parte del contribuente, ha ormai determinato una sorta di repulsione, fra tutte le categorie di contribuenti, nei confronti di scadenze ed adempimenti fiscali. Il cittadino si vede, infatti, costretto ad adempiere ai propri obblighi in assenza di informazioni chiare ed adeguate al proprio livello di istruzione.
        Negli ultimi anni alcuni provvedimenti normativi hanno senz'altro contribuito a dare una decisiva spinta al processo di semplificazione e razionalizzazione del vigente ordinamento tributario. Ancora molti, tuttavia, sono gli adempimenti formali che possono essere snelliti e ridotti per rendere l'intero ordinamento tributario più razionale, il lavoro dell'amministrazione finanziaria più efficiente, il rapporto tra fisco e contribuenti più chiaro e trasparente.
        E' vero che una radicale semplificazione degli obblighi formali non può prescindere da una completa rimeditazione dell'intero sistema fiscale italiano: la complessità e l'eccessivo formalismo di certi adempimenti sono dovuti anche alla complessità sostanziale dell'apparato tributario. Il numero crescente di tributi, l'esigenza sempre più forte di combattere l'evasione, la necessità di reprimere con durezza le violazioni anche più innocue e il tentativo di creare con l'apparato sanzionatorio un forte deterrente per il contribuente, hanno senz'altro giocato un ruolo decisivo nell'attuale configurazione del complessivo assetto tributario.
        Tuttavia, se una rimeditazione dell'impianto che regola l'ordinamento fiscale appartiene all'ordine delle riforme da realizzare nel lungo periodo, una riduzione del numero degli adempimenti resi obbligatori dalla normativa fiscale, nonché una loro semplificazione, costituiscono obiettivi che possono essere attuati nell'immediato, in quanto per loro natura non implicano riduzioni di gettito.
        Il pieno successo di un intervento in materia fiscale, dipenderà, comunque, in larga misura, anche dalla capacità che sapranno mostrare le istituzioni, nel loro complesso, nel recuperare il necessario consenso dei contribuenti.
        Appare dunque indispensabile l'adozione, in tempi rapidi, anche di una serie di misure tese innanzitutto ad instaurare un nuovo modello di relazioni tra fisco e contribuenti, fondato su princìpi di democraticità e conoscibilità effettiva delle regole che sottendono al rapporto tributario.
        In tale ottica, si propone pertanto la realizzazione anche in Italia - come è già stato fatto in altri Paesi dell'Organizzazione per la cooperazione e lo sviluppo economico (OCSE) - di una "Carta dei diritti del contribuente", con cui prevedere la salvaguardia e la tutela effettiva di una serie di diritti fondamentali e che dovrebbe assumere le caratteristiche di una sorta di "statuto del contribuente", vincolante non solo per i contribuenti e l'amministrazione, ma anche per il legislatore.
        Accanto alla creazione di un rapporto di trasparenza tra amministrazione e contribuenti, è necessario procedere ad una razionalizzazione di alcune forme di prelievo. Si tratta di imposte che, per loro natura e per le modalità della loro applicazione, risultano particolarmente ingiustificate od onerose nei confronti dei contribuenti, per cui la loro sostituzione con diverse forme di entrata incontrerebbe un generale consenso. Ed infatti si prevede la soppressione o l'accorpamento di alcune forme impositive, al solo scopo di semplificare e ridurre gli adempimenti a carico dei contribuenti, senza tuttavia fare venir meno il gettito da esse ritraibile. Si tratta, più precisamente, del riconoscimento della esenzione dall'IRPEF dell'abitazione principale e della eliminazione di alcuni tributi.
        A completamento delle misure contenute nella presente proposta di legge, sono contenute norme finalizzate alla semplificazione e alla riduzione degli adempimenti previsti dalla normativa fiscale sia in materia di tenuta delle scritture contabili, che di effettuazione dei versamenti d'imposta, nonché disposizioni che, intervenendo nel rapporto tra contribuenti e amministrazione, intendono risolvere alcune palesi distorsioni del sistema fiscale. Anche se molti passi avanti sono stati compiuti negli ultimi anni verso una semplificazione degli adempimenti formali, si ritiene senz'altro necessario procedere ad una ulteriore riduzione degli obblighi di registrazione, richiesti a volte senza alcuna necessità pratica, nonché ad un alleggerimento nella tenuta dei libri e registri contabili, soprattutto con riferimento agli esercenti attività d'impresa. Solo in questo modo il quadro di un nuovo rapporto tra fisco e contribuenti può essere completato, ed iniziare ad operare nel senso della chiarezza dei comportamenti da tenere e della semplicità degli adempimenti da osservare.
        Entrando nel merito della proposta di legge, si analizza di seguito il contenuto dei diversi articoli.
        Il Capo I istituisce la Carta dei diritti del contribuente.
        Le norme contenute nella sezione I dettano nuove modalità relative alla produzione legislativa. E' noto infatti che, allo stato attuale, le norme fiscali hanno raggiunto un livello di complessità tale da risultare di difficile interpretazione anche per gli esperti della materia. Tutto ciò è stato determinato non solo dalla numerosità degli interventi legislativi, ma anche e soprattutto dal sovrapporsi degli stessi nel tempo.
        Appare quindi indispensabile fissare subito delle regole cui dovrà attenersi il legislatore, per consentire al contribuente di adempiere avendo un quadro di riferimento stabile.
        Viene pertanto precisato (articolo 1) che le norme contenute nella Carta dei diritti del contribuente costituiscono princìpi generali in materia tributaria e che le stesse non possono essere abrogate o modificate da leggi posteriori se non per dichiarazione espressa del legislatore. Con quest'ultima clausola - cui il legislatore ha fatto in altre occasioni ricorso - si intende attribuire valore vincolante alla legge che reca la Carta dei diritti del contribuente, senza tuttavia dover utilizzare lo strumento della legge costituzionale.
        Le disposizioni contenute nell'articolo 2 sono evidentemente dettate dall'esigenza di rendere più trasparenti le norme tributarie, troppo spesso incomprensibili, a causa dei rinvii mediante date e numeri a leggi precedenti o, ciò che è peggio, non facilmente identificabili, poiché inserite in provvedimenti che non hanno natura tributaria.
        La certezza del diritto viene poi perseguita stabilendo (articolo 3) che le disposizioni tributarie non possono avere effetto retroattivo, ad eccezione delle disposizioni interpretative che, tuttavia, devono essere qualificate come tali. Appare inoltre corretto stabilire che le disposizioni tributarie non si applicano ai rapporti pendenti al momento della loro entrata in vigore, fatto salvo il caso delle disposizioni più favorevoli al contribuente.
        Gli articoli 4 e 5 fissano, invece, dei criteri per l'utilizzo della legge ordinaria e del decreto-legge in materia tributaria e per la loro entrata in vigore. Occorre, infatti, ribadire che il ricorso allo strumento del decreto-legge deve essere limitato ai casi di necessità ed urgenza, come del resto previsto dalla Costituzione. Può pertanto considerarsi legittimo l'utilizzo del decreto-legge in materia tributaria esclusivamente al fine di apportare modifiche "non strutturali" a tributi esistenti (come nel caso in cui debbano essere modificate le aliquote di un tributo). Qualora invece oggetto delle norme tributarie sia la costituzione di nuovi tributi o la modifica "strutturale" di tributi esistenti è necessario prevedere l'utilizzo della legge ordinaria che non può entrare in vigore prima di sessanta giorni dalla sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale, ovvero prima dell'emanazione delle disposizioni di attuazione.
        Nel caso poi di modifiche strutturali di tributi periodici viene disposta l'entrata in vigore delle relative norme non anteriormente al primo periodo di imposta successivo alla data di pubblicazione della legge nella Gazzetta Ufficiale.
        Fin troppe volte, negli ultimi anni, sono state apportate modifiche ad importanti tributi nel corso del periodo di imposta o, ciò che è peggio, a pochi giorni di distanza dal termine per la presentazione della relativa dichiarazione.
        Le norme contenute nella sezione II individuano una serie di garanzie specifiche per il contribuente.
        Appare infatti opportuno prevedere disposizioni specifiche che regolino il diritto del contribuente ad essere informato, assistito ed ascoltato. Tutti i contribuenti devono avere riconosciuto il diritto concreto ad essere informati, in maniera e per tempo, sul funzionamento del sistema fiscale ed in particolare sul sistema di determinazione e di liquidazione delle imposte dovute e sulle modalità con cui difendersi contro gli atti dell'amministrazione finanziaria. A tal fine si prevede, all'articolo 6, che l'amministrazione finanziaria provveda non solo ad emanare tempestivamente i regolamenti e le circolari e a pubblicare tempestivamente le risoluzioni, ma anche a istituire appositi sportelli, collocati presso gli uffici finanziari, che garantiscano un rapido ed efficiente servizio di informazione.
        Affinché tale servizio possa costituire in concreto un valido supporto per il contribuente si ritiene opportuno stabilire anche che gli sportelli funzionino stabilmente nel corso dell'anno ed in orari facilmente accessibili al pubblico.
        A tale servizio di informazione che potrebbe considerarsi "ordinario" deve aggiungersene uno "straordinario" in occasione della presentazione di importanti dichiarazioni fiscali (ad esempio dichiarazione del redditi) da attuare mediante l'ampia diffusione dei modelli di dichiarazione e delle relative istruzioni e l'utilizzazione mirata dei mezzi di comunicazione giudicati più idonei.
        Si dà atto all'amministrazione finanziaria di aver compiuto dei passi in avanti negli ultimi mesi, attraverso l'istituzione degli uffici relazioni con il pubblico (URP). Tuttavia il servizio di informazione ed assistenza ipotizzato con la presente proposta di legge dovrebbe essere assai più capillare sul territorio e a più elevato valore aggiunto.
        I contribuenti devono inoltre essere informati delle conseguenze fiscali che possono derivare dalle loro azioni anche se non esiste, concretamente, la completa certezza. E' pertanto necessario introdurre, a pieno titolo, nel nostro sistema fiscale il diritto di interpello, previsto finora soltanto in casi limitati e di scarso interesse per la maggior parte dei contribuenti (l'articolo 21 della legge n. 413 del 1991 prevede, infatti, la richiesta di pareri soltanto con riferimento a norme anti-elusione, al possesso di redditi per interposta persona e alla qualificazione di alcuni costi come spese di pubblicità e propaganda piuttosto che come spese di rappresentanza).
        Si prevede, quindi, all'articolo 7 il diritto del contribuente di interpellare per iscritto l'amministrazione finanziaria sia in ordine a problematiche di carattere generale (come l'interpretazione di norme fiscali), sia in ordine a problematiche specifiche e si fa ricorso al principio del silenzio-assenso. D'altra parte, il termine fissato per la risposta (sessanta giorni) appare congruo per l'amministrazione finanziaria e per il contribuente; un termine più ampio determinerebbe l'incertezza del contribuente che, se si trattasse, ad esempio, di un'impresa, sarebbe addirittura costretta a rinunciare ad effettuare determinate operazioni senz'altro valide sotto il profilo economico.
        Un altro aspetto del rapporto fisco-contribuenti rispetto al quale occorre ristabilire il giusto equilibrio è quello "finanziario". Le difficoltà finanziarie dello Stato hanno spinto sempre più ad anticipare i versamenti delle imposte (anche a causa dei meccanismi di acconto) e a posticipare i rimborsi (i cui tempi sono ulteriormente allungati dalle note disfunzioni dell'amministrazione), con grave danno per i contribuenti e per l'immagine del fisco italiano all'interno della Unione europea.
        L'articolo 8 riconosce pertanto il diritto del contribuente a vedere notevolmente abbreviati i tempi di rimborso delle imposte (dodici mesi dalla data di presentazione della relativa dichiarazione) e a compensare fra loro tutte le posizioni creditorie e debitorie.
        Il giusto equilibrio di rapporti va ristabilito anche con riferimento all'affidamento che il contribuente ha fatto sulle interpretazioni di norme fiscali fornite dall'amministrazione. Si stabilisce quindi, all'articolo 9, che il cittadino non può subire le conseguenze del cambiamento di opinione dell'amministrazione finanziaria.
        Anche l'articolo 10, nello stabilire il principio della non esecutorietà dei provvedimenti di riscossione coattiva fino alla definizione del rapporto tributario, mira a ristabilire il giusto equilibrio di posizioni tra i soggetti del rapporto stesso.
        La proposta di legge stabilisce, inoltre, all'articolo 11, una novità di rilievo in materia di sanzioni, stabilendo che le stesse devono essere rapportate alla gravità dei fatti e soprattutto all'entità del danno subìto dall'erario: dovrebbe così venir meno tutta una serie di sanzioni legate ad errori od omissioni puramente formali a fronte delle quali non vi è stata alcuna riduzione del quantum di imposta dovuta. Analogamente, si propone l'applicazione di sanzioni penali nel solo caso in cui il contribuente abbia tenuto un comportamento fraudolento.
        Si introduce poi il principio di tutela della vita privata del contribuente (articolo 12): troppo spesso infatti le informazione relative alla posizione fiscale dei contribuenti sono state utilizzate in modo distorto dai mezzi di comunicazione.
        Da ultimo si introduce il principio della chiarezza delle forme di riscossione (articolo 13): il cittadino deve sempre essere consapevole del prelievo che subisce, evitando prelievi occulti come avviene, ad esempio, per le bollette relative alle utenze di gas ed energia elettrica.
        Il Capo II della proposta di legge dispone la razionalizzazione di alcune forme di prelievo, nonché la soppressione di alcuni tributi prevalentemente a carattere locale.
        Con l'articolo 14 si intende affermare il principio secondo il quale la casa di abitazione non produce alcun reddito. Tale principio, del resto, è già stato riconosciuto dal legislatore fiscale quando è stata introdotta la deduzione per l'abitazione principale pari ad un milione di lire. Tale deduzione, tuttavia, non sempre è sufficiente ad annullare il reddito del fabbricato, soprattutto nei grandi centri urbani dove le rendite catastali sono di gran lunga superiori. Questa situazione crea, pertanto, gravi sperequazioni sul territorio nazionale che la presente disposizione si propone di eliminare.
        Il minor gettito ritraibile da tale esenzione, stimabile in non oltre 1.500 miliardi di lire per ciascuno dei prossimi due periodi di imposta, potrebbe essere compensato, come previsto dal comma 2, attraverso la riduzione per il medesimo importo del fondo ordinario da istituire per il finanziamento da parte dello Stato dei bilanci delle amministrazioni dei comuni. Questi ultimi potranno compensare i minori finanziamenti attraverso un aumento fino allo 0,7 per mille dell'aliquota dell'imposta comunale sugli immobili (Ici) (comma 3).
        In tal modo, pur mantenendo invariato il prelievo complessivo sull'abitazione principale, si riducono notevolmente gli adempimenti a carico dei contribuenti, primo fra tutti l'obbligo di presentare la dichiarazione dei redditi per tutti i dipendenti o pensionati che non posseggono altri redditi o oneri deducibili.
        Con l'articolo 15 si propone di abolire le seguenti imposte:

            imposta locale sui redditi (Ilor);

            tassa per l'occupazione di spazi ed aree pubbliche (Tosap);

            imposta sulla pubblicità;

            concessioni comunali;

            tassa sulla partita Iva;

        che gravano tutte sulle imprese, implicando una serie di adempimenti che non appaiono giustificati dall'effettivo gettito che producono.

        Il gettito derivante dai tributi di cui si propone la soppressione è stimabile attualmente nei seguenti ammontari:

            Ilor: 16.700 miliardi di lire;

        Per le seguenti imposte:

            tassa sulla partita Iva: 800 miliardi di lire;

            Tosap (stima): 1.000 miliardi di lire;

            concessioni comunali (stima): 308 miliardi di lire;

            imposta sulla pubblicità: 192 miliardi di lire;

        per un ammontare complessivo di circa 2.300 miliardi di lire.

        Tale minor gettito potrà essere compensato, per quanto riguarda l'ILOR, attraverso un aumento dell'aliquota dell'imposta sul patrimonio netto delle imprese che, per ragioni equitative, salvaguardi tuttavia quelle categorie attualmente escluse dall'ILOR (articolo 15, comma 2). Per le altre imposte minori, attraverso un aumento, da parte dei comuni, delle tariffe dell'imposta comunale per l'esercizio di imprese e di arti e professioni (ICIAP) che andrebbe anche a compensare il minor finanziamento erariale corrispondente alla riduzione del gettito della tassa sulla partita IVA.
        Anche in questa ipotesi, come nella precedente, a fronte dell'invarianza del carico tributario sul contribuente, si ottiene una notevole semplificazione degli adempimenti formali connessi alle imposte soppresse.
        Venendo, infine, al Capo III, contenente proposte di semplificazione per i contribuenti, si propone, con l'articolo 16, la soppressione degli obblighi di vidimazione e bollatura iniziale delle scritture contabili e del registri previsti dalla normativa fiscale: si ritiene, infatti, che tale obbligo sia reso superfluo dalle garanzie di certezza offerte dalla tenuta del libro giornale.
        Si propone, inoltre, di riconoscere come facoltativa la tenuta del registro dei cespiti ammortizzabili, in quanto la registrazione dei dati relativi a tali beni può essere effettuata anche su altre scritture contabili obbligatorie ai fini delle imposte sui redditi o del valore aggiunto.
        Sempre in tema di semplificazione delle scritture, si propone di unificare i termini di registrazione: attualmente, infatti, esiste una discrasia fra quanto stabilito dall'articolo 22 del decreto del Presidente della Repubblica n. 600 del 1973, e successive modificazioni, ai fini delle imposte sui redditi e gli articoli 23 e 25 del decreto del Presidente della Repubblica n. 633 del 1973, e successive modificazioni, istitutivo dell'IVA, che stabilisce, invece, per la registrazione di fatture emesse il termine di quindici giorni e per la registrazione delle fatture di acquisto il mese successivo.
        Con l'articolo 17 si introducono semplificazioni alle modalità di registrazione degli acquisti ai fini dell'imposta sul valore aggiunto, escludendo l'obbligo di annotare le fatture relative ad operazioni per le quali l'imposta non è detraibile, ovvero aumentando il limite di valore per le fatture che possono essere registrate in base a documento riepilogativo (attualmente di lire 50 mila), e riconoscendo come facoltativo l'attuale obbligo di registrazione delle liquidazioni periodiche. Altre semplificazioni, previste nei commi 2 e 3, mirano ad eliminare duplicazioni di adempimenti, considerato che le operazioni in oggetto risultano anche dal libro giornale e dalla contabilità generale.
        Con l'articolo 18 si propone la piena libertà di scelta per il commerciante al minuto tra scontrino, ricevuta e fattura, e nel contempo si chiede una revisione dei termini vigenti per la conservazione degli scontrini fiscali.
        Con l'articolo 19 si propone di estendere la possibilità di effettuare il cosiddetto "ravvedimento operoso" introdotto dalla legge n. 408 del 1990 che ha modificato gli articoli 9 e 54 del decreto del Presidente della Repubblica n. 600 del 1973, anche alle ipotesi di omessa presentazione della dichiarazione dei redditi o di omesso o insufficiente versamento delle imposte. Si estende altresì l'istituto del ravvedimento operoso all'imposta comunale per l'esercizio di imprese, arti e professioni e all'ICI.
        Con l'articolo 20 si intende limitare il continuo invio di questionari e di richieste di dati da parte dell'amministrazione. Negli ultimi anni, infatti, si è sempre più spesso fatto ricorso a tale potere, senza però tener conto che la continua richiesta di dati e di informazioni costituisce per il contribuente un onere non indifferente anche in termini di tempo.
        L'impossibilità di versare le imposte ovunque sul territorio nazionale per i titolari di conto fiscale viene presa in considerazione dall'articolo 21, con il quale si propone di modificare l'articolo 78 della legge n. 413 del 1991 - che ha introdotto il conto fiscale - nella parte in cui impone ai contribuenti di effettuare versamenti di imposta soltanto presso le aziende di credito situate nell'ambito territoriale del concessionario competente in base al domicilio fiscale del contribuente stesso.
        La modifica normativa introdotta con l'articolo 22 elimina la sospensione automatica del trattamento pensionistico in caso di mancata presentazione da parte del pensionato di modelli contenenti informazioni reddituali già presenti nelle banche dati della pubblica amministrazione.
        Con l'articolo 23 viene meglio definita la generale ed immediata operatività di un principio già introdotto con la Carta dei diritti del contribuente e relativo alla soppressione delle sanzioni per meri errori formali (articolo 11 della presente proposta di legge). Si elimina, altresì, la norma che sanziona penalmente l'errata indicazione di familiari a carico: appare infatti eccessivo sanzionare con la reclusione fino a cinque anni una violazione che a volte può essere indotta dalla stessa difficoltà di interpretare la normativa fiscale.
        Dopo l'affermazione del principio di tutela dell'integrità patrimoniale del contribuente contenuto nell'articolo 10 della presente proposta di legge, si procede, con l'articolo 24, alla soppressione delle norme che attualmente prevedono l'obbligo del pagamento di un terzo o dei due terzi delle imposte contestate in relazione alla fase del giudizio.
        All'articolo 25 si introduce la possibilità di differire il versamento delle imposte sui redditi, dell'Iva, dell'Ici e dell'Iciap entro i tre mesi successivi alla scadenza, con una riduzione delle soprattasse attualmente previste.



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