XIII LEGISLATURA
RELAZIONE - N. 464-A



      Onorevoli Colleghi! - Il vigente articolo 47, comma 4, dell'ordinamento penitenziario consente l'applicazione di misure alternative alla detenzione senza che sia necessario il passaggio dal carcere. Infatti quella disposizione stabilisce che l'istanza di parte per l'applicazione delle misure alternative, proposta prima dell'emissione o dell'esecuzione dell'ordine di carcerazione, produce, come automatico effetto, la sospensione della emissione o esecuzione stessa fino alla decisione del tribunale di sorveglianza.
        Tuttavia l'esperienza pratica ha rivelato gravi difficoltà relative all'attivazione del condannato per ottenere l'applicazione della misura alternativa; per ragioni di vario genere, prevalentemente connesse alle condizioni sociali, culturali ed economiche degli interessati che non possono disporre di una efficace assistenza difensiva, l'istanza non viene presentata tempestivamente, nello stato di libertà, ma solo dopo l'esecuzione dell'ordine di carcerazione; con la iniqua conseguenza che, per questi soggetti deboli, la concessione della misura alternativa interviene quando la pena detentiva è stata già, in tutto o in parte, scontata. Il che appare non solo iniquo dal punto di vista del condannato, ma anche irrazionale dal punto di vista del sistema. La concessione a posteriori della misura alternativa rivela infatti che la esecuzione parziale o totale della pena detentiva non aveva giustificazione né sotto il profilo della difesa sociale né sotto quello della rieducazione o del reinserimento sociale del condannato. Con la ulteriore conseguenza che i circa 17.000 (valutazione del Ministero di grazia e giustizia) detenuti per condanne a pene inferiori ai tre anni, avvicendandosi in un insensato turn over, contribuiscono in misura rilevante al sovraffollamento e alla ingovernabilità del carcere.
        La presente proposta, prevedendo una generale e preventiva verifica del tribunale di sorveglianza, al fine di stabilire se il condannato a pena inferiore ai tre anni di reclusione possa fruire di una delle misure alternative previste dalla "legge Gozzini", è idonea a risolvere i problemi di equità, razionalità ed efficienza sopra evidenziati.
        Prima di passare all'esame analitico dei singoli articoli è opportuno sottolineare che l'intervento normativo proposto dalla Commissione non è diretto ad una rivisitazione della "legge Gozzini", nella parte relativa agli istituti sostanziali delle misure alternative alla pena detentiva, bensì a definire un procedimento che, per le pene minori, attivi di ufficio il tribunale di sorveglianza ai fini della valutazione sulle misure alternative. La Commissione ha convenuto infatti sulla opportunità di limitarsi ai profili procedurali - ad eccezione come si vedrà di specifici aspetti attinenti alla detenzione domiciliare - rinviando ad un altro momento la riflessione più ampia e articolata sulle pene e sulle misure alternative al carcere.
        La Commissione ha svolto un accurato dibattito sulla materia in esame, rielaborando l'originaria proposta di legge n. 464, in modo da ampliarne l'ambito applicativo pur nel rispetto della sua ispirazione di fondo.
        Il testo della Commissione, all'articolo 1 sostituisce, modificandolo e riordinandolo, l'intero articolo 656 del codice di procedura penale.
        In particolare il comma 1 rimane identico al testo attualmente vigente, mentre viene eliminato il comma 2, che nel quadro complessivo delle modifiche proposte non ha più, a giudizio della Commissione, sufficiente giustificazione.
        Il comma 2 del testo della Commissione riproduce il comma 3 del vigente articolo 656, secondo il quale se il condannato è già detenuto l'ordine di esecuzione è comunicato al Ministro di grazia e giustizia e notificato all'interessato.
        Identiche rimangono le previsioni dei commi 4 e 5 del vigente articolo 656, riprodotte nei commi 3 e 4 del testo della Commissione.
        Di particolare rilievo, proprio in relazione alle osservazioni sopra svolte sul procedimento di ufficio, risulta il comma 5. In esso si prevede che se la pena detentiva, anche se parte residua di maggior pena, non è superiore a tre anni, il pubblico ministero sospende l'emissione dell'ordine di esecuzione e trasmette gli atti al tribunale di sorveglianza perchè decida sull'eventuale applicazione di una delle misure alternative alla detenzione (affidamento in prova al servizio sociale; affidamento in prova nei confronti di tossicodipendenti o di alcooldipendenti; detenzione domiciliare; ammissione alla semilibertà).
        L'esecuzione della pena rimane sospesa fino alla decisione del tribunale di sorveglianza, ma tale sospensione non può essere comunque applicata (comma 6) nei confronti: di chi ha commesso gravi reati (in particolare, di stampo mafioso); di chi è stato condannato a pena detentiva, complessivamente superiore a tre anni, per tre o più delitti non colposi commessi in tempi diversi nei dieci anni antecedenti alla condanna da eseguire; di coloro che, per il fatto oggetto della condanna da eseguire, si trovano in stato di custodia cautelare in carcere al momento in cui la sentenza diventa definitiva.
        Il comma 7 disciplina infine il caso in cui il condannato, per il fatto oggetto della condanna da eseguire, si trovi agli arresti domiciliari. In tal caso il pubblico ministero, nell'emettere ordine di esecuzione, dispone che il condannato rimanga in via provvisoria, fino alla decisione del tribunale di sorveglianza in ordine alla eventuale applicazione di misure alternative, in detenzione domiciliare, le cui modalità di esecuzione sono affidate alle cure del magistrato di sorveglianza. Scaduti novanta giorni dal passaggio in giudicato della sentenza di condanna, il condannato dovrà essere liberato e attenderà in stato di libertà la decisione del tribunale di sorveglianza in ordine alla eventuale applicazione di misure alternative.
        Come si è accennato - e come ben risulta dalla disciplina di dettaglio sopra illustrata - la riforma proposta incide solo sul procedimento applicativo delle misure previste dalla "legge Gozzini". Non si introduce dunque - come pure da qualche parte è stato infondatamente lamentato - alcun automatismo nella applicazione delle misure stesse, che il tribunale di sorveglianza continuerà ad applicare (o a non applicare) in base ai poteri e secondo i criteri attualmente vigenti e che la proposta n. 464 non modifica in alcun modo.
        Peraltro, neanche la sospensione ex officio dell'ordine di esecuzione (in attesa della decisione del tribunale di sorveglianza) introduce un nuovo automatismo, se per automatismo si intende - come dovrebbe correttamente intendersi - la produzione di un effetto giuridico non dipendente da una pronuncia dell'autorità giudiziaria. Infatti, la sospensione dell'ordine di esecuzione è già prevista dalla disciplina vigente (articolo 47, comma 4, della legge n. 354 del 1975) come effetto automatico della domanda dell'interessato. La sospensione dell'ordine di esecuzione senza istanza di parte non introduce, dunque, altro "automatismo" se non quello, perequativo e razionalizzatore, connesso alla generalizzazione dell'istituto.
        C'è da sottolineare semmai che le modifiche proposte limitano - con le esclusioni previste nel comma 6 - il generale effetto sospensivo attualmente connesso alla mera presentazione dell'istanza dell'interessato. In particolare, vale la pena di rilevare che secondo le disposizioni vigenti l'istanza di parte produce l'automatico effetto sospensivo dell'ordine di esecuzione (con conseguente scarcerazione) anche nel caso in cui il condannato si trovi, al momento del passaggio in giudicato della condanna, in stato di custodia cautelare. Tale situazione paradossale - scarcerazione per effetto di condanna definitiva - è dovuta al mancato coordinamento tra le nuove norme in materia di esecuzione del codice dell'89 e le disposizioni della "legge Gozzini". Per il codice del 1930 (articolo 581, comma 3) la condanna definitiva determinava l'automatica trasformazione della custodia cautelare in pena, senza che fosse necessaria l'emissione dell'ordine di esecuzione. Per il codice vigente (articolo 656, comma 3), invece, l'ordine di esecuzione è necessario - e deve essere sospeso in caso di istanza dell'interessato ai sensi dell'articolo 47, comma 4, della legge n. 354 del 1975 - anche se al momento del passaggio in giudicato della sentenza il condannato si trovi in stato di custodia cautelare. La presente proposta, escludendo in questo caso la sospensione dell'ordine di esecuzione, introduce una limitazione di evidente razionalità.
        Parimenti razionale, rispetto al sistema e alla prassi vigente, è la trasformazione, al momento del passaggio in giudicato della condanna, degli arresti domiciliari in provvisoria detenzione domiciliare. Attualmente, dopo la condanna definitiva, il condannato agli arresti domiciliari resta sospeso in una sorta di limbo, in cui non è chiaro quale regime si applica e quale autorità giudiziaria se ne debba occupare. La presente proposta interviene a chiarire che a tale situazione si applica, con gli opportuni adattamenti, il regime della detenzione domiciliare prevista dall'articolo 47-ter delle legge n. 354 del 1975.
        Gli articoli 2 e 3 del testo della Commissione modificano specifiche disposizioni dell'ordinamento penitenziario in modo consequenziale rispetto alla modifica dell'articolo 656 del codice di procedura penale introdotta dall'articolo 1.
        In particolare, l'articolo 2 sopprime la disposizione del comma 4 dell'articolo 47 (sospensione dell'ordine di esecuzione su domanda dell'interessato) che, una volta introdotto il generale effetto sospensivo ex officio, sarebbe priva di senso e perpetuerebbe la iniqua disparità di trattamento tra chi è e chi non è in grado di proporre l'istanza, proprio con riferimento ai casi in cui si ritiene di dover escludere il predetto effetto sospensivo.
        L'articolo 3 precisa, analogamente a quanto previsto dall'attuale comma 2 dell'articolo 47-bis dell'ordinamento penitenziario, che se la domanda per l'affidamento in prova in casi particolari (tossicodipendenti e alcooldipendenti) è presentata dopo che l'ordine di carcerazione è stato eseguito, il pubblico ministero ne ordina la sospensione fino alla decisione del tribunale di sorveglianza e ordina la scarcerazione del condannato. Lo stesso articolo 3 dispone l'abrogazione del comma 7 dell'articolo 47-bis, che fissa un limite di due volte all'affidamento in prova in casi particolari.
        Di rilievo risulta l'articolo 4, che modifica la disciplina della detenzione domiciliare. Ferma restando, per le particolari categorie previste dal comma 1 dell'articolo 47-ter dell'ordinamento penitenziario, l'applicabilità di tale misura anche per la espiazione di pena detentiva non superiore a tre anni che costituisca parte residua di maggior pena, la detenzione domiciliare può essere applicata in via generale a tutti i condannati per la espiazione di pena inflitta (non anche di pena residua) in misura non superiore a tre anni.
        Si tratta, indubbiamente, di un significativo ampliamento della sfera di applicazione dell'istituto. Essa si muove nell'ottica, da lungo tempo prospettata da operatori giudiziari e studiosi del diritto penale, di riservare il carcere ai reati (e alle pene) più gravi, introducendo pene alternative - più adeguate e più effettive - per i fatti di minore rilevanza criminale. Essa costituisce altresì, su un piano più pragmatico, una misura incisiva ai fini della deflazione dell'ormai intollerabile sovraffollamento carcerario. Certo, di per sè sola la detenzione domiciliare non è idonea a risolvere tutti i problemi che ruotano intorno al carcere ed implica altresì, nelle attuali condizioni di insufficienza delle misure di controllo, qualche rischio dal punto di vista della difesa dalla microcriminalità. Ma, ribadito il dovere delle istituzioni competenti a produrre un quadro di riforme in cui la detenzione domiciliare possa svolgere il suo fisiologico ruolo di misura (o di pena) alternativa al carcere, va anche detto che del tutto ingiustificato appare certo allarme ancora una volta connesso al preteso carattere automatico della misura introdotta con la presente proposta: anche la detenzione domiciliare, di cui si sono solo ampliati i presupposti di applicabilità, non è configurata come automatica modalità di esecuzione delle pene inflitte in misura non superiore a tre anni; sarà pur sempre l'autorità giudiziaria (il tribunale di sorveglianza) a stabilire in quali casi la misura alternativa potrà trovare concreta applicazione.
        L'articolo 5 del testo della Commissione prevede disposizioni consequenziali alle modifiche introdotte.
        L'articolo 6 reca infine una disposizione transitoria diretta ad evitare disparità di trattamento tra coloro per i quali, al momento della entrata in vigore della legge, l'ordine di carcerazione sia stato già emesso rispetto a coloro per i quali non è stato ancora emesso.
        Conclusivamente si auspica l'approvazione della proposta elaborata dalla Commissione, che certo è perfettibile - e al riguardo utili contributi integrativi e migliorativi potranno venire dal dibattito in Assemblea - ma comunque costituisce un primo passo verso una riforma più complessiva delle forme di espiazione della pena e delle misure alternative al carcere.

Luigi SARACENI, relatore


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