Commissione parlamentare per le riforme costituzionali
Istituzione del Comitato
Con decreto del Presidente del Consiglio Berlusconi in data 14 luglio 1994 è stato istituito il Comitato di studio sulle riforme istituzionali, elettorali e costituzionali con il compito di elaborare proposte di riforme istituzionali ed elettorali nonché di revisione costituzionale.
In particolare veniva assegnato al comitato il compito di valutare le seguenti finalità:
- rafforzare il potere di decisione diretta dei cittadini sul Governo, in sintonia con il sistema elettorale maggioritario, pur nei limiti di una democrazia rappresentativa;
- favorire una migliore articolazione dello Stato, con un deciso stimolo a forme di autogoverno e con un'attenta considerazione dell'odierno dibattito sul federalismo;
- adeguare al nuovo sistema elettorale le procedure di decisione e di controllo politico;
- salvaguardare e rafforzare il sistema di garanzie a tutela dei cittadini in diversi settori.
Il comitato era presieduto dal senatore Speroni, ministro per le riforme istituzionali, e composto dai professori Ettore A. Albertoni, Giovanni Bognetti, Romano Cajelli, Gian Franco Ciaurro, Vittorio Di Ciolo, Giuseppe Franco Ferrari, Serio Galeotti, Francesco Gentile, Massimo Severo Giannini, Pietro Grilli di Cortona, Aldo Loiodice, Alberto Martinelli, Carlo Mezzanotte, Sergio Ortino, Ettore Rotelli, Nazareno Saitta.
Il decreto istitutivo fissava il termine del 31 dicembre 1994 per la presentazione della relazione conclusiva del comitato, prevedendo inoltre la successiva promozione da parte del Presidente del Consiglio, d'intesa con il ministro per le riforme istituzionali, dei conseguenti disegni di legge da sottoporre all'esame del Parlamento.
Dopo una prima sessione, dedicata alla discussione generale e preliminare sulle materie di competenza, il comitato si è articolato in due gruppi di lavoro: il primo sulla forma di Stato, che si è riunito a Milano; il secondo sulla forma di governo con sede a Roma.
I testi elaborati dai due gruppi di lavoro sono stati quindi discussi dal Comitato in composizione plenaria che ha infine approvato un progetto di revisione costituzionale composto di 50 articoli, con l'aggiunta di due opzioni sull'organo di vertice dell'esecutivo.
Il testo approvato è stato quindi trasmesso in data 21 dicembre 1994 al Presidente del Consiglio: la sua traduzione in iniziativa legislativa del Governo non ha tuttavia avuto luogo in seguito delle dimissioni del Governo Berlusconi. Il senatore Speroni ha presentato il progetto al Senato (AS n. 1403) nella XII legislatura sotto forma di iniziativa parlamentare: il Senato non ha iniziato l'esame della proposta.
Forma di Stato
I punti fondamentali della relazione approvata dal comitato riguardante la forma di Stato si possono così sintetizzare:
- il rovesciamento dell'impostazione vigente degli articoli 70 e 117 Cost., nel senso di enumerare in modo tassativo le materie attribuite alla funzione legislativa dello Stato, mentre tutte le altre verrebbero automaticamente affidate alla potestà legislativa esclusiva delle Regioni;
- la garanzia costituzionale per l'autonomia, organizzativa, normativa, amministrativa e finanziaria per gli enti territoriali secondo il criterio di sussidiarietà;
- la ripartizione delle funzioni amministrative avviene con legge dello Stato tra Regioni, Province, Comuni ed altri enti locali nelle materie di competenza legislativa regionale, sempre secondo il criterio di sussidiarietà (similmente è previsto per la delega di funzioni amministrative a tali enti nelle materie di competenza legislativa statale);
- la previsione costituzionale di attività sovranazionali, soprattutto a livello comunitario, delle Regioni;
- autonomia finanziaria ed impositiva di Comuni, Province e Regioni, intesa come reperimento autonomo delle risorse per l'esercizio delle competenze, salvo il trasferimento di fondi statali per esigenze di riequilibrio non determinate da inefficienze tributarie;
- l'autonomia statutaria delle Regioni, le quali possono definire forma di governo e legislazione elettorale regionali, con l'obbligo di prevedere meccanismi di tutela dell'autonomia di Comuni e Province;
- l'abolizione del controllo preventivo di legittimità sugli atti amministrativi della Regione, nonché delle Province, dei Comuni e degli altri enti locali;
- una disciplina più rigorosa dello scioglimento dei Parlamenti regionali (per impossibilità a funzionare; per atti contrari alla Costituzione e per ragioni di sicurezza pubblica, sentito il parere del Senato e del Presidente del Parlamento regionale);
- l'eliminazione della possibilità per il Governo nazionale di promuovere davanti alle Camere la questione di merito per contrasto di interessi nei confronti di una legge regionale; la previsione di un termine tassativo per le pronunce della Corte costituzionale sulle leggi regionali impugnate per motivi di legittimità;
- la previsione di una soglia minima (4 milioni di abitanti) per la fusione o la creazione di nuove Regioni, stabilendo in via transitoria meccanismi incentivanti a tal fine;
- una disposizione finale per il mantenimento, comunque, delle competenze attualmente attribuite alle Regioni a statuto speciale.
Forma di Governo
Il vertice del Governo
Il Comitato ha elaborato due soluzioni alternative:
- elezione diretta del premier, con il Presidente della Repubblica eletto dal Parlamento in composizione speciale e dotato di funzioni di garanzia;
- forma di tipo semi presidenziale ispirata al modello francese.
Per quanto riguarda il modello con elezione diretta del premier, si prevede il rafforzamento dei poteri di garanzia attribuiti dal vigente testo costituzionale al Presidente della Repubblica. Il Presidente viene eletto dall'Assemblea generale della Repubblica, composta dai membri della Camera dei deputati e da un numero eguale di membri, per una metà eletti dai Parlamenti regionali con criterio proporzionale e per l'altra metà da delegati dei consigli comunali e provinciali. L'elezione ha luogo su candidature definite dal Senato della Repubblica; per essere eleggibili è necessario possedere i requisiti di eleggibilità a giudice costituzionale. Tra i nuovi poteri di garanzia riconosciuti al Presidente si segnala la facoltà di deferire alla Corte costituzionale gli atti del Governo o gli atti legislativi sottoposti alla sua firma. Il Presidente conserva inoltre il potere di sciogliere la Camera dei deputati (con la conseguente decadenza del Primo ministro) anche fuori dei casi di scioglimento necessario previsti nel progetto (vedi infra).
La figura del Presidente del Consiglio viene invece sostituita nel progetto in esame da quella del Primo ministro, eletto direttamente con doppio turno eventuale insieme al Vice primo ministro, contestualmente all'elezione della Camera dei deputati. Le candidature alla carica di primo ministro possono essere proposte solo da partiti e movimenti che abbiano presentato con il medesimo contrassegno, o i medesimi contrassegni in caso di coalizione, propri candidati per la elezione della Camera in almeno due terzi dei collegi uninominali.
Sono previste una serie di ineleggibilità e incompatibilità con la carica di Primo ministro per evitare possibili conflitti di interesse.
Il Primo ministro eletto nomina e revoca i ministri. E' prevista l'incompatibilità tra la carica di ministro e di parlamentare. Non è previsto un voto di investitura iniziale della Camera nei confronti del premier: la Camera può tuttavia votare a maggioranza assoluta dei componenti una mozione di sfiducia che, in caso di approvazione, determina la decadenza del Primo ministro, lo scioglimento della nuova Camera e la nomina di un Governo di garanzia presieduto dal Presidente del Senato per la gestione del periodo elettorale.
Le dimissioni volontarie del Primo ministro non provocano la decadenza del Governo, ma la nomina a Primo ministro del Vice primo ministro. Il Primo ministro che si dimette volontariamente al di fuori di un voto di sfiducia diviene tuttavia ineleggibile a questa come ad ogni altra carica costituzionale.
Per quanto riguarda il modello semipresidenzialista, il progetto prevede l'elezione diretta a doppio turno eventuale del Presidente della Repubblica.
Il Presidente nomina e revoca il Primo Ministro e, su proposta di questo, i ministri e i viceministri. Gli incarichi nel Governo sono incompatibili con il mandato parlamentare.
Il Presidente della Repubblica scioglie la Camera in caso di voto di sfiducia al Primo Ministro o su richiesta di almeno due terzi dei componenti la Camera medesima. In caso di scioglimento anticipato delle Camere, il Presidente decade dal mandato e si procede ad una nuova elezione contestuale alla elezione della Camera.
Non è previsto un voto di fiducia di investitura del Governo nominato dal Presidente della Repubblica: la Camera può tuttavia votare una mozione motivata di sfiducia alla cui approvazione seguono le dimissioni del Governo nonché, come già ricordato, lo scioglimento della Camera e la decadenza dal mandato del Presidente della Repubblica.
Parlamento
Il progetto propone un modello di bicameralismo differenziato nel quale le due Camere differiscono per composizione e funzioni.
Mentre la Camera dei deputati continua ad essere eletta a suffragio diretto, la composizione del Senato viene resa espressiva delle autonomie territoriali: sono in proposito definite due ipotesi: nella prima il Senato è composto per metà dei suoi membri da rappresentanti delle Regioni e per l'altra metà da rappresentanti dei comuni e delle province eletti in modo indiretto secondo modalità stabilite con legge statale; nella seconda ipotesi il Senato della Repubblica è composto da membri dei governi regionali che li nominano e revocano: ciascuna regione nomina un numero variabile di senatori in relazione alla rispettiva popolazione.
Per quanto riguarda le funzioni, la possibilità di votare mozioni di sfiducia al Governo è prevista presso la sola Camera dei deputati.
In materia di esercizio della funzione legislativa, il progetto prevede che siano esaminati ed approvati in identico testo da entrambe le Camere i disegni di legge costituzionale ed elettorale, quelli concernenti l'organizzazione ed il funzionamento delle istituzioni costituzionali, quelli che prevedono misure restrittive della libertà personale, quelli relativi alla tutela delle minoranze linguistiche, quelli di attuazione degli articoli 7 e 8 della Costituzione, quelli di autorizzazione a ratificare trattati internazionali e quelli recanti misure anticongiunturali per il riequilibrio economico generale dello Stato e epr la concessione di aiuti finanziari alle regioni.
Per i disegni di legge diversi da quelli ora indicati la funzione legislativa è esercitata dalla Camera dei deputati. Tuttavia il Governo o un quinto dei componenti del Senato della Repubblica possono chiedere, entro quindici giorni dalla approvazione di un disegno di legge da parte della Camera dei deputati, che esso sia sottoposto all'esame del Senato. In tal caso il Senato, entro i trenta giorni successivi, può rinviare il disegno di legge con osservazioni e proposte alla Camera dei deputati, che si pronuncia in via definitiva entro trenta giorni. In caso di un disegno di legge dichiarato urgente i termini suddetti si intendono ridotti della metà.
L'articolo 72 della Costituzione viene inoltre riformulato in modo da disciplinare i procedimenti abbreviati per i disegni di leggi dichiarati urgenti a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera e la procedura in sede redigente.
Rapporti Governo-Parlamento
Viene previsto che, su richiesta del Governo, l'ordine del giorno delle Camere debba prevedere, con priorità e nell'ordine indicato dal Governo stesso, l'esame dei disegni di legge presentati o accettati dal Governo. Sempre su richiesta del Governo ciascuna Camera si pronuncia con un solo voto su tutto o parte del testo in discussione, con gli emendamenti proposti o accettati dal Governo.
Per quanto concerne le procedure di bilancio, è previsto che le Camere possano approvare proposte emendative al disegno di legge di bilancio o comunque iniziative legislative con riflessi finanziari contro il parere del Governo solo a maggioranza assoluta dei componenti.
Statuto dell'opposizione
L'Opposizione costituzionale è formata da tutti i deputati che, dopo la presentazione programmatica che il Primo Ministro svolge alla Camera dei deputati entro dieci giorni dalla nomina, votano per appello nominale contro il programma del Governo.
Il Capo dell'Opposizione è eletto da tutti i deputati appartenenti all'Opposizione costituzionale. Con le stesse modalità può essere revocato.
Il Capo dell'Opposizione rappresenta l'Opposizione costituzionale, come potenziale alternativa di governo, sia nella Camera dei deputati sia nei rapporti con gli altri organi costituzionali.
Il Capo dell'Opposizione è sentito dal Presidente della Repubblica e dal Primo Ministro, oltre che in caso di guerra o di grave emergenza nazionale, nei casi previsti dal regolamento della Camera o dalle leggi nelle quali è stabilita la formazione di organi o di autorità indipendenti di garanzia.
Viene inoltre introdotta la facoltà da parte di almeno un quarto dei componenti di una Camera di sollevare dinanzi alla Corte costituzionale la questione di costituzionalità di una legge entro cinque giorni dalla sua approvazione.
E' altresì prevista la possibilità di istituire commissioni di inchiesta con voto favorevole di almeno un quarto dei componenti della Camera dei deputati.
Poteri normativi del Governo
I regolamenti di attuazione delle leggi sono adottati dal Governo, su deliberazione del Consiglio dei ministri, oppure dalle Regioni, quando la materia non richieda una disciplina uniforme per tutto il territorio nazionale.
Il Governo è autorizzato ad emanare norme giuridiche, anche in deroga a leggi ordinarie, in materia di organizzazione dei pubblici uffici e in altre materie non riservate dalla Costituzione alla legge né comprese tra quelle di cui all'ultimo comma dell'articolo 72. Il Governo comunica alle Camere lo schema di decreto predisposto.
Entro sessanta giorni dalla comunicazione le Camere possono prendere in esame e respingere lo schema predisposto dal Governo; altrimenti, decorso tale termine, il decreto acquista forza di legge.
I casi in cui è ammessa la decretazione d'urgenza sono tassativamente definiti dal nuovo testo dell'articolo 77 della Costituzione, che prevede anche la non immediata reiterabilità e la non emendabilità dei decreti-legge (salvo per quanto concerne la copertura finanziaria): si demanda inoltre ai regolamenti parlamentari il compito di definire le procedure affinché le Camere deliberino sulla conversione dei decreti-legge entro il termine di vigenza dei medesimi.
Referendum propositivo
L'attuale articolo 75 della Costituzione viene riformulato nel senso di prevedere la possibilità che gli elettori siano chiamati ad esprimere il proprio voto su un progetto di legge redatto in articoli proposto su iniziativa referendaria da almeno un milione di elettori. L'iniziativa referendaria non è ammessa per le leggi tributarie e di bilancio o che comunque comportano erogazioni finanziarie a vantaggio di determinate categorie di cittadini, di amnistia e indulto, di autorizzazione a ratificare trattati internazionali e per le leggi costituzionali.
Corte Costituzionale
Il giudizio della Corte costituzionale viene esteso:
- ai ricorsi dei Comuni e delle Province per lesione dei diritti di autoamministrazione previsti dalla Costituzione e dagli statuti regionali;
- ai ricorsi, presentati secondo le modalità stabilite con legge dello Stato, contro le decisioni delle Camere in materia elettorale di cui all'articolo 66;
- ai ricorsi di costituzionalità che possono essere presentati da chiunque si ritenga leso da un atto della pubblica autorità in uno dei diritti inviolabili riconosciuti e garantiti dalla Costituzione. Tali ricorsi sono ammissibili solo dopo i vari gradi di giudizio previsti per la tutela giurisdizionale ordinaria o amministrativa. In ogni caso la Corte costituzionale può decidere sui ricorsi di costituzionalità comunque presentati, se ritenuti di rilevante interesse generale oppure se al ricorrente possano derivare gravi danni, immediati ed irreparabili, durante il tempo occorrente per la tutela giurisdizionale ordinaria o amministrativa.
Revisione costituzionale
Il procedimento di revisione costituzionale viene modoficato nel senso di prevedere che le leggi di revisione della Costituzione e le altre leggi costituzionali sono adottate a maggioranza assoluta dei membri della Camera dei deputati con due successive deliberazioni ad intervallo non minore di tre mesi e, successivamente, dal Senato della Repubblica a maggioranza dei due terzi dei componenti.
Le leggi stesse sono sottoposte a referendum popolare quando, entro tre mesi dalla loro pubblicazione, ne facciano domanda un quinto dei membri della Camera dei deputati o del Senato della Repubblica oppure cinque Parlamenti regionali oppure cinquecentomila elettori. La legge sottoposta a referendum è promulgata se alla votazione ha partecipato la maggioranza degli aventi diritto e se è stata approvata con il voto favorevole della maggioranza dei voti validamente espressi.
Unione europea
Viene introdotto l'articolo 11-bis della Costituzione, disponendo che l'Italia, in condizioni di parità con gli altri Stati e nel rispetto dei diritti inviolabili della persona e dei principi fondamentali dell'ordinamento costituzionale, consente alle limitazioni della sovranità conseguenti al conferimento a comunità sovranazionali dell'esercizio di poteri sovrani. Viene inoltre specificato che l'Italia promuove e favorisce la formazione dell'Unione politica tra gli Stati membri dell'Unione europea.