Nella X legislatura le Camere hanno discusso un impegnativo progetto di revisione delle norme costituzionali riguardanti il procedimento legislativo e le competenze attribuite ai due rami del Parlamento. Il Senato ha infatti approvato in prima lettura in data 7 giugno 1990 un progetto di legge di revisione costituzionale degli articoli 59, 69, 72 e 97 della
Costituzione e di introduzione degli articoli 11 bis, 70 bis e 95 bis (A.C. 4887) (*).
Il provvedimento è stato quindi trasmesso alla Camera ove è stato esaminato dalla Commissione Affari costituzione in sede referente. La Commissione ha approvato un testo per la discussione in Assemblea notevolmente ampliato e modificato rispetto al progetto approvato dal Senato (**). L'Assemblea della Camera ha iniziato la discussione sulle linee generali del provvedimento che tuttavia non è stata portata a temine (sedute del 26. 29 e 30 luglio 1991).
Il testo approvato in sede referente dalla Commissione Affari costituzionali della Camera proponeva un complesso progetto di riforma che non interessava solo la revisione dell'organizzazione bicamerale del Parlamento, ma introduceva, in connessione con essa, un profondo riassetto dei rapporti tra lo Stato e le autonomie regionali, la costituzionalizzazione del principio della delegificazione nel sistema delle fonti normative, la precisazione sul piano costituzionale dei termini entro i quali dovrà svilupparsi l'azione da svolgersi dall'Italia a favore dell'unione politica tra gli stati membri delle comunità europee. A ciò si aggiungeva la proposta di modificare l'art. 69 della Costituzione nel senso di prevedere la determinazione per legge dei limiti delle spese elettorali sostenute dai candidati.
Il progetto di revisione costituzionale propone di modificare l'attuale sistema di "bicameralismo perfetto" disciplinato dagli artt. 70 e 72 della Costituzione nella parte in cui prevede la necessaria approvazione in identico testo di tutti i progetti di legge da parte di entrambe le Camere. A tale previsione il testo in esame propone di sostituire una diversa e più semplice soluzione procedimentale, ispirata al cosiddetto "principio della culla": i progetti di legge sono esaminati e approvati da una sola camera, quella presso la quale sono presentati; all'altra Camera rimane riservata la facoltà di richiedere con deliberazione assunta a maggioranza semplice, il riesame del testo approvato; qualora la richiesta di riesame non venga deliberata entro 15 giorni dall'annuncio di trasmissione del testo, il progetto di legge si intende definitivamente approvato. Qualora invece venga deliberata la richiesta di riesame, nuove richieste di riesame da parte di ciascuna Camera possono essere deliberate entro trenta giorni, ma con la maggioranza assoluta dei rispettivi componenti. Il riesame, nelle varie fasi del procedimento, può essere richiesto anche dal Governi. Il procedimento legislativo è concluso quando il progetto di legge risulti approvato da entrambe le Camere in identico testo, o manchi una richiesta di riesame nei termini sopra illustrati.
Il testo propone che la procedura ora descritta si applichi a tutti i progetti di legge tranne quelli riguardanti una serie di materie tassativamente elencate dalla nuova formulazione dell'art. 72 Cost.: leggi di revisione costituzionale leggi elettorali bilanci di previsione e consuntivi, autorizzazioni a ratificare trattati ed accordi internazionale di natura politica o che importino variazioni del territorio nazionale. Le leggi riguardanti tali materie continueranno ad essere necessariamente bicamerali: per la loro approvazione dovrà cioè in ogni caso intervenire l'esame sua della Camera sia del Senato.
Le innovazioni procedurali che si sono sin qui descritte accolgono quasi integralmente le soluzioni definite nel progetti di revisione costituzionale approvato dal Senato. Pur semplificando notevolmente il procedimento legislativo, queste ultime, di per sé considerate, continuavano tuttavia a collocarsi entro la logica del "bicameralismo perfetto", nel senso che conservano su un piano di assoluta identità le competenze e le funzioni riconosciute ai due rami del Parlamento: il testo approvato dal Senato non stabiliva in particolare nessun criterio in base al quale i progetti di legge di iniziativa governativa non necessariamente "bicamerali" dovessero essere presentati in una Camera piuttosto che nell'altra.
La proposta definitiva dalla Commissione Affari costituzionali della Camera innova profondamente rispetto a questa logica: alla semplificazione procedurale introdotta con il "principio della culla" il testo in esame propone di affiancare una differenziazione funzionale tra le due Camere a sua volta connessa con la redistribuzione delle competenze legislative tra Stato-Regioni (quest'ultimo aspetto sarà diffusamente illustrato nella sezione Regioni e autonomie locali). Il nuovo testo dell'art. 72 della Costituzione approvato dalla commissione della Camera prevede infatti che la presentazione dei progetti di legge nelle materie riservate alla competenza normativa dello Stato avvenga in ogni caso presso la Camera dei deputati, che procede quindi per prima al relativo esame, mentre i progetti di legge organica che fissano i principi fondamentali cui si dovranno attenere le regioni nella disciplina della materie riservate alla loro competenza legislativa saranno esaminati in prima istanza dal Senato.
Si introduce così un principio di tendenziale specializzazione nella competenza normativa dei due rami del Parlamento, temperato dalla previsione di alcune categorie di leggi necessariamente bicamerali e dalla possibilità del "richiamo" dei progetti approvati da una Camera da parte dell'altra: al Senato spetta dunque in sostanza l'esame delle leggi di principio che hanno come destinatarie le regioni, alla Camera l'esame di tutte le altri leggi dello Stato. Il senso e la portata di tale tendenziale ripartizione di competenza tra Camera e Senato possono essere pienamente intesi solo guardando al nuovo assetto del rapporto fra la legislazione statale e quella regionale disposto dal testo in esame e di cui si tratterà come si è detto nella sezione riguardante le Regioni e le autonomie locali. Qui basti rilevare come l'innovazione in questione comporti due importanti conseguenze, accolte nel progetti di revisione costituzionale:
essendo la legislazione statale nelle materie di competenza regionale legislazione unicamente di principio, ne consegue l'impossibilità di emanazione di tali ambiti normativi di decreti-legge (in considerazione del carattere di "straordinaria necessità ed urgenza" che tali provvedimenti devono rivestire) e d decreti legislativi (che hanno necessariamente natura di normativa di dettaglio): tale conseguenza è sancita dalla nuova formulazione dell'art. 77 della Costituzione proposta dal testo in esame, a norma della quale il Governo può essere delegato ad emanare decreti legislativi o può emanare decreti legge solo nelle materie rimesse alla competenza dello Stato: i disegni di legge che conferiscono deleghe legislative e quelli riguardanti la conversione dei decreti-legge dovranno essere quindi presentati alla Camera dei deputati;
introducendo il principio della specializzazione di competenza fra i due rami del Parlamento, il testo approvato dalla commissione Affari costituzionali intende conservare, come si legge nella relazione per l'Assemblea, la "pari legittimazione democratica e la pari dignità politica delle due Camere", confermando la formazione di ambedue le Camere per elezione diretta e l'attribuzione a ciascuna di esse della potestà di conferire e di revocare la fiducia politica al Governo.
Tornando alla disciplina costituzionale del procedimento legislativo, va infine segnalata un'altra innovazione proposta dal progetto di revisione costituzionale in esame. E' infatti proposta una riformulazione dell'ultimo comma dell'art. 72 Cost. che, nel confermare la possibilità del decentramento legislativo in Commissione, prevede tuttavia che i progetti di legge deliberati dalle Commissioni siano approvati articolo per articolo e con votazione finale dall'Assemblea della rispettiva Camera: viene così meno la possibilità di approvare un progetti di legge interamente in Commissione, in sede legislativa. Correlativamente si innalza il quorum dei parlamentari necessario per ottenere il "richiamo" in Assemblea di un progetto di legge già in esame presso una commissione: da un quinto dei componenti della Commissione e da un decimo di quelli dell'Assemblea si passa rispettivamente a un terzo e a un quinto.
Rimane ferma l'esclusione, già prevista dal testo attuale della Costituzione, dei procedimenti decentrati per l'approvazione di alcune categorie di progetti di legge (di revisione costituzionale, in materia elettorale, di delegazione legislativa, di autorizzazione a ratificare trattati internazionali, di approvazione di bilancio di previsione e consuntivi).
Riforma delle autonomie regionali
Come si è anticipato, la differenziazione funzionale tra le due Camere è posta in relazione nel testo in esame con la proposta di modificare gli articoli della Costituzione che fissano le competenze legislative e amministrative delle regioni, nonché i limiti dell'autonomia a queste riconosciuta.
La prima innovazione introdotta su questo punto è rappresentata dal capovolgimento del criteri di competenza legislativa attualmente accolto dalla Costituzione: mentre ora sono le competenze legislative regionali ad essere tassativamente elencate dalla Costituzione (art. 117 Cost.), rimanendo le altre materie riservate alla disciplina legislativa statale, nel testo approvato dalla I Commissione si propone di elencare invece (con modifica dell'art. 70 Cost.) le materie riservate alla legge dello Stato, tutte le altre intendendosi attribuite alle regioni di diritto comune.
Le materie rientranti nella competenza legislativa dello Stato ed elencate nell'art. 70 rientrano in grandi settori di intervento normativo che nella relazione di accompagnamento del testo approvato in Commissione sono individuati nell'ordinamento dello Stato, nelle relazione internazionali, nella sicurezza esterna e interna, nel sistema dei diritti pubblici soggettivi, nel sistema delle garanzie giurisdizionali, nella finanza pubblica, nel sistema dei pubblici poteri relativi alle relazioni economiche e al governo del territorio, nelle politiche per l'alta cultura e l'istruzione superiore, nel sistema dei diritti sociali.
In tutte le altre materie, riservate alla competenza delle regioni, la legislazione statale potrà porre, come già attualmente previsto per le materie di cui all'art. 1127 Cost., solo le norme di principio cui si dovranno attenere le leggi regionali. Anche per quanto concerne la legislazione di principio statale il testo prevede tuttavia importanti novità. Attualmente è infatti ammesso che i principi di vincolo per le leggi regionali possano ricavarsi non solo dalle leggi statali che esplicitamente li definiscono (le cosiddette "leggi-quadro" o "leggi-cornice"), ma anche per via interpretativa, dal complesso della legislazione statale su un determinato ambito normativo. il nuovo testo dell'art. 70 Cost. prevede invece che i principi in questione possano essere stabiliti solo da leggi specificamente preordinate alla loro definizione.
Tali leggi sono chiamate "leggi organiche" e la loro approvazione è tendenzialmente riservata, come si è visto, al Senato: si prevede inoltre che le leggi organiche possano fissare esclusivamente i "principi fondamentali delle funzioni che attengono alle esigenze di carattere unitario", ulteriormente specificandosi e delimitandosi in tal modo l'ambito di intervento della legislazione di principio di fonte statale.
Il quadro della riforma dell'autonomia regionale ì completato dal nuovo testo degli articoli 118, 119, 121, 122, 126 e 127 della Costituzione proposto nel progetto approvato dalla Commissione.
In particolare il nuovo testo dell'art. 118 Cost. prevede che tutte le funzioni amministrative nelle materie non riservate allo Stato spettano alle Regioni, alle Province e ai comuni, prevedendo così, per la prima volta con norma di rango costituzionale, che anche le province e i comuni siano direttamente e necessariamente tributari di competenze amministrative proprie: il secondo comma dell'art. 118 specifica che la legge regionale deve attribuire a tali enti le funzioni amministrative di interesse locale.
L'art. 119 stabilisce invece il fondamentale principio dell'autonomia finanziaria delle Regioni, determinando altresì i principi generali per la sua attuazione.
Da segnalare infine la grande potenzialità innovativa del nuovo testo dell'art. 122 Cost. che prevede che lo statuto regionale (con disposizioni deliberate a maggioranza dei due terzi dei componenti il Consiglio regionale) possa prevedere il sistema d'elezione dei consiglieri regionali e la disciplina della forme di governo della regione anche in difformità da quanto previsto in via generale dalle norme costituzionali in materia.
Procedimento legislativo e delegificazione
Tornando alla normativa costituzionale riguardante la legislazione statale, sono da segnalare alter due importanti innovazioni contenute nel progetto di revisione costituzionale.
La prima riguarda la riformulazione dell'ultimo comma dell'art. 72 Cost. che, nel confermare la possibilità del decentramento legislativo in Commissione, prevede tuttavia, nel nuovo testo, che i progetti di legge deliberati dalle Commissioni siano approvati articolo per articolo e con votazione finale dall'Assemblea della rispettiva Camera. Correlativamente si innalza il quorum dei parlamentari necessario per ottenere il "richiamo" in Assemblea di un progetto di legge già in esame presso una Commissione: da un quinto dei componenti della Commissione e da un decimo di quelli dell'Assemblea si passa rispettivamente ad un terzo e ad un quinto.
Rimane ferma l'esclusione, già prevista dal testo attuale della Costituzione, dei procedimenti decentrati per l'approvazione di alcune categorie di progetti di legge (di revisione costituzionale, in materia elettorale, di delegazione legislativa, di autorizzazione a ratificare trattati internazionali, di approvazione di bilanci di previsione e consuntivi).
Importanti novità si rilevano anche per quanto riguarda l'accoglimento sul piano costituzionale del principio della delegificazione, con la conseguente potenziale estensione dei poteri normativi del Governo ed una minore necessità, per la disciplina di particolari materie, dell'intervento legislativo delle Camere: il testo in esame propone infatti l'introduzione di un art. 95-bis Cost. con il quale si dà per la prima volta riconoscimento costituzionale ai cosiddetti "regolamenti indipendenti" del Governo, i regolamenti cioè con cui l'esecutivo può disciplinare materie non riservate dalla Costituzione alla legge e per le quali non sia già prevista una normativa di fonte legislativa. Corrispettivamente, viene introdotta una forma aggiuntiva di controllo su tali regolamenti, prevedendosi che la Corte dei conti, qualora in sede di controllo preventivo di legittimità riscontri la violazione da parte di tali atti normativi della riserva di legge, sottoponga la questione al giudizio della Corte costituzionale.
Va infine segnalato che il principio della delegificazione trova un'attuazione ancora più stringente in materia di organizzazione dei pubblici uffici. Nella formulazione del nuovo testo dell'art. 97 Cost. si prevede infatti che i pubblici uffici siano organizzati con regolamenti sulla base di principi stabiliti dalla legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e l'imparzialità dell'amministrazione: si prevede in tal modo per questo particolare settore una riserva di regolamento, attribuendosi alla competenza esclusiva della fonte regolamentare il compito di disciplinare l'organizzazione degli uffici pubblici, pur in base ai principi stabiliti con legge.
Il testo approvato dalla Commissione affari costituzionali della Camera, modificando su questo punto solo parzialmente il progetto trasmesso dal Senato, aggiunge due commi all'art. 11 della Costituzione, prevedendo la possibilità che l'Italia consenta, in condizioni di parità con gli altri Stati, alle limitazioni di sovranità rese necessarie dal conferimento di poteri sovrani a comunità internazionali di cui il nostro paese faccia parte. Prevede inoltre che l'Italia promuova e favorisca la formazione dell'unione politica fra gli Stati membri delle comunità europee, ordinata secondo il principio democratico e nella salvaguardia dei diritti inviolabili della persona umana.
(*) Il progetto approvato rappresenta un testo unificato risultante dall'esame congiunto delle proposte di legge in materia di riforma del bicameralismo presentate da numerosi senatori di diversi gruppi politici (proposte Pasquino A.S. 21, 22, 23 e 1101, Riz A.S. 30, Filetti A.S. 166, Pecchioli A.S. 227, Mancino A.S. 426 e A.S: 845). (**) Il progetto trasmesso dal Senato è stato esaminato dalla COmmissione congiuntamente con una serie di altre proposte di revisione costituzionale presentata alla Camera (p.d.l. Bassanini A.C. 35, Labriola A.C. 37, Natta A.C: 558, Franchi A.C. 607, Martinazzoli A.C: 677, Battistuzzi A.C. 2027, Bianco A.C. 2255).